10 Ungdomsstraff - ny straffereaksjon for mindreårige

10.1 Oversikt over utvalgets forslag

Utvalget foreslår en ny straffereaksjon, omtalt som ungdomsstormøte, som bygger på prinsippene for restorative justice. Reaksjonens innhold er todelt, hvorav hoveddelene er gjennomføring av henholdsvis ungdomsstormøte og ungdomsplan. Reaksjonen innebærer at den domfelte skal gjennomføre et ungdomsstormøte tilrettelagt av en ungdomskoordinator tilknyttet konfliktrådet. De involverte parter og ungdomskoordinatoren skal sammen utarbeide en ungdomsplan. Det skal utpekes et ungdomsteam som skal følge opp barnets gjennomføring av planen.

Målgruppen er barn under 18 år som har begått gjentatt eller alvorlig kriminalitet. Reaksjonen er ment som et alternativ til ubetinget fengselsstraff og i enkelte tilfeller samfunnsstraff. Utvalget foreslår at reaksjonen skal gis som vilkår ved idømmelse av betinget fengselsstraff og den foreslås forankret i straffeloven 1902 § 53. Reaksjonen skal gjennomføres i regi av konfliktrådet, og utvalget foreslår å lovfeste organiseringen av ungdomsstormøte og selve gjennomføringen av ungdomsplanen i konfliktrådsloven.

Utvalget foreslår videre at hvert konfliktråd skal ha minst en egen ungdomskoordinator, som har ansvar for saken fra den kommer inn, til ungdomsplanen er gjennomført. Koordinatoren skal sette sammen deltagerne i ungdomsstormøtet basert på en kartlegging av domfelte og samtaler med denne og fornærmede. Koordinatoren skal dessuten lede møtet, godkjenne ungdomsplanen, peke ut deltakere fra møtet til ungdomsteamet, sørge for at de ulike etatene utfører sin del av de pålagte oppgaver, og styre ungdomsstormøtets økonomi.

Deltagerne i ungdomsstormøtet er de parter som er berørt av saken, herunder fornærmede, domfelte og deres verger. Domfelte og vergen må samtykke til reaksjonen ungdomsstormøte. Fornærmede kan representeres av en annen, for eksempel en representant fra lokalmiljøet eller en interesseorganisasjon. Utvalget foreslår at kriminalomsorgen alltid skal ha en deltager i ungdomsstormøtet fordi straff er et sentralt element i ungdomsplanen. Deres deltagelse skal også bidra til at det benyttes tiltak som er egnet til å gjennomføres innen kriminalomsorgen. Utvalget foreslår ikke andre obligatoriske deltagere. Videre skal deltagere som kan bistå med relevante tiltak, bidra til å øke barnets ressurser og redusere risikoen for nye lovbrudd, inviteres til ungdomsstormøtet. Dette kan for eksempel være representanter fra barneverntjenesten, skolen, helsevesenet og frivillige organisasjoner.

Ungdomsplanen skal bidra til å forebygge ny kriminalitet og kan inneholde ulike former for kriminalitetsforebyggende tiltak (rus/alkoholprogram, sinnemestringskurs og behandling), tiltak som vil innebære restriksjoner for og kontroll av den domfeltes daglige liv, tiltak som fremmer integrering i samfunnet (skoledeltagelse), ikke-økonomisk kompensasjon til fornærmede (for eksempel arbeid for eller aktiviteter sammen med vedkommende), og/eller tiltak med et straffende element. Planen skal vare i minimum seks måneder og inntil to år. Utvalget foreslår at ungdomsstormøtet skal bestemme lengden på gjennomføringstiden.

Utvalget foreslår at ungdomsplanen skal godkjennes av domstolen, som skal ha mulighet til å sende den tilbake til ungdomsstormøtet to ganger før den eventuelt underkjenner planen. Hvis domstolen ikke godkjenner planen, må den beslutte hel eller delvis gjennomføring av den subsidiære fengselsstraffen.

Departementet støtter utvalget i at det er behov for en ny straffereaksjon for mindreårige, og slutter seg til hovedpunktene og de grunnleggende prinsippene bak utvalgets forslag. Det foreslås imidlertid en rekke endringer knyttet til blant annet lovgrunnlaget, aktørene, domstolens rolle og håndtering av brudd. Nedenfor følger en gjennomgang av den nye reaksjonen.

10.2 Begrepsbruk

Utvalget har i utredningen i hovedsak benyttet betegnelsen ”barn” om personer under 18 år. Ved utformingen av en ny reaksjon har utvalget valgt å benytte betegnelsen ”ungdom” i stedet for ”barn”. Dette begrunnes med at selv om reaksjonen er tilpasset barn som begår straffbare handlinger, kan idømmelsen av en slik reaksjon også skje etter at gjerningspersonen har fylt 18 år. Utvalget har derfor funnet det naturlig å bruke betegnelsen ”ungdom” her.

Utvalget veksler mellom å betegne den nye reaksjonen som ”ungdomsstormøte”, ”overføring til ungdomsstormøte” og ”gjennomføring av ungdomsstormøte og ungdomsplan godkjent av retten etter konfliktrådsloven kapittel III”. Utvalget gir uttrykk for at reaksjonen blant annet bygger på de tidligere forsøk med ”ungdomskontrakter”, hvor betegnelsen henspiller på at det er inngått en avtale. Utvalget finner det ikke naturlig å omtale de rettigheter den unge får i forhold til hjelpeapparatet som kontraktsforpliktelser, og ønsker derfor å innføre betegnelsen ”ungdomsplan” for å ta hensyn til dette. Utvalget foreslår for øvrig at teamet som skal stå for gjennomføringen av planen betegnes som “ungdomsteam”.

Enkelte av høringsinstansene ytrer ønske om en annen begrepsbruk enn foreslått av utvalget.

Dommerforeningen mener det bør vurderes å finne frem til et annet og mer opplysende begrep enn ”overføring til ungdomsstormøte”. Foreningen foreslår ”program mot ungdomskriminalitet” (ungkrim), da det dreier seg om et program for å motvirke ungdomskriminalitet hvor ungdomsstormøtet er ett av elementene.

Kriminalomsorgen region nord mener at begrepet ungdomsplan er problematisk. Begrepet ”plan” underkommuniserer etter deres oppfatning den repressive og kontrollerende delen som også skal ligge i den nye straffereaksjonen. Regionen mener begrepet ”ungdomskontrakt” er bedre. For eventuelt å unngå forveksling med det allerede etablerte begrepet ”ungdomskontrakt” foreslås begrepet ”stormøtekontrakt”.

Departementet mener, i likhet med de nevnte høringsinstanser, at det bør benyttes en annen betegnelse på straffereaksjonen. Betegnelsen ”ungdomsstormøte” gir inntrykk av at reaksjonen er mindre streng og belastende enn innholdet faktisk tilsier, og det er fare for at reaksjonen forveksles med ordinære stormøter gjennomført i konfliktrådets regi. Reaksjonen er todelt og skal inneholde både et stormøte og gjennomføring av en oppfølgingsplan. Betegnelsen ”gjennomføring av ungdomsstormøte og ungdomsplan etter konfliktrådsloven kapittel III” er imidlertid noe tung.

Departementet foreslår på den bakgrunn at den enklere betegnelsen ”ungdomsstraff” benyttes, både for å synliggjøre at det er en straffereaksjon og for at betegnelsen skal favne om reaksjonens ulike deler. Departementet støtter imidlertid utvalget i at begrepene ”ungdomsstormøte” og ”ungdomsplan” benyttes for å beskrive hoveddelene i reaksjonen, blant annet for å unngå sammenblanding med eksisterende ”ungdomskontrakter”.

Departementet ønsker derimot ikke å betegne teamet som skal påse at ungdomsplanen gjennomføres for ”ungdomsteam” slik utvalget foreslår. Det foreslåtte teamet vil i realiteten være det samme som brukes i oppfølgingsteam. Departementet finner det derfor hensiktsmessig å benytte betegnelsen ”oppfølgingsteam” også på dette gjennomføringsorganet.

10.3 Lovgrunnlag

10.3.1 Utvalgets forslag

Overføring til ungdomsstormøte skal være en streng reaksjon, og utvalget anser det nødvendig at den idømmes av domstolen og forankres i straffeloven, jf. NOU 2008: 15 punkt 9.5.5.4. Utvalget mener at det ikke er hensiktsmessig å etablere overføring til ungdomsstormøte som egen straffart. Den skal kun benyttes overfor barn som var under 18 år på handlingstidspunktet, og bærer derfor ikke preg av å være en hovedreaksjon. Det straffende elementet vil dessuten bli for fremtredende dersom reaksjonen innføres som egen straffart. Utvalget peker videre på at det i forarbeidene til ny straffelov heter at nytenkning på dette området bør knyttes til gjennomføring av eksisterende straffarter, fremfor å skape nye.

Utvalget foreslår at den nye straffereaksjonen implementeres i en betinget dom og forankres som et eget vilkår i straffeloven § 53 nr. 3 bokstav i. Listen over aktuelle vilkår i straffeloven § 53 er ikke uttømmende, og det kan derfor allerede i dag fastsettes en slik reaksjon som vilkår til en betinget dom. Etter utvalgets vurdering vil imidlertid et uttrykkelig vilkår gi en påminnelse til aktørene i strafferettspleien om at reaksjonen bør vurderes i alle tilfeller der barn blir dømt for en straffbar handling. Prøvetiden, eller deler av den, vil kunne fungere som en gjennomføringstid for innholdet i ungdomsplanen. Utvalget mener også at det er nødvendig med et ”ris bak speilet” ved at brudd på gjennomføringen kan føre til ubetinget fengselsstraff.

Utvalget ser at det kan synes problematisk å la betinget dom være lovgrunnlaget for overføring til ungdomsstormøte, da dette er en mildere reaksjon enn både ubetinget fengsel og samfunnsstraff. På den annen side er betinget dom nettopp et alternativ til bruk av fengsel, og utvalget mener derfor at det ikke er betenkelig med en slik forankring.

Utvalget påpeker dessuten i punkt 9.5.5.14 at dersom reaksjonen idømmes som en betinget dom, vil opplysningen om domfellelsen slettes fra politiattesten betydelig tidligere. Opplysninger om betinget dom tas med på politiattesten i fem år etter at dommen er avsagt, jf. strafferegisterloven § 6 nr. 6. For de tilfellene der den domfelte ellers ville blitt idømt mer enn seks måneder ubetinget fengsel eller samfunnsstraff med subsidiær fengselsstraff på mer enn seks måneder, ville opplysninger om dommen blitt tatt med på politiattesten i ti år etter at dommen er avsagt. En slik reduksjon er tilsiktet fra utvalgets side. Utvalget mener det er forsvarlig å redusere tidsperioden til fem år i disse tilfellene, og at en slik reduksjon vil kunne bidra til å motivere domfelte til å gjennomføre reaksjonen.

Utvalget foreslår for øvrig en endring i konfliktrådsloven § 1. Straffesaker kan i dag megles i konfliktrådet enten etter straffeprosesslovens § 71 a, som vilkår til påtaleunnlatelse eller betinget dom, eller som del av samfunnsstraffen. De rettslige grunnlag for å behandle straffesaker i konfliktrådet er ikke nevnt i konfliktrådsloven § 1. Bestemmelsen er generell og trekker opp rammene og formålet for konfliktrådets virksomhet. Utvalget ønsker likevel å tilføye ungdomsstormøte etter straffeloven § 53 spesielt i bestemmelsen.

10.3.2 Høringsinstansenes syn

Åtte høringsinstanser uttrykker skepsis mot at straffereaksjonen implementeres i en betinget dom og forankres som et eget vilkår i straffeloven § 53. Seks instanser gir sin tilslutning til forslaget.

Flere høringsinstanser, herunder Salten politidistrikt, Norsk forening for kriminalreform (KROM), Foreningen for fangers pårørende, Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund, NOVA og Fellesorganisasjonen – FO, stiller spørsmål om reaksjonen kun vil benyttes som et alternativ til ubetinget fengsel og strengere samfunnsstraff. De anfører at en forankring i straffeloven § 53 kan medføre en fare for at bruken utvides til mindre alvorlige lovbrudd, slik at de som i dag får påtaleunnlatelse eller betinget fengsel vil kunne ilegges en mer belastende reaksjon.

KROM mener at bruk av ungdomsstormøte som alternativ til ubetinget fengsel er et fremskritt for den aktuelle gruppen, men anfører at det er uklart om reaksjonen bare vil brukes på denne måten. KROM mener forankringen i straffeloven § 53 skaper grunnlag for en glidning over til bruk av ungdomsstormøte for forhold som ellers ville gitt betinget dom. Dermed skjer en utvidelse av kontrollsystemet uten at bruken av fengsel minskes. Det bes om at det gjøres klart i proposisjonen at ungdomsstormøte skal være alternativ til ubetinget fengsel.

Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund forutsetter at dette er et alternativ hvor det ellers ville blitt brukt fengselsstraff, og ikke et alternativ til for eksempel påtaleunnlatelse. I så fall vil ungdomsstormøte virke skjerpende, noe som ikke er hensikten.

Enkelte høringsinstanser, nærmere bestemt Kriminalomsorgen region øst, Kriminalomsorgen Akershus friomsorgskontor og Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund spør om reaksjonen heller bør forankres i samfunnsstraffen, og at eventuelle nødvendige tilpasninger gjøres i denne straffarten.

Kriminalomsorgen Akershus friomsorgskontor anfører at den foreslåtte straffereaksjonen fremstår som nærmest identisk med innholdet i samfunnsstraffen. Friomsorgskontoret tror forslaget vil innebære at færre ungdommer blir idømt samfunnsstraff, som har vært en suksess særlig for unge lovbrytere. Friomsorgskontoret er skeptisk til at barn under 18 år som i dag ville fått en lengre samfunnsstraff, i fremtiden vil kunne idømmes den strengere reaksjonen ungdomsstormøte. Friomsorgskontoret mener at det vil bli større ulikhet fra sak til sak og at forutberegneligheten blir dårligere, idet ungdommen ikke får et visst antall timer å gjennomføre.

Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund mener det bør vurderes om ungdomsstormøte i særlige tilfeller bør inngå som en del av samfunnsstraffen, eller som en del av soningen etter § 16 i straffegjennomføringsloven, dersom dette vurderes som hensiktsmessig for å hindre gjentakelse.

Andre høringsinstanser slutter seg til utvalgets forslag om at reaksjonen forankres i straffeloven § 53 nr. 3 som vilkår for betinget fengsel, herunder Advokatforeningen, Dommerforeningen, Kriminalomsorgen region nord, Forsvarergruppen av 1977, Norges politilederlag og Fylkesmannen i Oslo og Akershus.

Advokatforeningen fremhever viktigheten av at det åpnes for flere og mer nyanserte reaksjonsformer, og ser derfor positivt på den nye foreslåtte reaksjonsformen, som bør gis et vidt anvendelsesområde.

Kriminalomsorgen region nord mener at et moment som taler for at reaksjonen bør forankres i en betinget dom, er at et slikt grunnlag gir en bedre fleksibilitet ved utforming av planen. Samfunnsstraff utmåles i et antall timer, mens ved en betinget dom kan ungdomsstormøtet utforme innholdet i planen uten å være bundet av et på forhånd bestemt antall timer. Kriminalomsorgen region nord støtter derfor at den nye straffereaksjonen ilegges som vilkår til betinget dom.

Enkelte, herunder NOVA, Fellesorganisasjonen – FO og Juss-Buss, etterlyser henholdsvis planer eller preseptoriske regler for å sikre at påtalemyndigheten og domstolene benytter reaksjonen.

Fellesorganisasjonen – FO anfører at formålet med en slik plan bør være todelt: å sørge for at reaksjonsformen blir benyttet og at den blir et reelt alternativ til fengsel og ikke en utvidelse av straffen.

Juss-Buss mener at rammene rundt lovgrunnlaget for idømmelse av ungdomsstormøte, altså et eget vilkår i § 53 nr. 3 bokstav i som ”bør vurderes”, blir for vage. Juss-Buss ser potensielle problemer rundt påtalemyndighetens rolle som premissleverandør til domstolene i forbindelse med den praktiske innføringen av ungdomsstormøte, og mener at det er nødvendig med en preseptorisk lovbestemmelse i straffeloven for å sikre at ungdomsstormøte som reaksjonsform blir aktivt benyttet. Her bør målgruppen defineres konkret. Denne bør inkludere alle barn som etter dagens reaksjonsformer ville blitt idømt ubetinget så vel som betinget fengsel eller strenge samfunnsstraffer, med mindre sterke sikkerhetsmessige grunner tilsier at dommen må avsones under frihetsberøvelse. Juss-Buss foreslår at en slik preseptorisk bestemmelse tilføyes straffeloven § 53 tredje ledd.

To høringsinstanser, Sekretariatet for konfliktrådene og Indre Finnmark tingrett, har kommentarer til de foreslåtte endringer i konfliktrådsloven. Begge påpeker at konfliktrådsloven § 1 er en generell bestemmelse og mener det er uheldig å nevne ungdomsstormøte etter straffelovens § 53 spesielt. Det gis uttrykk for at § 1 bør beholdes uendret eller deles opp i to punkter. Alternativt må også konfliktrådsmegling som særvilkår etter straffeloven § 53 nr. 3 bokstav h og konfliktrådsmegling som del av samfunnsstraff nevnes.

10.3.3 Departementets vurdering

I Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) Om lov om straff side 124-125 gis det uttrykk for at det både er begrenset handlingsrom og lite behov for å foreslå nye straffarter overfor den mer tradisjonelle kriminalitet. Det uttales at behovet for nyskapning først og fremst bør skje gjennom endringer knyttet til gjennomføringen av eksisterende straffarter, fremfor å skape nye. Som eksempler nevnes nye meglingsformer i konfliktrådet, å videreutvikle reaksjonen ”samfunnskontrakt”, å etablere nye tilbud og vilkår innenfor samfunnsstraffen og eventuelt nye former for hvordan frihetsstraff kan utholdes. Departementet har etter en vurdering funnet grunn til å fravike dette synspunktet.

Departementet mener at den nye straffereaksjonen bør etableres som en egen straffart, til tross for at reaksjonen kun skal benyttes på en avgrenset målgruppe, nærmere bestemt mindreårige som var mellom 15 og 18 år på handlingstidspunktet. Regjeringen ønsker et bredt spekter av reaksjoner overfor unge lovbrytere. Slik departementet ser det, bør ikke spørsmålet om lovgrunnlag begrenses til om den nye straffereaksjonen skal forankres i samfunnsstraff eller betinget dom. Departementet foreslår i stedet en tredje løsning, en ny straffart der vilkårene for å idømme straffen har likhetstrekk med vilkårene for samfunnsstraff, og plasseres i straffeloven § 28 c, men der konfliktrådet har ansvaret for straffegjennomføringen. Departementet mener det er hensiktsmessig å oppstille et slikt eksplisitt nytt lovgrunnlag, både for å tydeliggjøre at det etableres en ny straffart med nytt innhold, og for å gi aktørene i strafferettspleien en påminnelse om at reaksjonen skal vurderes der mindreårige har begått gjentatte eller alvorlige lovbrudd.

