9 Straffereaksjoner

9.1 Påtaleunnlatelse

9.1.1 Gjeldende rett

Selv om straffeskyld er bevist kan påtalemyndigheten velge å unnlate å påtale forholdet. En slik påtaleunnlatelse innebærer en skyldkonstatering og er en måte å gjøre opp et pådratt straffeansvar. Påtaleunnlatelse er dermed en strafferettslig reaksjon og noe annet enn en henleggelse av forholdet. Bestemmelsene om påtaleunnlatelse finner vi i straffeprosessloven §§ 69 og 70.

Det oppstilles ingen begrensninger med hensyn til hvilke typer lovbrudd som kan føre til påtaleunnlatelse, men Riksadvokaten uttaler i rundskriv nr. 6/1989 at det bør vises varsomhet med å gi påtaleunnlatelse for alvorlige volds-, sedelighets- og narkotikaforbrytelser. Hovedregelen er at lovbrudd skal påtales, og for å gjøre unntak må det foreligge slike særlige forhold at påtalemyndigheten etter en samlet vurdering finner at overveiende grunner taler for ikke å påtale handlingen.

Påtalemyndigheten må anse alle vilkår for straffbarhet oppfylt for å kunne gi påtaleunnlatelse, noe som innebærer at reaksjonen ikke kan benyttes der lovbryteren er under 15 år. Her kan påtalemyndigheten i stedet beslutte at saken overføres til barneverntjenesten, jf. straffeprosessloven § 71 b.

Det finnes ingen særskilte bestemmelser om bruk av påtaleunnlatelse for barn over den kriminelle lavalder i gjeldende straffeprosesslov. Ung alder tas imidlertid i betraktning ved den konkrete vurderingen av om det foreligger ”særlige forhold” som nevnt ovenfor. Reaksjonen brukes i utstrakt grad for å unngå den belastningen som gjennomføringen av en straffesak ville innebære for et barn, men for likevel å markere samfunnets reaksjon. Det ble i 2007 gitt 733 betingede påtaleunnlatelser til barn, noe som utgjorde mer enn halvparten av det totale antallet på 1426 betingede påtaleunnlatelser som ble gitt i alle alderskategorier. I 2009 ble det gitt 925 betingede påtaleunnlatelser til mindreårige.

Påtaleunnlatelsen kan gjøres betinget av at siktede ikke gjør seg skyldig i nye straffbare handlinger i en prøvetid på to år, jf. straffeprosessloven § 69 annet ledd. Prøvetiden kan likevel ikke være lenger enn foreldelsesfristen for det aktuelle lovbruddet, jf. § 69 annet ledd annet punktum. Etter § 69 tredje ledd kan påtaleunnlatelse også gjøres betinget av individuelt tilpassede vilkår som nevnt i straffeloven § 53 nr. 2, nr. 3 bokstavene a-h, nr. 4 og nr. 5. Dette vil eventuelt kunne gjøres i samarbeid med hjelpeapparat og barnets øvrige nettverk. Det er ikke adgang til å stille andre særvilkår enn de som er særskilt nevnt i bestemmelsen, i motsetning til situasjonen ved betinget dom.

Strafforfølgningen kan tas opp igjen etter reglene i straffeprosessloven § 74 tredje ledd dersom ett eller flere vilkår for påtaleunnlatelse ikke overholdes, eller dersom siktede unndrar seg pålagt tilsyn eller setter seg ut over pålegg fra tilsynsmyndigheten.

Etter § 70 første ledd kan påtale også unnlates av prosessøkonomiske grunner, når reglene for straffutmåling ved sammenstøt av flere forbrytelser eller forseelser medfører at ingen eller bare en ubetydelig straff vil komme til anvendelse.

Dersom siktede mener at han ikke er skyldig, kan han kreve at påtalemyndigheten bringer saken inn for retten, med mindre siktelsen frafalles, jf. § 71.

9.1.2 Utvalgets forslag

Utvalget mener det bør være et utgangspunkt at ingen straffesaker mot barn bør avgjøres påtalemessig før barnet er avhørt av politiet. Unntak bør bare skje der det er aktuelt å ilegge forenklet påtaleunnlatelse eller forenklet forelegg. Utvalget uttaler videre at det er naturlig at Riksadvokaten i sine rundskriv utarbeider retningslinjer for avhør forut for påtalemessig avgjørelse i saker der mistenkte/siktede er under 18 år.

Utvalget påpeker at selv om påtaleunnlatelse er en straffereaksjon, unngår man den belastningen gjennomføringen av en straffesak vil kunne innebære for barn. Påtaleunnlatelse kan derfor være en hensiktsmessig reaksjon ved første gangs lovbrudd og ved mindre alvorlig lovbrudd der en slik reaksjon vil kunne ha tilstrekkelig individualpreventiv effekt. For de barna som er i faresonen for å fortsette med kriminell aktivitet, mener utvalget at påtaleunnlatelse kan ha motsatt effekt. Bruk av individuelt tilpassede vilkår vil ofte være nødvendig der barnet har andre problemer i tillegg til selve lovbruddet.

Påtaleunnlatelse kan være et hensiktsmessig alternativ til forelegg, men forutsetter etter utvalgets syn lovendringer for å være et reelt, praktisk alternativ. Utvalget mener at det må være anledning til å gi påtaleunnlatelser med kortere prøvetid enn i dag og foreslår at prøvetidens lengde skal kunne fastsettes til mellom seks måneder og to år – såkalt ”individuelt tilpasset prøvetid” (jf. forslag til straffeprosessloven § 69 annet ledd nytt tredje punktum).

Videre foreslår utvalget at polititjenestemenn skal ha adgang til å gi påtaleunnlatelse på stedet i enkelte mindre alvorlige saker, såkalt ”forenklede påtaleunnlatelser”, avgrenset til positivt angitte områder. En slik forenklet påtaleunnlatelse bør, etter utvalgets syn, begrenses til overtredelser av vegtrafikkloven og fritids- og småbåtlovgivningen. Utvalget mener kompetanse til å utstede forenklede påtaleunnlatelser bør delegeres til polititjenestemenn i forskrift med hjemmel i straffeprosessloven § 67 nytt 10. ledd, samt at en slik delegasjon bør omfatte adgang til å fastsette enkelte vilkår for påtaleunnlatelsen. Utvalget begrunner dette med at slik kompetanse kan bidra til å unngå at det benyttes forenklede forelegg til barn av praktiske hensyn. Reguleringen bør skje i egen forskrift, og dette bør etter utvalgets mening følges opp av forvaltningen. Utvalget ser det som naturlig at forenklet påtaleunnlatelse og forenklet forelegg følger samme regler.

Utvalget mener at dagens lovverk i stor grad åpner for en individuell tilpasning av vilkårene ut i fra barnets behov. Utvalget mener også at det er viktig å beholde dagens ordning, der påtalemyndigheten kun kan ilegge vilkår ut i fra en uttømmende liste. Der det er behov for andre vilkår enn de loven åpner for, mener utvalget at det er viktig at slike vilkår ilegges av domstolen, eksempelvis i form av en betinget dom.

9.1.3 Høringsinstansenes syn

Det er noe ulike syn på om det bør være anledning til å gi påtaleunnlatelse med kortere prøvetid enn dagens system og ”forenklet påtaleunnlatelse”.

Følgende instanser er positive til en individuelt tilpasset prøvetid: Politidirektoratet, Salten politidistrikt, Ungdomsteamet i Kristiansand og Oppfølgingsteam Trondheim. Salten politidistrikt mener at dette vil kunne sikre at påtaleunnlatelse med vilkår kan gis som reaksjonsform i mindre alvorlige saker – som alternativ til forelegg – uten at det blir en uforholdsmessig streng reaksjon.

Én instans, Asker og Bærum politidistrikt, mener at prøvetiden på to år bør opprettholdes. Det gis uttrykk for at prøveperioden bør ha en viss varighet for at en påtaleunnlatelse skal ha noen særskilt individualpreventiv effekt, og at det synes rimelig at gjentagende kriminalitet innenfor en toårsperiode vil få konsekvenser.

Én instans, Stine Sofies stiftelse, mener prøvetiden bør utvides til tre år.

Seks instanser går mot forslaget om forenklet påtaleunnlatelse: Politidirektoratet, Riksadvokaten, Politijuristene, Asker og Bærum politidistrikt, Salten politidistrikt og Vestfold politidistrikt.

Politidirektoratet mener de fleste straffereaksjoner mot barn bør saksbehandles og avgjøres av politi- og påtalemyndighet på ordinær måte. Dette sikrer enhetlig behandling og prioritering. Derved kan disse sakene, i motsetning til forenklede påtaleunnlatelser, registreres i STRASAK, politiets straffesaksregister, noe som er et vilkår for å kunne identifisere barn i faresonen tidligst mulig. Svært bagatellmessige lovertredelser begått av barn vil dessuten fortsatt kunne avgjøres ved muntlig advarsel av enhver som har politimyndighet. Dette prinsippet er ikke lovfestet, men antas å følge av lang og fast myndighetspraksis som del av opportunitetsprinsippet. Politidirektoratet mener denne myndighet dekker deler av det behov for rask reaksjon som utvalget begrunner delegasjonsforslaget med.

Riksadvokaten er usikker på om påtaleunnlatelse er den beste løsningen der det i dag er adgang til å gi forenklet forelegg. Uansett vises det til at forslaget om delegasjon er for dårlig utredet til at det er mulig å ta stilling til det.

Asker og Bærum politidistrikt viser til at praksis i distriktet er at alle under 18 år som begår en straffbar handling skal innkalles til bekymringssamtale eller avhør hos politiet sammen med verger. Ved denne praksisen, som antas å bli fulgt også i flere andre politidistrikter, vil det dermed ikke være behov for å gi en reaksjon ”på stedet”, idet en påtaleavgjørelse naturlig følger i etterkant av samtalen eller avhøret. Også Vestfold politidistrikt nevner allerede etablerte rutiner for oppfølging av ungdom og går mot forslaget om forenklet påtaleunnlatelse.

To instanser støtter forslaget om forenklet påtaleunnlatelse, nærmere bestemt Norges politilederlag og Oppfølgingsteam Trondheim.

Norges politilederlag mener en innføring av forenklede påtaleunnlatelser kan gi gode, effektive og individuelle reaksjoner. Det gis uttrykk for at utvalget her har tenkt nytt, men samtidig satt tydelige begrensninger for gyldighetsområdet. Politilederlaget ser for seg en senere utvidelse av ordningen, til også å gjelde andre typer saker og for de over 18 år.

9.1.4 Departementets vurdering

9.1.4.1 Påtaleunnlatelse med vilkår

Departementet mener, i likhet med utvalget, at påtaleunnlatelse er en hensiktsmessig reaksjon ved første gangs lovbrudd og ved mindre alvorlige lovbrudd der en slik reaksjon vil kunne ha tilstrekkelig individualpreventiv effekt. Slik unngås den belastning som gjennomføring av en straffesak vil kunne innebære for barn.

Departementet mener videre at særlig betingede påtaleunnlatelser vil kunne sikre barnet en bedre oppfølging enn for eksempel bøter, og legge til rette for en rehabiliterende prosess. Det vises i den sammenheng til de senere års prosjekter ”Felles ansvar” i Salten og ”Oppfølgingsteam” i Oslo, Kristiansand, Stavanger og Trondheim, der deltagelse i oppfølgingsteam ble satt som vilkår for påtaleunnlatelse, jf. punkt 5.2.4 og 5.2.5 ovenfor. Ved betinget påtaleunnlatelse kan det gis vilkår som kan bidra til atferdsendring hos barnet. Det er særlig viktig at det settes vilkår for en eventuell påtaleunnlatelse der barna har andre, omfattende problemer enn lovbrudd. For disse barna er det nødvendig med en reaksjon som griper fatt i de underliggende problemene hos den enkelte og kan medvirke til endring av barnets atferd og holdninger. En påtaleunnlatelse uten vilkår vil kunne oppleves som en ny bekreftelse på at det er mulig å ”komme unna med” lovbruddene.

Det fremgår av straffeprosessloven § 69 tredje ledd første punktum at påtaleunnlatelse kan gjøres betinget av slike vilkår som er nevnt i straffeloven § 53 nr. 2, nr. 3 bokstavene a – h, nr. 4 og nr. 5. Dette er forstått slik at det kun kan benyttes de opplistede vilkår ved påtaleunnlatelse, og at det ikke er adgang til å stille andre særvilkår enn de som er særskilt nevnt i bestemmelsen. Dette i motsetning til situasjonen ved betinget dom, jf. straffeloven § 53 nr. 3. Departementet har fått signaler om at reglene i dag er for rigide og stenger for hensiktsmessige vilkår for påtaleunnlatelse. Enkelte vilkår som er nevnt i opplistingen, for eksempel opphold inntil ett år i institusjon, er langt mer inngripende enn andre aktuelle vilkår som ikke nevnes, slik som samtaler med støttepersoner eller deltagelse i fritidsaktiviteter. Departementet vil følge opp dette.

