5 Budsjettkonsekvenser 2024–2026

5.1 Bakgrunn

Fremskrivingene for perioden 2024–2026 skal gi et realistisk bilde av konsekvensene for kommende års budsjetter av regjeringens forslag til statsbudsjett for 2023.

Sammen med forventet utvikling i skatte- og avgiftsinntektene og avkastningen fra Statens pensjonsfond utland, gir fremskrivingene et bidrag for å vurdere handlingsrommet i budsjettpolitikken de nærmeste årene.

Nye satsinger og videre opptrapping av eksisterende planer må innpasses innenfor handlingsrommet. Politiske ambisjoner om fremtidige satsinger, mål og varslede tiltak som ikke er en del av regjeringens budsjettforslag for 2023, omfattes ikke direkte av de flerårige budsjettkonsekvensene. Dette gjelder blant annet oppfølging av langtidsplan for forsvarssektoren. Denne type ambisjoner oppsummeres i avsnitt 5.5. Disse vil kunne legge betydelige bindinger på handlingsrommet i fremtidige budsjetter.

5.2 Beregning av flerårige budsjettkonsekvenser

Større endringer i utgifter og inntekter i perioden 2024–2026 vurderes for alle poster i statsbudsjettet.

Det legges til grunn følgende prinsipper:

• Utgifter til regelstyrte ordninger fremskrives i tråd med regelverket, inkludert forslag til regelverksendringer i dette budsjettet.

• Utgifter til store, igangsatte investeringer fremskrives i takt med fremdriftsplanen.

• På områder der enkeltinvesteringer inngår i en større investeringsramme, videreføres rammen uendret.

• Det korrigeres for engangsutgifter og -inntekter i forslaget for neste år.

• Tiltak som settes i gang i løpet av budsjettåret fremskrives med helårsvirkningen.

• Øvrige utgifter og inntekter videreføres i hovedsak uendret.

• Det er lagt til grunn at midlertidige tiltak for å håndtere koronasituasjonen i 2023 ikke videreføres i beregningsperioden, utover det som følger av prinsippene ovenfor.

Alle tall i tabellene nedenfor er endringer i 2024–2026 sammenlignet med regjeringens forslag til budsjett for 2023, målt i 2023-kroner.

Nedenfor gis det en nærmere omtale av elementene som inngår i fremskrivingene.

Regelstyrte ordninger

Utgifter til regelstyrte ordninger følger av et regelverk bestemt av Stortinget, og ikke en fastsatt budsjettramme. Bevilgningene har gjerne stikkordet «overslagsbevilgning». Utgifter under folketrygden utgjør en vesentlig del. Andre store ordninger er barnetrygd, utdanningsstøtte gjennom Statens lånekasse for utdanning og pensjonsutbetalinger fra Statens pensjonskasse.

De regelstyrte utgiftene fremskrives på grunnlag av forventninger om utbetalingene forutsatt uendret regelverk og forventet demografisk utvikling. Konsekvenser av regelverksendringer som foreslås i 2023, innarbeides også.

Investeringer

Som investeringer regnes bevilgninger under postgruppen 30–49. De største er investeringer i riksveier, forsvarsmateriell i Forsvaret og bygg i regi av Statsbygg. Investeringer i petroleumssektoren er holdt utenfor.

Mange investeringer går over flere år. Utgiftene kan variere betydelig. Ofte vil vedtak om å sette i gang et nytt byggeprosjekt medføre et begrenset bevilgningsbehov det første året og vesentlig økte bevilgninger senere år.

Byggeprosjekter med en vedtatt kostnadsramme justeres som hovedregel etter forventet fremdrift i prosjektene. Dette gjelder også andre investeringsprosjekter som finansieres over statsbudsjettet, for eksempel IT-prosjekter. For investeringer som inngår i Nasjonal transportplan 2018–2029, og investeringer i forsvarsmateriell, er det lagt til grunn at investeringsrammene videreføres uendret.

Investeringene på postene 30–49 gir ikke et fullstendig uttrykk for statens samlede investeringsaktivitet. Investeringer i helseforetakene, Nye Veier AS og Bane NOR SF finansieres for eksempel med tilskudd eller investeringslån over statsbudsjettet, mens deler av veiutbyggingen finansieres med bompenger utenfor statsbudsjettet.