Departementet finner det problematisk å benytte samfunnsstraff som lovgrunnlag. Samfunnsstraff utmåles i et antall timer, mens det ved den nye reaksjonen er behov for en større fleksibilitet for å sikre det enkelte barn en individuelt tilpasset reaksjon. Ungdomsstraffen vil blant annet innebære at ungdommen samtykker i å følge en ungdomsplan med for eksempel jobb, skole, boplikt eller innetider, i tillegg til en gjenopprettende prosess med ungdomsstormøte (restorative justice). Dette kan ikke være en del av samfunnsstraffen slik det er i dag. Departementet har heller ikke grunnlag for å anta at forslaget vil medføre noen markert nedgang i antall ungdommer som blir idømt samfunnsstraff. Ifølge tall fra SSB ble det i 2009 avsagt 378 dommer på samfunnsstraff hvor lovbryter var mellom 15 og 18 år på handlingstidspunktet. Forslaget skal kun gjelde en begrenset gruppe av de som i dag får samfunnsstraff. Målgruppen for reaksjonen er barn under 18 år som har begått alvorlig eller gjentatt kriminalitet. Dette er barn som i dag i all hovedsak vil få ubetinget fengsel, og kun i enkelte tilfeller strengere samfunnsstraffer.

Departementet finner det heller ikke naturlig å la betinget dom være lovgrunnlaget for den nye straffereaksjonen, da dette er en mildere reaksjon enn både ubetinget fengsel og samfunnsstraff. Departementet vil understreke at hensikten med å innføre den nye straffereaksjonen er å skape et reelt alternativ til ubetinget fengsel ved alvorlig eller gjentatt kriminalitet. Dersom den nye reaksjonen inntas som et vilkår for betinget dom, er det en fare for at den også, eller kun, vil benyttes ved mindre alvorlige lovbrudd. Flere høringsinstanser har pekt på denne faren for utvidelse av reaksjonens virkeområde.

Utvalget påpeker at dersom den nye reaksjonen idømmes som vilkår for betinget dom, vil tiden frem til opplysningen om domfellelsen utelates fra politiattesten reduseres betydelig, jf. NOU 2008: 15, punkt 9.5.5.14. Dette vil kunne bidra til å motivere domfelte til å gjennomføre reaksjonen. Departementet mener, i likhet med utvalget, at det er viktig å gi lovbryteren et incitament til å velge den nye straffereaksjonen. Dersom lovgrunnlaget ikke er betinget dom, men en ny straffart, ungdomsstraff, er det behov for enkelte justeringer i lovverket om politiattester.

I politiregisterloven (som ikke er trådt i kraft) § 40 nr. 6 fremgår det at det ikke skal oppgis dom på betinget fengsel eller bot i ordinær politiattest etter to år, dersom lovbruddet er begått av person under 18 år. Departementet foreslår at også ungdomsstraff og samfunnsstraff inntas, men med vilkår om at lovbruddet er begått mer enn fem år før utstedelsen. Dette vil kunne motivere barnet til å samtykke til slike reaksjoner, samtidig som sistnevnte straffereaksjoner likebehandles. Departementet mener dessuten at det er hensiktsmessig å skille ungdomsstraff og samfunnsstraff fra dom på betinget fengsel og bot, da disse er mildere straffereaksjoner.

På uttømmende politiattest skal det i utgangspunktet anmerkes alle straffer, andre strafferettslige reaksjoner og tiltak som er registrert i reaksjonsregisteret som følge av lovbrudd, jf. politiregisterloven § 41. Det er imidlertid gjort unntak for forenklet forelegg eller overføring til konfliktråd etter straffeprosessloven § 71 a, dersom vedkommende ikke har begått nye lovbrudd to år etter at konfliktrådsbehandlingen er avsluttet med godkjent avtale. Det er også gjort unntak for reaksjon ilagt en person som var under 18 år på handlingstidspunktet, som ikke har begått alvorlig eller gjentatte lovbrudd, og som heller ikke har begått nye lovbrudd. Departementet mener at det ikke er naturlig å unnta ungdomsstraff fra anmerkning på utvidet politiattest, da den nye straffereaksjonen nettopp er ment å benyttes der barn har begått alvorlig eller gjentatte lovbrudd. Departementet bemerker at det vil reguleres nærmere i forskrift med hjemmel i politiregisterloven § 41 nr. 1 c både hvor lenge lovbrudd begått i ung alder skal anmerkes på uttømmende politiattest og hva som skal anses som alvorlig og gjentatte lovbrudd. Departementet arbeider for tiden med slik forskrift til politiregisterloven.

Den nye ungdomsstraffen bygger på erfaringene med oppfølgingsteam, og inkluderer virkemidlene stormøte og oppfølgingsplan. Organiseringen av arbeidet, strukturer og metodikk vil langt på vei være de samme, og ungdomskoordinatoren som er ansvarlig for oppfølgingsteam, vil også ha ansvaret for ungdomsstormøtet i den nye reaksjonen. Departementet har vurdert om det er nødvendig å skille mellom den strengere ungdomsstraffen og den mildere reaksjonen oppfølgingsteam som vilkår for påtaleunnlatelse eller betinget dom, eller om det kan være aktuelt å oppstille én felles straffereaksjon for ungdom som kan benyttes i alle typer saker, uavhengig av lovbruddets alvorlighetsgrad. Også ved mindre alvorlige lovbrudd vil de samme virkemidler som i ungdomsstraffen benyttes, noe som kan tilsi at det er tilstrekkelig med én straffereaksjon for ungdom.

Departementet mener likevel at sistnevnte løsning ikke er hensiktsmessig. Oppfølgingsteam ilegges også i saker som ikke føres for domstolene. Det er ikke ønskelig at alle saker, også de som i dag medfører påtaleunnlatelse, undergis domstolsbehandling. En ungdomsstraff vil dessuten ha en subsidiær fengselsstraff som “ris bak speilet”, noe som vil være urimelig dersom ungdommen har begått mindre alvorlige lovbrudd. Videre er det enkelte forskjeller når det gjelder hvilke lovbrudd som vil anmerkes på en politiattest, jf. ovenfor, hvilket må antas å være av stor betydning for den enkelte unge lovbryter. Det vil kunne være vanskelig å sondre mellom alvorlige og mindre alvorlige lovbrudd, dersom det etableres en felles straffereaksjon for alle lovbrudd begått av mindreårige, uavhengig av alvorlighetsgrad.

Departementet vil likevel understreke at virkemidlene stormøte, plan og oppfølgingsteam ofte er hensiktsmessige også ved mindre alvorlige lovbrudd, og at disse ikke skal forbeholdes alvorlige eller gjentatte lovbrudd. Departementet er imidlertid av den oppfatning at det rettslige grunnlaget i disse tilfellene heller bør være en mildere straffereaksjon enn ungdomsstraff som her foreslås. Det kan for eksempel være betinget påtaleunnlatelse eller betinget dom med vilkår, slik det fungerer i dag. Departementet utelukker heller ikke at det kan være aktuelt med en ny bestemmelse i straffeloven som regulerer bruk av restorative justice ved mindre alvorlig kriminalitet. I den forbindelse kan det nevnes at departementet nå vurderer hvilke lovendringer som bør gjennomføres for å øke bruken av restorative justice og konfliktråd i straffesakskjeden. Det skal også vurderes endringer i konfliktrådsloven som sikrer et modernisert og fleksibelt lovverk som åpner for utvikling av nye metoder og arbeidsformer. Det skal blant annet foreslås regler for stormøter og oppfølgingsteam.

Departementet har vurdert, men ikke funnet nødvendig, en lovbestemmelse som presiserer at reaksjonen skal anvendes med mindre det foreligger forhold som tilsier noe annet. Formålet med en slik bestemmelse ville være å sikre at ungdomsstraff som reaksjonsform blir benyttet. Departementet har imidlertid tillit til at påtalemyndigheten vil nedlegge påstand om den nye reaksjonen der det er aktuelt. Dessuten kan domstolen vurdere reaksjonen av eget tiltak, i de tilfeller påtalemyndigheten har nedlagt påstand om ubetinget fengsel. Departementet mener dessuten at hyppigere bruk av personundersøkelser vil kunne gi påtalemyndigheten et tilstrekkelig grunnlag for sin vurdering, jf. punkt 8.2.3.

Departementet antar at også politiets varslingsplikt og barneverntjenestens møteplikt i fengslingsmøter, jf. punkt 7.3, vil kunne sikre en bedre vurdering av individuelle tiltak overfor det enkelte barnet og legge til rette for at påtalemyndigheten benytter den nye reaksjonen. Dette vil være i tråd med den politiske ambisjonen om å øke bruken av alternative straffereaksjoner.

Departementet har vurdert om det kan være hensiktsmessig med et formøte mellom påtalemyndigheten, ungdomskoordinator og personundersøker, for slik å sikre at straffepåstanden er basert på en individuell vurdering av det enkelte barn. Departementet finner imidlertid ikke behov for å formalisere samarbeidet mellom nevnte myndigheter. I de politidistrikter der stormøter og oppfølgingsteam er blitt tatt i bruk, har det vist seg at politiet har hatt et utstrakt samarbeid med ungdomskoordinator for å vurdere om ungdommen er motivert og om reaksjonen kan være hensiktsmessig.

Når det gjelder utvalgets forslag til endring av konfliktrådsloven § 1 mener departementet det ikke er grunn til å nevne den nye reaksjonen spesielt. Utvalgets forslag vil etter departementets oppfatning fremstå uryddig i forhold til konfliktrådsmegling etter straffeprosessloven § 71 a, som vilkår til påtaleunnlatelse og betinget dom og som del av samfunnsstraffen. Da disse rettslige grunnlag for å megle i konfliktrådet ikke er nevnt, bør heller ikke ungdomsstraffen nevnes i bestemmelsen.

10.4 Organisatorisk forankring

10.4.1 Utvalgets forslag

Utvalget mener at reaksjonen organisatorisk bør forankres i konfliktrådene, som også skal stå for gjennomføringen av ungdomsstormøtet. Det foreslås å lovfeste organiseringen og gjennomføringen av ungdomsstormøtet i konfliktrådsloven. Reaksjonen skal bygge på prinsippene for restorative justice og skal inneholde tiltak hvor sosial kontroll erstatter fengselets fysiske kontroll. Utvalget påpeker at konfliktrådene i dag er hovedleverandør av restorative justice i Norge. Videre bygger utvalget på erfaringer fra prosjekter med ungdomskontrakter, samt oppfølgingsteamet i Trondheim, og mener på bakgrunn av dette at det er naturlig å knytte ungdomsstormøtet til konfliktrådet.

10.4.2 Høringsinstansenes syn

Det er uenighet blant høringsinstansene om hvor den nye reaksjonen skal forankres organisatorisk.

15 høringsinstanser har innvendinger mot å legge reaksjonen til konfliktrådet. Flertallet av disse mener at gjennomføringen bør legges til kriminalomsorgen. Dette gjelder blant annet Riksadvokaten, Hordaland statsadvokatembeter, Rogaland politidistrikt, Oslo kommune ved Byrådet, Stavanger kommune ved Oppfølgingsteam, Ungdomsteamet Kristiansand, Kriminalomsorgen Akershus friomsorgskontor, Oslo friomsorgskontor ved Avdeling Ung og Kriminalomsorgen region øst, region sørvest, region nord og region nordøst. Det anføres at kriminalomsorgen er den etat som har ansvar for straffegjennomføring, og det gis uttrykk for at det er prinsipielt betenkelig at konfliktrådet i praksis blir en ny straffegjennomføringsetat. Målgruppen for den nye reaksjonen må dessuten forventes å bli tyngre enn det konfliktrådet er vant til å håndtere i dag. Videre legges det vekt på at kriminalomsorgen har lang erfaring med å koordinere ulike tjenester og samhandle med de ulike ledd i straffesakskjeden, samt rutiner for å håndtere vilkårsbrudd. Det anføres også at kriminalomsorgen har et større og mer egnet fagmiljø, samt at det vil bryte med prinsippet om en sømløs straffegjennomføring å legge slik kompetanse til konfliktrådet.

Riksadvokaten uttaler at det kan være gode grunner for at konfliktrådet har ansvaret for stormøtet og utarbeiding av ungdomsplan. Derimot kan Riksadvokaten ikke se noen fordeler ved å etablere en særskilt gjennomføringsordning for denne reaksjonen. Ansvaret for straffegjennomføring hører ellers under kriminalomsorgen, også for unge under 18 år. Riksadvokatens syn er at Kriminalomsorgen, med lang tradisjon og erfaring med målrettede tiltak og rehabilitering, også bør ha det overordnede ansvaret ved gjennomføringen av straffereaksjonen.

Rogaland politidistrikt mener konfliktrådet bør bevare sin nødvendige nøytralitet som meglerinstans og at konfliktrådet dessuten mangler den kompetanse om straffegjennomføring som finnes i kriminalomsorgen. Det anføres videre at et fragmentert system for straffegjennomføring vil kunne innebære en fare for manglende likebehandling.

Oslo kommune mener at en bør opprettholde skillet mellom instanser som arbeider med megling og konfliktløsning ved mindre alvorlige forhold, og de organ som har ansvar for gjennomføring av straff ved alvorlig eller gjentatt kriminalitet. Kommunen mener det fremstår som systemmessig feil at konfliktrådet skal forvalte en strengere reaksjon enn det kriminalomsorgen og politiet gjør – og en langt strengere reaksjon enn konfliktrådet forvalter i dag.

Ungdomsteamet – kriminalitetsforebyggende arbeid for ungdom Kristiansand tror at det å gi konfliktrådet en ny rolle som straffegjennomfører vil kunne virke uheldig på folks oppfatning av konfliktrådet som et sted for gjenoppretting og forsonende prosesser. Det pekes også på at konfliktrådene er organisert i relativt små enheter rundt om i landet, noe som gjør en ordning med ungdomskoordinator lagt til konfliktrådet meget sårbar for sykdom, permisjoner og lignende. Arbeid med svært risikoutsatt ungdom krever en høy grad av tilgjengelighet, involvering og fleksibilitet gjennom hele straffeperioden. Hvis rollen legges til kriminalomsorgen, vil ungdomskoordinatoren ha et større og mer egnet fagmiljø.

Kriminalomsorgen region sørvest understreker at kriminalomsorgen har lang erfaring med å koordinere ulike tjenester og en administrasjon som kan håndtere både gjennomføring av straff og bruddproblematikk. Det påpekes at friomsorgen i dag gjennomfører dommer hvor domfelte er løslatt fra fengsel med møteplikt, ved samfunnsstraff, program mot ruspåvirket kjøring og straffegjennomføring med elektronisk kontroll. Regionen mener det er en risiko for at det utvikler seg en ulik praksis og at unge domfelte behandles forskjellig dersom konfliktrådet blir straffegjennomføringsetat.

Kriminalomsorgen region nordøst anfører at konfliktrådene i stor grad må bygge opp et nytt fagmiljø for ganske få saker i året, mens friomsorgen er bedre organisert både faglig og geografisk. Det understrekes at ved en forankring i kriminalomsorgen må det etableres et tett og forpliktende samarbeid med konfliktrådet. Konfliktrådene besitter en særskilt kompetanse som må utnyttes og bør fortsatt være hovedleverandør av restorative justice. Kriminalomsorgen vil kunne importere tjenester fra konfliktrådet.

Enkelte andre høringsinstanser mener at reaksjonen bør gjennomføres i regi av politi- og påtalemyndigheten eller kommunene.

Politidirektoratet peker på at det i Nord-Irland, der modellen for ungdomsstormøte er hentet fra, foreligger en annen modell for ungdomsstormøte. Her er regien lagt til politi- og påtalemyndighet. Ungdomsstormøter i regi av politi- og påtalemyndighet vil etter Politidirektoratets oppfatning kunne utgjøre en videreføring av ungdomskontrakten.

Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon – KS mener at det ikke bør legges opp til pålegg om spesielle organisatoriske løsninger, der det allerede er etablert samarbeidsstrukturer som fungerer godt. Det er blant annet viktig å få frem – og bygge videre på – de gode erfaringene som noen av storbyene har med kommunalt ansatte prosjektledere i politiets oppfølgingsteam.

SALTO – samarbeid Oslo politidistrikt og Oslo kommune mener det er en ny tanke at oppfølgingen av tiltaket skal gjøres i konfliktrådet i forhold til dagens situasjon hvor oppfølging av ungdom gjøres av det kommunale systemet. SALTO er noe usikker på hvordan utvalgets forslag vil kunne ivaretas på en god måte på landsbasis.

Ti høringsinstanser er enige med utvalget i at ansvaret for gjennomføring av reaksjonen bør legges til konfliktrådet, herunder Politiets fellesforbund, Sekretariatet for konfliktrådene, Det kriminalitetsforebyggende råd (KRÅD), Oppfølgingsteam Trondheim, Trondheim kommune, Drammen kommune, Norsk Psykologforening, Juss-Buss, Forsvarergruppen av 1977 og Redd Barna. Det anføres at konfliktrådet har den beste kompetansen i arbeidet med restorative justice og samtidig god erfaring i å behandle unge lovbrytere. Det gis videre uttrykk for at det kan være best for alle involverte parter at utfordringene i forbindelse med kriminaliteten løses så nær lovbryterens nærmiljø som mulig. Ved slik ansvarsplassering unngås dessuten risikoen for at kommuneøkonomiske forhold får innvirkning på straffeformen.

Sekretariatet for konfliktrådene mener konfliktrådet har nødvendig erfaring i bruk av megling og stormøter og har en god forståelse av og kunnskap om gjenopprettende rett. Modellen med stormøte og oppfølgingsplan er gjennomprøvd i prosjektet ”Oppfølgingsteam Trondheim” 2006 – 2009, og erfaringen viser at dette har vært en svært gunstig metode for å utnytte ressursene i kommune, politi og konfliktråd for å hindre at ungdom går inn i en permanent kriminell løpebane. Sekretariatet peker videre på at reaksjonen vil kunne virke mindre stigmatiserende ved å legge ungdomsstormøte til konfliktrådet enn om den legges til kriminalomsorgen. Ungdomskoordinatorene vil dessuten kunne dra fordel av konfliktrådenes fagmiljø og -kunnskap om gjenopprettende rett. Likeledes vil konfliktrådene bli stimulert til ytterligere fagutvikling ved å få ansvaret for ungdomsstormøtet og oppfølgingen. Sekretariatet påpeker videre at konfliktrådet har utviklet en kultur som også tar hensyn til og ivaretar fornærmedes behov.

En samlet styringsgruppe i prosjektet Oppfølgingsteam Trondheim bestående av kommunaldirektør, politimester, direktør for konfliktrådene og førstestatsadvokaten påpeker at det er bred enighet om at konfliktrådet er riktig instans til å forvalte reaksjonen. Det anføres at konfliktrådet har den beste kompetansen i arbeidet med restorative justice og samtidig god erfaring i å behandle unge lovbrytere. Oppfølgingsteamet finner det derfor helt naturlig at modellen koordineres av konfliktrådet og at samarbeidspartnerne kommunen, politiet og kriminalomsorgen får egne representanter som vil bidra tverrfaglig med å kvalitetssikre en sosialpedagogisk og juridisk modell i samsvar med domstolens forventninger.

KRÅD er enig i at forankringen skal være i konfliktrådet, men ber om at kommunenes og politiets rolle synliggjøres bedre. KRÅD mener de viktigste aktørene når det gjelder barne- og ungdomskriminalitet er innen kommunen og i politiet, og at det er her det varierte utvalget av ulike virkemidler og reaksjonsmuligheter foreligger.

10.4.3 Departementets vurdering

Departementet vil innledningsvis påpeke at en tradisjonell rollefordeling tilsier at straffereaksjonen burde forankres organisatorisk hos kriminalomsorgen. Ansvaret for straffegjennomføring hører ellers under kriminalomsorgen, og etaten har lang tradisjon for, og erfaring med, individuelle tiltak og rehabilitering. Kriminalomsorgen har ansvar for straffegjennomføring hvor domfelte er løslatt fra fengslet med møteplikt, ved samfunnsstraff, program for ruspåvirket kjøring og elektronisk kontroll. Målgruppen for straffereaksjonen er dessuten en tyngre gruppe straffedømte enn konfliktrådet i dag håndterer.