9.1.4.2 Individuelt fastsatt prøvetid

Forslaget om individuelt fastsatt prøvetid er etter departementets syn i tråd med utgangspunktet om at straffereaksjoner for barn skal fastsettes etter en individuell vurdering. Et mothensyn kan være at individuelt tilpasset prøvetid vil kreve en grundigere vurdering i hver enkelt sak og derved noe økt ressursbruk. Dessuten vil gradert prøvetid kunne føre til ulik behandling av ellers like saker. Departementet mener likevel at hensynet til å finne en passende reaksjon for det enkelte barnet bør veie tyngre og viderefører forslaget om at prøvetiden for barn kan fastsettes til mellom seks måneder og to år etter en konkret vurdering. Bruk av individuelt fastsatt prøvetid vil kunne sikre at påtaleunnlatelse med vilkår kan gis som reaksjonsform i mindre alvorlige saker – som alternativ til forelegg – uten at det blir en uforholdsmessig streng reaksjon. En kortere prøvetid vil dessuten bidra til at barnet raskere kan legge saken bak seg. Departementet tilrår imidlertid at prøvetiden fastsettes til enten 6, 12, 18 eller 24 måneder, for slik å forenkle vurderingen i den enkelte sak, samt unngå unødig differensiering og ressursbruk.

9.1.4.3 Forenklet påtaleunnlatelse

Departementet mener det må utvises forsiktighet med å delegere myndigheten til å gi påtaleunnlatelse til den enkelte polititjenestemann, av hensyn til sakens forberedelse og av rettssikkerhetsmessige grunner. Alle de momenter som rettslig sett er nødvendige ved avgjørelsen av tiltalespørsmålet må vurderes, og departementet mener at dette bør gjøres av påtalemyndigheten. Slike rettssikkerhetsmessige hensyn bør veie tungt i saker hvor lovbryteren er mindreårig.

Departementet mener dessuten at det er et viktig utgangspunkt at ingen straffesaker mot barn bør avgjøres påtalemessig før barnet er avhørt av politiet. Et avhør vil, i tillegg til å avdekke forhold som gjelder skyldspørsmålet, kunne gi viktig informasjon om barnet, herunder dets kriminelle aktivitet, kontaktnett og motivasjon til endring. Dette vil bidra til at det velges riktig reaksjon for barnet, og at det gis mulighet til å oppnå kontakt med barnets foreldre. Avhøret vil dessuten gi barnet og dets foresatte et tydelig signal om at politiet tar saken på alvor, samt en mulighet til selv å komme til orde.

Departementet peker videre på at det allerede er etablert gode rutiner i politiet for å følge opp unge lovbrytere mellom 15 og 18 år, og setter spørsmålstegn ved om det i tillegg er behov for at den enkelte polititjenestemann skal kunne gi påtaleunnlatelse. Mange av høringsinstansene er negative til forslaget om forenklet påtaleunnlatelse og viser blant annet til at det eksisterer flere virkemidler som gjør at det ikke er behov for reaksjonen. Det vises i den forbindelse til politiets adgang til å gi muntlig advarsel på stedet, bruk av bekymringssamtale for å sikre involvering av verger og samhandling mot kommunale instanser.

Som nevnt ovenfor er departementet av den oppfatning at særlig betingede påtaleunnlatelser vil kunne sikre barnet en bedre oppfølging og rehabilitering enn for eksempel bøter. Slik fastsettelse av vilkår for en påtaleunnlatelse bør skje på bakgrunn av informasjon som fremkommer gjennom politiets samtaler med barnet og dets foreldre, skole, barnevern eller lignende. Det bemerkes dessuten at, selv med gode rutiner, vil det å utferdige en påtaleunnlatelse med vilkår være langt mer arbeidskrevende for politiet enn å utferdige et forelegg. Det er derfor ikke gitt at politiet ville benytte betingede påtaleunnlatelser overfor unge lovbrytere, fremfor forenklede forelegg. I verste fall ville en delegering fra påtalemyndigheten til den enkelte polititjenestemann kunne medføre flere ubetingede påtaleunnlatelser og forelegg enn det som benyttes i dag, noe som vil være uheldig fra et rehabiliteringsperspektiv.

På denne bakgrunn ønsker departementet ikke å fremme forslag om ”forenklet påtaleunnlatelse”.

9.2 Bot og forelegg

9.2.1 Gjeldende rett

Gjeldende regler om bot står i straffeloven §§ 26 a til 28. Bot kan ilegges den siktede som en individuelt utmålt reaksjon, enten av domstolen ved dom eller av påtalemyndigheten ved forelegg.

Straffeloven § 27 første ledd inneholder en generell bestemmelse om utmåling av bøter. Ved siden av det straffbare forhold, bør det tas særlig hensyn til lovbryterens ”formuesforhold og til hva han etter sine livsforhold antas å kunne utrede”. Selv om § 27 etter sin ordlyd gjelder når bot ”idømmes”, er det sikker rett at den også kommer til anvendelse ved ileggelse av forelegg, jf. straffeprosessloven §§ 255 og 258 annet ledd. I ny straffelov 2005 tydeliggjøres momentene som har betydning for utmålingen av boten, jf. § 53 annet ledd. Det skal legges vekt på lovbryterens inntekt, formue, forsørgelsesbyrde, gjeldsbyrde og andre forhold som påvirker den økonomiske evnen, ved siden av forhold som i alminnelighet tillegges vekt ved straffutmålingen.

For enkelte typer av lovbrudd kan bot ilegges i form av forenklet forelegg. Da er ikke botens størrelse individuelt tilpasset, men fastsatt på forhånd. Forenklet forelegg brukes for overtredelser av vegtrafikkloven, tolloven og småbåtloven.

Bøter ved dom, forelegg og forenklede forelegg er de straffereaksjoner som hyppigst ilegges barn. Tall fra SSB viser at det ble ilagt 93 bøter, 4222 forelegg og 1038 forenklede forelegg i 2007. I 2009 ble det ilagt 63 bøter, 256 betingede dommer kombinert med bot, 2989 forelegg og 868 forenklede forelegg. De fleste forelegg som ilegges barn skyldes forseelser, særlig mot vegtrafikkloven. Dette er lovbrudd som i praksis sjelden ville ha ført til fengsel.

Straffeloven har ingen generelle regler om når bot kan ilegges som eneste straff. Dette er bestemt i det enkelte straffebud. Straffeloven § 26 a første ledd gir en generell hjemmel for å kombinere fengsel og bot, selv om bot ikke er fastsatt som straff for lovbruddet. Også en rekke straffebud fastsetter at det kan idømmes enten bot eller fengsel eller begge deler. Straffeloven § 28 a femte ledd gir adgang til å kombinere bot og samfunnsstraff. Paragraf 52 nr. 3 gir en tilsvarende adgang til å kombinere bot og betinget dom, også når bot ikke er fastsatt som straff for lovbruddet. I dag kan bot og rettighetstap som utgangspunkt bare kombineres dersom straffebudet gir hjemmel for bot. I straffeloven 2005 § 54 slås det fast at bot kan ilegges sammen med fengselsstraff, samfunnsstraff og rettighetstap, selv om bot ikke er fastsatt som straff for lovbruddet.

Når en person straffes med bot, skal det samtidig utmåles en subsidiær fengselsstraff fra 1 dag til 3 måneder (4 1/2 måned ved konkurrens), som skal sones dersom boten ikke blir betalt. Dette gjelder enten boten blir ilagt ved dom, jf. straffeloven § 28 første ledd, eller ved forelegg, jf. straffeprosessloven § 256 første ledd nr. 4. Mangler lovbryteren penger til å betale hele boten, kan det gis tillatelse til å betale avdrag, jf. straffeprosessloven § 456 annet ledd. Slik tillatelse blir gitt ganske ofte. Betaler ikke den botlagte frivillig, skal boten i utgangspunktet inndrives. Først etter at inndrivelse forgjeves er forsøkt, er det adgang til å fullbyrde den subsidiære fengselsstraffen, såkalt bøtesoning, jf. straffeprosessloven § 456 fjerde ledd. Etter utvalgets erfaring er det et svært lite antall barn som innkalles til bøtesoning, jf. NOU 2008: 15 punkt 9.5.4.3. Derimot er det flere som innkalles til bøtesoning i aldersgruppen 18 til 23 år. Der disse har pådratt seg bøter forut for fylte 18 år, må også den subsidiære fengselsstraffen for disse bøtene sones.

Straffeloven 2005 (ikke i kraft) viderefører reglene i gjeldende straffelov om å utmåle en subsidiær fengselsstraff som kan fullbyrdes hvis boten ikke blir betalt, jf. § 55 første ledd første punktum. Etter § 55 første ledd annet punktum kan den subsidiære fengselsstraffen imidlertid bare fullbyrdes hvis vilkårene i straffeprosessloven § 456 nytt fjerde ledd annet punktum (ikke i kraft) er oppfylt. Her fremgår det at boten skal fullbyrdes ved soning av den subsidiære fengselsstraffen når den botlagte har evne til å betale boten eller allmenne hensyn tilsier det. Allmenne hensyn kan for eksempel tale for at den subsidiære fengselsstraffen fullbyrdes overfor en tilbakefallsforbryter som flere ganger er ilagt bot, uten å ha evne til å betale bøtene, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) side 493.

Spørsmålet om subsidiær fengselsstraff kom opp igjen i forbindelse med Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 31 (2006–2007), som gjaldt tiltak for å avvikle soningskøen og bedre innholdet i straffegjennomføringen. I justiskomiteens Innst. O. nr. 82 (2006–2007) uttaler en samlet komité:

“Komiteen er også oppteken av at det bør skje ei endring vedrørande bøtesoning. Komiteen er samd i at lukka fengselsplassar ikkje bør nyttast i slike høve, og ber og om at regjeringa kjem attende til Stortinget på eigna måte med ei utgreiing vedrørande bøtesoning der det subsidiert også kan vera samfunnsstraff og ikkje berre fengselsstraff.”

I St.meld. nr. 37 (2007–2008) ble det foreslått å erstatte fengsel med samfunnsstraff som subsidiær straff ved bot. Justiskomiteen uttalte i Innst. S. nr. 169 (2008–2009) side 6:

”Komiteen er svært nøgd med at ein ved bøter no endrar subsidiær straff til samfunnsstraff, i staden for fengselsstraff, dersom bota ikkje vert betalt.”

I høringsnotat 3. mai 2010 ble det foreslått at det i dom på bot fastsettes subsidiær samfunnsstraff. Prop. 93 L (2010–2011) om endringer i straffegjennomføringsloven mv. er nylig behandlet. Lovforslaget åpner for at den som ikke evner å betale boten, kan gjennomføre den subsidiære fengselsstraffen som bøtetjeneste utenfor fengsel. Bøtetjenesten avløser ikke fengsel som subsidiær straff, men gir botlagte muligheten til å velge samfunnsnyttig tjeneste istedenfor fengsel. Lovforslaget avhjelper uheldige sider ved dagens ordning hvor bøtestraffen kan ha preg av gjeldsfengsel og bidra til sosial diskriminering. Det medfører dessuten økt bruk av straffegjennomføring utenfor fengsel, i tråd med regjeringens politikk om en forskyvning mot alternative reaksjons- og straffegjennomføringsformer. Videre innebærer forslaget at kriminalomsorgen kan benytte fengselsplasser (åpne og lukkede) til andre formål.

Departementet foreslår her en annen lovteknikk enn den som er foreslått i høringsnotatet, jf. Prop. 93 L punkt 8.3. Istedenfor en ordning med bot, subsidiær samfunnsstraff og atter subsidiær fengselsstraff, går departementet inn for at kriminalomsorgen skal kunne overføre botlagte til gjennomføring av straffen utenfor fengsel etter mønster av for eksempel straffegjennomføringsloven § 16. Bøtetjeneste vil således være en straffegjennomføringsform og ikke en straffereaksjon, slik som samfunnsstraffen.