Engangseffekter og helårsvirkninger

Salg av eiendommer, innbetaling fra fond, auksjonering av konsesjoner og ekstraordinære utbyttebetalinger kan gi store inntekter som normalt ikke kan videreføres til senere år.

Enkelte nye tiltak iverksettes i løpet av budsjettåret, slik at budsjetteffekten påfølgende år blir større. Et eksempel på dette kan være tiltak innenfor utdanningssektoren som skal følge skoleåret med oppstart i august, og som får helårsvirkning året etter. For noen ordninger kan innfasingen vare over flere år.

5.3 Budsjettkonsekvenser 2024–2026

Oppsummering

Tabellene 5.1 og 5.2 oppsummerer fremskrivingene av utgiftene. Tabellene viser konsekvensene for 2024, 2025 og 2026 av regjeringens forslag til budsjett for 2023.

Fremskrivingen viser at budsjettbalansen totalt styrkes med 40 mrd. kroner i 2024. Det skyldes først og fremst at det her er forutsatt at stønad til husholdninger, jordbruket og frivillig sektor for ekstraordinære strømutgifter ikke videreføres etter 2023, også hensyntatt engangsinnhenting av strøminntekter fra kraftkommuner i 2023. Dette gir imidlertid et skjevt bilde ettersom statens ekstraordinære inntekter ikke er inkludert i denne oversikten. Statens ekstraordinære strømrelaterte inntekter er nærmere omtalt i kapittel 3 i Nasjonalbudsjettet 2023.

Sett bort fra strømstøtten økes utgiftene med 1,4 mrd. kroner i 2024. Folketrygdens utgifter øker med vel 8 mrd. kroner i 2024. I motsatt retning trekker blant annet utfasing av redningshelikopteranskaffelsen, kampflyanskaffelsen og forventet fremdrift i Langskip fra 2023-budsjettet.

I årene etter 2024 bidrar utviklingen under folketrygdens ordninger mest til økte utgifter, med en vekst på rundt 10 mrd. kroner i året. Det er særlig utgiftene til alderspensjon som øker mye. Alderspensjon står for rundt 2/3 av utgiftsveksten i folketrygden frem til 2026. Utgiftene til uføretrygd forventes også å øke sterkt, som følge av demografisk utvikling og høy overgang fra arbeidsavklaringspenger. Det er også lagt til grunn en betydelig vekst i utgiftene på helseområdet. Utover i perioden reduseres andre utgifter i tråd med at investeringsprosjekter ferdigstilles. Inntektene faller som følge av utfasing av engangsinntekter fra eiendomssalg og F-16 jagerfly.

I tabell 5.2 er fremskrivingene fordelt på drift, investeringer (nybygg, anlegg) og overføringer til andre.

Innenfor kategorien driftsutgifter forklares økningen i utgifter i stor grad av økt tilskudd til Statens pensjonskasse fra 2024 sammenlignet med forslaget til budsjett for 2023.

For flere store investeringsprosjekter går investeringene betydelig ned i perioden. Dette skyldes at vedtatte prosjekter ferdigstilles, eller får lavere utgiftsbehov gjennom perioden. Dette gjelder blant annet igangsatte byggeprosjekter, redningshelikopteranskaffelsen og anskaffelsen av nye kampfly til Forsvaret. Eventuell igangsettelse av nye investeringsprosjekter i årene fremover er ikke inkludert i tallene.

Utgiftsreduksjonen under Overføringer til andre mv. skyldes i hovedsak utfasing av strømstøtteordningene. Det er i perioden blant annet også nedgang i utgiftene til EØS-finansieringsordningene, investeringstilskudd til heldøgns omsorgsplasser og nye investeringsprosjekter under helseforetakene. I motsatt retning trekker økte utgifter til folketrygden og CO₂-kompensasjonsordningen.

Nedenfor omtales nærmere de største og viktigste tiltakene som fremkommer i tabellen.

EØS-finansieringsordningene

Utbetalingene under EØS-finansieringsordningene 2014–2021 anslås å avta frem mot avslutning av denne programperioden i 2025.

Studieplasser, studentboliger mv.

