7 Statens lånebehov

7.1 Fullmakt til å ta opp statslån o.a.

Statens lånebehov for 2022 følger av forslaget til statsbudsjett for 2022. Det blir lagt opp til at finansieringsbehovet i hovedsak blir dekket ved opptak av nye, langsiktige lån innenlands. Av hensyn til markedet for statspapirer legges det normalt opp til å søke å jevne ut den langsiktige opplåningen over flere år. For 2022 er det foreslått en fullmakt på 100 mrd. kroner for opptak av nye, langsiktige lån.

Statens kortsiktige opplåning i markedet skjer ved salg av statskasseveksler, som er papirer med løpetid på inntil tolv måneder. For 2022 er det foreslått en ramme på 100 mrd. kroner for utestående volum i kortsiktige markedslån.

Rammen som foreslås for kortsiktig markedsopplåning er den samme i 2022 som i 2021, mens den foreslåtte rammen for langsiktig opplåning er 25 mrd. kroner lavere enn i 2021.

For andre kortsiktige lån ber regjeringen om en fullmakt der det ikke blir satt noen konkret beløpsgrense. Regjeringen ber i tillegg om at den generelle fullmakten til å inngå rentebytteavtaler og tilsvarende derivatavtaler blir videreført. Det bes også om fullmakt til å gjennomføre sikkerhetsplasseringer knyttet til slike avtaler.

Dette er omtalt nærmere i avsnitt 7.3, og forslagene er sammenfattet i tabell 7.3.

Det vises også til generell omtale av statsgjeldsforvaltningen i Meld. St. 1 (2021–2022)Nasjonalbudsjettet 2022. Dersom Stortinget vedtar de fullmaktene det her bes om, vil Finansdepartementet gi Norges Bank fullmakt til å dekke lånebehovet og eventuelt inngå derivatavtaler, samt gjennomføre sikkerhetsplasseringer knyttet til disse.

7.2 Sammensetningen av statsgjelden

Tabell 7.1 viser størrelsen på og sammensetningen av statens bruttogjeld ved utgangen av de to siste årene og første halvår i 2021.

Statsgjelden består av langsiktige lån, kortsiktige markedspapirer og andre kortsiktige lån. Staten dekker behovet for langsiktig finansiering ved å selge statsobligasjoner i det innenlandske markedet gjennom auksjoner. Den kortsiktige opplåningen i markedet skjer gjennom salg av statskasseveksler i auksjoner. Statskasseveksler er omsettelige lån uten kupongrente, hvor avkastningen er knyttet til underkursen de blir lagt ut til. Andre kortsiktige lån omfatter alminnelige kontolån fra statsinstitusjoner og statlige fond, samt eventuelle kontolån fra institusjoner som i særskilte tilfeller kan pålegges å plassere overskuddslikviditet som kontolån til staten.

7.3 Statens lånebehov og behovet for lånefullmakter i 2022

I tråd med lov om Statens pensjonsfond blir det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet foreslått dekket ved en overføring fra Statens pensjonsfond utland. Avdrag på statsgjelden, netto utlån og kapitalinnskudd til statsbankene mv. blir dekket ved nye låneopptak og/eller ved å trekke på statens kontantbeholdning. Staten har ut fra forslaget i denne proposisjonen et brutto finansieringsbehov på 93,9 mrd. kroner i 2022, jf. tabell 7.2.

Når en vurderer statens lånebehov i markedet, tar Finansdepartementet normalt utgangspunkt i statens finansieringsbehov, jf. tabell 7.2. Videre tas det hensyn til virkningen av statens transaksjoner på likviditeten i pengemarkedet. Pengemarkedet blir tilført likviditet når staten betaler avdrag på gjelden eller øker netto utlån fra statsbankene, mens opptak av statslån inndrar likviditet fra markedet. Det er et mål at statens transaksjoner over tid ikke skal endre den samlede likviditeten i pengemarkedet.

Siden det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet blir dekket ved en overføring fra Statens pensjonsfond utland, vil inntektene og utgiftene på statsbudsjettet i utgangspunktet ikke påvirke den samlede likviditeten i pengemarkedet. Samtidig er det slik at noen av postene på statsbudsjettet påvirker balansen på budsjettet og størrelsen på statens kontantbeholdning, men ikke likviditeten i pengemarkedet. Det gjelder blant annet renter og overføringer fra Norges Bank. Disse postene gjør at statsbudsjettet likevel påvirker likviditeten i pengemarkedet. For å motvirke dette, slik at statens kapitaltransaksjoner samlet sett ikke påvirker likviditeten i pengemarkedet, må det korrigeres for slike poster. Det må også korrigeres for enkelte lånetransaksjoner som inngår i finansieringsbehovet, men som ikke har likviditetseffekt, som innskudd i fond. For 2022 er det også behov for å justere for forslaget til tilbakeføring av 70 mrd. kroner fra statens kontantbeholdning til SPU, jf. omtale i avsnitt 8.4 og forslag til vedtak på kap. 2800Statens pensjonsfond utland, post 96Finansposter overført til fondet. Samlet for 2022 er det beregnet at disse postene vil redusere behovet for likviditetsinndragning med om lag 60 mrd. kroner netto. Et likviditetsjustert finansieringsbehov blir dermed på om lag 34 mrd. kroner.