Ordningen innebærer at domstolen og andre som ilegger bot, fastsetter den subsidiære fengselsstraffen i dommen eller forelegget på samme måte som i dag. Bot som ikke betales eller lar seg inndrive ved lønnstrekk eller annen tvangsfullbyrdelse, skal fullbyrdes ved soning av den subsidiære fengselsstraffen, jf. straffeprosessloven § 456 fjerde ledd. Vedtak om soning treffes av politiet. Ved innkalling til soning av den subsidiære fengselsstraffen forespør kriminalomsorgen om botlagte isteden samtykker til å gjennomføre straffen som bøtetjeneste utenfor fengsel. Det anføres i proposisjonen at det er en fordel med samtykke på innkallingstidspunktet, da samtykket er mer gjennomtenkt og reelt enn samtykke på et tidligere trinn i prosessen. Hvis botlagte samtykker og har bosted og opphold i Norge, beslutter kriminalomsorgen at fengselsstraffen skal gjennomføres som bøtetjeneste. Kriminalomsorgen fastsetter deretter timetall og gjennomføringstid for bøtetjenesten. Det gis i proposisjonen uttrykk for at fremgangsmåten vil lette saksbehandlingen betydelig for dem som skal administrere ordningen i praksis. Modellen er også lovteknisk mye enklere, da det ikke er nødvendig å endre blant annet vegtrafikkloven, matloven, tolloven, og småbåtloven med underliggende regelverk slik som foreslått i høringsnotatet. Reglene for bøtetjeneste vil således være samlet i straffegjennomføringsloven istedenfor å være spredt på en rekke lover.

I henhold til den nye straffeloven 2005 § 34 vil det i utgangspunktet bare være fengselsstraff som kan gjøres betinget ved fullbyrdingsutsettelse. Dette er en forskjell fra gjeldende straffelov, som også åpner for utsatt fullbyrding av bot og forelegg, jf. § 52 nr. 1 annet punktum og nr. 4. Departementet begrunnet endringen med at betinget bot sjelden ilegges i praksis, og støttet således Straffelovkommisjonens forslag i utkastet § 7-1 første ledd om å oppheve adgangen til å gjøre en bot betinget. Departementet la særlig vekt på at en bot er en mild reaksjon som kan settes lavt når det straffbare forholdet ikke begrunner noen streng reaksjon. Behovet for å kunne gjøre en bot betinget var derfor ikke stort, og det ble ansett unødvendig å komplisere loven med regler om betinget bot.

9.2.2 Utvalgets forslag

Utvalget viser til at bruk av forelegg og bøter der barnet verken har inntekt eller formue av en viss størrelse, vil kunne virke mot sin hensikt. Straffen blir enten for lite merkbar eller vesentlig mer tyngende enn for voksne. Videre kan forelegget eller boten i realiteten bli en straff for foreldrene dersom de betaler for barnet. Enkelte unge gjengangere kan dessuten pådra seg en betydelig bøtegjeld.

Etter utvalgets vurdering bør en benytte andre strafferettslige reaksjoner som er mer egnet til å påvirke barna positivt. Utvalget ser det imidlertid slik at for mange barn er forelegg det eneste praktiske alternativet og foreslår derfor ikke å utelukke bruk av denne reaksjonen overfor barn. Også allmennpreventive og individualpreventive hensyn taler, etter utvalgets mening, klart for å beholde adgangen til å ilegge barn forelegg eller bot.

9.2.3 Høringsinstansenes syn

Få høringsinstanser uttaler seg om bøter og forelegg.

Riksadvokaten og Politidirektoratet støtter utvalget i at forelegg fortsatt skal kunne anvendes overfor barn.

Riksadvokaten påpeker at forelegg er en enkel og effektiv måte å få saken ut av verden på, samtidig som det er en tydelig og markert reaksjon. Særlig godt passer den der det mindre alvorlige lovbruddet er et engangstilfelle og ikke en del av et større atferdsproblem. Riksadvokaten mener videre at det ikke er noe avgjørende argument mot ordningen at boten noen ganger blir betalt av barnets foreldre. En innvending mot ordningen er imidlertid at ubetalte bøter kan fullbyrdes som fengselsstraff, og Riksadvokaten stiller spørsmål om det i det hele tatt bør være adgang til slik subsidiær fengselsstraff når handlingen er begått før lovbryteren fylte 18 år, eller om det her bør være tilstrekkelig med sivilrettslig inndrivelse.

Politidirektoratet antar at de fleste barna kun mottar ett eller få forelegg og at de gjennom samarbeid med foreldre, for eksempel ved arbeid i hjemmet eller trekk i ukepenger, kan gjøre opp for seg. Direktoratet legger imidlertid til grunn at overføring til konfliktråd og påtaleunnlatelse, der det er mulig, bør velges som mer hensiktsmessige reaksjonsalternativer.

Advokatforeningen mener at dagens praktisering av § 27 ikke er forsvarlig eller i samsvar med de særlige hensyn som gjør seg gjeldende overfor barn. Etter foreningens syn bør bruk av bot overfor barn være undergitt en nærmere regulering.

9.2.4 Departementets vurdering

Departementet vil først drøfte hvorvidt bøter eller forelegg bør benyttes overfor barn. En kan spørre seg hvem slik straffereaksjon egentlig rammer, og i den sammenheng er det naturlig å ta utgangspunkt i tre mulige scenarioer: foreldrene betaler boten, barnet betaler boten selv eller boten forblir ubetalt.

Departementet er av den oppfatning at det er en risiko for at bot eller forelegg blir en lite merkbar straff for barnet der foreldrene betaler. Straffen vil indirekte kunne ha en viss effekt dersom foreldrene påvirkes til å foreta grensesetting overfor barnet for slik å unngå flere lovbrudd, men utover dette vil barnet merke lite til denne straffen.

Motsatt kan det bli en for streng reaksjon dersom forelegget bidrar til at barnet bygger opp en uoverkommelig gjeld. Når barnet får en gjeld det ikke kan betale, og som bare øker i størrelse der nye forelegg blir ilagt, risikerer en at barnet gir opp å betale sine forpliktelser i ung alder. Dessuten kan barnet miste av syne sammenhengen mellom handlingen og konsekvensen, da denne først synes å inntre en gang i en fjern fremtid. Det kan derfor stilles spørsmål ved reaksjonens rehabiliterende effekt. Departementet mener en bør tilstrebe bruk av mer hensiktsmessige reaksjonsformer enn forelegg og bøter til barn under 18 år. Betinget påtaleunnlatelse og overføring til konfliktråd er, etter departementets oppfatning, betydelig mer egnede reaksjoner for barn.

Foreleggsinstituttet byr på en rask og effektiv reaksjon, som samtidig gir inntekter til staten. Prosessøkonomiske hensyn bør imidlertid ikke veie tyngre enn hensynet til å finne en mer egnet reaksjon for barnet. Det kan imidlertid ikke utelukkes at bot eller forelegg etter en individuell vurdering vil være den mest hensiktsmessige straffereaksjonen i den konkrete saken. Departementet støtter Riksadvokaten i at dette kan være tilfelle der det dreier seg om et mindre alvorlig lovbrudd som er et engangstilfelle, ikke en del av et større atferdsproblem. Både individualpreventive og allmennpreventive hensyn kan således tale for å beholde adgangen til å ilegge bøter og forelegg. Departementet mener det ikke er et reelt alternativ å utelukke bruk av forelegg som reaksjonsform for barn, også fordi dette er den mest benyttede reaksjonen i dag. En slik løsning er heller ikke foreslått av utvalget.

Departementet går nå over til å drøfte om adgangen til å fastsette og fullbyrde subsidiær fengselsstraff skal videreføres, når lovbruddet som foranlediget boten ble begått før lovbryteren fylte 18 år. Departementet har vurdert ulike alternative løsninger. Et alternativ er å fjerne adgangen til subsidiær fengselsstraff ved bot og forelegg der lovbruddet som foranlediget boten ble begått før lovbryteren fylte 18 år. En annen mulighet er å beholde adgangen til subsidiær fengselsstraff, og heller ikke foreta andre endringer i lovverket. Et tredje alternativ er å beholde adgangen til subsidiær fengselsstraff, men samtidig å inkorporere en bestemmelse tilsvarende ny straffelov § 55 første ledd annet punktum i gjeldende straffelov. En fjerde mulighet er å gjøre som i sistnevnte alternativ, men unnlate å innta vilkåret om at fullbyrding kan skje der det foreligger allmenne hensyn. Dermed presiseres det at når handlingen er begått før lovbryteren fylte 18 år, skal den subsidiære fengselsstraffen bare kunne fullbyrdes når den botlagte har evne til å betale boten.

Departementet mener, i likhet med Riksadvokaten, at det er et viktig argument mot bruk av bot eller forelegg at disse kan fullbyrdes som fengselsstraff ved manglende betaling. Det er liten sammenheng mellom denne muligheten og at frihetsberøvelse ellers kun skal idømmes barn der det er særlig påkrevd, jf. punkt 9.6.1.1. Departementet mener dessuten at det er et paradoks at overtredelsene i straffesaker som avgjøres med bøtestraff, normalt ikke vil kvalifisere for bruk av ubetinget fengselsstraff.

Subsidiær fengselsstraff benyttes imidlertid i alle de øvrige nordiske landene, også overfor mindreårige. I Sverige utmåles ikke subsidiær fengselsstraff samtidig med bøtestraffen, jf. brottsbalken 25 kap. 8 §. Hvis en bot ikke lar seg inndrive, beslutter domstolen om subsidiær fengselsstraff skal ilegges og i tilfelle hvor lang den skal være, jf. bötesverkställighetslagen (1979:189) 15 §§ flg. Subsidiær fengselsstraff kan bare fastsettes dersom det er åpenbart at den botlagte ikke har vilje til å betale, eller allmenne hensyn tilsier fengselsstraff. Finland har samme ordning som Sverige, jf. strafflagen (1889/39) 2 a kap 4 § og lag om verkställighet av böter (2002/672) 3 kap. Her kan domstolen dessuten avstå fra å bestemme bøtesoning der bøter ikke er betalt, dersom lovbruddet som foranlediget boten ble begått før lovbryteren fylte 18 år, jf. strafflagen 2 a kap 6 §. I Danmark fastsetter retten en subsidiær fengselsstraff samtidig med at boten idømmes. På Island kan det alternativt benyttes subsidiær samfunnsstraff.

Det kan stilles spørsmål om bøter eller forelegg uten trussel om fengselsstraff ved manglende betaling, vil ha den ønskede preventive effekt. Ved å fjerne adgangen til å fastsette og fullbyrde subsidiær fengselsstraff når handlingen er begått før lovbryteren fylte 18 år, vil en miste et ”ris bak speilet”. Mot dette kan det innvendes at for de fleste vil det være straff nok at Statens innkrevingssentral i ti år vil kunne forestå innkreving av bøtene med blant annet lønnstrekk, trygdetrekk og utleggspant. I henhold til straffeloven § 74 foreldes ilagt bot først ti år etter at avgjørelsen ble endelig. Dette vil i seg selv gi lovbryteren et incitament til å oppfylle sine økonomiske forpliktelser.

Departementet vil understreke at det i dag er svært få tilfeller der lovbrytere under 18 år innkalles til bøtesoning. Det kan imidlertid ikke utelukkes at adgangen til å fullbyrde subsidiær fengselsstraff benyttes. Dette kan igjen bidra til sosial diskriminering, der ungdom med ressurssterke og betalingsvillige foreldre i mindre grad vil utsettes for slik bøtesoning enn ungdom fra mer ressurssvake miljøer.

Det kan anføres at bestemmelsen i den nye straffeloven § 55 første ledd vil bøte på uheldige sider ved ordningen med subsidiær straff. I henhold til denne bestemmelsen skal det fortsatt fastsettes en subsidiær fengselsstraff, men straffen skal bare fullbyrdes dersom boten kan betales eller allmenne hensyn taler for det. Dette fremgår av henvisningen i § 55 første ledd annet punktum til straffeprosessloven § 456 fjerde ledd annet punktum, samt forslaget om å endre sistnevnte bestemmelse. Regelen skal hindre at botlagte uten betalingsevne innkalles til soning, samtidig som oppfyllingspresset fortsatt opprettholdes, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) side 314.

Bestemmelsen i ny straffelov § 55 medfører at personer uten betalingsevne likevel må sone fengselsstraff hvis allmenne hensyn tilsier det. Dette alternative vilkåret er begrunnet i hensynet til den alminnelige rettsfølelse og straffens preventive virkning. Allmennpreventive hensyn bør imidlertid ikke veie like tungt når lovbryteren er mindreårig, jf. Rt. 2010 side 1313. For øvrig er den nye straffeloven ennå ikke trådt i kraft og straffeprosessloven § 456 fjerde ledd annet punktum er heller ikke per i dag endret i tråd med ovenstående.

Som nevnt er det nylig fremmet en proposisjon med forslag om å innføre bøtetjeneste som alternativ til fengsel hvis boten ikke betales, jf. punkt 9.2.1 ovenfor. Lovendringen åpner for at kriminalomsorgen skal kunne overføre botlagte til gjennomføring av straffen utenfor fengsel. En slik løsning har mange fordeler. Som nevnt ovenfor gis botlagte mulighet til å velge samfunnsnyttig tjeneste istedenfor fengsel. Videre medfører forslaget økt bruk av straffegjennomføring utenfor fengsel, samt at kriminalomsorgen kan benytte fengselsplasser til andre formål. Bøtetjeneste vil imidlertid være en straffegjennomføringsform, ikke en straffereaksjon, og den subsidiære straffen vil således likevel være fengsel. Departementet mener dette er prinsipielt uheldig der lovbryteren er et barn.