Utgiftene til studieplasser opprettet i perioden 2019–2022 er ventet å bli redusert i takt med utfasing av studieplasser. Planlagt reduksjon i rekrutteringsstillinger i høyere utdanning vil også føre til reduserte utgifter i perioden.

Innføring av studieavgift for utenlandsstudenter fra land utenfor EU, EØS og Norden vil føre til ytterligere redusert bevilgningsbehov i 2024 og delvis i 2025.

Utgiftene til studentboliger forventes redusert i tråd med forventede utbetalinger til tilsagn gitt før 2022. Samtidig innebærer nye tilsagn i 2023 isolert sett en økning i utgiftene.

Utgiftene under Statens lånekasse for utdanning forventes å øke, som følge av økt rente og økte utlån, som gir utgifter til rentestøtte, samt flere studenter.

Internasjonale forpliktelser

Norge deltar i bl.a. EUs programmer for Erasmus+ og Horisont Europa. Det er lagt inn et merbehov i 2023 for å dekke oppjustering av EUs budsjett for rammeprogram for forskning og innovasjon, kontingent til Erasmus+ og en økning i proporsjonalitetsfaktoren (BNP i Norge relativt til i EU). Det forventes at bevilgningsbehovet reduseres fremover.

Strømstøtte til frivillig sektor

Strømstøtteordningen under KUD til frivillige organisasjoner er foreslått videreført ut 1. halvår 2023. Dette medfører et redusert bevilgningsbehov fra 2024 på 770 mill. kroner, forutsatt at ordningen ikke videreføres.

Implementering av Schengen IKT-systemer

Norge er gjennom Schengen-samarbeidet forpliktet til å implementere nytt regelverk samt endringer i IKT-systemer og arbeidsformer på grense-, asyl- og migrasjonsområdet. Implementeringen av de nye IKT-systemene medfører økte investeringsutgifter i begynnelsen av perioden, for deretter å reduseres frem mot ferdigstillelse.

Kontingenter for internasjonalt politiarbeid

Størrelsen på Norges kontingent til EUs grense- og kystvakt (Frontex) fastsettes av EU. Kontingenten er ventet å øke i årene fremover.

Anskaffelse av nye redningshelikoptre

De nye redningshelikoptrene vil etter gjeldende fremdriftsplan være innfaset i løpet av september 2023. Som følge av dette reduseres utgiftene til anskaffelsen i årene fremover. Anskaffelsen omfatter utgifter til kjøp av nye redningshelikoptre, innfasing og til oppgradering av baser og landingsplasser ved sykehus.

Beredskapsmidler til drift i politiet, UDI og IMDi

Det foreslås bevilget totalt 360 mill. kroner til drift i politiet (225 mill. kroner), UDI (80 mill. kroner) og IMDi (55 mill. kroner) som beredskap for et mulig høyere ankomstnivå fra Ukraina. Fra 2024 vil bevilgningene bli redusert tilsvarende.

Byggeprosjekter

Det er satt i gang mange nye byggeprosjekter de siste årene. Gitt Statsbyggs nåværende portefølje av byggeprosjekter, tilsier fremdriften i prosjektene at utgiftene reduseres fra 2024, ettersom byggene ferdigstilles. Endringene skyldes i stor grad bevilgninger til nytt regjeringskvartal byggetrinn 1. Ombygging av Ring 1 og oppstart av byggeprosjektet utvidelse av Romerike fengsel, avdeling Ullersmo medfører økt bevilgningsbehov i perioden. I beregningene er det ikke tatt høyde for at det pågår prosjektering av flere store byggeprosjekter som kan gi betydelige bindinger fremover, herunder byggetrinn 2 i nytt regjeringskvartal og Campus NTNU.

Ressurskrevende tjenester

Overføringer til kommunene gjennom toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester forventes i gjennomsnitt å øke med om lag 2,6 pst. per år som følge av vekst i både antall brukere og kostnad per bruker. Denne veksten tilsvarer den gjennomsnittlige veksten i perioden 2019–2022.

Bostøtte

Utgiftene til bostøtte forventes å gå noe ned over de neste årene, blant annet som følge av at de ekstraordinære strømtiltakene i bostøtten fases ut. Videre tar anslagene utgangspunkt i en forutsetning om at søkerne for disse årene vil ha en inntektsvekst som overstiger prisstigningen.