Departementet mener imidlertid at disse momentene ikke utelukker at straffereaksjonen forankres organisatorisk hos konfliktrådet, dersom det foreligger gode grunner for dette. Departementet vil fremheve at straffereaksjonen nettopp skal innebære en ny og alternativ metode for å motvirke barne- og ungdomskriminalitet, noe som bør åpne for nytenkning. Det sentrale må være å finne frem til en straffereaksjon som kan bidra til at barnet kommer ut av en kriminell løpebane, ivaretar hensynet til fornærmede og samtidig etter en helhetsvurdering fremstår som rettferdig ut fra lovbruddets art og alvorlighetsgrad.

Departementet vil påpeke at konfliktrådene har erfaring i bruk av megling og viktig kunnskap om tiltak som kan virke gjenopprettende og forsonende. Det siste er selve grunnlaget som forslaget til ny straffereaksjon baseres på. Tankegangen bak restorative justice er at alle som er berørt av en konflikt eller et lovbrudd skal få anledning til å delta i en prosess hvor deltagerne snakker om hendelsen og sammen finner løsninger for hvordan konsekvensene skal håndteres. Kjernen i modellen er ungdommenes ressurser og vilje til å ta et oppgjør med egen kriminalitet. Ved å møte fornærmede, og ved å delta frivillig og aktivt i prosessen, vil lovbryteren bli mer bevisst konsekvensene av sine handlinger. Dette vil kunne virke konfliktdempende og kriminalitetsforebyggende. Fornærmede kan dessuten bli hørt og få bearbeidet opplevelsen.

Konfliktrådene har særlig rettet oppmerksomheten mot barn og unge, blant annet gjennom håndtering av typiske ungdomslovbrudd og opprettelsen av oppfølgingsteam. Utvalgets undersøkelser, gjengitt i NOU 2008: 15, punkt 4.3, viser for øvrig at mange av barna som satt i fengsel hadde minoritetsbakgrunn. Konfliktrådene har god erfaring med håndtering av unge lovbrytere med minoritetsbakgrunn og det kan i den forbindelse nevnes at det er ca. 30 språk representert ved de 600 meglerne som i dag er oppnevnt.

Konfliktrådet har dessuten kultur for å ivareta fornærmedes behov. Departementet vil understreke at det er svært viktig å ta hensyn til fornærmede i en slik prosess, jf. også punkt 10.7 nedenfor. Fornærmedes rolle er i de senere år betydelig styrket også i tradisjonelle straffeprosesser, gjennom blant annet lov 7. mars 2008 nr. 5 om endringer i straffeprosessloven mv. (styrket stilling for fornærmede og etterlatte). Departementet legger til grunn at balansen mellom lovbryter og fornærmede vil kunne ivaretas på en god måte i konfliktrådet.

Regjeringen ønsker økt bruk av konfliktråd for unge lovbrytere, da dette kan forebygge utvikling av kriminell atferd og således er en viktig del av det kriminalitetsforebyggende arbeidet. Konfliktrådsbehandling kan dessuten virke mindre stigmatiserende enn tradisjonell straffegjennomføring. Det fremgår av Prop. 1 S (2010–2011) punkt 1.3.3 at konfliktrådene er styrket ved økte bevilgninger i årene 2006 til 2010 for å legge til rette for økt bruk av stormøter, opprettelse av flere oppfølgingsteam og utprøving av ungdomsstormøter. For 2010 ble bevilgningen til konfliktrådene styrket med 5 mill. kroner nettopp for å legge til rette for utvidet bruk av slike tiltak rettet mot unge lovbrytere. Dette innebærer at konfliktrådene er godt i gang med å etablere og prøve ut sentrale elementer av reaksjonen.

Departementet viser for øvrig til de erfaringer som er gjort i prøveprosjektet ”Oppfølgingsteam Trondheim”, der konfliktrådsmodellen ble prøvd ut med godt resultat. Prosjektet ble evaluert av NTNU 2009. En av konklusjonene er at det synes naturlig å legge dette tiltaket til konfliktrådet om man skal utvide det til å bli landsomfattende, jf. rapportens punkt 10.15.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at den nye straffereaksjonen forankres organisatorisk i konfliktrådet. Departementet bemerker imidlertid at det dras nytte av kriminalomsorgens erfaring gjennom dens deltagelse ved gjennomføringen av straffereaksjonen, herunder som obligatorisk aktør ved ungdomsstormøtet, jf. punkt 10.8, og som ansvarlig for å fremme saker om brudd på vilkår for retten, punkt 10.13.

10.5 Målgruppe

10.5.1 Utvalgets forslag

Utvalget uttaler at målgruppen for reaksjonen først og fremst er barn med høy risiko for ny kriminalitet, jf. NOU 2008: 15 side 149 (punkt 9.5.5.3). Dette er imidlertid kun et utgangspunkt. I tillegg utvides målgruppen der risikoen for ny kriminalitet er lav mens lovbruddets grovhet tilsier en streng reaksjon. Det ligger imidlertid en begrensning i at reaksjonen kan være uegnet der det er svært høy risiko for ny kriminalitet eller det er begått svært alvorlige lovbrudd. Barnets atferdsproblemer, omfanget av begått kriminalitet og livssituasjon for øvrig kan medføre fare for både barnet selv og omgivelsene. Dersom andre virkemidler ikke anses mulige eller forsvarlige, kan fengselsstraff være nødvendig. Ungdomsstormøtets målgruppe vil etter dette i første rekke være barn som i dag idømmes ubetinget fengsel, men som kan gjennomføre en reaksjon i frihet forutsatt tett oppfølging, og barn som i dag idømmes omfattende samfunnsstraffer. Målgruppen omfatter altså den tyngre gruppen av unge lovbrytere.

Utvalget peker på at enkelte lovbrudd i seg selv normalt vil være av en slik alvorlighetsgrad at fengselsstraff vanskelig kan erstattes av alternativer. Dette vil i første rekke være de tilfeller der barn har begått drap eller utøvd vold med døden til følge, samt ved alvorlige seksuallovbrudd. Utvalget ønsker likevel ikke å utelukke alle former for seksuallovbrudd fra overføring til ungdomsstormøte.

Utvalget foreslår videre at barnet må være mellom 15 og 18 år på handlingstidspunktet, det vil si umyndige over den kriminelle lavalderen. Pådømmelse kan imidlertid skje etter at gjerningspersonen er fylt 18 år.

10.5.2 Høringsinstansenes syn

Ni høringsinstanser har uttalt seg konkret om reaksjonens målgruppe, dels med henblikk på aldersavgrensning og dels på avgrensning knyttet til lovbruddets art og alvorlighetsgrad.

Trondheim kommune og Sekretariatene for Konfliktrådene mener reaksjonen bør kunne benyttes for unge voksne opp til 23 år, eventuelt kombinert med en kortere ubetinget fengselsstraff for de mellom 18 og 23 år.

Trøndelag statsadvokatembeter mener det bør vurderes om alderskravet bør inneholde en mulighet for unntak. Det vises til at der hvor en ungdomsgjeng har deltatt i straffbare forhold som omfattes av ordningen, vil det kunne oppleves som uforståelig forskjellsbehandling dersom de som tilfeldigvis ikke var 18 år på handlingstidspunktet blir dømt til betinget fengsel på vilkår av gjennomføring av ungdomsstormøte og ungdomsplan, mens den eller de som hadde passert myndighetsalderen må sone en ubetinget fengselsstraff.

Ungdomsteamet – Kristiansand reiser spørsmål om målgruppen med de foreslåtte avgrensinger vil bli for liten til å bygge opp tilstrekkelig kompetanse.

Også Oslo kommune, ved henholdsvis Byrådet og Barne- og familieetaten, påpeker at målgruppen er liten. Barne- og familieetaten viser til at flere av barna som dømmes for straffbare handlinger allerede har vært forsøkt plassert i barneverninstitusjoner som har god kompetanse på vold og aggresjon. Etaten mener det er lite sannsynlig at et stormøte vil kunne ha den ønskede virkning på denne målgruppen. Byrådet viser til at det er svært få unge under 18 år (ca 100 i året) som dømmes til ubetinget fengsel. Det pekes videre på at de fleste får svært korte dommer, og en del av disse vil ikke være motivert for den nye reaksjonen, fordi den vil strekke seg over et mye lengre tidsrom enn fengselsstraffen. Andre vil ikke kunne omfattes av den nye reaksjonen, da lovbruddene er for alvorlige og gjentagelsesfaren for stor. Etter Byrådets oppfatning bør dessuten muligheten for å idømmes den nye reaksjonen falle bort for personer som har hatt mulighet til å gjennomføre reaksjonen ved to tidligere dommer.

Aust-Agder tingrett mener reaksjonen vil være uegnet for en del unge lovbrytere og for de mest alvorlige lovbruddene. Med denne presiseringen i mente mener tingretten det er grunn til å tro at en slik reaksjonsform vil kunne bli en nyttig tilvekst ved valget av reaksjonsfastsettelse for barn.

Oppfølgingsteam Trondheim mener ut fra deres erfaring at det er få begrensninger i hvilke saker som kan prøves i en slik modell så lenge dette kvalitetssikres tverrfaglig sammen med etater som politi, barnevern, helse, kriminalomsorg og konfliktråd.

Stine Sofies Stiftelse ser det som problematisk at volds- og seksuallovbrudd ikke helt skal utelukkes fra overføring til ungdomsstormøte, og mener at dette strider både mot den politiske og den alminnelige rettsoppfatningen.

10.5.3 Departementets vurdering

10.5.3.1 Aldersavgrensning

Departementet støtter utvalget i at den nye reaksjonen skal kunne idømmes lovbrytere som er mellom 15 og 18 år på handlingstidspunktet, men slik at pådømmelse skal kunne skje etter fylte 18 år.

Departementet ser at alderskravet kan føre til ulike reaksjoner for ungdommer som befinner seg henholdsvis rett under og rett over 18-årsgrensen på handlingstidspunktet, men finner det likevel ikke hensiktsmessig å foreslå adgang til å fravike denne. Andre viktige skillelinjer går også ved fylte 18 år. Personer under 18 år har krav på omsorg og kan på flere livsområder ikke handle selvstendig. Foreldrene står som nødvendige medvirkere i mange avgjørelser, og barnevernet har et særskilt ansvar dersom foreldrene ikke fungerer i sin foreldrerolle. FNs barnekonvensjon artikkel 2 definerer et enkeltindivid som barn frem til 18-årsdagen. Barn har, også som unge lovbrytere, en rekke særlige rettigheter, og barnets beste skal ivaretas. Samfunnet har korresponderende plikter som utløses og får konsekvenser gjennom hele saksforløpet, fra pågripelse til straffegjennomføringens avslutning. Departementet mener at 18-årsgrensen illustrerer at mindreårige er en sårbar gruppe som har behov for særlig beskyttelse og som er tilkjent særskilte rettigheter i kraft av å være barn.

Dersom den nye reaksjonen, etter å ha virket noe tid, viser seg å være et godt egnet virkemiddel for å forebygge ny kriminalitet, kan det senere vurderes å utvide med noen årsklasser, for eksempel også for ungdom mellom 18 og 23 år.

10.5.3.2 Avgrensninger knyttet til lovbruddets art og alvorlighetsgrad

Departementet vil understreke at ungdomsreaksjonens målgruppe i første rekke er barn som i dag idømmes ubetinget fengsel, men som kan gjennomføre en reaksjon i frihet forutsatt tett oppfølging, og barn som i dag idømmes strenge samfunnsstraffer. Den omfatter altså den tyngre gruppen av unge lovbrytere.

Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at det i 2009 ble avsagt 65 dommer på ubetinget fengsel og 50 dommer på ubetinget og betinget dom. Av disse sakene vil det være flere aktuelle kandidater for den nye reaksjonen, med enkelte unntak der ubetinget fengsel fortsatt ville ha vært nødvendig. I tillegg kommer antall ungdommer idømt strenge samfunnsstraffer. Det ble foretatt 82 nyinnsettelser i 2010, hvorav bare 20 var til domssoning og hele 62 var til varetektsfengsling. At flere ungdommer ble idømt ubetinget fengsel enn antall nyinnsatte til soning, skyldes at mange hadde fylt 18 år før de begynte straffegjennomføringen.

Ungdomsstraffen skal være et alternativ til ubetinget fengsel og strenge samfunnsstraffer og forutsetter at ungdommen har begått alvorlig eller gjentatt kriminalitet. Dette kan være vold, ran, narkotikalovbrudd og omfattende tyverier. Departementet mener avgrensningen nedad mot de mindre alvorlige lovbruddene må være tydelig, slik at reaksjonen ikke benyttes på unge lovbrytere som ellers ville ha fått en mildere reaksjonsform. Dette må oppfattes som en nedre grense som i realiteten utelukker den største andelen av mindreårige lovbrytere. Ungdomsstraffen skal være en streng reaksjon, med høy intensitet i gjennomføringen. Som nevnt ovenfor i punkt 10.3.3 er det ikke ønskelig med en felles straffereaksjon for alle lovbrudd begått av mindreårige, uavhengig av alvorlighetsgrad. Dette ville kunne ha uheldige konsekvenser, som strenge subsidiære straffer og anmerkninger på politiattest også ved mindre alvorlige lovbrudd.

Departementet mener videre at det bør trekkes en øvre grense for bruk av reaksjonen. Den nye straffereaksjonen kan være uegnet der det er svært høy risiko for ny kriminalitet eller der det er begått svært alvorlige lovbrudd. Fengselsstraff kan være nødvendig dersom andre virkemidler ikke anses forsvarlige. Øvre grense for bruk av reaksjonen kan trekkes på flere måter. En mulighet er å knytte avgrensingen til formelle strafferammer eller å avgrense mot lovbrudd der det ellers ville ha blitt idømt fengselsstraff av et visst omfang. Et annet alternativ er å avgrense mot konkrete lovbrudd. Ulempen ved slike kategoriske avgrensinger er at fleksibiliteten ved valg av straffereaksjon begrenses. På den annen side vil reguleringen innebære at domstolene får klare retningslinjer for når reaksjonen skal benyttes.

Departementet legger til grunn at allmennpreventive hensyn og hensynet til den alminnelige rettsoppfatning tilsier at en øvre grense for bruk av reaksjonen markeres i straffeloven. Departementet finner imidlertid at det er mest hensiktsmessig med en skjønnsmessig avgrensning. Mer konkrete avgrensninger, for eksempel at det listes opp lovbrudd, strafferammer eller normalstraffenivå der reaksjonen skal eller ikke skal benyttes, vil kunne medføre at saker utelukkes der reaksjonen kunne vært hensiktsmessig. Til tross for at det ikke avgrenses mot konkrete lovbrudd, vil departementet bemerke at enkelte lovbrudd i seg selv normalt vil være av en slik alvorlighetsgrad at fengselsstraff vanskelig kan erstattes av alternativer. For eksempel vil dette kunne være tilfelle der barn har begått drap eller alvorlige seksuallovbrudd.

Departementet foreslår at det settes som vilkår at hensynet til straffens formål ikke med tyngde taler mot en reaksjon i frihet. I denne skjønnsmessige helhetsvurderingen vil lovbruddets art og grovhet, ungdommens alder, konkrete behov og risikonivå være elementer i den individuelle vurderingen av om den enkelte ungdom er egnet til å gjennomføre ungdomsstraff. Det presiseres at vanskelig livssituasjon og utfordringer knyttet til flerkulturell- og flerspråklig bakgrunn ikke skal være diskvalifiserende. Departementet mener det kan være hensiktsmessig å se hen til den avgrensning som er gjort av domstolen ved spørsmålet om samfunnsstraff kan idømmes som alternativ til ubetinget fengsel. Lignende vilkår finnes i § 28 a om samfunnsstraff, med den forskjell at begrepet ”med tyngde” er nytt, og er i den senere tid drøftet i flere Høyesterettsavgjørelser. Det kan i den sammenheng nevnes at det har vært en utvikling i retning av økt bruk av samfunnsstraff, også ved alvorlige lovbrudd.

Høyesterett avsa 1. november 2010 en dom om straffutmåling for flere ran og ransforsøk (sak nr. 2010/871, inntatt i Rt. 2010 side 1313). Det sentrale spørsmålet var hvilken betydning det skulle ha at domfelte på handlingstidspunktet var under 18 år. Tingretten dømte ham til en straff av fengsel i tre år, hvor halvparten ble gjort betinget. Lagmannsretten reduserte straffen til fengsel i to år og seks måneder, hvorav ett år og seks måneder ble gjort betinget med en prøvetid på to år. Domfelte anket lagmannsrettens straffutmåling og gjorde gjeldende at samfunnsstraff burde benyttes, ettersom han på handlingstidspunktet var 17 år og fire måneder. Det ble særlig vist til FNs barnekonvensjon artiklene 3, 37 bokstav b og 40, jf. også straffeloven 2005 § 33. Anken førte frem, og straffen ble satt til samfunnsstraff i 417 timer, med en gjennomføringstid på ett år og seks måneder, og en subsidiær fengselsstraff på to år og seks måneder. Det ble uttrykt atskillig tvil. Etter en gjennomgang av utviklingen i norsk strafferett – sett i lys av barnekonvensjonens sentrale bestemmelser – ble det mer generelt uttalt:

”Vilkåret i straffeloven § 28 a første ledd bokstav b om at hensynet til straffens formål ikke må tale mot en reaksjon i frihet, må tolkes og anvendes mot denne bakgrunn. Der domfelte var under 18 år på gjerningstiden forskyves altså tyngdepunktet i avveiningen mellom de individualpreventive og de allmennpreventive hensyn: Det som i det lange løp alt i alt best tjener barnets interesser trer i forgrunnen, og kan bare settes til side så langt det foreligger særlig tungtveiende allmennpreventive hensyn som ikke i tilfredsstillende grad også ivaretas ved en dom på samfunnsstraff. Jo yngre barnet er, desto mer må det til.”

Høyesterett avsa samme dag en dom om straffutmåling for uaktsomt drap forøvet ved motorvogn (sak nr. 2010/983, inntatt i Rt. 2010 side 1317). Domfelte var 17 år og 10 måneder på handlingstidspunktet, hadde ikke førerkort, og var påvirket av alkohol og hasj under kjøringen. Han hadde ikke sovet den natten ulykken skjedde. Farten på ulykkestidspunktet ble anslått til å ha vært minst 70 – 80 km i timen i 60-sone. Under henvisning til Høyesteretts dom avsagt samme dag i sak nr. 2010/871, kom Høyesterett til at det forelå ”særlig tungtveiende allmennpreventive hensyn” som ikke i tilfredsstillende grad kunne ivaretas ved dom på samfunnsstraff, jf. også Rt. 2005 side 1096. Det ble uttalt at hensynet til allmennprevensjon i saker som denne må tillegges særlig vekt. Ikke minst for ungdomsmiljøer generelt er det viktig å gi klare signaler om at bilkjøring i høy hastighet under påvirkning av rus, vil medføre strenge reaksjoner. Straffen ble – som i tingretten og lagmannsretten – satt til fengsel i ett år og syv måneder, men straffens betingede del ble økt fra ni til elleve måneder, under henvisning til at hans kjæreste døde i ulykken.