Etter en vurdering av alle momenter finner departementet at det prinsipielle utgangspunktet, at frihetsberøvelse av mindreårige skal være en siste utvei, må være utslagsgivende. I lys av dette foreslår departementet at adgangen til å fastsette og fullbyrde subsidiær fengselsstraff fjernes når handlingen er begått før lovbryteren fylte 18 år.

For øvrig foreslår departementet at adgangen til å idømme mindreårige betinget bot, som er åpen etter gjeldende rett, videreføres også i ny straffelov. Som nevnt i punkt 9.2.1 er adgangen til å gjøre en bot betinget opphevet i ny straffelov. Departementet begrunnet lovendringen med at betinget bot sjelden ilegges i praksis og at behovet for en slik reaksjon ikke er stort, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 20.3.2. Departementet har etter en ny vurdering kommet frem til at det likevel kan være behov for reaksjonen når det gjelder mindreårige lovbrytere. Det kan ikke utelukkes at betinget bot vil få større betydning når adgangen til subsidiær fengselsstraff fjernes for denne gruppen, siden mindreårige domfelte ikke lenger vil kunne velge å sone den subsidiære fengselsstraffen fremfor å betale boten. Heller ikke vil straffen kunne avtjenes gjennom de nye reglene om bøtetjeneste. Med betinget bot vil det gis en merkbar reaksjon, samtidig som en unngår at barnet pådrar seg gjeld dersom han eller hun avstår fra å begå nye lovbrudd.

9.3 Konfliktråd

9.3.1 Gjeldende rett

Der straffeskyld anses bevist kan påtalemyndigheten beslutte at straffesaken overføres til megling i konfliktrådet, jf. straffeprosessloven § 71 a. Megling i konfliktrådet kan også settes som vilkår for påtaleunnlatelse, jf. straffeprosessloven § 69, som vilkår for betinget dom, jf. straffeloven § 53 nr. 3 bokstav h, eller som tiltak under samfunnsstraffen, jf. straffegjennomføringsloven § 53 første ledd bokstav c.

Megling i konfliktrådet er i dag betinget av at både gjerningspersonen og fornærmede samtykker, og at de møter personlig i meglingsmøtet.

9.3.2 Utvalgets forslag

Utvalget ønsker å legge til rette for økt bruk av konfliktråd. I og med at megling i dag forutsetter samtykke fra fornærmede, kan det etter utvalgets syn bli tilfeldig hvilke barn som gis mulighet til en slik straffereaksjon. Dette medfører at like lovbrudd blir behandlet ulikt, avhengig av om fornærmede ønsker konfliktrådsbehandling eller ikke. I enkelte typer saker er det heller ikke noen direkte fornærmet, såkalte offerløse lovbrudd.

Utvalget mener det er viktig å forsøke å få til et møte med den fornærmede, men ønsker samtidig å åpne for at representanter for fornærmede skal kunne møte der dette ikke er mulig. Aktuelle representanter for fornærmede kan være foreldre/verger, eller en interesseorganisasjon dersom det ikke er en fornærmet. Utvalget foreslår derfor en endring i konfliktrådsloven § 11 som åpner for konfliktrådsmegling i saker der fornærmede ikke ønsker å møte og ved offerløse lovbrudd.

Utvalget har for øvrig flere lovforslag knyttet til den nye ungdomsstraffen, som organisatorisk legges under konfliktrådet. Dette behandles i kapittel 10.

9.3.3 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser har kommentert forslaget til endring i konfliktrådsloven § 11.

Politidirektoratet og Oppfølgingsteam Trondheim støtter forslaget om adgang til å megle i visse saker uten at det møter en fornærmet part. Også Vestfold politidistrikt støtter forslaget om at fornærmede kan la seg representere av andre.

Norges politilederlag støtter forslaget om at andre kan representere fornærmede, men støtter ikke forslaget om at interesseorganisasjoner skal representere i saker uten fornærmet. Motsatt støtter Salten politidistrikt forslaget om at megling kan skje med en fornærmedegruppe der det ikke er en direkte fornærmet, men er mer usikker på om det bør åpnes for megling med en representant for fornærmede.

Kriminalomsorgen region sørvest støtter forslaget om at fornærmede kan la seg representere av en annen dersom vedkommende ikke motsetter seg at saken overføres til behandling i konfliktrådet. Derimot mener regionen at det er nødvendig å respektere fornærmedes valg dersom denne ikke ønsker at saken blir behandlet i konfliktrådet.

Asker og Bærum politidistrikt stiller spørsmål om hva det i disse sakene skal megles om, og om en samtale mellom et barn og for eksempel Trygg trafikk vil ha en ønsket effekt. Det vises særskilt til at vedkommende barn allerede i forkant vil ha hatt en bekymringssamtale med politiet, eventuelt i tillegg til samtale med barnevernet.

Sekretariatet for konfliktrådene mener forslaget om å gi adgang til konfliktrådsmegling i saker der fornærmede ikke ønsker å delta og ved offerløse lovbrudd vil åpne for en uthuling av prinsippet om at konfliktrådsbehandling som hovedregel innebærer et personlig møte mellom partene. Det gis dessuten uttrykk for at det vil kunne generere uforholdsmessig mye arbeid for konfliktrådet å finne frem til en alternativ ”fornærmet”. Dersom den foreslåtte tilføyelsen i § 11 blir vedtatt, er det en absolutt forutsetning at det ikke skal kunne inngås avtaler om erstatning til fornærmede. Det anføres at konfliktrådet ellers vil kunne utvikle seg til et rent "betalingsinstitutt".

9.3.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår i kapittel 10 en ny straffereaksjon, kalt ungdomsstraff. Reaksjonen forutsetter ikke fornærmedes samtykke eller deltagelse, jf. punkt 10.7.3. Departementet ønsker imidlertid ikke å foreslå en generell regel i § 11 om at alle straffesaker som overføres til konfliktrådet, skal kunne megles uten fornærmedes deltagelse, uten nærmere utredning. Forslaget vil kunne medføre en uthuling av prinsippet om at konfliktrådsmegling som hovedregel innebærer et personlig møte mellom partene. Lovendringen i denne proposisjonen vil kun knytte seg til gjennomføring av ungdomsstraffen uten fornærmedes deltagelse. Departementet mener at vurderingen av om det generelt skal åpnes for megling i konfliktrådet uten fornærmedes samtykke og i såkalte offerløse lovbrudd (vegtrafikk og narkotikasaker), hører naturlig inn i arbeidet med en generell gjennomgang og modernisering av konfliktrådsloven, som departementet er i gang med. I dette arbeidet vurderes det også å foreslå lovendringer som vil medføre økt bruk av restorative justice og konfliktråd i straffesakskjeden.

9.4 Ruskontroll som vilkår for betinget fengsel mv.

9.4.1 Gjeldende rett

Betinget fengsel er straff som gjennomføres i frihet, noe som gjør at straffen i alminnelighet er antatt å være mindre belastende enn ubetinget fengsel. Prøvetiden skal normalt være to år, og ikke overstige fem år, jf. § 53 nr. 1. Det er et grunnvilkår at domfelte ikke begår straffbare handlinger i prøvetiden. I tillegg kan retten også fastsette vilkår i prøvetiden, for eksempel meldeplikt, oppholdssted, arbeid, utdanning, avhold fra rus, promille- eller narkotikaprogram, psykiatrisk behandling eller plassering i barneverninstitusjon, jf. § 53 nr. 2 og 3. Listen over vilkår som kan ilegges er ikke uttømmende.

Vilkår om å avstå fra rusmidler kan også fastsettes av påtalemyndigheten ved påtaleunnlatelse, jf. straffeprosessloven § 69 tredje ledd. Det vises til punkt 9.1 ovenfor om påtaleunnlatelse.

Politidirektoratet gjennomførte i år en undersøkelse blant elleve politidistrikter om ruskontroll. Svarene viste at politiet ikke var involvert der det var avsagt betinget dom med vilkår om avhold. Politiets bruk av ruskontroll knyttet seg til påtaleunnlatelse med vilkår, for eksempel i form av ungdomskontrakt eller ruskontrakt. Helsevesenet utførte ruskontroll i om lag halvparten av distriktene, men det var store variasjoner i hvor godt samarbeidet mellom politi og helsevesen var, samt hvilke aktører i helsevesenet som foretok ruskontrollen. Kriminalomsorgen har hjemmel til å foreta ruskontroll av innsatte og personer som er idømt samfunnsstraff, jf. straffegjennomføringsloven §§ 29 og 56. Ruskontroll ved betinget dom reguleres imidlertid ikke.

9.4.2 Utvalgets forslag

Utvalget viser til at det i dag er et bredt spekter av vilkår som kan benyttes ved betinget dom og påtaleunnlatelse, og at mange av disse er aktuelle å benytte der barn har begått lovbrudd. Det presiseres at det er viktig å tilpasse bruk av vilkår til barnets behov, og at dette best kan gjøres etter en grundig kartlegging.

Utvalget foreslår en presisering av hvem som skal ha ansvaret for å kontrollere vilkår om avhold fra alkohol eller andre rusmidler. Det påpekes at det i dag ikke er noen fast instans som har ansvaret for å kontrollere om vilkåret om rusforbud overholdes, og at dette kan medføre problemer. Utvalget ønsker å overføre ansvaret for innhenting av rusprøvene til kvalifisert helsepersonell, og foreslår at ruskontroll skal foretas av bydelsoverlege eller kommunelege I. På den måten vil alle kommuner ha en instans som er ansvarlig for gjennomføringen.

9.4.3 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser påpeker at det er viktig å klargjøre det praktiske ansvaret for gjennomføring av rusprøver. Det fremkommer heller ikke motstand mot utvalgets forslag fra helsemyndighetene.

Forslaget om ruskontroll hos bydelsoverlege/kommunelege støttes, med varierende begrunnelse, av syv høringsinstanser: Politidirektoratet, Salten politidistrikt, Vestfold politidistrikt, SALTO-samarbeid i Oslo politidistrikt og Oslo kommune, Datatilsynet, Oppfølgingsteam Trondheim og Stavanger kommune.

Politidirektoratet er enig i at bydelsoverlege eller kommunelege kan foreta ruskontroll som vilkår for påtaleunnlatelse eller betinget dom. Alternativt kan oppgaven legges til kommunenes helsesøstertjeneste for derved å knytte ruskontrollen til et bredere spekter av offentlige omsorgsinstanser.

Vestfold politidistrikt ser frem til en lovendring som vil gi kommunene plikt til å bistå med ruskontroll.

Datatilsynet gir sin tilslutning til å overføre ansvaret for innhenting av rusprøver fra politiet til kvalifisert helsepersonell, men forutsetter at overvåkning av selve prøveavleveringen skjer på minst mulig integritetskrenkende vis.

Oppfølgingsteam Trondheim mener forslaget er viktig, både med hensyn til fornuftig reaksjon, effektiv saksbehandling, samt konkret ansvarliggjøring ved ruskontroll av ungdom.

Stavanger kommune er av den oppfatning at fastleger praktiserer prøvetaking på ulike måter, og at det derfor vil være hensiktsmessig med en ensretting.

Politidirektoratet, Vestfold politidistrikt, Datatilsynet og Oppfølgingsteam Trondheim uttaler eksplisitt at de støtter utvalgets forslag om ruskontroll også ved påtaleunnlatelse på vilkår.

Fem høringsinstanser er negative eller skeptiske til forslaget om at ruskontroll skal foretas av bydelsoverlege/kommunelege, herunder Kriminalomsorgen Akershus friomsorgskontor, Oslo kommune ved Barne- og familieetaten, Oslo kommune, Bergen kommune og Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon KS.

Kriminalomsorgen Akershus friomsorgskontor er skeptisk til forslaget om at gjennomføring av ruskontroll legges til kommunene og ikke friomsorgen, som har et godt utbygd statlig rettssikkerhetsmessig prøvetakingssystem i regi av Folkehelseinstituttet.

Bergen kommune påpeker at det ikke er tillagt stillingen som kommuneoverlege å ha klientrettede oppgaver og mener at helsepersonell bør forestå prøvetaking. Også Oslo kommune ved Barne- og familieetaten mener at vanlig helsepersonell bør kunne ta prøvene, blant annet fordi ungdommene vil føle seg tryggere hos noen de kjenner.

Oslo kommune og KS mener at det er formålstjenlig at kommunene selv organiserer hvilken instans som forestår prøvetaking.