Ekstraordinære inntekter fra konsesjonskraft i kommunesektoren

Det er lagt til grunn at trekket i rammetilskuddet for kommuner og fylkeskommuner som ventes å ha ekstra høye inntekter fra konsesjonskraft gjennomføres som et ettårig trekk i 2023.

Bosetting av flyktninger og tiltak for innvandrere

Bosetting av flyktninger og tiltak for innvandrere forventes å føre til redusert bevilgningsbehov i perioden i hovedsak som følge av at integreringstilskuddet utløser høyest tilskuddssats i de første to årene og lavere satser i de siste tre årene. Bevilgningsbehovet avhenger av at reduksjonen i kvoten for overføringsflyktninger gjøres varig. Utgiftene knyttet til Bosetting av flyktninger mv. kommer hovedsakelig på Arbeids- og inkluderingsdepartementets budsjettposter, men også delvis på Justis- og beredskapsdepartementets område.

Reduksjon i overføringsflyktninger

Som følge av reduksjonen i kvoten for overføringsflyktninger fra 3 000 til 2 000 forventes bevilgningsbehovet å bli redusert i perioden, forutsatt at reduksjonen i kvoten er varig. Utgiftene knyttet til overføringsflyktninger kommer hovedsakelig på Arbeids- og inkluderingsdepartementets budsjettposter, men også delvis på Justis- og beredskapsdepartementets område.

Pensjonsutgifter

Ordningen med Avtalefestet pensjon (AFP) i privat sektor er fortsatt under innfasing. Statens tilskudd til AFP i privat sektor forventes å øke fremover, ettersom flere kommer inn i ordningen.

Tilskuddet til Statens pensjonskasse (SPK) til offentlig tjenestepensjon øker i takt med at det blir flere pensjonister.

Utgiftsveksten i folketrygden ekskl. dagpenger

Utgiftene til folketrygdens regelstyrte stønadsordninger eksklusive dagpenger, forventes å øke med om lag 9,5 mrd. kroner årlig i snitt over treårsperioden 2024–2026, tilsvarende en samlet vekst på 28,6 mrd. kroner.

Veksten drives først og fremst av flere alderspensjonister. Utbetalingene til alderspensjon anslås å øke med 19,1 mrd. kroner i løpet av treårsperioden.

Det legges til grunn en stabil utvikling i det trygdefinansierte sykefraværet. Utgiftene til sykepenger er likevel ventet å øke, som følge av økt sysselsetting. Utgiftene til arbeidsavklaringspenger (AAP) er ventet å reduseres med 1,8 mrd. kroner i løpet av treårsperioden. Dette skyldes i hovedsak at det ventes færre mottakere, blant annet som følge av at mange nærmer seg maksimal varighet og dermed vil bli klarert for arbeid eller uføretrygd. Det ventes også at merutgiftene av regelendringene som ble innført 1. juli 2022 vil bli lavere i 2026 enn i 2023.

Utgiftene til uføretrygd ventes å øke med 2,8 mrd. kroner i løpet av treårsperioden. Den demografiske utviklingen, gitt en konstant andel uføre i hver aldersgruppe, tilsier fortsatt vekst i antall uføre frem til 2025. I tillegg forventes økning i antall mottakere grunnet høy tilgang fra arbeidsavklaringspenger.

Utgiftene til hjelpemidler mv. ventes å øke med 0,8 mrd. kroner i løpet av treårsperioden, blant annet grunnet demografisk utvikling. Utgiftene til etterlattepensjoner ventes også å øke med 0,8 mrd. kroner i løpet av treårsperioden som følge av etterlattereformen.

Basert på utviklingen de siste årene anslås den underliggende veksten i folketrygdens utgifter under Helse- og omsorgsdepartementet å øke med i overkant av 6 mrd. kroner frem til 2026. Dette skyldes i stor grad at utgiftene til legemidler er forventet å øke med om lag 4 mrd. kroner.

Utgiftene til foreldrepenger under Barne- og familiedepartementet ventes å øke frem til 2026, i hovedsak som følge av at det forventes flere mottakere.