Videre vises det til Høyesteretts dom 15. februar 2011 (sak nr. 2010/1746). Saken gjaldt straffutmåling ved grovt ran og frihetsberøvelse der domfelte var 17 år og 10 måneder på handlingstidspunktet. Fornærmede ble blant annet slått gjentatte ganger med balltre mot hode- og halsregionen, tapet til en stol, sprayet med pepperspray, tapet rundt halsen og øynene, slått gjentatte ganger, både med balltre, knyttneve og flat hånd, mot overkroppen, armene og ansiktet, samt forlatt i hjelpeløs tilstand. Det var tilfeldig at handlingene ikke fikk et mer alvorlig utfall. Under henvisning til Rt. 2010 side 1313 kom Høyesterett til at det var grunnlag for å benytte samfunnsstraff. Ved siden av likheten i alvorlighetsgraden mellom de to sakene, ble det lagt vekt på at domfelte ikke tidligere var straffedømt, og at det hadde gått nesten to år etter handlingen uten at han hadde gjort seg skyldig i nye lovbrudd. Han gikk på skole og var i tillegg i fast deltidsarbeid. Høyesterett fant at det ville være et sterkt inngrep i den personlige livssituasjonen om han måtte sone fengselsstraff, og at de individualpreventive hensyn best ville bli ivaretatt med en dom på samfunnsstraff. Hensynet til allmennprevensjon ble bedømt på samme måte som i Rt. 2010 side 1313. Lagmannsrettens straffutmåling ble endret fra fengsel i ett år og fire måneder til samfunnsstraff i 419 timer, med en gjennomføringstid på ett år og seks måneder.

Departementet vil bemerke at den nye ungdomsstraffen skal være en strengere reaksjon enn samfunnsstraffen. Lovbryteren skal kunne møte fornærmede, det stilles høye krav til lovbryterens deltagelse, oppfølgingen vil være tett, kontrolltiltakene vil være strenge og gjennomføringstiden vil kunne være lenger. Det legges til grunn at lovbruddene vil kunne være av mer alvorlig art enn de som i dag medfører samfunnsstraff. Det kan derfor ikke utelukkes at lovbrudd som nevnt i Rt. 2010 nr. 1317, vil kunne bli møtt med den nye ungdomsstraffen. Begrepet ”med tyngde”, som ikke gjenfinnes i vilkåret for samfunnsstraff, benyttes for å understreke at det skal mer til for at det skal anses nødvendig å idømme ubetinget fengsel. Departementet ser at hensynet til allmennprevensjon kan tillegges større vekt ved enkelte typer lovbrudd. Departementet mener likevel at avgrensningen oppad for den nye straffereaksjonen først og fremst bør grunnes i lovbruddets alvorlighet, og at de individualpreventive hensyn må veie tyngre enn de allmennpreventive hensyn i vurderingen av hvilken straff som skal idømmes. Barnets beste skal ivaretas, også ved fastsettelse av straff.

Departementet mener for øvrig at det ikke bør være noen begrensning i hvor mange ganger den enkelte lovbryter kan idømmes den nye reaksjonen.

10.6 Samtykke fra domfelte

10.6.1 Utvalgets forslag

Utvalget påpeker at bruk av restorative justice-prosesser i strafferettspleien reiser spørsmål om krav til samtykke. Dette kravet er grunnleggende i restorative justice tankegangen og er nedfelt som et generelt prinsipp i Europarådets rekommandasjon No R (99) 19 om restorative justice. Utvalget mener derfor det er helt nødvendig at den mindreårige samtykker før pådømmelse. Samtykket skal gis i forbindelse med straffesaksbehandlingen for retten, og barnet må forut for dette gis god informasjon om hvilke tiltak som er aktuelle i forbindelse med gjennomføringen av reaksjonen. Det må være en forutsetning at et samtykke til ungdomsstormøte også er et samtykke til at de forhold som barnet er dømt for legges til grunn i stormøtet. Barnets foreldre/verger må også samtykke til overføring.

Utvalget viser til at det kan argumenteres for at samtykket ikke vil være reelt, ettersom det skal utmåles en betinget fengselsstraff som kan fremstå som et pressmiddel. Utvalget forutsetter imidlertid at den betingede fengselsstraffen ikke vil være mer omfattende enn det som følger av dagens straffeutmålingspraksis og konkluderer med at den ikke kan anses som et pressmiddel.

10.6.2 Høringsinstansenes syn

Det er få høringsinstanser som har kommentert spørsmålet om samtykke.

Juss-Buss stiller seg bak utvalgets argumentasjon om at samtykke til ungdomsstormøte må være et grunnleggende krav. Også Sekretariatet for konfliktrådene støtter utvalgets forslag, og mener det er uproblematisk at det utmåles betinget fengselsstraff. Sekretariatet påpeker at uavhengig av alvoret i en straffesak som kan overføres til konfliktrådet, vil lovbryteren måtte velge mellom to alternativer som kan få mer eller mindre ubehagelige konsekvenser. Det må derfor gis god informasjon om hva reaksjonen innebærer, slik at det kan gis et informert samtykke eller avslag.

Oslo kommune, Barne- og familieetaten mener at det ikke er til barnets beste at det er foreldrene som skal samtykke til megling i konfliktrådet, dersom barnet allerede er omsorgsovertatt av barneverntjenesten. Det synes betenkelig at foreldrene innehar et så viktig ansvar når barnet ikke lenger bor sammen med dem og de er fratatt daglig omsorg. Disse foreldrene vil i mange tilfeller være uten reell mulighet til å forstå hva et samtykke innebærer, og etaten etterlyser en presisering av hvem som skal være verger.

10.6.3 Departementets vurdering

Departementet er enig i at samtykke fra den domfelte må være et absolutt vilkår, noe som også er ordningen for samfunnsstraff i dag. Ungdomsstormøtet, med elementer av restorative justice, og tett tverrfaglig oppfølgning forutsetter at domfelte er motivert til å delta for at gjennomføringen skal være vellykket. Departementet kan, i likhet med Sekretariatet for konfliktrådene, ikke se at utmåling av subsidiær fengselsstraff vil være et utilbørlig pressmiddel i disse sakene, da alternativet i de fleste tilfeller vil være ubetinget fengselsstraff av tilsvarende lengde.

Departementet støtter utvalget i at det må være en forutsetning at samtykket også omfatter at de forhold barnet er dømt for skal legges til grunn i ungdomsstormøtet. I motsatt fall vil en kunne få en omkamp om de faktiske forhold i forbindelse med gjennomføringen av reaksjonen, noe som vil kunne oppleves som et nytt overgrep for fornærmede.

I straffeprosessloven § 83 første punktum fremgår det at dersom siktede er under 18 år, har også hans verge partsrettigheter. Dette innebærer at der loven krever samtykke fra siktede, må det foreligge samtykke både fra den umyndige og vergen, siden begge har rett til å nekte. Som regel vil vergene være siktedes foreldre og normalt har begge foreldreansvar og dermed partsrettigheter, jf. lov 22. april 1927 nr. 3 om vergemål for umyndige § 3 og lov 8. april 1981 nr. 7 om barn og foreldre kapittel 5. Et gyldig samtykke forutsetter at begge foreldrene er lovlig varslet og gir sin tilslutning, jf. Rt. 1977 side 431.

Det kan tenkes tilfeller der foreldrene ikke ønsker at barnet skal velge den nye straffereaksjonen. Dersom vergen ikke kan eller vil vareta siktedes tarv i saken, skal hjelpeverge oppnevnes etter vergemålsloven § 16, jf. § 83 annet punktum. Vergen kan for eksempel være forhindret fra å delta i rettsmøte på grunn av sykdom eller lang reiseavstand, eller uvillig fordi han eller hun mener barnet får greie seg selv. Er det oppnevnt hjelpeverge, er det tilstrekkelig at hjelpevergen og den mindreårige samtykker, og det er ikke nødvendig å innhente samtykke fra vergen. Heller ikke kan det tillegges vekt at denne protesterer.

For å sikre en god gjennomføring av reaksjonen kan det være viktig å involvere den domfeltes private nettverk, herunder familie og pårørende. Familien vet ofte mye om den domfeltes behov og ressurser og kan være viktig for å motivere og støtte den domfelte i å gjennomføre planen. Enkelte ganger kan imidlertid tilknytningen mellom foreldre og barn være svak eller forholdet dem imellom kan være dårlig. En kan også ha en situasjon hvor foreldrene ikke ønsker å delta i ungdomsstormøtet av private grunner. Det er da ikke noe i veien for at foreldrene samtykker til reaksjonen, men ikke deltar i ungdomsstormøtet og den videre oppfølging.

10.7 Fornærmedes rolle

10.7.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at fornærmede skal gis tilbud om og oppfordres til å delta i ungdomsstormøtet. En sentral del av restorative justice-tankegangen er at gjerningsperson og fornærmede skal møtes, og sammen forsøke å finne løsninger for hvordan lovbruddet skal håndteres. Samtidig mener utvalget at deltagelse i ungdomsstormøtet bør være et tilbud til flest mulig unge lovbrytere. Krav om samtykke fra fornærmede kan til en viss grad føre til at det blir tilfeldig hvem som får et slikt tilbud. Utvalget antar at fornærmedes interesser kan ivaretas av en representant eller interessegruppe i tilfeller hvor fornærmede ikke ønsker å delta. Dette gjelder også i saker hvor det ikke finnes et direkte offer. Utvalget foreslår derfor at ungdomsstormøtet skal kunne gjennomføres uten fornærmedes samtykke.

Der fornærmede er barn, skal foreldre eller verge også ha rett til å delta i ungdomsstormøtet. Utvalget påpeker at hvis fornærmede deltar i ungdomsstormøtet er vedkommende en deltaker på linje med de øvrige deltakerne, og skal derfor høres når ungdomsplanen utformes. Utvalget foreslår at det i ungdomsplanen kan fastsettes kompensasjon til fornærmede, men at denne må være av ikke-økonomisk art. Erstatning til fornærmede bør behandles i forbindelse med straffesaken for retten eller i en egen sivil sak.

10.7.2 Høringsinstansenes syn

Enkelte høringsinstanser, herunder Sekretariatet for konfliktrådene, Barneombudet, Redd Barna, Stine Sofies stiftelse og Juss-Buss, kommenterer fornærmedes samtykke til reaksjonen og/eller deltagelse i ungdomsstormøtet.

Sekretariatet for konfliktrådene er enig i utvalgets forslag om at ungdomsstormøtet må kunne gjennomføres selv om fornærmede verken kan eller vil delta. Sekretariatet hadde imidlertid gjerne sett at reaksjonen forutsatte fornærmedes samtykke, men ikke nødvendige deltakelse. Dette ville i større grad også ta fornærmede på alvor og etterleve prinsippet om at begge parter skal samtykke, jf. Europarådets rekommandasjon No R (99) 19. Sekretariatet ser imidlertid at det kan oppstå rettsulikhet dersom bruken av ungdomsstormøte skal være avhengig av at fornærmede samtykker, og støtter derfor utvalgets forslag.

Sekretariatet er ikke enig i at det generelt i vanlige konfliktrådssaker skal åpnes for megling i konfliktrådet uten fornærmedes samtykke eller ved offerløse lovbrudd, jf. utvalgets forslag til nytt annet og tredje punktum i konfliktrådsloven § 11.

Barneombudet presiserer at dersom fornærmede deltar i ungdomsstormøtet må man sikre at ikke møtet blir et nytt overgrep. En manglende erkjennelse fra domfelte av lovbruddet vil for eksempel kunne oppleves som svært vanskelig for fornærmede. Her har ungdomskoordinatoren en viktig rolle i å forberede møtet slik at det kan gjennomføres på en forsvarlig måte.

Redd Barna mener ungdomsstormøtet i seg selv kan ha god effekt for lovbryteren og offeret. I mange saker kan det være barn på begge sider av bordet, og fornærmedes ønske om selv å bli sett og hørt er særlig viktig når det er barn som er offer. Redd Barna viser imidlertid til at det kan være en stor belastning for et ungt offer å møte i ungdomsstormøtet, men legger til grunn at rammene for stormøtet vil være gode og fleksible, og generelt bedre egnet enn domstolen. Det forutsettes at ungdomsstormøtet ikke skal være en omkamp om faktum, og at skyldspørsmålet allerede er fastlagt av domstolen. Informasjon og forberedelser i forkant av møtet er særlig viktig når fornærmede er barn.

Stine Sofies stiftelse mener at utvalget i for stor grad fokuserer på at prosessen er krevende for gjerningspersonen og påpeker at det vil kunne være sterkt belastende for fornærmede i integritetsforbrytelser å møte gjerningspersonen. Utvalget skiller ikke mellom integritetskrenkelser og andre forbrytelser, og stiftelsen mener det vil stride mot folks rettsoppfatning dersom reaksjonen ilegges i saker med volds- og seksuallovbrudd. Stiftelsen anser dessuten kompensasjon av ikke-økonomisk art som et punkt uten realitet ved integritetskrenkelser, og påpeker at dette er det eneste punktet i ungdomsplanen som omhandler fornærmede.

Juss-Buss mener at ungdomsstormøtet bør kunne gjennomføres uten fornærmedes samtykke, men påpeker at aktiv deltakelse fra offerets side anses positivt.

10.7.3 Departementets vurdering

En sentral del av restorative justice-tankegangen, som reaksjonen baserer seg på, er at gjerningspersonen og fornærmede møtes ansikt til ansikt. Ved at fornærmede møter, vil gjerningspersonen mer direkte selv erfare hvilke konsekvenser lovbruddet har hatt for andre. Dette kan bidra til å øke gjerningspersonens motivasjon til å ta ansvar for sine handlinger og å ta tak i sitt eget liv. Fornærmede vil dessuten gjennom ungdomsstormøtet se nye sider ved lovbryteren, noe som kan dempe frykten for nye overgrep. Departementet er likevel enig med utvalget i at ungdomsstormøtet skal kunne gjennomføres selv om fornærmede ikke vil delta. Reaksjonen skal være et tilbud til flest mulig unge lovbrytere i målgruppen, og krav om samtykke fra fornærmede eller dennes deltagelse kan føre til at det blir tilfeldig hvem som får tilbudet.

Departementet bemerker at det er viktig å oppfordre og oppmuntre fornærmede til å delta i ungdomsstormøtet. Dersom fornærmede ikke ønsker å delta, kan dennes interesser ivaretas av en representant for fornærmede eller av en interessegruppe. Fornærmedes eget ønske om stedfortreder bør veie tungt. Det bemerkes at ungdomsstormøtet skal gjennomføres selv om fornærmede ikke vil være representert i møtet. Fornærmede kan også videreformidle konsekvensene av lovbruddet via koordinator. Det er heller ikke noe i veien for at fornærmede og domfelte møtes på et senere tidspunkt i prosessen dersom dette er ønskelig. Det kan også være riktig å innkalle andre som er berørt av lovbruddet enn den som er direkte fornærmet, for eksempel sentrale vitner til hendelsen. Også slike personer vil kunne opplyse saken om konsekvensene av lovbruddet.

Dersom fornærmede stiller i ungdomsstormøtet er det viktig at ungdomskoordinatoren har hatt forsamtaler med både domfelte og fornærmede. Dette for å gi tilstrekkelig informasjon til partene slik at de kan forberede seg på hva som vil skje og på hva de ønsker å si i møtet. Ungdomsstormøtet skal ikke være en omkamp om faktum. En forsamtale vil kunne avdekke manglende erkjennelse av de faktiske forhold fra domfeltes side eller andre forhold som tilsier at et møte vil kunne oppleves som et nytt overgrep for fornærmede. I så fall bør ungdomsskoordinatoren råde fornærmede til ikke å stille i møtet.

Dersom fornærmede møter, mener departementet at fornærmede som et utgangspunkt ikke skal ta del i utarbeidelsen av planen, med mindre det dreier seg om tiltak som også involverer fornærmede.

10.8 Aktørene i ungdomsstormøtet

10.8.1 Utvalgets forslag

Deltagerne i ungdomsstormøtet er de parter som er berørt av saken, herunder fornærmede, lovbryteren og deres verger, samt andre som kan bistå med relevante tiltak. Utvalget understreker at gjennomføring av reaksjonen krever tett tverretatlig og flerfaglig samarbeid, noe som gjør det nødvendig å klargjøre aktørenes roller, ansvar og oppgaver.

Ungdomsstormøtet skal samle de ulike instanser som har tilknytning til saken. Møtet skal ledes av en ungdomskoordinator som skal ha ansvar for saken fra den kommer inn til den er avsluttet. Koordinatoren har ansvar for å sette sammen deltagere, godkjenne ungdomsplanen, lede ungdomsteamets arbeid og sørge for at de ulike etatene utfører sin del av pålagte oppgaver.

Utvalget foreslår at det skal være obligatorisk deltagelse for kriminalomsorgen. Slik deltagelse vil bidra til at det benyttes tiltak som kan gjennomføres innen kriminalomsorgen, for eksempel program, andre kriminalitetsforebyggende tiltak og samfunnsnyttig tjeneste.

Ungdomskoordinatoren kan i tillegg invitere andre deltagere som kan være en støtte for domfelte under gjennomføringen av ungdomsplanen, eller som kan bidra til å øke barnets ressurser og redusere risikoen for nye lovbrudd. Slike aktuelle deltagere kan være representanter fra skolen, helsevesenet, barneverntjenesten, frivillige organisasjoner eller andre med en særlig tilknytning til saken eller barnet. Skolen er en viktig arena for læring og generell sosialisering, og terskelen for å engasjere skolen bør etter utvalgets syn derfor være lav. Det er viktig å engasjere barnets foreldre, men disse kan ikke pålegges å delta. Dersom barnets foreldre ikke vil delta i ungdomsstormøtet, må det oppnevnes hjelpeverge. Foreldre/verger som deltar i ungdomsstormøtet må godkjenne ungdomsplanen, og utvalget mener derfor det vil være naturlig at disse også deltar i ungdomsteamet. Utvalget har vurdert om det bør være obligatorisk for barneverntjenesten å delta, men konkluderer med at ungdomskoordinator bør vurdere behovet for slik deltagelse fra sak til sak.

Overføring til ungdomsstormøte er en inngripende reaksjon. Utvalget mener at forsvarer har en viktig rolle i forhold til å ivareta barnets interesser. Utvalget foreslår at forsvarer på vanlig måte skal representere barnet i hovedforhandlingen, men ikke i selve ungdomsstormøtet. Barnet skal selv måtte forholde seg til at den straffbare handling har rammet noen, og utvalget mener at et slikt møte ikke vil få tilsvarende betydning dersom barnet blir representert av en annen. Utvalget mener imidlertid at det ikke er noe i veien for at forsvarer er til stede i ungdomsstormøtet, men kun som observatør og uten at det kan kreves salær. Etter at innholdet i ungdomsplanen er fastlagt bør barnet gis anledning til å vurdere forholdsmessigheten av denne sammen med forsvarer. Om bistandsadvokatens rolle uttaler utvalget at dennes arbeid er avsluttet etter at rettskraftig dom foreligger og før ungdomsstormøtet gjennomføres.

10.8.2 Høringsinstansenes syn

Enkelte høringsinstanser, herunder Barne- og likestillingsdepartementet, Bufetat, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, SALTO og Bergen kommune, uttaler seg om barneverntjenestens deltagelse.

Barne- og likestillingsdepartementet er enig i at det ikke bør bli obligatorisk for barneverntjenesten å delta. Etter departementets vurdering er deltagelse noe barneverntjenesten selv må vurdere på bakgrunn av en henvendelse. Departementet stiller videre spørsmål om alle parter i stormøtet vil ha tilstrekkelige kompetanse til å foreslå samt utarbeide gode tiltak på bakgrunn av kartleggingen.

Bufetat er av den oppfatning at statlig regional barnevernmyndighet bør inviteres til stormøte når kommunal barneverntjeneste innkalles.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus mener det bør være obligatorisk deltagelse for barneverntjenesten i ungdomsstormøtet. Hvorvidt deltageren fra barneverntjenesten skal være med i ungdomsteamet, vil deretter kunne vurderes i det enkelte tilfelle. Fylkesmannen er opptatt av at barnets omsorgssituasjon klarlegges i ungdomsstormøtet. Her vil barneverntjenesten spille en sentral rolle, særlig i de tilfeller hvor det vil være nødvendig å plassere barnet i en barneverninstitusjon. Barneverntjenesten er en instans som ofte kan ha vært i kontakt med barnet tidligere og som innehar mye kunnskap om barnets problematikk. Slik Fylkesmannen ser det, vil det kun være unntaksvis at det ikke er behov for en representant fra barneverntjenesten i ungdomsstormøtet. Barneverntjenesten bør derfor pålegges å møte.