9.4.4 Departementets vurdering

Utvalgets forslag om ruskontroll knytter seg til betinget dom, jf. straffelovens § 53 nr. 3 bokstav c. Departementet vil påpeke at det også ved betinget påtaleunnlatelse kan oppstå behov for ruskontroll, jf. straffeprosessloven § 69 tredje ledd. Behovet for ruskontroll av unge lovbrytere vil dessuten oppstå under gjennomføringen av den nye reaksjonen ungdomsstraff, jf. punkt 10.10.3 nedenfor, der vilkår om ruskontroll vil kunne inngå i ungdomsplanen.

Departementet støtter utvalget i at det er behov for å presisere hvor ansvaret for å foreta ruskontroll skal plasseres. Det er ikke entydig besvart av høringsinstansene hvilken instans eller hvilket nivå innen helsetjenesten som bør være ansvarlig for rusprøvetaking. Departementet finner det hensiktsmessig at ansvaret fastsettes i lov, i form av en plikt for helsepersonell som utløses av anmodning av dertil bemyndiget instans. Departementet ønsker ikke å legge en ny plikt til kommunen uten nærmere utredning, og mener en plikt for helsepersonell vil sikre tilstrekkelig forutsigbarhet. Denne ordningen vil samsvare med den plikt som foreligger når politiet anmoder om prøvetaking når en person er mistenkt for straffbare forhold under påvirkning av rus eller bedøvende midler, jf. § 12 første ledd. Rett myndighet til å anmode lege, sykepleier eller bioingeniør om å foreta en rusprøve vil være politiet ved påtaleunnlatelse, jf. straffeprosessloven § 69 tredje ledd, kriminalomsorgen ved betinget dom, jf. straffeloven § 53 nr. 3 bokstav c og nr. 6, og ungdomskoordinatoren ved gjennomføring av ungdomsstraff, jf. konfliktrådsloven ny §§ 19 første ledd bokstav g, 22 og 23.

Plikten til å ta rusprøver inntrer når ungdommen møter opp til prøvetaking og prøven kan ikke gjennomføres med tvang.

9.5 Samfunnsstraff

9.5.1 Gjeldende rett

I Kriminalmeldingen fra 1978 var ett av forslagene en utprøving av samfunnstjeneste. Samfunnstjeneste innebar at domstolen påla den domfelte å utføre et bestemt antall timer ulønnet, samfunnsnyttig arbeid i fritiden over en nærmere angitt tidsperiode. I begynnelsen var det en veiledende aldersgrense på 17 år for å kunne idømmes samfunnstjeneste, og i prøveordningen var kun en liten del av de som ble idømt samfunnstjeneste under 18 år. Samfunnstjeneste ble innført som egen straffart ved lov 15. mars 1991 nr. 4, regulert i straffeloven 1902 §§ 28 a og 28 b. Ved vedtakelsen av straffegjennomføringsloven 18. mai 2001 ble samfunnstjeneste erstattet av samfunnsstraff.

I forarbeidene til straffegjennomføringsloven, Ot.prp. nr. 5 (2000–2001) side 126, ble det påpekt at samfunnsstraff ofte vil være godt egnet for unge lovbrytere, som trenger en umiddelbar reaksjon i en tidlig fase av en kriminell karriere med tydelige konsekvenser ved brudd. Dette ble gjentatt i forarbeidene til ny straffelov, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) side 294 og 296. I St.meld. nr. 20 (2005–2006) Alternative straffereaksjonar overfor unge lovbrytarar fremhevet regjeringen at bruk av samfunnsstraff som alternativ reaksjonsform burde økes, særlig overfor unge lovbrytere. Samfunnsstraff er i dag en sentral straffereaksjon der barn har begått lovbrudd. Vi viser til omtale av dette i punkt 2.6.

Det er tre vilkår som må være oppfylt for å kunne idømme samfunnsstraff. For det første er det et vilkår at det ellers ikke ville ha blitt idømt strengere straff enn fengsel i ett år, jf. § 28 a første ledd bokstav a. I utgangspunktet sondrer ikke bestemmelsen mellom betinget og ubetinget fengsel. Det kan imidlertid gjøres unntak fra ettårsregelen der straffen som ellers ville ha blitt idømt, helt eller delvis ville ha vært betinget, eller der sterke grunner taler for dette, jf. § 28 a annet ledd. Det er ikke tvilsomt at domfeltes lave alder på handlingstidspunktet kan tilsi samfunnsstraff, selv ved nokså lange alternative fengselsstraffer, jf. straffeloven § 55 og Høyesteretts avgjørelse 1. november 2010, jf. Rt. 2010 side 1313 avsnitt 8.

For det annet er det et vilkår at hensynet til straffens formål ikke taler mot en reaksjon i frihet, jf. § 28 a første ledd bokstav b. Vilkåret var ment å skulle åpne for en mer utstrakt bruk av samfunnsstraff sammenlignet med tidligere praksis med samfunnstjeneste. I Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 22.2.3 (side 296) ble det likevel påpekt at domstolene i grove volds- og seksuallovbruddssaker, samt i andre saker hvor allmennpreventive hensyn normalt gjør seg sterkt gjeldende, bør være tilbakeholdne med å idømme samfunnsstraff, også der dette gjelder unge gjerningspersoner. Hensynet til straffens formål vil i denne typen saker normalt tale mot en reaksjon i frihet. I Høyesteretts avgjørelse 1. november 2010, inntatt i Rt. 2010 side 1313, ble det imidlertid gitt uttrykk for at tyngdepunktet i avveiningen mellom de individualpreventive og de allmennpreventive hensyn forskyves der domfelte var under 18 år på gjerningstiden. Det som i det lange løp best tjener barnets interesser trer i forgrunnen, og kan bare settes til side så langt det foreligger særlig tungtveiende allmennpreventive hensyn som ikke i tilfredsstillende grad også ivaretas ved en dom på samfunnsstraff. Jo yngre barnet er, desto mer må det til.

For det tredje er det et vilkår for bruk av samfunnsstraff at lovbryteren samtykker og har bosted i Norge, jf. § 28 a første ledd bokstav c. Det er dermed ikke et krav at lovbryteren er norsk statsborger. Bosetningen må imidlertid ha vært av en viss varighet og være ment å vare en viss tid.

I vurderingen av om samfunnsstraff kan ilegges, tar domstolen hensyn til både handlingens objektive grovhet og de subjektive forhold for lovbryteren, som blant annet kan inkludere lovbryterens unge alder. Dette gjør at en vil kunne benytte samfunnsstraff i tilfeller der det ikke ville blitt benyttet slik straff for voksne, fordi fengselsstraffen, som ellers ville blitt idømt, kan være kortere for barn enn for voksne.

I dom på samfunnsstraff fastsetter retten et visst timeantall, som varierer fra 30 til 420 timer, og en subsidiær fengselsstraff, som skal svare til den fengselsstraff som den domfelte ville ha blitt idømt uten samfunnsstraff, jf. § 28 a tredje ledd bokstav a og b. Retten vil også fastsette en gjennomføringstid, som normalt skal svare til den subsidiære fengselsstraffen, jf. § 28 a annet ledd bokstav c.

Kriminalomsorgen fastsetter det nærmere innholdet i samfunnsstraffen, innenfor de rammene som domstolen setter, jf. straffeloven § 28 a femte ledd. Det skal legges særlig vekt på kriminalitetsforebyggende tiltak. Foruten samfunnsnyttig tjeneste kan samfunnsstraffen inneholde pålegg om skolegang, program eller behandling, individuelle samtaler, konfliktråd eller andre tiltak som kriminalomsorgen finner egnet. Etter en kartleggingssamtale med domfelte skal det utarbeides en plan for gjennomføring av straffen. Straffen skal gjennomføres slik at domfelte kan utføre arbeid eller skolegang uten fravær. Den domfelte plikter å møte til fastsatt tid og sted og være upåvirket av berusende eller bedøvende midler ved fremmøtet.

I særlige tilfeller kan ubetinget fengselsstraff på inntil 60 dager idømmes sammen med samfunnsstraffen, jf. § 28 a sjette ledd.

Hvis den domfelte forsettlig eller uaktsomt bryter vilkårene, kan kriminalomsorgen pålegge den domfelte å møte til samtale for å få innskjerpet kravene. Hvis den domfelte etter avholdt innskjerpingssamtale på nytt bryter kravene, bringes saken inn for retten med begjæring om at den subsidiære fengselsstraffen skal fullbyrdes helt eller delvis, jf. straffeloven § 28 b første ledd bokstav a, jf. fjerde ledd første punktum. Når kriminalomsorgen på regionalt nivå beslutter å bringe saken inn for retten, avbrytes gjennomføringen av straffen fra det tidspunktet begjæringen er oversendt retten.

Begår den domfelte en ny straffbar handling før utløpet av gjennomføringstiden, kan påtalemyndigheten bringe saken inn for retten med begjæring om at den subsidiære fengselsstraffen fullbyrdes helt eller delvis, jf. straffeloven § 28 b første ledd bokstav b, jf. fjerde ledd annet punktum.

9.5.2 Utvalgets forslag

Utvalget påpeker at samfunnsstraff kan være krevende å gjennomføre, men mener likevel at det er grunnlag for å idømme flere unge samfunnsstraff enn det som gjøres i dag. Det vises til at forskning tyder på at mindreårige er underrepresentert i statistikken over avbrutt gjennomføring, noe som forklares med at mange førstegangskriminelle er lite belastede, jf. Torunn Højdahl og Ragnar Kristoffersen Dømt til samfunnsstraff, KRUS 2006.

Utvalget mener at en utvidelse av bruken av samfunnsstraff kan gjennomføres innenfor dagens lovrammer. Det anføres at samfunnsstraff kan idømmes i de aller fleste tilfeller der barn har begått lovbrudd. Utvalget mener imidlertid at det er nødvendig å foreta nærmere vurderinger av hvem som kan idømmes samfunnsstraff ved at det foretas mer grundige kartlegginger av barn tiltalt for lovbrudd, for å vurdere om flere er egnet til gjennomføring av samfunnsstraff i stedet for fengselsstraff.

Utvalget mener at når barn idømmes samfunnsstraff, kan både program og andre kriminalitetsforebyggende tiltak med fordel inngå i en større andel av sakene enn det gjøres i dag, men anser det ikke hensiktsmessig å foreslå noen lovendring om dette. Deltagelse i aktuelle program og tiltak forutsetter i de fleste tilfellene at barnet er innstilt og motivert for dette. Dersom barnet ikke ønsker å delta i program, bør det heller ikke tvinges til dette. Utvalget mener i stedet at friomsorgen bør søke å motivere barnet til slik deltagelse. Utvalget mener at det er svært viktig at programmene som utarbeides og tiltakene som benyttes er tilpasset barnas rehabiliteringsbehov.

Utvalget påpeker at det i dag ikke er rom for skolegang som en del av samfunnsstraffen. Både straffeloven 1902 og 2005 åpner imidlertid for at domstolen kan fastsette egne vilkår om blant annet opplæring. Utvalget fremhever betydningen av at barn som har begått lovbrudd, fortsetter skolegangen også under straffegjennomføringen. Det er derfor naturlig at domstolene benytter adgangen til å fastsette et slikt vilkår, især der gjerningspersonen ikke har fullført ungdomsskolen. Utvalget påpeker at leksehjelp kan være et aktuelt tiltak under samfunnsstraffen.

9.5.3 Høringsinstansenes syn

Åtte høringsinstanser har uttalt seg om samfunnsstraff, hvorav Kriminalomsorgen region nordøst, Kriminalomsorgen Akershus friomsorgskontor, Foreningen for fangers pårørende, Forsvarergruppen av 1977 og Advokatforeningen eksplisitt støtter utvalget i at bruken av samfunnsstraff økes for unge under 18 år. For øvrig går ingen av de øvrige høringsinstansene som har uttalt seg imot dette.

Enkelte uttaler at det ikke er behov for lovendringer for å kunne utvide samfunnsstraffens anvendelsesområde, herunder Kriminalomsorgen region nordøst og Kriminalomsorgen Akershus friomsorgskontor.

Flere mener imidlertid at en lovendring er hensiktsmessig, herunder Kriminalomsorgen region sør, Forsvarergruppen av 1977 og Advokatforeningen. Forsvarergruppen av 1977 foreslår å ta inn et tillegg i unntaksbestemmelsen i straffeloven 1902 § 28 a annet ledd om at unntak fra ettårsregelen i første ledd bokstav a) kan gjøres også i tilfeller hvor lovbryteren er under 18 år. Advokatforeningen støtter Forsvarergruppens forslag i sin høringsuttalelse.