Investeringer i helseforetakene

Større investeringer i helseforetakene finansieres gjennom basisbevilgningene til de regionale helseforetakene og statlige investeringslån. Utgiftene til investeringslån i helseforetakene forventes å øke i 2024 for deretter å reduseres i tråd med fremdriften i prosjektene. Utgiftene til investeringslån vil motsvares av inntekter over tid når lånene betales tilbake.

Det foreslås i 2023 en bevilgning til tilpasning av landingsplasser for nye redningshelikoptre ved sykehusene i Namsos og Hammerfest. Prosjektet planlegges ferdigstilt i 2023.

Heldøgns omsorgsplasser

Utgiftene til tilskudd til heldøgns omsorgsplasser reduseres fra 2023 til 2026. Kommuner som får tilsagn om investeringstilskudd til heldøgns omsorgsplasser, mottar bevilgningen fordelt over en seksårsperiode. Kommunene mottar hoveddelen av bevilgningen to til tre år etter at tilsagn er gitt. Etter hvert som prosjektene ferdigstilles, vil utgiftene bli redusert. Regjeringen foreslår ingen nye tilsagn om investeringstilskudd i 2023, og dermed ingen nye forpliktelser for fremtidige budsjettår.

Basistilskudd til fastleger

Regjeringen foreslår å øke og endre innretningen av basistilskuddet til fastleger fra 1. mai 2023. Det gir økte utbetalinger i kommunene på 480 mill. kroner i 2023 og 720 mill. kroner f.o.m 2024. Kommunene kompenseres for økte utgifter til formålet.

Barnetrygd

Utgiftene til barnetrygden forventes å øke i 2024 som en følge av helårseffekten ved økt utvidet barnetrygd. Utgiftene til barnetrygd forventes deretter å falle noe frem mot 2026, i hovedsak som følge av en forventet reduksjon i antall barn i alderen 0–17 år.

Tiltak på det nukleære området

Staten skal dekke nødvendige oppryddingskostnader etter nukleær virksomhet ved Institutt for energiteknikk (IFE). De samlede utgiftene til planlegging av det kommende oppryddingsarbeidet og andre nødvendige utgifter til sikkerhet og sikring forventes å øke i årene som kommer.

Stad skipstunnel

Som følge av fremdriften i prosjektet og kostnader knyttet til byggingen av tunnelen øker utgiftene i 2024. Kostnadene ved prosjektet vil etter gjeldende fremdriftsplan øke med 534 mill. kroner i 2024 og 888 mill. kroner i 2025 sammenlignet med 2023.

Strømstøtte til jordbruket

Strømstøtten for jordbruks- og veksthusnæringen er foreslått videreført ut første halvår 2023. Forslaget for 2023 innebærer en kompensasjonsgrad på 80 pst. med en maksimalgrense på 20 000 kWt per måned per foretak. Ettersom strømstøtteordningen er planlagt avviklet i andre halvår av 2023 vil det ikke bli utbetalt stønad for strømstøtte i 2024. Det medfører et redusert bevilgningsbehov på 1 124 mill. kroner fra og med 2024.

Kompensasjon ved avvikling av pelsdyrhold

Det skal utbetales kompensasjon for pelsdyroppdrettere i forbindelse med avvikling av pelsdyranlegg. Kompensasjonen vil trappes ned og utbetales i perioden 2023 til 2025. Dette medfører et redusert bevilgningsbehov på 320 mill. kroner i 2024, videre på 420 mill. kroner i 2024 og 470 mill. kroner i 2026 sammenlignet med 2023, forutsatt at kompensasjonen utbetales etter anslagene.

Ulønnsomme posttjenester

Utgiftene til kjøp av tjenester fra Posten er stigende. Samferdselsdepartementet anslår at utgiftene til ulønnsomme posttjenester (2,5 dager postombæring) vil øke betydelig i årene fremover som følge av fallende brevmengder.

CO₂-kompensasjonsordningen for industrien

Utgiftene til CO₂-kompensasjonsordningen for industrien forventes å øke betydelig i årene fremover, hovedsakelig som følge av høyere anslått kvotepris. Utbetalingene anslås til hhv. 4,7 mrd. kroner i 2023, 8,5 mrd. kroner i 2024 og 7,7 mrd. kroner i 2025. Anslagene for kompensasjon utover i perioden er meget usikre. Utgiftene vil blant annet påvirkes av utviklingen i kvoteprisen, nivået på de kompensasjonsberettigede bedriftenes produksjon og kraftforbruk, og eventuelle nye bedrifter som blir kompensasjonsberettiget i løpet av perioden.