SALTO – samarbeid Oslo politidistrikt og Oslo kommune mener det bør være en sterkere formulering i forhold til barneverntjenestens møteplikt i saker der barneverntjenesten allerede er inne.

Bergen kommune ved Byrådet mener at dersom stormøte skal institusjonaliseres, bør det lovfestes at barneverntjenesten alltid skal varsles og bør delta.

Andre høringsinstanser, herunder Politidirektoratet, Asker og Bærum politidistrikt, Vestfold politidistrikt, Salten politidistrikt og Oslo kommune, kommenterer politiets deltagelse.

Politidirektoratet gir uttrykk for at politiet har en sentral rolle i selve ungdomsstormøtet, der det normalt vil bli behov for å forklare forhold om saken og saksbehandlingen. Politidirektoratet mener utvalgets drøftelse er mangelfull på dette punkt idet politiets rolle og ansvar overhodet ikke defineres.

Asker og Bærum politidistrikt påpeker at politiet ikke er nevnt spesifikt som deltager under ungdomsstormøtet. Det vises til ordningen ”youth conferences” fra Nord-Irland, der en polititjenestemann er en av ”kjernedeltagerne” i ungdomsstormøtene. Politiets ungdomsteam har svært god kjennskap til eventuelle konfliktsituasjoner i ungdomsmiljøene, og det anføres at samme lokalkunnskap normalt vil mangle hos et konfliktråd. Politidistriktet erfarer også at fornærmede og dennes foresatte føler politiets tilstedeværelse som en trygghet. Tilstedeværelse i ungdomsstormøtet vil også gi viktig kunnskap til politiet i det etterfølgende kriminalitetsforebyggende arbeidet i ungdomsmiljøene. Politidistriktet er av den oppfatning at politiets deltagelse bør være obligatorisk på ungdomsstormøtene, og at dette fremkommer eksplisitt i forslag til ny bestemmelse i konfliktrådsloven § 18.

Vestfold politidistrikt mener politiets rolle er lite definert. Også Salten politidistrikt påpeker at politiets rolle i ungdomsstormøte ikke er omtalt, samt at de har god erfaring med at politiet deltar i stormøter i regi av konfliktrådet og ansvarsgrupper knyttet til enkeltungdommer.

Oslo kommune mener at kommunens og politiets rolle må avklares bedre, og at det må gis kompensasjon/refusjon for oppgaver og ansvar som overføres fra kriminalomsorgen til kommunen, politiet og andre sektorer.

Enkelte høringsinstanser, herunder Barne- og likestillingsdepartementet, Oslo kommune, Foreningen for fangers pårørende og Nordlandsforskning, uttaler seg om foreldre og vergers deltagelse.

Barne- og likestillingsdepartementet stiller spørsmål om en kan forvente at foreldre eller verge har kompetanse til å godkjenne ungdomsplanen. Bred deltagelse fra mange aktører er viktig, men dette hensynet må ikke fortrenge eller erstatte faglighet i forhold til nødvendige tiltak og behandling.

Oslo kommune, ved Barne- og familieetaten, bemerker at mange av barna som barneverntjenesten har satt inn tiltak for, har foreldre som over tid ikke har evnet å ivareta barna i tilstrekkelig grad eller opptre på en måte som er til barnets beste. Mange av barna har opplevd gjentatte tillitsbrudd, og da gjerne fra foreldrene. Det synes derfor usannsynlig at de samme foreldrene skal ha den ønskede rolle i et stormøte eller ved gjennomføring av ungdomsplan. I mange tilfeller vil det heller ikke være til barnets beste at foreldrene er med i denne prosessen. Etaten kan heller ikke se at det vil være til barnets beste at det oppnevnes en hjelpeverge, da det kan stilles spørsmålstegn ved om en hjelpeverge vil kunne ha den ønskede posisjon i forhold til å kunne påvirke barnet i positiv retning over tid og bidra til gjennomføring av planen.

Oslo kommune uttaler at reaksjonen ungdomsstormøte forutsetter at gjerningspersonen har et nettverk å spille på. Oslo kommune har, gjennom bruk av oppfølgingsteam, erfart at noen barn som begår alvorlig kriminalitet har så få positive relasjoner til familie, skole, og nærmiljø at det kan være vanskelig å gjennomføre reaksjonen.

Foreningen for fangers pårørende støtter forslaget om at domfeltes verger skal ha en plass i ungdomsteamet. Familien vet ofte mye om den domfeltes behov og ressurser, og kan være viktige for å motivere og støtte den domfelte i å følge opp ungdomsplanen. Innenfor restorative justice anerkjennes familie og nettverk som betydningsfulle, og de inviteres for å belyse saken og bidra til å finne egnede tiltak.

Nordlandsforskning påpeker at forskning indikerer at ungdomsstormøter fungerer som ansvarliggjørende mekanismer for foreldre. Evalueringen av prosjektet Felles ansvar viser at det mange ganger må et lovbrudd til før en familie og personer med store vanskeligheter får den hjelpen de trenger og at et hjelpeapparat blir mobilisert. Nordlandsforskning oppfordrer til at forhold knyttet til foreldres deltakelse ytterligere tematiseres ved en implementering av ungdomsstormøter, da håndteringen av foreldrenes deltakelse kan tenkes å ha stor betydning for hvorvidt møtene får ønsket utkomme.

Fire høringsinstanser, Norges politilederlag, Oppfølgingsteam Trondheim, Stine Sofies stiftelse og Indre Finnmark tingrett, kommenterer advokaters deltagelse.

Norges politilederlag deler ikke utvalgets oppfatning av at bistandsadvokatens arbeid avsluttes ved hovedforhandlingen. Det anføres at det vil være viktig å gi fornærmede opplevelse av reell medvirking i hele prosessen. Bistandsadvokat bør av den grunn, på lik linje med forsvarer, kunne gi vurderinger knyttet til ungdomsplanen, samt delta i rettsmøte hvor planen stadfestes.

Stine Sofies stiftelse påpeker at det gjennom flere tiår har vært kjempet for å styrke barns rettsvern ved eksempelvis å få rett til å få oppnevnt bistandsadvokat. Lovendringen per 1. juli 2008 ga barn som fornærmede større rettigheter. Utvalget forslag om at fornærmede skal få informasjon av ungdomskoordinatoren, og ikke kunne la seg bistå av bistandsadvokaten på samme måte som gjerningspersonen, vil innebærer at barnet må forholde seg til enda en person i straffesakskjeden. Dette er stikk i strid med formålet for opprettelse av barnehusene – at barn skal slippe å forholde seg til mange instanser. Stiftelsen mener dette forslaget reverserer lovendringene per 1. juli 2008 som styrket barns rettigheter og la til grunn viktigheten av at barnet skal føle trygghet i prosessen. Stiftelsen ber departementet om å videreføre bistandsadvokatens oppgaver til også å gjelde ungdomsstormøte.

Indre Finnmark tingrett foreslår som nytt siste punktum i § 18 tredje ledd en bestemmelse om at aktor, forsvarer, bistandsadvokat og dommer kan delta. Det gis uttrykk for at en slik formulering vil ha en signaleffekt, samt at deltakelse vil bidra til å gi den enkelte bedre innsikt i reaksjonsformen og grunnlag for å vurdere ungdomsplanen.

Oppfølgingsteam Trondheim mener at forsvarer kun bør ha observatørstatus under stormøtet og ikke gripe inn i de prosesser som er igangsatt for å skape gjenoppretting, forsoning og tverrfaglige målrettede tiltak gjennom oppfølgingsplan. Forsvarer kan i stedet vurdere i etterkant om ungdomsplanen står i forhold til lovbruddet, og ta dette opp med domstolen.

Det er også gitt enkelte andre kommentarer om aktører i ungdomsstraffen.

Oppfølgingsteam Trondheims erfaring er at ungdomsstormøte, ungdomsplan og ungdomsteam har vært en meget god metode for å dra sammen ressursene i kommune, politi, kriminalomsorg og konfliktråd for å hindre at ungdom går inn i en permanent kriminell løpebane.

Trondheim kommune påpeker at selv om konfliktrådet har den koordinerende funksjon, vil oppfølgingsarbeidet mot den enkelte lovbryter falle på politiet, barnevernet, skoler og delvis frivillige lag og organisasjoner. Det kan også tenkes at andre yrkesgrupper etter opplæring kan lede ungdomsstormøter. Det gis uttrykk for at kriminalomsorgen ikke har vært en aktiv aktør i Trondheim, og kommunen mener at kriminalomsorgen må kobles mer aktivt inn i arbeidet med oppfølging av enkeltungdommer.

Stavanger kommune mener ungdomsteamet bør bestå av representanter fra konfliktråd, kommune, kriminalomsorg og politi. Dette teamet burde i prinsippet kunne håndtere alle saker som er relevante for en betinget eller ubetinget dom, enten i form av ungdomsstormøte eller ved å lage en plan gjennom samarbeid med ungdom, verger og relevante instanser.

Redd Barna er positiv til den fordelingen av roller, ansvar og oppgaver som foretas av utvalget. Det forutsettes imidlertid at innføringen av reaksjonen følges tett opp slik at nødvendige justeringer kan foretas underveis.

Sekretariatet for konfliktrådene er enig i utvalgets uttalelser om at gjennomføringen og oppfølgningen av selve ungdomsplanen forutsetter åpenhet i forvaltningen og et godt tverrfaglig samarbeid.

Barneombudet påpeker at det kan bli en utfordring å få alle nødvendige instanser til å stille og følge opp.

Juss-Buss mener at deltagere fra offentlige etater bør pålegges å delta i ungdomsstormøtet dersom dette etterspørres fra koordinator. Slik det er foreslått vil det bero på den enkelte kommunes økonomi og bemanningssituasjon hvorvidt deltagere fra offentlige etater stilles til disposisjon. Dette vil kunne medføre en lite ensartet praksis hva deltagelse angår.

Trøndelag statsadvokatembeter uttaler at det gjennom lovbestemte tidskrav i straffeprosessen forutsettes en relativt rask prosess fra anmeldelse til pådømmelse i disse sakene. Der den foreslåtte reaksjonen inneholder både et ungdomsstormøte og utarbeidelse av en ungdomsplan med tiltak av rehabiliterende og straffende karakter, er det naturlig nok særlig viktig at prosessen går raskt.

Kontaktutvalget for innvandrerungdom opplever som et gjennomgående problem at offentlig forvaltning mangler kunnskap og kompetanse om tjenesteutforming i en interkulturell kontekst. Ikke minst gjelder dette de barnefaglige miljøene som foreslås som samarbeidspartnere for domstolene når det gjelder å gjennomføre alternative straffereaksjoner. De mener at dersom rettssystemet i praksis kun klarer å tilby gode restorative straffealternativer for unge lovbrytere fra noen etniske grupper, men ikke andre, vil dette bryte med prinsippet om likebehandling.

Oslo kommune, ved Barne- og familieetaten, mener at hensynet til barnets beste taler for at det stilles strenge krav til hvem som kan inneha stillingen som ungdomskoordinator, da koordinator etter forslaget er tillagt myndighet til å fatte beslutninger av stor betydning for ungdommen.

Kriminalomsorgen region nordøst mener at friomsorgen bør få ansvar for gjennomføring av ungdomsplan og de oppgaver som er tiltenkt ungdomskoordinator.

10.8.3 Departementets vurdering

Departementet støtter i det vesentlige utvalgets forslag til aktører og deres roller. Det er et vesentlig suksesskriterium for den nye reaksjonen at en lykkes med et tett tverretatlig og flerfaglig samarbeid.

Departementet mener det er hensiktsmessig at kriminalomsorgen er obligatorisk deltager, både for å synliggjøre at dette er en straffereaksjon, fordi de kan bidra med tiltak ved gjennomføring og oppfølgning av ungdomsplanen og fordi kriminalomsorgen skal følge opp brudd på planen, jf. punkt 10.13. Kriminalomsorgen har gode virkemidler til rådighet for gjennomføring av straff i frihet, blant annet programmer til bruk for de ungdommene som har rus- eller aggresjonsproblematikk. Tilstedeværelse vil kunne bidra til å tilrettelegge for gjennomføring av slike program og eventuelle andre tiltak innen kriminalomsorgen. Kriminalomsorgen har for øvrig erfaring med målgruppen reaksjonen omfatter. Obligatorisk deltagelse for kriminalomsorgen vil dessuten tilføre reaksjonen legitimitet, noe som er viktig sett hen til at reaksjonen skal benyttes ved alvorlig eller gjentatt kriminalitet.

Departementet konstaterer at politiets rolle som aktør er lite drøftet av utvalget. Politiet er en sentral aktør i dagens oppfølgingsteam og innehar erfaring som bør nyttiggjøres også ved iverksettelsen av den nye straffereaksjonen. Departementet er av den oppfatning at politiets deltagelse vil være viktig i forbindelse med ungdomsstormøtet og oppfølgingen av ungdomsplanen. Politiet har ofte god kjennskap til konfliktsituasjoner i ungdomsmiljøene. Departementet mener derfor at politiets deltagelse bør være obligatorisk på ungdomsstormøtene, og at dette fremkommer eksplisitt i forslag til ny bestemmelse i konfliktrådsloven § 18.

Departementet mener at det, utover kriminalomsorgen og politiet, bør være ungdomskoordinatorens ansvar å sette sammen ungdomsstormøtet med relevante aktører, og å sørge for at disse utfører sine pålagte oppgaver etter ungdomsplanen. Eksempler på aktuelle aktører kan være representanter fra skolen, helsevesenet, frivillige organisasjoner eller andre med tilknytning til saken. Departementet forutsetter at innkalte aktører møter opp og forplikter seg til samarbeid.

Barneverntjenesten er ofte inne i de sakene som vil være aktuelle for bruk av ungdomsstraff. Det vises til at politiet har meldeplikt til barnevernet når det settes i gang etterforskning mot person under 18 år og forholdet ikke er av bagatellmessig art. Den unge lovbryteren kan dessuten ha en historie med barneverntjenesten, enten gjennom opphold på barnevernsinstitusjon eller andre tiltak. Departementet ser det som naturlig at barneverntjenesten som regel deltar i ungdomsstormøte, da den innehar mye kunnskap om barnets problematikk. Deltagelse kan også være aktuelt selv om barneverntjenesten i utgangspunktet ikke har kjennskap til det aktuelle barnet, da representanten kan informere om barnevernets tiltak på generelt grunnlag og eventuelt legge til rette for aktuelle tiltak i gjennomføringsperioden. Departementet mener likevel at barneverntjenesten ikke bør være en obligatorisk deltager. Det kan for eksempel tenkes tilfeller der barnet har et negativt forhold til barnevernet, slik at barneverntjenestens deltagelse i ungdomsstormøtet kan virke uheldig for prosessen.

Departementet fremhever betydningen av at barneverntjenesten møter dersom den innkalles til ungdomsstormøte. I den sammenheng kan det nevnes at barneverntjenesten har plikt til å medvirke til at barns interesser ivaretas også av andre offentlige organer, jf. barnevernloven § 3-2, andre ledd. Barneverntjenesten skal samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse oppgaver som den er pålagt etter barnevernloven, herunder å sikre barn og unge nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, jf. formålsbestemmelsen i § 1-1, og å finne tiltak som er til beste for barnet, jf. § 4-1. Som ledd i dette arbeidet skal barneverntjenesten delta i de samarbeidsorganer som blir opprettet.

Departementeter enig med utvalget i at foreldrene ikke kan pålegges å delta i ungdomsstormøtet. Dersom foreldrene ikke vil møte, må det oppnevnes hjelpeverge, jf. straffeprosessloven § 83 annet punktum. Hjelpevergen bør fortrinnsvis være en som er en ressursperson for den domfelte. Andre støttepersoner for domfelte enn den som formelt sett er verge/hjelpeverge bør også kunne innkalles. Selv om reaksjonen til en viss grad forutsetter at lovbryteren har et nettverk å spille på, som familie, skole og nærmiljø, vil departementet understreke at en mangelfull omsorgssituasjon ikke skal frata ungdommen muligheten for en alternativ straffereaksjon. Erfaringer fra oppfølgingsteamene viser at reaksjonen kan være hensiktsmessig også for ungdom fra svært belastede eller ressurssvake familier, og den viktigste suksessfaktoren har vært at ungdommens egne ressurser mobiliseres. Det er dessuten viktig at utfordringer knyttet til flerkulturell og flerspråklig bakgrunn tas på alvor og følges opp i hele prosessen.

Det er ungdomsstormøtet som fastlegger innholdet i ungdomsplanen og som i realiteten bestemmer hvor krevende reaksjonen blir. Departementet mener det er nødvendig at også forsvareren deltar under ungdomsstormøtet, for å ivareta rettsikkerheten til den domfelte. Slik deltagelse kan det kreves salær for. Forsvareren skal ikke tale på vegne av domfelte under møtet, men kun fungere som en støtteperson og påse at ungdomsplanen ikke blir urimelig tyngende. Som det fremgår av forslag til ny § 19 i konfliktrådsloven skal planen godkjennes av ungdomskoordinatoren, domfelte og domfeltes verger. Forsvareren vil på bakgrunn av en vurdering av planen kunne gi råd til domfelte om eventuelt ikke å godkjenne denne. Forsvarerens rolle i prosessen bør avklares på forhånd og han eller hun bør ha god kjennskap til straffereaksjonen. En viktig del av straffereaksjonen er ansvarliggjøring av den domfelte, og et møte med fornærmede eller andre som er berørt av den straffbare handlingen vil stå sentralt. Et slikt møte vil ikke få tilsvarende betydning dersom andre opptrer på vegne av barnet, uavhengig av om dette er en forsvarer eller en av foreldrene.

Når offentlig forsvarer oppnevnes for å delta i ungdomsstormøte, mener departementet at også fornærmedes bistandsadvokat må kunne delta og få salær for deltagelsen. Et møte med domfelte kan i mange tilfeller være krevende for fornærmede. For å dempe belastningen ved deltagelsen bør fornærmede også gis anledning til å ta med andre støttespillere. Dersom det er hensiktsmessig og ønskelig fra fornærmedes side, vil rådgivningskontoret for kriminalitetsofre kunne være med under møtet, men da som bisitter og ikke som aktiv deltager.

10.9 Opplysningsplikt og taushetsplikt i ungdomsstormøtet og oppfølgingsteamet

I ungdomsstormøtet, og i de påfølgende møter i oppfølgingsteamet, vil det delta aktører fra ulike sektorer, herunder skole, barnevern, kommune, helsesektor og politi. Deltagerne vil kunne ha opplysninger som er av betydning også for de andre aktørene for å komme frem til en hensiktsmessig ungdomsplan og ved gjennomføringen av denne. Det er derfor viktig å ha mulighet til å dele opplysningene med øvrige aktører. Slike opplysninger kan imidlertid være underlagt taushetsplikt, og dette reiser spørsmål om aktørene kan fritas fra taushetsplikten under ungdomsstormøtet og i oppfølgingsteamet, samt om det bør gis en egen bestemmelse om opplysningsplikt.