Kriminalomsorgen region sør anbefaler at det gis et tillegg til straffeloven § 28 a om at gjennomføringstiden for lovbrytere mellom 15 og 23 år bør være lenger enn normalt, blant annet for å sikre en langvarig oppfølging av disse. Regionen mener en 30 timers samfunnsstraff over fire måneder gir for lite tid til arbeidet med de unge og foreslår at perioden strekkes til et halvt år.

Flere høringsinstanser er på ulike måter positive til at det fokuseres på innholdet i samfunnsstraffen. Kriminalomsorgen region nordøst mener det bør være rom for å bruke flere av timene til program og andre kriminalitetsforebyggende tiltak. Også Kriminalomsorgen Akershus friomsorgskontor mener friomsorgen aktivt må søke å utvide antall timer med annet innhold enn samfunnsnyttig tjeneste. Det påpekes imidlertid at det vil være en grense for hvor mye annet innhold som kan tilbys (30–35 prosent i dag på landsbasis), idet mange både ønsker og har nytte av å utføre samfunnsnyttig arbeid og gjøre opp for seg overfor samfunnet på den måten.

Ungdomsteamet i Kristiansand er særlig positive til at skolegang kan inkluderes som vilkår i gjennomføringen av samfunnsstraff, og anser det som viktig å skape gode forbindelser mellom samfunnsstraffen og ungdommens livsarenaer. Kriminalomsorgen Akershus friomsorgskontor mener at forslaget om leksehjelp som del av samfunnsstraffen er interessant, men at det da bør settes i en ramme og formaliseres i samarbeid med skolene. Kunnskapsdepartementet mener at utvalgets omtale av leksehjelp som et mulig tiltak under samfunnsstraffen blir noe snevert. Leksehjelp skal være et positivt tiltak for elevene og bør i seg selv ikke knyttes til selve straffen, men i stedet til elevenes behov for tilpasset opplæring, spesialundervisning og eventuelt alternative opplæringsformer.

Enkelte av høringsinstansene støtter eksplisitt utvalget i at kartlegging av barnet kan være et virkemiddel for å oppnå målsetningen om økt bruk av samfunnsstraff, herunder Kriminalomsorgen region nordøst og Kriminalomsorgen Akershus friomsorgskontor. Det påpekes imidlertid at krav om flere og grundigere personundersøkelser vil få betydning for friomsorgens ressurssituasjon.

9.5.4 Departementets vurdering

Departementet mener at samfunnsstraffen er en hensiktsmessig straffereaksjon overfor unge lovbrytere og slutter seg til utvalgets syn om utvidet bruk av samfunnsstraff. Departementet legger til grunn at reaksjonen er egnet til å motvirke at unge lovbrytere begår nye lovbrudd, og at den også vil kunne anvendes ved alvorlige eller gjentatte lovbrudd. Samfunnsstraff er en streng reaksjon som vil kunne være krevende å gjennomføre for den domfelte.

Departementet mener at det ikke er nødvendig med lovendringer for å oppnå økt bruk av samfunnsstraff for unge lovbrytere. Hensynet til lovbryterens alder kan utgjøre ”sterke grunner”, jf. § 28 a annet ledd, som taler for at det gjøres unntak fra ettårsregelen i § 28 a første ledd bokstav a. Det fremgår også tydelig av Høyesteretts praksis at området for samfunnsstraff blir utvidet når lovbryteren er mindreårig, jf. avgjørelse 1. november 2010, inntatt i Rt. 2010 side 1313. Her ble det gitt uttrykk for at tyngdepunktet i avveiningen mellom de individualpreventive og de allmennpreventive hensyn forskyves der domfelte var under 18 år på handlingstidspunktet. Hensynet til barnets beste trer i forgrunnen, og kan bare settes til side så langt det foreligger særlig tungtveiende allmennpreventive hensyn som ikke i tilfredsstillende grad også ivaretas ved en dom på samfunnsstraff.

Selv om en lovendring ikke er nødvendig, kan det likevel være ønskelig med en særskilt unntaksbestemmelse for barn, i tillegg til den generelle unntaksbestemmelsen i straffeloven § 28 a annet ledd. En slik presisering vil sende et viktig signal til påtalemyndigheten og domstolen om at samfunnsstraff i større utstrekning bør brukes som straffereaksjon overfor barn. Departementet mener at det forhold at lovbruddet er begått av et barn, bør kunne anses som tilstrekkelig tungtveiende for å gjøre unntak fra § 28 a første ledd bokstav a. Departementet anbefaler på denne bakgrunn at det presiseres at samfunnsstraff skal kunne benyttes for barn under 18 år, når det ellers ville være idømt fengsel over ett år.

Departementet er enig i at innholdet i samfunnsstraffen bør styrkes slik at denne på best mulig måte tilpasses de unges behov. Dette kan imidlertid gjennomføres innenfor gjeldende regelverk, jf. § 28 a femte ledd, og fordrer således ikke lovendringer. Foruten samfunnsnyttig tjeneste kan samfunnsstraffen inneholde pålegg om blant annet arbeid, opplæring eller behandling som kriminalomsorgen finner egnet.

Departementet mener at hyppigere bruk av personundersøkelse av barn tiltalt for lovbrudd vil kunne gi påtalemyndigheten og domstolen et bedre grunnlag ved straffutmålingen, herunder ved valg av straffereaksjon, jf. punkt 8.2.3 ovenfor. Slik vil det kunne avdekkes at flere kan være egnet til å gjennomføre samfunnsstraff i stedet for fengselsstraff.

Departementet støtter ikke forslaget fra Kriminalomsorgen region sør om at gjennomføringstiden for lovbrytere mellom 15 og 23 år settes lenger enn normalt, blant annet for å sikre en langvarig oppfølging av disse. Rettferdighetsbetraktninger og hensynet til likebehandling taler mot en slik gradering. Forslaget er heller ikke i overensstemmelse med prinsippet om at lav alder skal tillegges vekt i formildende retning, jf. punkt 9.6.2.4 nedenfor.

9.6 Ubetinget fengsel

9.6.1 Bruk av frihetsberøvende reaksjoner mot barn

9.6.1.1 Gjeldende rett

Ved lov 1. august 2003 nr. 86 ble barnekonvensjonen inkorporert i norsk rett som en del av menneskerettsloven, jf. menneskerettsloven § 2 nr. 4.

Barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 slår fast at det som best tjener barnets interesser skal være et grunnleggende hensyn ved alle beslutninger som angår barnet. Artikkelen retter seg blant annet mot politi, påtalemyndighet, domstoler, kriminalomsorg og lovgivende organer, herunder Stortinget, og den gjelder også der det er spørsmål om å straffedømme barnet. Hva som best tjener barnets interesse er imidlertid ikke det eneste, og heller ikke alltid det avgjørende hensynet. Formuleringen i artikkel 3 nr. 1 om at hensynet til det som best tjener barnets interesser skal være ”a primary consideration” ble valgt nettopp for å understreke dette, jf. Rt. 2009 side 1261 avsnitt 31–32. Bestemmelsen forutsetter at det legges stor vekt på det som best tjener barnet, ved avveiningen mot andre interesser. I Generell Kommentar nr. 10 (2007) avsnitt 10 heter det om artikkel 3:

“I alle beslutninger som fattes i forbindelse med behandling av mindreårige lovbrytere, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn. Barn og voksne er forskjellige når det gjelder fysisk og psykologisk utvikling, og de har forskjellige følelsesmessige behov og oppdragelsesbehov. Det er disse forskjellene som er grunnlaget for at barn som er i konflikt med loven, er mindre strafferettslig ansvarlig. Disse og andre forskjeller gjør det nødvendig med et separat rettssystem for mindreårige og en annen behandling av disse enn av voksne. Det at man skal ta hensyn til barnets beste, innebærer bl.a. at de tradisjonelle formålene med strafferetten, som straff og gjengjeldelse, må vike plassen for formål som går på rehabilitering, aktiv konfliktløsing og gjenoppretting, når det er snakk om mindreårige lovbrytere. Dette kan gjøres samtidig med at det legges vekt på en effektiv offentlig sikkerhet.”

Det vises videre til artikkel 37 bokstav b, som gir uttrykk for at frihetsberøvelse av mindreårige skal være en siste utvei, som eventuelt benyttes for et kortest mulig tidsrom. I forbindelse med ratifiseringen av barnekonvensjonen uttalte Utenriks- og konstitusjonskomiteen i Stortinget, jf. Innst. S. nr. 7 (1990–1991) side fire:

”Fengsling av unge under 18 bør bare skje unntaksvis. Det bør skje en nedtrapping i takt med opptrappingen av tiltak for barn og unge.”

Barnekonvensjonen artikkel 40 nr. 1 slår fast at ethvert barn som beskyldes for, anklages for eller finnes å ha begått et straffbart forhold, har rett til å bli behandlet på en måte som “(…) tar hensyn til barnets alder og ønskeligheten av å fremme barnets reintegrering, slik at det påtar seg en konstruktiv rolle i samfunnet”.

Gjeldende straffelov 1902 har ingen generell bestemmelse om at en bare i begrenset utstrekning kan gjøre bruk av fengselsstraff overfor unge lovbrytere. Det følger imidlertid av praksis at lav alder ofte tillegges vekt i formildende retning både av påtalemyndigheten og av domstolen, se for eksempel avgjørelsene i Rt. 1982 side 82, Rt. 1992 side 833 og Rt. 2003 side 1455. Det vises også til Rt. 2004 side 804, hvor annenvoterende i en sak som gjaldt en gutt på 15 år og tre måneder – med tilslutning fra et flertall i Høyesterett – uttalte i avsnitt 25:

”En ting er at så unge mennesker ikke handler ut fra de rasjonelle overveielser hensynet til allmennprevensjonen forutsetter. Vesentligere er at individualpreventive hensyn har en særlig tyngde. I denne alderen er sinnet ytterst sårbart og lite egnet til å motstå uheldige virkninger av fengselsstraffen. Det bør derfor skulle svært mye til før så unge mennesker sperres inne.”

Dette er sitert også i Høyesteretts avgjørelse 1. november 2010, inntatt i Rt. 2010 side 1313. Her uttales det dessuten i avsnitt 15:

”Der domfelte var under 18 år på gjerningstiden forskyves altså tyngdepunktet i avveiningen mellom de individualpreventive og de allmennpreventive hensyn: Det som i det lange løp alt i alt best tjener barnets interesser trer i forgrunnen, og kan bare settes til side så langt det foreligger særlig tungtveiende allmennpreventive hensyn, som ikke i tilfredsstillende grad også ivaretas ved en dom på samfunnsstraff. Jo yngre barnet er, desto mer må det til.”

Den nye straffeloven 2005 lovfester at barn kun kan idømmes fengsel når det er ”særlig påkrevd”, jf. § 33. Bestemmelsen er ennå ikke trådt i kraft, men gir likevel uttrykk for lovgiverviljen, noe Høyesterett også har valgt å legge vekt på, jf. Rt. 2007 side 252. Førstvoterende uttalte at bestemmelsen gir et oppdatert uttrykk for lovgivers syn, som bør ha betydning allerede før loven trer i kraft.

9.6.1.2 Utvalgets forslag

Utvalget legger til grunn at fengsel er særlig belastende for barn, og at bruk av fengsel ofte har negative følger for de barna som blir fengslet. Utvalget mener at det i mange tilfeller kan være mer hensiktsmessig, og tilstrekkelig, med andre reaksjoner enn frihetsberøvelse, og at det er viktig å ha tilgjengelig et bredt spekter av andre reaksjoner som skal kunne benyttes der barn har begått alvorlige lovbrudd. Etter utvalgets vurderinger vil det likevel fortsatt være tilfeller der reaksjoner i frihet ikke er tilstrekkelig.

Generelt antar utvalget at det i de fleste tilfeller ikke vil være til barnets beste å bli møtt med en frihetsberøvende reaksjon. Utvalget mener likevel at en frihetsberøvelse, i et fåtall tilfeller, vil være nødvendig for å stoppe barn som begår gjentatte eller alvorlige lovbrudd og for å kunne starte arbeidet med barnets problemer. For at en frihetsberøvende reaksjon skal kunne være til barnets beste, må den imidlertid også kombineres med et tilbud om hjelp til endring eller oppstart med nye muligheter.

Utvalget påpeker at også barn kan begå svært alvorlige lovbrudd som ville kvalifisert til fengselsstraff dersom de hadde blitt begått av voksne. Etter utvalgets vurdering må en også kunne legge til grunn at barn fra de har fylt 15 år, i utgangspunktet forstår at alvorlige straffbare handlinger, som for eksempel drap, overfallsvoldtekt og seksuelle overgrep mot små barn, har svært alvorlige konsekvenser og ikke aksepteres. Utvalget mener at der barn har begått svært alvorlige lovbrudd, kan det være nødvendig med en så inngripende og alvorlig reaksjon som frihetsberøvende straff.