IKT-prosjekter i Skatteetaten

Det pågår og foreslås flere IKT-prosjekter i Skatteetaten, blant annet utvikling av nytt mva.-system (Memo), digitalisert skattemelding for næringsdrivende, lønnstakere og pensjonister (Sirius) og steg 1 i moderniseringen av innkrevingsområdet (Fremtidens innkreving). Utgiftene til IKT-prosjektene ventes å synke fra 2024, som følge av utfasing av prosjekter.

Nye kampfly – midlertidig økning

I Langtidsplanen for forsvarssektoren er det lagt til grunn at det frem mot 2024 skal anskaffes 52 nye F-35 kampfly. Stortinget har tidligere gitt bestillingsfullmakt for totalt 52 kampfly for levering i perioden 2015–2024. Behovet for midlertidig bevilgningsøkning på Forsvarsdepartementets budsjett knyttet til kampflyanskaffelsen nådde et toppunkt i 2017, og reduseres gradvis fra 2018 frem til anskaffelsesperiodens slutt. Utgiftene forventes å bli redusert med om lag 3 mrd. kroner fra 2024 sammenlignet med 2023, i tråd med leveranseplanen for anskaffelse av nye kampfly med baseløsning til Forsvaret.

Dersom de økonomiske ambisjonene i langtidsplanen for forsvarssektoren skal følges opp, innebærer dette at forsvarsrammen i det enkelte år må økes tilsvarende som reduksjonen for kampflyanskaffelsen. Motsatt vil gjelde for økningen tilknyttet forsert anskaffelse av nye kystvaktfartøy.

Militær støtte til Ukraina

Regjeringen foreslår å bevilge 1 mrd. kroner til militær støtte til Ukraina i 2023, hvorav 428 mill. kroner vil benyttes til gjenanskaffelse av allerede donert militært materiell. Resterende 572 mill. kroner vil benyttes til øvrig militær støtte til Ukraina basert på ukrainske behov.

Strømstønadsordningen for husholdninger og borettslag

Strømstønadsordningen for husholdninger og borettslag er foreslått videreført ut 2023. Stønad for strømforbruk i desember 2023 vil utbetales i januar 2024. Det medfører et redusert bevilgningsbehov fra 2024 på 42,5 mrd. kroner i 2024, og videre på 44,7 mrd. kroner fra 2025 sammenlignet med forslaget for 2023, forutsatt at ordningen ikke videreføres.

Langskip – fangst og lagring av CO₂

Det forventes at statens andel av investeringskostnadene i Langskip vil reduseres gradvis frem mot 2026. Byggearbeidene pågår med planlagt ferdigstillelse i 2024 for Norcems sementfabrikk i Breivik og Northern Lights’ lager på norsk sokkel, og 2026 for Hafslund Oslo Celsio sitt avfallsforbrenningsanlegg på Klemetsrud i Oslo. Etter bygging forventes delprosjektene å gå over i en driftsfase, hvor staten vil dekke en betydelig andel av årlige driftskostnader i de 10 første årene av driftsfasen til de tre delprosjektene.

Inntekter

Det forventes noe reduksjon på inntektssiden (utover skatter og avgifter) i perioden, blant annet knyttet til engangsinntekter i 2023 fra salg av arealer ved Bodø lufthavn og avslutning av salg av F-16 fly i 2024.

5.4 Handlingsrommet i de nærmeste årene

Det videre handlingsrommet i budsjettpolitikken vil i hovedsak følge av utviklingen i skatte- og avgiftsinntektene fra fastlandsøkonomien, utviklingen i Statens pensjonsfond og bindinger på utgiftssiden. Som omtalt i Perspektivmeldingen 2021 vil høyere budsjettunderskudd på kort sikt øke utfordringene med bærekraften i statsfinansene på lengre sikt. Fremtidige generasjoner vil indirekte betale for dagens offentlige forbruk gjennom høyere skatter eller lavere offentlig forbruk. Beregningene i Perspektivmeldingen 2021 viste at inntektene på statsbudsjettet er ventet å vokse mindre i perioden frem mot 2030. Anslagene indikerte både at petroleumsinntektene etter hvert vil avta, og at veksten i sysselsetting og produktivitet vil være lavere enn i foregående tiårsperiode. Samtidig vil en økende andel eldre øke utgiftene til pensjoner, helse og omsorg.