10.9.1 Gjeldende rett

Det eksisterer to typer av taushetsplikt i de systemene som yter tjenester til barn og unge. Den forvaltningsmessige taushetsplikt gjelder for alle som deltar i offentlig tjenesteyting, mens den strengere yrkesmessige taushetsplikten bare gjelder for helsepersonell. Bestemmelser som pålegger taushetsplikt er spredt rundt i lovgivningen, herunder forvaltningsloven § 13 flg., sosialtjenesteloven § 8-8, opplæringsloven § 15-1, helsepersonelloven kapittel 5, helseregisterloven § 15, kommunehelsetjenesteloven § 6-6, barnevernloven § 6-7, politiloven § 24 og straffeprosessloven § 61 a flg. Taushetspliktreglene skal beskytte den personlige integritet og tillitsforholdet mellom individet og det offentlige.

Etter forvaltningsloven § 13 a nr. 1 er ikke taushetsplikten til hinder for at opplysninger gjøres kjent for andre i den utstrekning de som har krav på taushet samtykker. Også øvrige ovennevnte lover hjemler unntak fra taushetsplikten ved samtykke fra den opplysningen gjelder. Et samtykke som fritar for taushetsplikt behøver ikke være skriftlig, jf. Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) side 146, men må være frivillig og informert. Dette forutsetter at samtykket ikke er avgitt under tvang og at den aktuelle personen har fått tilstrekkelig informasjon til å forstå hva samtykket gjelder og hvilke konsekvenser det kan få. Dersom opplysningene gjelder andre personer, må samtykke også gis av disse. Når opplysningene gjelder barn, må samtykke i utgangspunktet gis av den eller de som har foreldreansvaret, jf. barneloven § 30. Barnekonvensjonens artikkel 12 slår fast at barnets synspunkter skal tillegges behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet. Etter hvert som barnet vokser til øker den personlige autonomien. Det fremgår av barneloven § 31 at det skal legges stor vekt på hva barnet mener når barnet har fylt 12 år. Barn kan dessuten ha selvstendig samtykkekompetanse etter enkelte lovbestemmelser. For eksempel gir pasientrettighetsloven § 4-3 første ledd bokstav b rett til å samtykke til helsehjelp fra fylte 16 år.

Samtykke fra den opplysningen gjelder, fritar imidlertid ikke fra taushetsplikt i alle henseender. Etter politiloven § 24 tredje ledd kan samtykke ikke være grunnlag for fritagelse for taushetsplikt dersom opplysningene kan skade politiets arbeid med å forebygge eller avdekke lovbrudd eller opprettholde ro og orden dersom de blir gjort kjent. Ytringsretten er også begrenset for opplysninger politiet blir kjent med gjennom kommunikasjonskontroll, jf. straffeprosessloven § 216 i.

Det finnes en rekke andre unntak fra taushetsplikten. Enkelte unntak er begrunnet med at det skal kunne utveksles opplysninger i forbyggende hensikt. Som eksempel kan nevnes helsepersonelloven § 25, som slår fast at taushetsbelagte opplysninger kan gis til samarbeidende personell når dette er nødvendig for å kunne gi forsvarlig helsehjelp, med mindre pasienten motsetter seg det.

De ovennevnte unntakene fra taushetsplikten gir i utgangspunktet bare en rett, og ikke en plikt, til å gi taushetsbelagte opplysninger.

10.9.2 Utvalgets forslag

Utvalget fremhever at god informasjonsflyt mellom instansene som deltar i ungdomsstormøtet og ungdomsteamet er en viktig forutsetning for et godt samarbeid og vellykkede tiltak. I prosjektene med ungdomskontrakter og Felles ansvar ble taushetsplikt som mulig hinder for samarbeid løst ved at barnet og dets foresatte samtykket til fritak fra taushetsplikten. Utvalget mener imidlertid at det, i et ungdomsstormøte, er mer hensiktsmessig å regulere forholdet til taushetsplikten i lov enn ved samtykke.

Utvalget viser til en rapport som ble utarbeidet av SINTEF Helse i 2005 (Helle Wessel Andersson: Kunnskapsstatus om det samlede tjenestetilbudet for barn og unge). Konklusjonen i rapporten er at taushetspliktreglene ikke ser ut til å hindre samarbeid mellom ulike etater og forvaltningsnivå i særlig grad. Det påpekes imidlertid at regelverket er komplisert og spredt på en mengde lover, noe som gjør det vanskelig å anvende reglene. I en rapport utarbeidet av Tor-Geir Myhrer på oppdrag fra Justisdepartementet i 2000 (Politiet og taushetsplikten. Et hinder for samarbeid med andre etater?), gis det uttrykk for at heller ikke politiets taushetspliktregler synes å være et vesentlig hinder for samarbeid mellom politiet og andre etater. Dette fremgår også av departementets vurderinger i Ot.prp. nr. 106 (2001–2002), basert på høringsuttalelser fra et stort antall høringsinstanser.

Utvalget bemerker at det verken har hatt mandat eller kapasitet til å foreta en bred gjennomgang av de aktuelle bestemmelser om taushetsplikt. Utvalget mener likevel det er nødvendig å foreslå en bestemmelse om at alle som deltar i ungdomsstormøtet og som har lovbestemt taushetsplikt, har opplysningsplikt for alle forhold som berører saken eller som ungdomskoordinatoren finner er av betydning. Utvalget fremhever at spørsmålet om taushetsplikt, og om det er anledning til eller behov for å løse noen fra taushetsplikt, på denne måten ikke vil komme på spissen. Utvalget mener det er avgjørende at møtedeltagerne føler det er klima for å være åpne omkring forhold som angår saken.

10.9.3 Høringsinstansenes syn

Enkelte høringsinstanser bemerker at utveksling av opplysninger i ungdomsstormøtet kan komme i strid med taushetspliktregler, og noen kommenterer utvalgets forslag om en egen bestemmelse om opplysningsplikt under ungdomsstormøtet.

Datatilsynet minner om taushetsplikten, og påpeker at samarbeid mellom fagprofesjoner ikke må uthule lovfestede taushetspliktbestemmelser. Barne- og likestillingsdepartementet uttaler at forhold knyttet til taushetsplikt og opplysningsplikt ikke er uproblematisk der en deltager både er behandler og teammedlem. Kunnskapsdepartementet fremhever at opplysninger om en elevs karakterer, prestasjoner i skolen og fravær vil kunne være underlagt bestemmelser om taushetsplikt.

Hordaland statsadvokatembeter er enig i at det er nødvendig med fritak fra taushetsplikt for at opplegget skal fungere etter sitt formål. Det er imidlertid svært viktig at barnet i denne sammenhengen gis god informasjon, slik at han eller hun forstår konsekvensene av sitt samtykke.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus påpeker at for å lykkes med intensiv og helhetlig satsing, må de ulike involverte instansene samarbeide på tvers og utveksle relevant informasjon. Ut fra Fylkesmannens vurdering bør reglene om taushetsplikt ses nærmere på, slik at taushetsplikten ikke hindrer utveksling av informasjon i ungdomsstormøtet. En felles veileder rundt dette samarbeidet vil være av stor betydning.

Oslo kommune ved Barne- og familieetaten mener det ikke synes å være til barnets beste at personer som er underlagt lovbestemt taushetsplikt i stormøtet pålegges opplysningsplikt når det er andre deltagere i stormøtet som ikke er underlagt taushetsplikt. Dette gjelder for eksempel fornærmede med sine verger eller en fritidsklubbleder. Konsekvensen vil være at det sannsynligvis vil tilflyte slike personer langt mer og til dels sensitiv informasjon enn nødvendig, for eksempel domfeltes forhistorie hos barneverntjeneste, i skole eller helsevesen.

Riksadvokaten slutter seg ikke til en så vidtrekkende regel som at deltagerne på ungdomsstormøtet skal ha opplysningsplikt om alle forhold som berører saken eller som ungdomskoordinator finner er av betydning. Riksadvokaten mener de vanlige reglene om forvaltningens rett til å gi opplysninger bør gjelde inntil spørsmålet er grundig utredet. Det påpekes videre at det ved utveksling av informasjon må tas hensyn til at den krenkede og vergen har rett til å være til stede i ungdomsstormøtet.

10.9.4 Departementets vurdering

Utvalget begrunner forslaget med at det er ønskelig å unngå at spørsmålet om taushetsplikt settes på spissen, og at møtedeltagerne bør føle at de kan være åpne omkring forhold som angår saken. De aktuelle unntakene fra taushetsplikten finnes spredt i flere lover og gir som regel bare en rett, ikke en plikt, til å gi opplysninger. Det kan anføres at det er ønskelig at deltagerne legger frem alle opplysninger av relevans for saken, og at det er uheldig dersom det skal bero på deltagerens egen vurdering om det skal gis taushetsbelagte opplysninger. Dette kan tale for at det bør gis en bestemmelse om opplysningsplikt.

Departementet mener at taushetspliktreglene i seg selv neppe utgjør et vesentlig hinder for samarbeid, men at ulik tolkning og praktisering av disse derimot kan vanskeliggjøre prosessen. Departementet bemerker at det i rettsteorien er anført at unntaket relatert til samtykke benyttes i for liten grad (se for eksempel Olsen, L.O.: Juridiske rammer for tverretatlig samarbeid. I Dugnadsånd og forsvarsverker, Tano Oslo, 1993). Departementet antar imidlertid at dette problemet kan motvirkes ved at aktørene før møtet gjøres oppmerksom på at de er fritatt fra taushetsplikten på grunnlag av samtykke, slik at det ikke oppstår uklarhet rundt dette. Departementet viser dessuten til Tor-Geir Myhrers utredning fra 2000, der det antydes at taushetsplikten synes å være en større kommunikasjonshindring under det forebyggende arbeidet enn i tilknytning til etterforskning og iretteføring av konkrete straffesaker.

Departementet mener etter dette at det ikke er nødvendig med en egen bestemmelse om opplysningsplikt, da unntak fra taushetspliktreglene på grunnlag av samtykke anses å gi tilstrekkelig grunnlag for fri dialog under ungdomsstormøtet og senere møter i oppfølgingsteamet. Departementet vil påpeke at innhenting av samtykke samsvarer med sentrale rettssikkerhetsprinsipper og profesjonsetiske prinsipper om åpenhet overfor, og selvbestemmelse for, den opplysningene gjelder (se også Andersson 2005 side 37).

En bestemmelse om opplysningsplikt fikk for øvrig ikke tilslutning under høringen. Departementet støtter Riksadvokaten i at forslaget om opplysningsplikt om alle forhold som berører saken eller som ungdomskoordinator finner er av betydning, innebærer en svært vidtrekkende regel. Reglene om forvaltningens rett til å gi opplysninger bør gjelde inntil spørsmålet er grundigere utredet.

De fleste aktørene vil ha taushetsplikt om de taushetsbelagte opplysninger de får kjennskap til under møtet. Departementet vil imidlertid bemerke at det ikke er noe i veien for å dele opp i flere møter, for slik å hindre at sensitive opplysninger videreformidles til flere enn nødvendig og til personer uten taushetsplikt, herunder også fornærmede.

Enkelte regler inneholder snevrere unntak fra taushetsplikten. Dette gjelder blant annet politiloven § 24, som fastsetter at samtykke ikke kan frita for taushetsplikt dersom opplysningene kan skade politiets arbeid med å forebygge eller avdekke lovbrudd eller opprettholde ro og orden dersom de blir gjort kjent. Det er ikke gitt at slike bestemmelser vil kunne omgås ved en regel om opplysningsplikt, jf. Tor-Geir Myhrers utredning fra 2000 side 35. Dette illustrerer betenkeligheten ved å gi en bestemmelse om opplysningsplikt uten en grundigere gjennomgang av samtlige taushetspliktregler, da det kan komplisere forholdet til det øvrige regelverket. På den bakgrunn mener departementet at det verken er hensiktsmessig eller nødvendig å innta en bestemmelse om opplysningsplikt under ungdomsstormøtet.

For øvrig vises det til punkt 8.7.4 ovenfor om opphevelse av taushetsplikten ved personundersøkelse. Departementet mener det er vanskelig å forutse konsekvensene av å gjøre inngrep i taushetsplikten uten nærmere utredning. I Regjeringens strategi for forebygging av juli 2009 slås det fast at regelverk for informasjonsplikt og taushetsplikt skal gjennomgås. Arbeidet med å kartlegge praksis og vurdere om det er behov for å endre regelverket om taushetsplikt, er iverksatt.

10.10 Gjennomføring og oppfølging av ungdomsplanen

10.10.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at ungdomsteamet skal ha ansvaret for oppfølgingen av planen. Ungdomskoordinatoren har det øverste ansvaret for ungdomsteamets arbeid, men kan delegere hele eller deler av dette ansvaret til en av deltagerne i teamet. Den enkelte deltager vil kunne få ansvaret for deler av planen som faller innenfor deres arbeidsområde. Det er etter utvalgets vurdering viktig at det finnes deltagere i ungdomsteamet som kan ta ansvar og følge opp den domfelte i den utstrekning ungdomsstormøtet finner det nødvendig. På dagtid vil normalt skolen ha ansvaret, mens foreldre eller foresatte vil ha ansvaret utenfor skoletid. Disse vil antakelig ofte ha behov for hjelp utenfra, og slik hjelp kan være aktuelt fra barneverntjenesten, Kriminalomsorgen, et MST-team, utekontakt, frivillige aktører eller andre.

Utvalget mener det er naturlig å ta utgangspunkt i møtehyppigheten fra Felles ansvar, der det ble opprettet en ansvarsgruppe i hver kontrakt. Utgangspunktet bør være at ungdomsteamet møtes en gang i måneden. Målgruppen for ungdomsstormøtet vil imidlertid ofte ha et høyere problemnivå og ha begått alvorligere lovbrudd enn deltagerne i prosjektet Felles ansvar. Utvalget mener derfor antall møter må vurderes etter behov og kanskje gjennomføres oftere enn månedlig.

Utvalget mener videre at gjennomført ungdomsplan og unnlatelse av å begå nye straffbare handlinger bør få positive konsekvenser for barnet. Både evalueringen av prøveprosjektet med ungdomskontrakter og av Felles ansvar viste at deltagerne i disse prosjektene var opptatt av hva som kom med på politiattesten og at et ”rent rulleblad” ga motivasjon til deltagelse. Utvalget mener det er viktig å bygge opp under de unges motivasjonsfaktorer for å delta i ungdomsstormøtet. Samtidig mener utvalget at de lovbrudd som danner grunnlaget for en overføring til ungdomsstormøtet i de fleste tilfeller vil være så alvorlige at de ikke umiddelbart bør slettes fra politiattesten. Ved at overføring til ungdomsstormøte idømmes som en betinget dom, vil opplysninger om denne tas med på politiattesten i fem år etter at dommen er avsagt. For de tilfellene der den domfelte ellers ville blitt idømt mer enn seks måneder ubetinget fengsel eller samfunnsstraff på mer enn seks måneder, ville opplysninger om dommen blitt tatt med på politiattesten i ti år etter at dommen er avsagt. Overføring til ungdomsstormøte vil i disse tilfellene medføre at tiden frem til domfellelsen slettes fra politiattesten reduseres betydelig. En slik reduksjon vil kunne bidra til å motivere de domfelte til å gjennomføre reaksjonen. Utvalgets forslag er også i samsvar med barnekomiteens anbefalinger.

10.10.2 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser har merknader knyttet til gjennomføringen av ungdomsplanen.

Barneombudet mener det vil bli en utfordring å få alle nødvendige instanser til å stille og følge opp ungdomsplanen. Det er også en utfordring at man beveger seg inn på et område hvor man kan få en sammenblanding av hva som er straff og hva som er tvungen behandling.

Oslo kommune, ved Byrådet understreker betydningen av tilpasset undervisning og tilrettelagt skolegang for barn og unge som kommer i berøring med rettslige reaksjoner i tilknytning til kriminell atferd. Ved målrettet og bevisst satsing overfor den enkelte med sikte på trivsel og mestring i opplæringen, vil kriminalomsorgen, barnevernet og skolemyndighetene i samarbeid kunne medvirke til at risikoutsatte elever lykkes i sin skolesituasjon og derigjennom settes i stand til å mestre sin egen tilværelse. Oslo kommune mener også at det er viktig at det ikke bygges parallelle tiltakssystem, men at eksisterende tiltak og samarbeidspartnere integreres i straffegjennomføringsprosessen.

Sekretariatet for konfliktrådene påpeker at det må være kort vei mellom godkjenning av ungdomsplanen, og iverksetting. Dette vil by på utfordringer for de samarbeidende etater.

Juss-Buss mener det vil være hensiktsmessig å stille konkrete krav til det offentlige hjelpeapparatet hva angår tidsfrister for tilrettelegging og gjennomføring av ungdomsstormøte og ungdomsplan.

Norsk barne- og ungdomspsykiatrisk forening mener det er vanskelig å få tak i hva den nye reaksjonen innholdsmessig handler om. Utvalget påpeker at den nye reaksjonen vil oppleves som en streng straff, men etter foreningens oppfatning er tiltakene som listes opp i hovedsak aktiviteter som de fleste jevnaldrende deltar på frivillig, og uten å ha gjort noe galt, for eksempel opplæring.

Barne- og likestillingsdepartementet mener det bør klargjøres hva som skjer i forhold til tidsperioden dersom ungdommen ikke får tilbud om riktig tiltak til rett tid.

Forsvarergruppen av 1977 er ikke enig i utvalgets forslag om at den domfelte på lik linje med andre må vente i kø på de tiltak som besluttes. Dersom den foreslåtte reaksjonen skal ha en hensikt, forutsettes det at samtlige tiltak iverksettes umiddelbart etter domfellelse. I motsatt fall vil det erfaringsmessig være stor fare for at den enkeltes motivasjon svekkes.

10.10.3 Departementets vurdering

Det er domstolen som bestemmer lengden på ungdomsstraffen, blant annet på bakgrunn av lovbruddets art, mens det er ungdomsstormøtet som fastlegger det nærmere innholdet i ungdomsplanen. Dersom fornærmede deltar kan det være hensiktsmessig å dele ungdomsstormøtet i to; en del hvor møtet mellom fornærmede og domfelte er det vesentlige, og en del hvor ungdomsplanen fastlegges. Ved fastlegging av ungdomsplanen vil blant annet domfeltes bakgrunn, forutsetninger og behov stå sentralt. En oppdeling av møtet vil derfor være viktig både av personsensitive hensyn og for å sikre balanse mellom domfelte og fornærmede, noe som er viktig i en gjenopprettende prosess.

Aktuelle tiltak i ungdomsplanen er opplistet i forslag til ny § 19 i konfliktrådsloven. Listen er ikke uttømmende. Departementet mener innholdet i planen ikke bør bestemmes nærmere i lovs form, nettopp for å ivareta den nødvendige fleksibilitet en individtilpasset reaksjon krever.

I vurderingen av hvilke tiltak som skal fastsettes, må en særlig se hen til domfeltes behov. Departementet ser faren med å blande straff med tiltak av behandlende art, og risikoen for at de som trenger mer hjelp og oppfølging “straffes” hardere enn de som ikke har tilsvarende behov. Mange av tiltakene vil være av ansvarliggjørende, kontrollerende eller straffende art, og setter således rammer rundt den domfeltes liv uavhengig av hvilke behov vedkommende har. Tiltakene kan imidlertid også være av rehabiliterende karakter knyttet til den enkeltes behov for hjelp og oppfølging. Det er etter departementets oppfatning uheldig hvis den unge er motivert til å endre adferdsmønster, men ikke får motta nødvendige rehabiliterende tiltak på bakgrunn av likhetshensyn. Gjennomføringen av reaksjonen er dessuten frivillig og vedkommende kan til enhver tid velge å trekke seg og heller gjennomføre subsidiær fengselsstraff.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at et eget team skal ha ansvaret for gjennomføringen av planen, men har valgt å benytte betegnelsen oppfølgingsteam om dette. Som det fremgår av forslaget til ny § 20 i konfliktrådsloven, skal den domfelte, domfeltes verger og representanter fra kriminalomsorgen og politiet alltid delta i oppfølgingsteamet. Hvilke andre personer som kan delta i teamet vil blant annet bero på tiltakene som fastsettes i planen. Det vil bero på en konkret vurdering hvor ofte oppfølgingsteamet møtes. I tillegg kan også den som er ansvarlig for det enkelte tiltaket, ungdomskoordinator og domfelte møtes jevnlig.