Utvalget mener at hensynet til samfunnsvern gjør at det er nødvendig å ha en frihetsberøvende reaksjon tilgjengelig for barn som har begått alvorlige eller gjentatte lovbrudd. Hensynet til barnets beste vil måtte vike der hensynet til samfunnsvern er tilstrekkelig tungtveiende. Også hensynet til allmennprevensjon kan tilsi bruk av en frihetsberøvende reaksjon ovenfor barn. Utvalget viser dessuten til at Norge ikke har inngått folkerettslige forpliktelser som krever at det oppstilles et forbud mot frihetsberøvelse av mindreårige.

Utvalget foreslår på bakgrunn av dette at det ikke oppstilles noe absolutt forbud mot ileggelse av frihetsberøvende reaksjoner overfor barn.

9.6.1.3 Høringsinstansenes syn

Ti av høringsinstansene støtter utvalget i at det ikke bør oppstilles noe absolutt forbud mot å idømme barn frihetsberøvende straff, nærmere bestemt Domstoladministrasjonen, Norges politilederlag, Politiets Fellesforbund, Søndre Buskerud politidistrikt, Politijuristene, Salten politidistrikt, Kriminalomsorgen region nord, Oppfølgingsteam Trondheim, Bergen kommune og Stine Sofies Stiftelse. Dette begrunnes med at hensynet til samfunnsvern eller allmennprevensjon i noen tilfelle må veie så tungt at det kan begrunne fengselsstraff. Politijuristene mener at hensynet til barnets beste i enkelte tilfeller kan tilsi en frihetsberøvende reaksjon og påpeker dessuten at begrepet samfunnsvern også vil kunne omfatte vern av andre barn som er utsatt for kriminalitet fra vedkommende.

Flere høringsinstanser påpeker at frihetsstraff kun må benyttes i de alvorligste sakene, ekstraordinære tilfeller eller som siste utvei der alternativer til fengsel er utprøvd eller uaktuelle. Dette gjelder Søndre Buskerud politidistrikt, Kriminalomsorgen region nord, Sekretariatet for Konfliktrådene, Barneombudet og Redd Barna.

Andre høringsinstanser mener at barn på prinsipielt grunnlag ikke skal settes i fengsel, herunder Kriminalomsorgen region sør, Fellesorganisasjonen FO, Juss-Buss, Forsvarergruppen av 1977, Organisasjonen for Private Barneverntiltak, Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund, samt Advokatforeningen. Kriminalomsorgen region sør og Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund anbefaler at plassering i barneverninstitusjon erstatter bruk av fengsel. Organisasjonen for Private Barneverntiltak påpeker også at en i gjennom skjermede barneverntiltak kan tilrettelegge for omsorg, pedagogisk tilbud, behandling og skjerming fra samfunnet. Fellesorganisasjonen FO mener at det vil være mulig å finne alternativer til fengsel, siden det ikke dreier seg om mer enn syv til ti barn som til enhver tid sitter i fengsel. Det kan være tilrettelagte tiltak i lokalmiljøet eller overføring til behandlingsinstitusjon innen for eksempel psykiatri, rus eller barnevern.

9.6.1.4 Departementets vurdering

Departementet er av den oppfatning at det fortsatt bør være mulig for domstolen å idømme mindreårige ubetinget fengselsstraff i spesielle tilfeller. Hensynet til samfunnsvern gjør det nødvendig å ha en frihetsberøvende reaksjon tilgjengelig for barn som har begått svært alvorlig kriminalitet, og departementet støtter utvalget i at fengsel vanskelig kan unngås for en liten gruppe. Hensynet til barnets beste vil måtte vike der hensynet til samfunnsvern er tilstrekkelig tungtveiende. Også hensynet til allmennprevensjon kan tilsi bruk av en frihetsberøvende reaksjon overfor barn.

Departementet vil imidlertid understreke at der domfelte var under 18 år på handlingstidspunktet, forskyves tyngdepunktet i avveiningen mellom de individualpreventive og de allmennpreventive hensyn, jf. Høyesteretts avgjørelse 1. november 2010, inntatt i Rt. 2010 side 1313. Det som i det lange løp best tjener barnets interesser trer i forgrunnen, og kan bare settes til side så langt det foreligger særlig tungtveiende allmennpreventive hensyn som ikke i tilfredsstillende grad ivaretas ved andre straffereaksjoner.

De negative virkningene av fengselsstraff er velkjente og vil i større grad gjøre seg gjeldende for barn. Det må derfor stilles strenge krav til når ubetinget fengsel skal kunne anvendes. Siden det vil ta noe tid før den nye straffeloven trer i kraft, foreslår departementet at det lovfestes en bestemmelse i straffeloven 1902 tilsvarende straffeloven 2005 § 33 første punktum, som fastslår at ubetinget fengsel bare kan idømmes mindreårige når det er ”særlig påkrevd”. Det fremgår allerede av rettspraksis at nevnte bestemmelse gir et oppdatert uttrykk for lovgivers syn som bør ha betydning også før straffeloven 2005 trer i kraft. Likevel mener departementet at en kodifisering av praksis i gjeldende straffelov gir et viktig signal til påtalemyndigheten og domstolene.

9.6.2 Strafferammer og straffutmåling

9.6.2.1 Gjeldende rett

Straffeloven 1902 § 17 fastsetter generelle minimums- og maksimumsstraffer der fengsel idømmes, og utgangspunktet er at fengsel kan idømmes fra 14 dager til 15 år. Det følger av § 17 første ledd bokstav a at maksimumsstraffen kan utvides til 20 år i særskilt oppregnede tilfeller, nærmere bestemt ved organisert kriminalitet (§ 60 a), flere straffbare handlinger i konkurrens (§ 62) eller gjentakelsestilfeller (§ 61). Videre kan fengsel idømmes inntil 21 år hvor det er særlig bestemt, jf. § 17 første ledd bokstav b.

Strafferammene kan imidlertid ikke utvides på grunnlag av gjentatt kriminalitet når gjerningspersonen er under 18 år, jf. § 61 annet ledd. Heller ikke hjemmelen for å utvide strafferammene i de enkelte straffebud til 21 års fengsel kan benyttes i slike tilfelle, jf. § 55. Den lengste fengselsstraffen et barn kan idømmes i dag er etter dette 20 års fengsel. I praksis benyttes imidlertid ikke adgangen til å idømme fengselsstraffer av en slik lengde, og per i dag er 15 års fengsel den lengste straffen som er blitt idømt mindreårige gjerningspersoner. Det vises til avgjørelsen i Rt. 1992 side 833. Her ble en 18 år gammel tidligere ustraffet mann, som var 17 år på handlingstidspunktet, dømt for overlagt drap av sin venninnes foreldre etter oppfordring fra henne. Drapene skjedde med en lang rekke stikk med kniv og bajonett. Venninnen ble dømt for medvirkning til drapene og for forsøk på overlagt drap av sin mormor. Høyesterett skjerpet straffen for begge fra 12 til 15 år.

Straffeloven 2005 senker maksimumsstraffen der barn har begått lovbrudd i forhold til gjeldende rett, jf. § 33 annet punktum. Etter denne bestemmelsen kan fengselsstraffen ikke overstige 15 år selv om det aktuelle straffebudet gir adgang til å idømme strengere straff. Maksimumsstraffen på 15 år vil dermed også gjelde ved lovbrudd begått som ledd i organisert kriminell virksomhet og ved sammenstøt av flere forbrytelser. Det er i forarbeidene lagt til grunn at menneskelige hensyn tilsier at lengstestraffen for mindreårige bør være noe kortere enn for myndige lovbrytere, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 19.4.5.

Når gjerningspersonen er mindreårig, kan straffen dessuten innen samme straffart nedsettes under minstestraffene i det enkelte straffebud, jf. § 55. Dette gjøres ved en skjønnsmessig vurdering av handlingens grovhet og øvrige skjerpende og formildende omstendigheter. Fengselsstraff kan likevel aldri utmåles for et kortere tidsrom enn 14 dager. Når forholdene tilsier det, kan straffen også nedsettes til en mildere straffart enn hva som følger av straffebudet som er overtrådt. Bestemmelsen brukes i praksis ofte for å idømme samfunnsstraff i stedet for ubetinget fengsel.

9.6.2.2 Utvalgets forslag

Utvalget påpeker at både straffeloven av 1902 og 2005 åpner for at domstolen kan gå under lovens minstestraff der barn er funnet skyldig i en straffbar handling. Dette innebærer at domstolen både kan utmåle en lavere straff og velge en mildere straffart enn det som følger av loven. Lav alder vil også ofte være et formildende moment ved straffutmålingen. Utvalget understreker at begrunnelsen for at unge gjerningspersoner bedømmes mildere enn voksne, er at en antar at unge ikke har den samme vurderingsevnen som voksne og at straff vil virke mer belastende på dem. Lav alder er imidlertid ikke tatt med som formildende moment i den generelle bestemmelsen i straffeloven 2005 § 78. Utvalget foreslår at det uttrykkelig lovfestes i straffeloven 2005 § 78 ny bokstav i at alder er en formildende omstendighet ved straffutmålingen.

Andre formildende omstendigheter som er særlig aktuelle ved utmåling av straff for barn er, i følge utvalget, modenhet og oppvekstvilkår. Hvis gjerningspersonen er lite moden for alderen, vil dette kunne være et formildende moment. Det samme gjelder når gjerningspersonen har hatt dårlige oppvekstvilkår.

Straffens formål vil også spille inn ved straffutmålingen. Utvalget påpeker at det legges stor vekt på individualpreventive hensyn når lovbruddet er begått av barn. En ønsker at straffen skal få barnet til å avstå fra fremtidige lovbrudd. Utvalget mener derfor at straffereaksjonen som ilegges i størst mulig grad bør ta sikte på å fjerne eller redusere de risikofaktorer som foreligger på en slik måte at barnet får bedre muligheter til utvikling.

Utvalget påpeker at straffutmålingen ikke utelukkende kan styres av individualpreventive momenter. En straffutmåling som baserer seg på barns risikofaktorer vil kunne oppfattes som urettferdig. Derfor må straffutmålingspraksis tilstrebe en viss grad av likebehandling av like saker. Straffereaksjonen må stå i et rimelig forhold til den straffbare handlingens straffverdighet. Utvalget understreker at oppstillingen av de individualpreventive vurderingsmomenter ikke er ment å avskjære de øvrige hensyn straffen skal ivareta; allmennpreventive hensyn og hensynet til samfunnsvern. Ved alvorlige lovbrudd kan disse hensynene spille inn ved reaksjonsfastsettelsen.

9.6.2.3 Høringsinstansenes syn

Flertallet av de som uttaler seg om ung alders betydning i straffutmålingen er enige i at lav alder uttrykkelig bør nevnes som formildende moment i den generelle bestemmelsen i straffeloven 2005 § 78. Dette gjelder Domstoladministrasjonen, Dommerforeningen, Barneombudet, og Bergen kommune. Domstoladministrasjonen påpeker at det er fast straffutmålingstradisjon at lav alder er et formildende moment og tiltrer forslaget om at det uttrykkelig lovfestes. Dommerforeningen viser til at ettersom lovgiver allerede har valgt å kodifisere enkelte formildende (og skjerpende) straffutmålingsmomenter, finner de det naturlig å støtte forslaget.

Riksadvokaten er ikke uenig i prinsippet om at ung alder skal tas i betraktning, men ser ikke grunn til å endre loven. Riksadvokaten viser til at det i § 78 bokstav a allerede er vist til § 80 bokstav i, slik at den samme regelen alt følger av loven.

Enkelte høringsinstanser har uttalt seg om utvalgets betraktninger om straffens formål og hensynet til individualprevensjon, allmennprevensjon og samfunnsvern. Dommerforeningen viser til at Høyesterett i flere saker har påpekt at allmennpreventive hensyn veier tungt i saker hvor det utøves vold av mindreårige i ungdomsmiljøer, og foreningen forstår utvalget slik at det ikke tar sikte på å endre straffutmålingspraksis på dette området. Politijuristene mener at hensynet til barnets beste må vike der hensynet til samfunnsvern er tilstrekkelig tungtveiende.

Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund mener at vektlegging av hensynet til samfunnsvern og allmennprevensjon som begrunnelse for bruk at fengsel for barn, strider mot FNs barnekonvensjon. Forsvarergruppen av 1977 mener at hensynet til barnets beste må gå foran hensynet til allmennprevensjon og samfunnsvern. Redd Barna påpeker at individualpreventive hensyn i større grad enn allmennprevensjon begrunner straff overfor barn. Advokatforeningen gir uttrykk for at den konkrete utmålingen av straff for barn ikke bør ta utgangspunkt i et alminnelig straffenivå for voksne lovbrytere, men at hensynet til barnets beste tilsier at det legges større vekt på individualpreventive hensyn.