I Perspektivmeldingen 2021 ble det lagt til grunn at befolkningsutviklingen vil fortsette å trekke ned den underliggende veksten i økonomien og skatteinntektene. For årene fremover anslås den underliggende veksten i skatte- og avgiftsinntektene å styrke budsjettet med 10 mrd. 2022-kroner per år, mot 18 mrd. kroner i perioden 2011–2019. Den underliggende skatteveksten henger dels sammen med verdiskapingen i økonomien, dels med strukturelle forhold med skatte- og avgiftsreglene som påvirker skatteinngangen over tid. Et eksempel på det siste er at avgiftssystemet brukes for å gjøre det mer attraktivt å velge klimavennlige kjøretøy. Anslaget er satt ned de siste årene, blant annet på grunn av disse avgiftsfordelene. Utover eventuelle strukturelle forhold bidrar skatte- og avgiftsoppleggene kun til å endre skatte- og avgiftsnivået, ikke den underliggende skatteveksten. Skatte- og avgiftsopplegget for 2023 er nærmere omtalt i Prop. 1 LS (2022–2023) Skatter, avgifter og toll 2023.

Bruken av olje- og fondsinntekter har økt markert siden 2001 og blitt en stadig viktigere finansieringskilde i de årlige statsbudsjettene. I underkant av 20 pst. av statsbudsjettets utgifter i 2023 finansieres med overføringer fra Statens pensjonsfond utland. Bærekraften i statsfinansene avhenger av bl.a. utviklingen i fondet og kontantstrømmen fra petroleumsnæringen. Fondsverdien har utviklet seg gunstigere enn hva som ble lagt til grunn i Perspektivmeldingen 2021. Usikkerheten om fondsverdien fremover er imidlertid svært stor, både på grunn av stor usikkerhet om utviklingen i internasjonale finansmarkeder og på grunn av betydelig usikkerhet om kontantstrømmen fremover, se avsnitt 3.1 i Nasjonalbudsjettet 2023.

Fremskrivingene viser at sett bort fra utgifter knyttet til strømstøtte til husholdninger, jordbruket og frivillig sektor, øker netto utgifter (utgifter fratrukket inntekter utenom skatter, avgifter mv.) med rundt 1,4 mrd. kroner i 2024. Utgiftene reduseres noe i 2025 for så å øke igjen i 2026. Utgiftene under folketrygden øker i tråd med tidligere anslag, rundt 10 mrd. kroner årlig. I motsatt retning trekker blant annet lavere utgifter til avvikling av pelsdyrkompensasjon og ferdigstillelse av redningshelikopteranskaffelsen. Utover i perioden reduseres utgiftene i tråd med at investeringsprosjekter ferdigstilles.

Fremskrivingene viser de fremtidige konsekvensene av regjeringens budsjettforslag for 2023. Fremskrivingene omfatter ikke eventuelle utgiftsøkninger blant annet for helse- og omsorgstjenester som følge av at det blir flere eldre. Det er heller ikke tatt hensyn til opptrappingsplaner og oppfølging av varslede satsinger som ikke er en del av regjeringens budsjettforslag for 2023. Flere av disse innebærer i sum vesentlige bindinger på handlingsrommet i fremtidige budsjetter. Planlagte satsinger og ambisjoner er nærmere omtalt i avsnitt 5.5.

Det samlede handlingsrommet i budsjettet i årene fremover er usikkert og avhenger av politiske beslutninger, men vil trolig være mindre enn i årene vi har bak oss.

5.5 Planer, satsinger og ambisjoner

Flere langsiktige planer og mål vil kreve økte bevilgninger de nærmeste årene dersom de følges opp. Det kan bli nødvendig å redusere andre utgifter for å gi rom for disse. I tillegg kan det bli behov for å håndtere større utgifter som er vanskelige å forutse, som finanskrisen i 2009, det store antall asylankomster i 2015, virusutbruddet i 2020 og krigen i Ukraina i 2022.