Tabell 7.3 gir en samlet oversikt over gjeldende lånefullmakter for 2021 og forslag til nye fullmakter for 2022. I tillegg ber regjeringen om at fullmakten til å inngå rentebytteavtaler og tilsvarende derivatavtaler blir videreført, og at det gis fullmakt til å foreta sikkerhetsplasseringer hos motparter i rentebytteavtaler.

7.3.1 Fullmakt til å ta opp langsiktige lån i 2022

Statens lånebehov blir dekket ved å ta opp nye, langsiktige lån innenlands. Finansdepartementet legger normalt opp til å søke å jevne ut opptakene av langsiktige lån. Formålet er at store svingninger i finansieringsbehovet fra ett år til det neste ikke skal slå ut tilsvarende på opplåningstakten. I 2022 er det ikke forfall av langsiktige obligasjonslån, mens det i 2023 er forfall av et lån med utestående volum per 1. september 2021 på 84 mrd. kroner. Det tas sikte på å finansiere om lag halvparten av dette forfallet i løpet av 2022. En slik strategi vil innebære at behovet for nye langsiktige lån i 2022 blir i overkant av 40 mrd. kroner høyere enn det som følger direkte av det likviditetsjusterte finansieringsbehovet. Et samlet anslag på opplåningen i 2022 er om lag 75 mrd. kroner. Et ønske om relativt stabile låneopptak fra år til år kan begrense dette noe.

For å ta hensyn til usikkerhet er det ønskelig med en lånefullmakt som er noe høyere enn planlagt opplåning. Regjeringen ber på denne bakgrunn om at fullmakten for 2022 til å ta opp nye langsiktige lån innenlands blir satt til 100 mrd. kroner, jf. forslag til romertallsvedtak. Dette er 25 mrd. kroner lavere enn fullmakten for 2021, noe som blant annet har sammenheng med at opprettelsen av Statens obligasjonsfond ga behov for økte lånefullmakter i 2021.

7.3.2 Fullmakt til å ta opp kortsiktige markedslån i 2022

Fullmakten under kortsiktige markedslån er utformet som en ramme for maksimalt utestående beløp. Regjeringen ber om at fullmakten til å ha utestående kortsiktige markedslån blir satt til 100 mrd. kroner i 2022, jf. forslag til romertallsvedtak. Dette tilsvarer fullmakten for 2021.

7.3.3 Fullmakt til å ta opp andre kortsiktige lån i 2022 mv.

Fullmakten for andre kortsiktige lån omfatter alminnelige kontolån fra statsinstitusjoner og statlige fond samt eventuelle kontolån fra institusjoner som kan pålegges å plassere overskuddslikviditet som kontolån til staten. Fullmakten omfatter også eventuelle plasseringer som er gitt som sikkerhet fra motparter i rentebytteavtaler. Størstedelen av andre kortsiktige lån er innskudd fra operatørbanken for skattebetalingsordningen.

Lånene under denne fullmakten er gjeld av en slik karakter at en ikke bør fastsette en beløpsgrense. Det foreslås at Finansdepartementet for 2022 får fullmakt til å ta imot slike plasseringer som kontolån uten at det blir satt en beløpsgrense, jf. forslag til romertallsvedtak. Da unngår en at staten eventuelt må avvise innskudd fordi fullmakten ikke er stor nok.

7.3.4 Fullmakt til å inngå derivater mv.

I gjeldsforvaltningen brukes rentebytteavtaler for å styre rentebindingen på gjelden sammenlignet med det som følger direkte av en strategi der opplåningen spres på løpetider fra null til ti år. Rentebytteavtaler gir staten fleksibilitet til å endre den gjennomsnittlige rentebindingen på gjeldsporteføljen uten at selve opplåningen blir endret.

Det følger av statens avtaler med motpartene i rentebytteavtalene at motparten må innbetale kontantsikkerhet på konto i Norges Bank dersom rentebytteavtalene har en netto markedsverdi i statens favør som er over avtalte terskelnivåer. Dette reduserer statens risiko for tap hvis en motpart får betalingsproblemer. Det er i dag ikke et krav etter avtalene at staten innbetaler slik kontantsikkerhet til motpartene. Norges Bank har anbefalt at avtalene reforhandles slik at også staten vil måtte betale sikkerhet. Slike tosidige avtaler er markedspraksis mellom banker, og etter hvert også for statsgjeldforvaltere. Innskudd som sikkerhetsstillelse skiller seg fra vanlige bankinnskudd ved at det potensielle tapet er svært begrenset. Volumet av sikkerhetsstillelsen vil være lik markedsverdien av rentebytteavtalene, slik at netto markedsverdi av stilt sikkerhet tillagt rentebytteavtaler er null.

Det bes om fullmakt til å inngå rentebytteavtaler og tilsvarende derivatavtaler samt å gjennomføre sikkerhetsplasseringer knyttet til slike i 2022, jf. forslag til romertallsvedtak.