Kriminalomsorgen region sørvest påpeker at det er viktig at straffens lengde utmåles på bakgrunn av gjeldende straffutmålingsprinsipper og står i et rimelig forhold til den straffbare handlingens straffverdighet. Reaksjonens lengde må ikke forlenges på bakgrunn av at siktede har et betydelig behov for rehabilitering.

Advokatforeningen foreslår en maksimumsstraff på åtte år.

9.6.2.4 Departementets vurdering

Departementet vil innledningsvis påpeke at straffen skal utmåles i samsvar med gjeldende straffutmålingsprinsipper. Straffen må bestemmes ut fra en helhetsvurdering, der barnets individuelle behov, likhetshensyn, hensynet til samfunnsvern og allmennpreventive hensyn, samt lovbruddets art og grovhet inngår som momenter. Unge gjerningspersoner må imidlertid bedømmes mildere enn voksne, både fordi det må antas at de ikke har den samme vurderingsevnen som voksne og fordi straff vil virke mer belastende på dem.

Departementet støtter utvalget i at hensynet til samfunnsvern og allmennprevensjon må tas i betraktning også i saker mot barn. Vektleggingen av disse hensynene bør imidlertid som hovedregel ikke være like fremtredende som når det gjelder voksne lovbrytere, jf. punkt 9.5.1 ovenfor. Departementet vil understreke at når lovbryteren er et barn, må individualpreventive hensyn veie meget tungt ved straffutmålingen. For at straffen skal ha en individualpreventiv virkning, må straffereaksjonen ta sikte på å gjøre noe med de av barnets problemer som en vet øker risikoen for ny kriminalitet. Det er viktig å gi reaksjoner som kan motivere barnet til atferdsendring, som er egnet til å fjerne eller redusere risikofaktorer og som engasjerer barnets nettverk, både privat og offentlig. Dette er bakgrunn for forslaget om en ny straffereaksjon for mindreårige lovbrytere, jf. kapittel 10.

Spørsmålet om lav alder skal lovfestes som formildende omstendighet ved straffutmålingen, er ikke eksplisitt drøftet i Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) i forbindelse med utforming av den generelle bestemmelsen om formildende omstendigheter i straffeloven 2005 § 78. Det følger imidlertid allerede av § 78 a, jf. henvisningen til § 80 i, at det ved straffutmålingen skal legges vekt på om lovbryteren er under 18 år på handlingstidspunktet. Det kan likevel være hensiktsmessig at prinsippet lovfestes uttrykkelig i straffeloven 2005 § 78, da dette vil kodifisere eksisterende straffutmålingspraksis og tydeliggjøre gjeldende rett. En slik uttrykkelig lovfesting vil kunne medføre at prinsippet i noe større grad blir synlig for rettens aktører og dermed vektlegges ved straffutmålingen. Departementet foreslår på denne bakgrunn at det tilføyes som formildende omstendighet i straffeloven 2005 § 78 at lovbryteren er under 18 år på handlingstidspunktet.

Departementet er av den oppfatning at det for barn bør lovfestes en maksimumsstraff på 15 år i gjeldende straffelov, tilsvarende straffeloven 2005 § 33 annet punktum. Forslaget er et uttrykk for departementets syn på at domstolene skal være tilbakeholdende med å bruke ubetinget fengselsstraff overfor unge lovbrytere, og særlig varsomme med å idømme langvarig fengselsstraff. For øvrig vises det til Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) side 257–259 (punkt 19.4.5) og merknadene til § 33 på side 435.

9.7 Forvaring

9.7.1 Gjeldende rett

Forvaring er en tidsubestemt frihetsstraff som har til formål å verne samfunnet mot lovbrytere som anses særlig farlige for andres liv, helse eller frihet. Forvaringsstraffen gjennomføres i egne forvaringsavdelinger i fengsel. Forvaring ble tilføyd som ny hovedstraff i straffeloven 1902 § 15 ved lov 17. januar 1997 nr. 11, som trådte i kraft ved lov 15. juni 2001 nr. 64. Samtidig ble den tidsubestemte reaksjonen sikring opphevet.

Forvaring reguleres nærmere i straffeloven 1902 § 39 c til h. Det er tre vilkår som må være oppfylt for å kunne idømme forvaring. For det første er det et vilkår at en tidsbestemt straff ikke anses tilstrekkelig til å verne samfunnet, jf. § 39 c.

For det annet er det kun nærmere angitte typer av alvorlige forbrytelser, eller forsøk på slike, som i utgangspunktet kan gi grunnlag for en forvaringsdom, jf. § 39 c nr. 1 første punktum. Forvaring kan idømmes ved alvorlig voldsforbrytelse, seksualforbrytelse, frihetsberøvelse, ildspåsettelse eller annen alvorlig forbrytelse som krenker andres liv, helse eller frihet eller utsetter slike rettsgoder for fare. Alternativt kan mindre alvorlige forbrytelser gi grunnlag for forvaringsdom dersom lovbruddet er av samme art som, og lovbryteren tidligere har begått eller forsøkt å begå, en så alvorlig forbrytelse som nevnt ovenfor. Dette forutsetter imidlertid at det er nær sammenheng mellom disse handlingene, jf. § 39 c nr. 2 første og annet punktum.

For det tredje er det et vilkår at det foreligger gjentakelsesfare, jf. § 39 c nr. 1 annet punktum og nr. 2 annet punktum. Kravet er forbrytelsens alvorlighetsgrad. Ved alvorlige forbrytelser er det et vilkår at det må antas å være ”nærliggende fare” for at lovbryteren på nytt vil begå slik forbrytelse. For de mindre alvorlige forbrytelsene er kravet skjerpet ytterligere, da faren for tilbakefall til ny alvorlig forbrytelse må antas å være ”særlig nærliggende”.

Loven oppstiller ingen begrensning i hvorvidt barn kan idømmes forvaring, og forvaring kan dermed idømmes fra fylte 15 år, jf. straffeloven § 46. Et flertall i Straffelovkommisjonen foreslo at det ble tatt inn et forbud mot å dømme lovovertredere under 18 år til forvaring. Dette forslaget ble ikke fulgt opp, og straffeloven 2005 inneholder således ikke et absolutt forbud mot bruk av forvaring der barn har begått lovbrudd. Her er det imidlertid inntatt særlige regler om utmåling av forvaring når lovbryteren er under 18 år på handlingstidspunktet, jf. straffeloven 2005 § 43 første ledd annet punktum. Tidsrammen bør ikke overstige 10 år og kan ikke overstige 15 år. Forvaringen vil fortsatt være tidsubestemt, slik at den kan forlenges ut over disse rammene.

Per i dag har ingen barn blitt idømt forvaring. Spørsmålet om idømmelse av forvaring av barn under 18 år var oppe for Høyesterett i Rt. 2002 s. 1677. Domfelte var litt under 18 år på handlingstidspunktene for de seneste straffbare handlingene han ble dømt for, og var 20 år da Høyesterett skulle ta stilling til spørsmålet om konvertering av en dom på sikring til forvaring. Høyesterett foretok ingen prinsipiell vurdering av hvorvidt barn kan idømmes forvaring, men trakk barnets alder inn i vurderingen av tilbakefallsfaren. Det ble gitt uttrykk for at bedømmelsen av tilbakefallsfaren ville være mer usikker jo yngre lovbrytere det er tale om. Høyesterett la til grunn at domfelte hadde potensial for modning og endret livsførsel, og konkluderte på dette grunnlaget med at betingelsene for å idømme forvaring ikke var til stede i den konkrete saken. I et obiter dictum uttalte Høyesterett at det, i de fleste tilfeller der vilkårene for å idømme forvaring var til stede, neppe ville være grunnlag for å unnlate slik idømmelse på bakgrunn av at dette er en ”kan”-regel. Men særlig når den konkrete rettsanvendelsen skaper tvil, og det dreier seg om en så ung lovbryter, kunne en slik skjønnsmessig vurdering likevel ha en realitetsbetydning.

9.7.2 Utvalgets forslag

Utvalget mener at belastningen ved bruk av forvaring vil være for stor til at en bør kunne benytte seg av slik straff overfor barn, og at en slik straff heller ikke vil være hensiktsmessig med tanke på å føre barnet tilbake til samfunnet. Det er en grunntanke i utvalgets arbeid at barn har et potensial for modning og endring, og utvalget mener at en stempling av barn som farlig vil være svært uheldig i arbeidet med å motivere barnet til endring. Utvalget mener at der det er et særlig behov for å beskytte samfunnet mot et barn, vil dette kunne ivaretas tilstrekkelig ved bruk av ubetinget fengsel. Utvalget har på bakgrunn av dette kommet til at forvaring ikke bør kunne benyttes for handlinger begått før gjerningspersonen har fylt 18 år, jf. utvalgets forslag til endring av straffeloven 1902 § 39 og straffeloven 2005 § 40.

9.7.3 Høringsinstansenes syn

Et flertall av høringsinstansene som uttaler seg om spørsmålet, ti instanser, støtter utvalgets forslag om at forvaring ikke skal kunne benyttes overfor barn under 18 år. Dette gjelder Domstoladministrasjonen, Sekretariatet for Konfliktrådene, Kriminalomsorgen region nordøst, Barneombudet, Oppfølgingsteam Trondheim, Bergen kommune, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Juss-Buss, Redd Barna og Advokatforeningen. Domstoladministrasjonen påpeker at forvaring av barn er lite praktisk på grunn av de strenge vilkårene som må være oppfylt for at slik straff skal idømmes. Barneombudet, Kriminalomsorgen region nordøst og Advokatforeningen mener at belastningen vil være for stor til at en bør kunne benytte seg av slik straff overfor barn. Fylkesmannen i Oslo og Akershus er av den oppfatning at en stempling av et barn som så farlig at forvaring bør tas i bruk, er svært uheldig i arbeidet med å motivere barnet til endring.

Fire høringsinstanser gir uttrykk for at påtalemyndigheten og domstolene håndterer dette godt i praksis, og at loven må ta høyde for at det i ekstreme tilfeller kan være riktig å avsi dom på forvaring. Dette gjelder Riksadvokaten, Hordaland statsadvokatembeter, Politijuristene og Stine Sofies Stiftelse. Riksadvokaten gjentar sitt synspunkt fra høringsrunden i 2003 om at man ikke prinsipielt kan utelukke at forvaring kan være nødvendig også for lovbrytere under 18 år. Politijuristene mener at reaksjonen tilnærmet aldri bør benyttes på så unge mennesker, og påpeker at alder bør være et tungtveiende moment ved valg av reaksjon, men mener likevel at et absolutt forbud ikke er hensiktsmessig, nettopp fordi det unntaksvis kan oppstå tilfeller hvor forvaring vil være riktig reaksjon. Stine Sofies Stiftelse mener det bør være åpning for å idømmes forvaring i helt spesielle tilfeller, og som eksempel trekkes Baneheiasaken frem, der gjerningsmennene var 19 og 21 år på handlingstidspunktet, og hvor sistnevnte ble idømt forvaring.

9.7.4 Departementets vurdering

Forvaring innebærer på samme måte som fengsel en frihetsberøvelse, noe som gjør dette til en svært inngripende form for straff. Dette forsterkes av at forvaring er tidsubestemt. Den som idømmes forvaring, vil måtte sone straffen uten kjennskap til hvor lenge den vil vare. Fengselsstraff er i seg selv særlig belastende for barn. Ettersom forvaring er tidsubestemt, vil slik straff være ekstra belastende for den det gjelder. Denne ytterligere belastningen vil være svært uheldig for barnet. Videre kan det anføres at barnet er i en modningsprosess, og at det kan være vanskelig å motivere til endring når barnet stemples som farlig. En forvaringsdom vil dessuten kunne bidra til å stigmatisere barnet som farlig også etter at dommen er ferdig sonet.

Departementet er av den oppfatning at straffereaksjonen forvaring tilnærmet aldri bør benyttes på lovbrytere som var mindreårige på handlingstidspunktet. Det er uomtvistet at lovbryterens unge alder er et tungtveiende moment ved valg av reaksjon, noe som tilsier at forvaring, som må kunne sies å være lovens strengeste reaksjon, ikke skal anvendes. Likevel ønsker ikke departementet helt å stenge adgangen til bruk av forvaring overfor barn, nettopp fordi det unntaksvis kan oppstå helt ekstraordinære tilfeller hvor forvaring vil være riktig reaksjon. Departementet støtter således ikke utvalgets forslag om et absolutt forbud mot bruk av reaksjonen. Adgangen bør imidlertid gjøres meget snever, og det foreslås derfor at det i lovteksten benyttes en formulering om at forvaring bare skal kunne brukes overfor barn som var under 18 år på handlingstidspunktet når det foreligger “helt ekstraordinære omstendigheter”.