Ungdomskoordinatoren har ansvaret for gjennomføringen av planen i samarbeid med oppfølgingsteamet, jf. forslaget til ny § 20 i konfliktrådsloven. Det er ikke noe i veien for at ungdomskoordinatoren delegerer deler av sitt ansvar til en av deltagerne i teamet. Et suksesskriterium for reaksjonen er at alle bidrar, både den enkelte domfelte, dennes eventuelle private nettverk og offentlige instanser. Koordinatoren må etablere tillit hos den domfelte, i tillegg til å legge grunnlaget for godt samarbeid mellom offentlige instanser i den enkelte sak. Det bør til hvert tiltak navngis en person som skal ha ansvaret for at tiltaket blir gjennomført. Det er også hensiktsmessig at det settes opp en plan over hvem som skal ha ansvaret for den unge til enhver tid. Dette kan være skole på dagtid og foreldre med nødvendige støttetiltak på kveldstid. Det kan også oppnevnes en kontaktperson blant deltagerne i oppfølgingsteamet som den domfelte kan forholde seg til dersom vedkommende har spørsmål til gjennomføringen av straffen.

Det er viktig at domfeltes private nettverk mobiliseres. Der domfelte har flerkulturell bakgrunn vil det i enkelte tilfeller kunne oppstå utfordringer knyttet til familiens involvering, blant annet som følge av språkproblemer, ulik kulturforståelse eller manglende innsikt i det norske velferdssystemet. Det er viktig å legge til rette for at familien kan delta, og eventuelle utfordringer må følges opp slik at det private nettverket kan bidra under gjennomføringen.

Det er videre viktig å benytte straffegjennomføringen til å bygge opp den unges ressurser, og tiltak knyttet til skole og opplæring er derfor særlig sentralt. Mange unge lovbrytere sliter dessuten med rusproblemer. Oppfølging av rusrelaterte problemer inngår ofte som et element i oppfølging av ungdom som begår alvorlig kriminalitet. Departementet ønsker å sikre forutsigbarhet i gjennomføringen av ruskontroll dersom dette inngår i ungdomsplanen. Det vises til nærmere omtale av ruskontroll under punkt 9.4.

For at reaksjonen skal fremstå som en konsekvens av den straffbare handlingen som er begått, må den i tid komme så nær lovbruddet som mulig. Det er en forutsetning for etablering av den nye reaksjonen at det foreligger et bredt tilbud med nødvendige tiltak, slik at oppfølging kan skreddersys for det enkelte barn. Dette vil stille strenge krav til hjelpeapparatets medvirkning. Ungdomskoordinatoren bør også kunne nyttegjøre seg de strukturer som er etablert gjennom politiråd og SLT. Innenfor disse eksisterende, lokale samarbeidsstrukturer er det opparbeidet kunnskap og erfaring om lokale muligheter som kan anvendes både i etableringen av det enkelte oppfølgingsteam og i den praktiske gjennomføringen av ungdomsplanen. Kommunens økonomi og politiske prioriteringer varierer og tilbud om ulike elementer i en individuell oppfølging vil kunne bli ulik, men tilbudet må likevel totalt sett anses likeverdig for å kunne ivareta rettslikhet i en straffegjennomføring.

Departementet går ikke inn for at den unge skal prioriteres i køen for tiltak som besluttes i forhold til andre grupper. Det er ikke rimelig dersom lovbrytere stilles bedre enn lovlydige. Planens lengde tilsier dessuten at ventetiden til tiltakene vil ligge innenfor gjennomføringstiden. Det vil også være mulighet til å fastsette tiltak som kan igangsettes umiddelbart, herunder meldeplikt for politiet, kontaktforbud, innetid, ruskontroll mv.

Departementet antar at personundersøkelse, domstolsbehandling og ungdomsstormøte til sammen vil gi et godt grunnlag for å kunne iverksette skreddersydde tiltak. I enkelte tilfeller kan imidlertid tiltak vise seg uegnet. Ungdomskoordinatoren må da kunne avslutte tiltaket og eventuelt vurdere, sammen med de obligatoriske deltagerne i ungdomsstormøtet og oppfølgingsteamet, om andre alternative tiltak kan iverksettes.

Utad kan reaksjonen fremstå som lite krevende for den domfelte sammenlignet med ubetinget fengsel. Reaksjonen vil imidlertid innebære tett kontroll og stille strenge krav til gjennomføringsevne- og vilje hos den domfelte. Samtidig gis lovbryteren en anledning til å endre sitt atferdsmønster, hvor både offentlige og private ressurser samarbeider, og hvor også lovbryteren selv må bidra aktivt. Reaksjonens lengde og de krav som stilles til domfelte i den enkelte sak, vil kunne medføre at reaksjonen blir vel så krevende som en fengselsstraff.

Departementet er enig med utvalget i at gjennomført ungdomsplan og unnlatelse av å begå nye straffbare handlinger bør få positive konsekvenser for barnet. Det er viktig å motivere den domfelte til å gjennomføre reaksjonen, og et “rent rulleblad” vil her kunne ha betydning. Det vises til drøftelsen i punkt 10.3.3 foran og forslagene til endring av lovverket om politiattester.

10.11 Domstolens rolle – domstolskontroll av ungdomsplanen

10.11.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at ungdomsplanen skal sendes domstolen til godkjenning etter at planen er utarbeidet i ungdomsstormøtet. Domstolen kan nekte å godkjenne planen og sende den tilbake til ungdomsstormøtet for endring. Dette skal kunne gjøres to ganger før planen eventuelt underkjennes. Utvalget uttaler at domstolen bør strekke seg langt i å forsøke å få til endring fremfor å nekte godkjennelse. Domstolen bør kun nekte godkjennelse av planen når den er urimelig sett hen til ”lovbruddets art og forholdene på domfeltes side” eller der domfelte ikke har vært samarbeidsvillig i gjennomføringen av ungdomsstormøtet.

I forslag til ny § 20 i konfliktrådsloven fremgår det at beslutning om godkjennelse treffes ved kjennelse etter behandling i rettsmøte som domfelte, domfeltes forsvarer og påtalemyndigheten innkalles til. Domstolen kan, etter å ha sendt planen tilbake to ganger, nekte å godkjenne ungdomsplanen, og domstolen kan da bestemme at hele eller deler av den betingede fengselsstraffen skal fullbyrdes.

Domstolen skal motta rapport om at gjennomføringen av ungdomsplanen er fullbyrdet.

10.11.2 Høringsinstansenes syn

Syv høringsinstanser har uttalt seg konkret om forslaget, hvorav to instanser uttrykkelig gir sin tilslutning til domstolskontroll.

Sekretariatet for Konfliktrådene mener det er riktig at domstolen skal godkjenne ungdomsplanen og viser blant annet til at det vil gi reaksjonen nødvendig tyngde og autoritet. Konfliktrådet mener dessuten det er positivt at det åpnes for å gå flere runder med planen før den kan forkastes.

Barneombudet mener at reaksjonen må gis av domstolen, som også må kontrollere om avtalen er rimelig og proporsjonal i forhold til lovbruddet.

Flere av høringsinstansene er av ulike grunner negative til utvalgets forslag.

Domstoladministrasjonen kan ikke se hvilke hensyn som begrunner at domstolen skal godkjenne ungdomsplanen etter at saken er rettskraftig avgjort. Det bemerkes prinsipielt at dommerens rolle forskyves fra å være straffastsettende til å involvere seg også i straffegjennomføringen, og det anføres at de som skal godkjenne ungdomsplanen bør være fagpersoner med særlig kompetanse. Det stilles spørsmålstegn ved om en domstolskontroll vil være hensiktsmessig bruk av domstolenes ressurser, da utvalget synes å legge opp til at domstolen i liten grad bør nekte godkjennelse.

Dommerforeningen peker på at det prinsipielt er uheldig at domstolen skal ha en slik rolle når det gjelder straffegjennomføring. Dersom det er behov for en godkjenningsordning bør denne foretas av forvaltningen, for eksempel kriminalomsorgen. Dommerforeningen mener det er grunn til å tro at domstolene i praksis i liten grad vil komme med innvendinger mot ungdomsplanen og kan lett bli et forsinkende sandpåstrøingsorgan. Det gis også uttrykk for en bekymring med hensyn til tidsbruk fra det foreligger rettskraftig dom til ungdomsplanen kan iverksettes.

Riksadvokaten peker på at dommerens involvering i straffegjennomføringen etter at dom er avsagt kan være i konflikt med prinsippet om domstolenes uavhengige stilling. Domfelte risikerer dessuten, etter å ha medvirket i ungdomsstormøtet, at planen ikke blir godkjent av domstolen. Dette kan oppleves som urimelig og demotiverende for domfelte. Det vil være en bedre løsning om ungdomsplanen er klar før saken skal pådømmes.

Trøndelag statsadvokatembeter mener at forslaget om at domstolen skal godkjenne innholdet i ungdomsplanen før denne iverksettes, kan medføre en uheldig utsettelse av oppstarten. Det påpekes at tidsmomentet er viktig når det behandles saker som angår unge lovovertredere.

SALTO – samarbeid Oslo politidistrikt og Oslo kommune etterlyser en bedre utdyping av domstolens rolle og savner et forslag om en egen domstol for ungdom.

Juss-Buss uttaler at det bør stilles krav til kompetanse hos den enkelte dommer i straffesaker mot barn, og da gjerne videreutdanning innenfor feltet.

10.11.3 Departementets vurdering

Departementet legger til grunn at forslaget særlig er tenkt å være en rettsikkerhetsgaranti for domfelte, men mener at rettssikkerheten kan ivaretas på andre og mer effektive måter. Domstolen vil på vanlig måte vurdere forholdsmessigheten ved valg av straffereaksjon. Siden domstolen skal fastsette gjennomføringstidens lengde, jf. punkt 10.12.3, vil det ligge et kontrollelement også der. Det er heller ingen grunn til å skille domstolens rolle i disse sakene og i for eksempel samfunnsstraff. Videre skal ungdomsstraffen være frivillig og basert på samtykke, alternativet vil i de fleste tilfeller være ubetinget fengsel. Samtykket kan trekkes tilbake inntil dom er avsagt, men også etter dette tidspunktet kan domfelte velge å ikke gjennomføre ungdomsstraffen og heller fullbyrde fengselsstraffen.

Departementet ser at domstolskontroll ville kunne bidra til å sikre ordningen legitimitet og gi reaksjonen tyngde slik at den brukes av straffesakskjedens aktører. Dette vil imidlertid også kunne oppnås ved andre midler, herunder ved å gjøre ungdomsstraffen til en egen straffart, jf. punkt 10.3.3 ovenfor. I den sammenheng vil også hyppigere personundersøkelser og kompetanseheving hos straffesakskjedens aktører kunne ha betydning.

Departementet mener på denne bakgrunn at både rettsikkerheten og legitimiteten kan ivaretas uten en etterfølgende domstolskontroll og anbefaler at utvalgets forslag på dette punktet fravikes. Departementet har videre lagt vekt på at dommerens oppgave forskyves fra straffastsetting til straffegjennomføring ved slik domstolskontroll. Dette harmonerer dårlig med domstolens uavhengige stilling og rolle i straffeprosessen. Etterfølgende behandling i rettsmøte med både forsvarer og påtalemyndighet til stede, fremstår dessuten som unødig ressurskrevende. For øvrig er både Domstoladministrasjonen og Dommerforeningen negative til at domstolen tilføres en slik kontrollfunksjon, og departementet mener at motstanden hos domstolen selv er et moment som taler mot å legge den nye oppgaven der. Departementet presiserer at innholdet i ungdomsplanen fastsettes av fagpersoner med særlig kompetanse og ansvar, og mener det ikke er nødvendig med etterfølgende domstolskontroll.

Departementet er enig i at det bør være mulighet for å justere planens innhold etter at den er fastsatt i ungdomsstormøtet. Denne oppgaven kan legges til et nytt ungdomsstormøte, eventuelt til oppfølgingsteamet, som skal møtes én gang i måneden, ved at disse gis fullmakt til å lempe på reaksjonen, endre vilkår og sørge for fleksibilitet i gjennomføringen. Dersom oppfølgingsteamet ser behov for slik endring, kan deltagerne i ungdomsstormøtet involveres i den grad det anses hensiktsmessig. Departementet mener at en slik mulighet for justering av ungdomsplanen gjør at det ikke vil være behov for en formalisert etterfølgende vurdering, verken i domstolen eller hos en annen instans.

10.12 Reaksjonens varighet

10.12.1 Utvalgets forslag

Utvalget understreker at det er viktig å utarbeide en reaksjon som er fleksibel og kan tilpasses det enkelte barn. Det er derfor nødvendig å åpne også for en viss fleksibilitet i fastsettelsen av planens lengde. Utvalget foreslår at det er ungdomsstormøtet som skal bestemme lengden av gjennomføringstiden.

Utvalget viser til prosjektet Felles ansvar hvor kontraktenes lengde var seks måneder. Ved evalueringen av prosjektet påpekte flere at kontraktene burde vart lenger, jf. Nordlandsforsknings rapport nr. 5/2007 av Ann Kristin Eide. Basert på erfaringene fra Felles ansvar, samt at målgruppen for ungdomsstormøtet omfatter barn som har begått alvorligere lovbrudd, foreslår utvalget at gjennomføringstiden for ungdomsplanen skal være minst seks måneder og inntil to år. Prøvetiden for den betingede reaksjonen, som gir grunnlag for behandling i ungdomsstormøte, vil normalt være to år, jf. strl. § 53 nr. 1. Utvalget forutsetter at planens gjennomføringstid under ingen omstendigheter skal overstige prøvetidens lengde.

10.12.2 Høringsinstansenes syn

Enkelte høringsinstanser gir uttrykk for at forhold rundt reaksjonens lengde som fremstår som uavklart.

Kriminalomsorgen region øst mener forslaget om at ungdomsplanen kan vare fra seks måneder til to år gjør reaksjonen uforutsigbar. Det å ikke vite hvor lenge straffen skal vare og hva det er en samtykker i, kan oppleves som frustrerende og hindrende for samtykke til denne straffereaksjonen.

Også Kriminalomsorgen Akershus friomsorgskontor mener at forutberegneligheten blir dårligere, og peker i den sammenheng på at lovbryteren ikke får et visst antall timer å gjennomføre, slik som ved samfunnsstraffen.

Rogaland politidistrikt understreker at selv om den foreslåtte reaksjonsformen er et forsøk på tilpasning mot den unge lovbryter, må det holdes fast ved at det handler om straff hvor utmålingen skal skje på grunnlag av gjeldende straffutmålingsprinsipper og ikke den domfeltes behov for oppfølging over tid, og da gjerne lang tid.

Oslo Kommune, ved Barne- og familieetaten, fremhever som særlig til barnets beste at gjennomføringstiden er fra seks måneder og opp til to år. Dette vil gi nødvendig tid til å se virkning av planen og å gi barnet mulighet til å bli ferdig med saken og ”starte opp på nytt”.

Andre understreker at det bør være klare regler for hva som skjer dersom behandlingsmål, krav og tiltak i planen innfris tidligere enn den fastsatte lengden.

10.12.3 Departementets vurdering

Departementet slutter seg i det vesentlige til utvalgets innstilling når det gjelder reaksjonens varighet, og mener at reaksjonen som hovedregel bør vare fra seks måneder til to år. Departementet mener at oppfølgingsplanens lengde, innenfor tidsrammen seks måneder til to år, bør bestemmes ut fra en helhetsvurdering, der barnets individuelle behov og lovbruddets art og grovhet inngår som momenter. Det bemerkes at gjennomføringstiden skal fastsettes uavhengig av den subsidiære fengselsstraffen, som skal tilsvare den ubetingede fengselsstraffen som ellers ville bli utmålt.

Minimumslengden på seks måneder bør være absolutt. Et flertall av lovbrytere mellom 15 og 18 år som idømmes ubetinget fengsel, får straff på under 90 dager. I 2009 ble det i 66 av 115 dommer mot barn, idømt ubetinget fengsel i 90 dager eller mindre (57 prosent). Departementet mener det er naturlig at reaksjonens varighet, ved en straff i frihet, er lengre enn ved en ubetinget fengselsstraff. Dette er i samsvar med alminnelige prinsipper for utmåling av frihetsstraffer. Mange av tiltakene som typisk vil ligge i en ungdomsplan vil dessuten måtte gå over en viss tid for å ha effekt.

Den maksimale lengden bør normalt være to år. Det kan imidlertid tenkes tilfeller hvor fengselsstraffen ville ha blitt klart lengre enn to år. Departementet mener det vil være uheldig å ekskludere barnet fra reaksjonen i slike tilfeller. Departementet foreslår derfor at det gis mulighet til å sette varigheten til tre år hvis den alternative fengselsstraffen ville ha blitt klart lengre enn to år, forutsatt at en helhetsvurdering for øvrig tilsier at ungdomsstraff er en passende reaksjon.

Departementet er uenig i utvalgets forslag om at ungdomsstormøtet, ikke domstolen, skal beslutte lengden på ungdomsplanens gjennomføringstid. Departementet bemerker at det tradisjonelt er domstolen som fastsetter varigheten av en straffereaksjon, mens den nærmere fastsettelsen av innholdet i straffen kan overlates til forvaltningen. Som eksempel kan nevnes samfunnsstraff hvor domstolen beslutter antallet gjennomføringstimer og lengden på gjennomføringsperioden, mens kriminalomsorgen beslutter det nærmere innholdet i straffen. Departementet ønsker ikke å fravike dette prinsippet, som anses å være en viktig rettsikkerhetsgaranti.

Også hensynet til likebehandling taler for at reaksjonens lengde ikke fastsettes administrativt. Hvis gjennomføringstiden fastsettes av ungdomsstormøtet, vil en ikke få rettspraksis som rettesnor for utmålingen, og det vil oppstå fare for forskjellsbehandling. Det bemerkes likevel at ved domstolenes fastsettelse av gjennomføringstid, bør de tradisjonelle straffeutmålingsmomentene tre noe i bakgrunnen, slik at det ikke utvikler seg en fast praksis for lengden av gjennomføringstiden basert på hvor grove forhold det gjelder. Like viktig er barnets individuelle behov og hvor lang gjennomføringstid som er nødvendig for å oppnå et ønsket resultat.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at en også for den nye straffereaksjonen følger prinsippet som gjelder ellers i strafferettspleien; at domstolen fastsetter reaksjonen, herunder lengden, mens andre gjennomfører den.

Departementet finner ikke grunn til å problematisere hva som vil skje dersom behandlingsmål, krav og tiltak i planen innfris tidligere enn den fastsatte lengden. I de fleste tilfeller vil det settes krav som pågår kontinuerlig, herunder meldeplikt, kontaktforbud, ruskontroll mv. Uansett vil den domfelte måtte møte oppfølgingsteamet under hele gjennomføringstiden, og i slike møter vil for eksempel fremtidsplaner være et tema.

10.13 Håndtering av brudd

10.13.1 Utvalgets forslag

Utvalget påpeker at det er viktig at det reageres på brudd og at det er nødvendig at soning av den betingede delen av straffen fremstår som en reell mulighet ved manglende gjennomføring av ungdomsplanen. Det foreslås at bestemmelsen om mangelfull gjennomføring av ungdomsstormøte og -plan bygges på reglene om brudd på samfunnsstraff, jf. straffeloven 1902 § 28 b fjerde ledd annet punktum. Utvalget poengterer imidlertid at bestemmelsen må tilpasses anvendelse i konfliktrådet i stedet for kriminalomsorgen, og den foreslås regulert i konfliktrådsloven.