Utgiftsvekst til befolkningsendringer

Flere eldre gir økt behov for helse- og omsorgstjenester, og behovet øker med gjennomsnittsalderen i befolkningen. Gruppen som er eldre enn 80 år, vil øke mye raskere fremover. De siste ti årene har det i gjennomsnitt blitt om lag 1 900 flere personer i denne gruppen hvert år. I årene 2022–2025 blir det i gjennomsnitt 9 100 flere hvert år, og veksttakten tiltar. Aldring bidrar til å øke demografikostnadene i helseforetakene og kommunene. Endringene i befolkningen samlet anslås å bidra til å øke kostnadene i helseforetak og kommuner med 4–5 mrd. kroner årlig de nærmeste årene.

Satsinger og ambisjoner

Nasjonal transportplan

Meld. St. 20 (2020–2021) Nasjonal transportplan 2022–2033 legger opp til en ramme for statlige midler på 1 076 mrd. kroner i årene 2022–2033, i tillegg til 123 mrd. kroner i bompenger (prisnivå 2021). I meldingen ble det slått fast at ressursbruken i det enkelte budsjettår vil bli tilpasset det samlede økonomiske opplegget i statsbudsjettet, innenfor rammene som følger av handlingsregelen og tilstanden i norsk økonomi. Etter at meldingen ble lagt frem har det vært en ekstraordinær situasjon som følge av virkningene av koronapandemien, krigen i Ukraina og stigende priser. På bakgrunn av dette mener regjeringen det er nødvendig å prioritere strengere innenfor samferdselssektoren. Det vil i de nærmeste årene være rom for å starte opp færre store investeringsprosjekter på riksvei og jernbane enn det som følger av Nasjonal transportplan 2022–2033, og det vil ta lengre tid å gjennomføre de prioriterte prosjektene enn lagt til grunn i planen. I budsjettet for 2023 er utgiftene til NTP-formål foreslått redusert reelt med 0,8 mrd. kroner fra Saldert budsjett 2022, til totalt 82,7 mrd. kroner.

Langtidsplanfor forsvarssektoren

I ny langtidsplan for forsvarssektoren tas det sikte på at forsvarsbudsjettet i 2024 skal ligge 9,2 mrd. kroner over saldert budsjett for 2020 (2023-prisnivå). Regjeringen vil komme tilbake til den konkrete opptrappingen og innretningen av forsvarsrammen i det enkelte budsjettår.

FoU-bevilgninger – 1 pst. av BNP

Regjeringen har et mål om at den offentlig finansierte forskningsinnsatsen skal utgjøre 1 pst. av BNP, jf. Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning. Dette er et mål som må vurderes over tid og med utgangspunkt i en normalsituasjon, ikke i unntakssituasjoner som gir sterke positive eller negative utslag. I regjeringens forslag til statsbudsjettet for 2023, ligger de samlede FoU-bevilgningene på om lag 43,6 mrd. kroner. Det tilsvarer rundt 0,77 pst. av anslått BNP for 2023. Det er om lag på samme nivå som i vedtatt budsjett for 2022. Kostnaden ved å videreføre en FoU-innsats på 1 prosent over tid avhenger av utviklingen i BNP.

Bistand – 1 pst. av anslått BNI

Regjeringen foreslår et samlet bistandsbudsjett på 43,8 mrd. kroner for 2023. Til sammen utgjør det en økning på 2,5 mrd. kroner fra Saldert budsjett 2022. Veksten i anslått brutto nasjonalinntekt (BNI) er ekstraordinært høy, og til tross for økningen utgjør regjeringens forslag til offisiell utviklingsbistand (ODA) 0,75 pst. av anslått BNI, noe som er lavere enn i 2022. Regjeringen vil fortsette å øke bistanden i årene fremover med en målsetting om å bruke 1 pst. av BNI til internasjonal innsats for å oppnå FN-målene om sosial, økonomisk og miljømessig bærekraft. I 2022 nedsetter regjeringen en ekstern ekspertgruppe som skal gi råd om hvordan slik innsats kan følges opp i fremtidige budsjetter.