Utvalget foreslår at dersom domfelte bryter reglene for gjennomføringen av reaksjonen eller dersom gjennomføringen av ungdomsplanen er mangelfull, kan ungdomskoordinatoren kalle inn til en såkalt innskjerpingssamtale. Ungdomskoordinatoren kan i disse tilfellene også sette nye vilkår for domfeltes gjennomføring av ungdomsplanen. Ungdomskoordinatoren kan videre forby domfelte å bruke alkohol eller andre berusende eller bedøvende midler dersom dette fremstår som nødvendig for å motvirke en ny straffbar handling av alvorlig art.

Er domfeltes gjennomføring etter dette fortsatt mangelfull, kan ungdomskoordinatoren anmode påtalemyndigheten om å begjære den betingede fengselsstraffen fullbyrdet. Ungdomskoordinatoren får således ikke selv kompetanse til å bringe saken inn for retten. Utvalget presiserer at ungdomskoordinatoren må ta i betraktning både bruddets grovhet og hyppighet, og barnets motivasjon for videre gjennomføring av planen. Også tiden som er gått fra planen ble fastlagt og omfanget av planen må tas i betraktning.

10.13.2 Høringsinstansenes syn

Det er forholdsvis få av høringsinstansene som uttaler seg om bruddsituasjonen.

Sekretariatet for konfliktrådene slutter seg til utvalgets forslag. Tradisjonelt har kriminalomsorgen erfaring og kompetanse med å følge opp straffedømte med hensyn til overholdelse av vilkår og eventuelle brudd. Sekretariatet ser likevel ikke at det er noe i veien for at ungdomskoordinatoren ved konfliktrådet får denne oppgaven. Hovedpoenget er at ungdomsstormøte og ungdomsplan er basert på et frivillig valg mellom en tradisjonell straffereaksjon og en alternativ reaksjon.

Barne- og likestillingsdepartementet påpeker at det er viktig med klare mål og kriterier for brudd for å ivareta hensynet til likebehandling og ungdommenes rettsikkerhet.

Riksadvokaten viser til at ungdomskoordinatoren skal ha fullmakt til å innskjerpe vilkår og å gi pålegg uten at en kan se at lovforslaget inneholder regler om klageadgang eller rett til overprøving.

Indre Finnmark tingrett viser til at rettens eneste reaksjonsmiddel vil være å beslutte hel eller delvis fullbyrding av fengselsstraffen. I noen saker vil nok dette være en nødvendig avslutning på prosessen. Men ut fra prinsippene om restorative justice bør det også gis mulighet for å videreføre reaksjonsformen ved å innkalle til nytt ungdomsstormøte. Dette vil synliggjøre at bruddet ikke bare relaterer seg til dommen, men at bruddet også gjelder de forpliktelser domfelte har påtatt seg overfor ungdomsstormøtet. Bruddet kan vise at noe har gått galt i forhold til prosessen i ungdomsstormøtet. Dette tilsier at prosessen bør kunne gis en ny mulighet.

Kriminalomsorgen region sørvest viser til at det, ved brudd på samfunnsstraff og program mot ruspåvirket kjøring, er kriminalomsorgen ved regiondirektøren som fremmer bruddsakene for domstolen. Ved brudd på ungdomsplanen er det påtalemyndigheten, etter anmodning fra ungdomskoordinator, noe regionen mener vil innebære en uheldig fragmentering av straffegjennomføringen.

Bergen kommune, ved Byrådet påpeker at det er viktig at brudd medfører sanksjoner. I dag skal det svært mye til før påtalemyndigheten tar tak i en sak på ny ved brudd på vilkår knyttet til betingede dommer.

10.13.3 Departementets vurdering

Departementet er enig med utvalget i at det må reageres hvis barnet bryter de alminnelige regler for gjennomføring av reaksjonen eller dersom gjennomføringen av ungdomsplanen er mangelfull. Departementet mener videre at reglene bør utformes i samsvar med reglene for brudd på samfunnsstraff så langt de passer, jf. straffeloven 1902 § 28 b fjerde ledd, jf. straffegjennomføringsloven 2002 § 58 med tilhørende retningslinjer. Departementet legger seg imidlertid nærmere innholdet i straffeloven § 28 b enn utvalget foreslår. I henhold til nevnte bestemmelse skal påtalemyndigheten begjære fullbyrdelse av subsidiær fengselsstraff ved ny straffbar handling, mens både påtalemyndigheten og kriminalomsorgen har kompetanse til å fremme slik begjæring ved brudd på bestemmelser gitt i medhold av straffegjennomføringsloven.

Departementet er enig i at det bør være påtalemyndigheten som vurderer om saken skal bringes inn for retten med begjæring om fullbyrdelse av fengselsstraffen ved mistanke om nye lovbrudd i gjennomføringstiden, slik regelverket er for samfunnsstraff i dag, jf. straffeloven 1902 § 28 b fjerde ledd annet punktum, jf. § 28 b første ledd bokstav b.

Departementet mener imidlertid at kompetansen til å fremme bruddsaker ved vilkårsbrudd bør legges til kriminalomsorgen på regionalt nivå, og her fravikes således utvalgets forslag om at påtalemyndigheten, etter anmodning fra ungdomskoordinator, begjærer fullbyrdelse. Regionene har opparbeidet erfaring gjennom å ha fått ansvaret for å ta bruddsakene i samfunnsstraffen til retten. Det ble en annen prioritet og hurtighet i behandlingen av bruddsakene da kriminalomsorgen fikk slik kompetanse, jf. straffeloven 1902 § 28 b fjerde ledd første punktum. Det er viktig at brudd påtales raskt.

Ikke all mangelfull gjennomføring av planen bør betraktes som brudd som skal føre til fullbyrdelse av fengselsstraffen. Det må foretas en konkret vurdering før det tas stilling til hvordan det skal reageres, hvor blant annet bruddets omfang og barnets motivasjon vurderes. Det er likevel viktig at det reageres på brudd og at fullbyrdelse av fengselsstraffen fremstår som en reell mulighet.

Formålet med å reagere på vilkårsbrudd er å markere nødvendige grenser og sikre at den domfelte gjennomfører ungdomsstraffen i tråd med gjeldende regler. Reaksjonen på brudd skal ikke være mer inngripende enn det som fremstår som nødvendig for å oppnå formålet. Det skal dessuten så langt som mulig tas hensyn til at gjenstående straff skal kunne gjennomføres på en hensiktsmessig måte.

Ved vurderingen av hvordan det bør reageres på brudd, bør hensynet til forutsigbarhet og likebehandling tillegges stor vekt. Det bør foretas en helhetsvurdering av bruddets objektive grovhet og den domfeltes subjektive skyld. Hele gjennomføringsforløpet bør vurderes, herunder hvor stor del av ungdomsstraffen som er gjennomført og om det foreligger gjentatte brudd. Det bør i tillegg legges vekt på individuelle forhold hos den domfelte.

Hvis den domfeltes brudd ikke er alvorlig, for eksempel ved at han eller hun kommer for sent til avtaler, eller hvis det foreligger særlig formildende omstendigheter, bør det vurderes om det er tilstrekkelig for ungdomskoordinatoren å gi en muntlig advarsel.

Dersom muntlig advarsel ikke er tilstrekkelig, bør den domfelte innkalles til en bruddsamtale med ungdomskoordinatoren. Målet med samtalen er å motvirke nye brudd, og under samtalen skal den domfelte gjøres kjent med følgene av gjentatte brudd. Med samtykke fra de obligatoriske deltagerne i ungdomsstormøtet og i oppfølgingsteamet, kan ungdomskoordinatoren sette nye vilkår for gjennomføringen av planen, jf. konfliktrådsloven § 25. Nye vilkår kan bare fastsettes dersom det er nødvendig for å motvirke nye brudd. Den muntlige innskjerpingen bør følges opp med en skriftlig gjengivelse av innholdet i samtalen. Etter departementets vurdering er det ikke nødvendig at det gis klageadgang eller mulighet til overprøving av nye vilkår da domfelte, sammen med de andre obligatoriske deltagerne, selv skal være med på å fastsette disse vilkårene. Dersom domfelte ikke er enig, kan dette tilsi at vedkommende ikke har tilstrekkelig motivasjon til å gjennomføre reaksjonen.

Det må være gjennomført bruddsamtale før nye brudd kan medføre ytterligere konsekvenser. Møter ikke den domfelte til bruddsamtalen, må det derfor først fastsettes bestemmelse om meldeplikt før saken kan overføres til kriminalomsorgens regionale nivå med anbefaling om hel eller delvis fullbyrdelse av subsidiær fengselsstraff. Ungdomskoordinatoren må også sammen med de obligatoriske deltagerne i ungdomsstormøtet og oppfølgingsteamet vurdere om det bør innkalles til et nytt ungdomsstormøte, før saken overføres til kriminalomsorgen. Dette kan typisk være tilfelle hvis det er forhold knyttet til prosessen og ikke domfeltes motivasjon eller vilje til å gjennomføre tiltakene som er årsaken til bruddet. Dersom den domfelte, etter å ha gjennomført bruddsamtale og eventuelt fått nye vilkår, eller gjennomført nytt ungdomsstormøte, på nytt bryter kravene eller de fastsatte vilkårene, kan saken overføres til kriminalomsorgens regionale nivå med innstilling om at den bringes inn for retten med sikte på fullbyrdelse av den subsidiære fengselsstraffen.

Departementet bemerker at ungdomsstraff er en straffereaksjon som velges aktivt av domfelte. Motivasjon for deltagelse er avgjørende for gjennomføring, og både ungdomskoordinator og oppfølgingsteamet har et ansvar for å motivere til gjennomføring av straffen. Viser ungdommen gjennom bruddene liten eller ingen motivasjon, bør gjennomføringen avsluttes ved at en innstilling om fullbyrdelse av subsidiær straff sendes til kriminalomsorgens regionale nivå.

Hvis direktør på regionalt nivå finner at vilkårene for å fremme begjæring om fullbyrdelse av den subsidiære fengselsstraffen er oppfylt, og fullbyrdelse fremstår som nødvendig, skal begjæring om hel eller delvis fullbyrdelse av den subsidiære fengselsstraffen fremsettes for tingretten. Straffen avbrytes fra det tidspunktet begjæringen er oversendt retten. Direktør på regionalt nivå skal vurdere om delvis fullbyrdelse av den subsidiære fengselsstraffen er tilstrekkelig for å stanse videre brudd.

I vurderingen av i hvilken grad den subsidiære fengselsstraffen skal fullbyrdes, må retten i det enkelte tilfellet se hen til hvor stor del av ungdomsplanen som er gjennomført. I tillegg må det tas i betraktning at det er gjennomført et stormøte som en del av straffen.

10.14 Prøvehjemmel eller permanent ordning

10.14.1 Utvalgets forslag

Utvalget har, ved utarbeidelsen av forslaget til ny reaksjonsform, vurdert erfaringene både fra ulike prosjekter i Norge (Buskerudprosjektet, forsøk med ungdomskontrakter, SNU-prosjektet/Stifinner’n jr., MultifunC, SLT-modellen og Oppfølgingsteamene), samt erfaringer fra reaksjoner i frihet i andre land. Den nye reaksjonen som foreslås innført bygger på restorative justice-tankegangen. Utvalget gir likevel uttrykk for at det foreligger lite forskning som entydig kan belyse i hvilken grad restorative justice har den forventede positive effekt, og at det derfor er ønskelig med forskning som kan belyse dette. Utvalget drøfter imidlertid ikke om det er behov for ytterligere utprøvning før reaksjonen eventuelt innføres som en permanent ordning.

10.14.2 Høringsinstansenes syn

Ni av høringsinstansene mener det er ønskelig med mer erfaring, forskning og/eller utprøvning før den nye straffereaksjonen innføres.

Riksadvokaten, Politidirektoratet, Domstolsadministrasjonen, Rogaland politidistrikt, Vestfold politidistrikt og Kriminalomsorgen region sørvest gir uttrykk for at reaksjonen bør utprøves som en forsøksordning før den innføres permanent.

Riksadvokaten kan ikke se at en så prinsipiell og komplisert nyordning som dom med ungdomsplan bør lovfestes uten å prøve tiltaket først. Det uttales at ordningen er ressurs- og kostnadskrevende, og innebærer store utfordringer til det offentlige tjenestetilbudet lokalt.

Også Politidirektoratet påpeker at reaksjonen har omfattende økonomiske og praktiske konsekvenser, samt at kompleksiteten i den valgte modellen, blant annet knyttet til domstolens godkjenningsprosedyre, underbygger at tiltaket bør utprøves som et forsøk.

Domstoladministrasjonen mener det kunne det vært ønskelig med mer erfaring med denne reaksjonsformen og virkningene av den, før en eventuell innføring. Derfor reises det spørsmål om ordningen i første omgang eventuelt bør innføres som en prøveordning.

Rogaland politidistrikt nevner at også samfunnsstraff og promilleprogram i sin tid ble innført som prøveordninger. Vestfold politidistrikt mener reaksjonen bør utprøves før det iverksettes som en ny straffereaksjon.

Kriminalomsorgen region sørvest, Barne- og likestillingsdepartementet, Rogaland politidistrikt,og Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA) mener at det er behov for mer forskningsbasert kunnskap om slike tiltak før den nye straffereaksjonen iverksettes.

Kriminalomsorgen region sørvest mener at dersom denne ordningen blir innført, bør den eventuelt innføres som en avgrenset prøveordning og følges av forskning i prøveperioden.

Barne- og likestillingsdepartementet etterlyser forskning som tar sikte på å besvare om restorative justice fører til redusert kriminalitet.

Også Rogaland politidistrikt påpeker at det ikke foreligger helt entydige forskningsresultater når det gjelder restorative justice.

NOVA mener det er stort behov for mer forskningsbasert kunnskap om slike tiltak i en norsk kontekst enn det som i dag er tilgjengelig.

Kontaktutvalget for innvandrerungdom mener det mangler empiri om hvordan man kan lykkes med de foreslåtte tiltak overfor minoritetsbarn i en krysskulturell kontekst. Dette understreker blant annet behov for forskning og kunnskapsutvikling i forhold til minoritetsbarnas situasjon i rettspleien.

Oslo kommune mener forslaget om den nye ungdomsstraffen er positivt, men at ordningen må utredes bedre. Særlig gjelder dette forankring, ansvar for straffegjennomføring, finansiering av tiltak og tjenester, samt fullmakt til å pådømme/iverksette tiltak og tjenester. Det uttales at reaksjonen i større grad kan bygge på erfaringer fra forsøket med oppfølgingsteam og erfaringer som er utviklet gjennom SLT og SALTO-modellen.

Oppfølgingsteam Trondheim gir på sin side uttrykk for at forslaget til ny straffereaksjon er meget grundig og veloverveid. Det påpekes at dette ikke bare er en teoretisk modell, men en godt gjennomprøvd modell i prosjektet. Over 80 unge lovbrytere hadde på tidspunktet for avgivelsen av høringsuttalelsen deltatt i prosjektet. Oppfølgingsteamets erfaring er at ungdomsstormøte, ungdomsplan og ungdomsteam har vært en svært god metode for å koble ressursene i kommune, politi, kriminalomsorg og konfliktråd, og for å hindre at ungdom går inn i en permanent kriminell løpebane.

Drammen kommune gir uttrykk for at kommunen har gode erfaringer både med bruk av ungdomskontrakter, politiets bekymringssamtaler og med utstrakt bruk av konfliktrådsbehandling i ungdomskriminalitetssaker. Reaksjonsformen ungdomsstormøte i regi av konfliktrådene vurderes som et alternativ som ivaretar de gode prinsippene i konfliktrådsmegling og i bruk av ungdomskontrakter.

10.14.3 Departementets vurdering

Departementet mener høringsinstansene har pekt på gode argumenter for at det kan være behov for nærmere forskning, utredning og utprøving før reaksjonen gjøres permanent. Departementet legger imidlertid til grunn at utvalget mener ordningen bør gjøres permanent fra starten, idet spørsmålet ikke er nærmere drøftet.

Etablering av ordningen vil være ressurs- og kostnadskrevende, jf. punkt 13.1.4. Elementer av forslaget er ikke prøvd ut gjennom oppfølgingsteamene, herunder håndtering av brudd, og med unntak av Trondheim, konfliktrådet som ansvarlig for straffegjennomføring. Dessuten er målgruppen for ungdomsstraffen tyngre enn for oppfølgingsteam slik det hittil har vært praktisert.

Det kan i denne sammenheng nevnes at narkotikaprogram med domstolskontroll (ND) som vilkår for betinget dom er innført som en prøveordning, jf. straffeloven 1902 § 53 nr. 6. Også program mot ruspåvirket kjøring ble opprinnelig innført som en forsøksordning i 1995, men er nå videreført som en permanent ordning. Det er således ingen lovtekniske hindringer for å velge en løsning der reaksjonen ungdomsstraff innføres som en prøveordning.

En hovedinnvending mot at den nye reaksjonen kun prøves ut enkelte steder, er at geografien i så tilfelle avgjør om en blir idømt fengsel eller en reaksjon i frihet.

Departementet er enig i at det foreligger forholdsvis lite forskning om bruk av restorative justice og konfliktråd i Norge. Etter fremleggelse av NOU 2008:15 kom Nordlandsforsknings rapport om gjenopprettende rett som alternativ eller supplement til straff, jf. NF rapport nr. 14/2009. Studien springer ut av et ønske om mer kunnskap om restorative justice i Norge, og har bestått av intervjuer, deltakelse på konfliktrådsmøter og en spørreundersøkelse. Et viktig funn er at deltagerne mener at konfliktrådsmøtene har bidratt til bedring av relasjonene mellom partene og til at man får lagt hendelser bak seg. De aller fleste ville ha anbefalt bruk av konfliktråd til andre. Studien konkluderer med at konfliktrådet er en ordning det er verdt å satse på, men avdekker også at en står overfor mange utfordringer.

Også erfaringene med oppfølgingsteam, spesielt prosjektet i Trondheim, har gitt nyttig kunnskap om organiseringen av, innholdet i og virkningen av oppfølgingsteam. Ordningen skal utvides ytterligere. Forskere ved NTNU har levert en evaluering av oppfølgingsteamene etter utvalgets innstilling, jf. omtale i punkt 5.2.5. Forskerne slår fast at oppfølgingsteamene makter å fange opp en høyrisikogruppe som ellers ofte faller utenfor hjelpetjenestene. Over 100 ungdommer har deltatt i prosjektet. Det konkluderes med at oppfølgingsteamene har dokumentert et høyt gjennomføringstrykk i antall unge lovbrytere de har arbeidet med, det er lite tilbakefall blant deltakerne, det er få vilkårsbrudd og det er indikasjoner på klart bedret psykisk helse hos de unge i prosjektperioden.

Departementet anbefaler at reaksjonen gjøres permanent fra ikrafttredelse. Hensynet til likebehandling taler etter departementets syn for at ordningen bør gjøres landsdekkende uten forutgående forsøkshjemmel. Målgruppen for reaksjonen vil være relativt liten, og det kan fremstå som vilkårlig forskjellsbehandling om barn i enkelte distrikter får tilbudet og andre ikke. Den nye straffarten bygger dessuten på tidligere prosjekter som alle har vist gode resultater. Departementet legger videre vekt på at enkelte av de mer omdiskuterte sidene av utvalgets forslag, slik som etterfølgende domstolskontroll, ikke er tatt til følge, hvilket gjør behovet for utprøving mindre. Departementet anbefaler likevel at ordningen evalueres etter noen år, både for å få dokumentert erfaringer og for å foreta eventuelle forbedringer av ordningen.