7 Adgang til å gi opplysninger til kommisjonen

7.1 Forslaget i høringsnotatet

Høringsforslaget § 3 inneholdt en bestemmelse som sier at enhver uhindret av taushetsplikt kan gi Ekstremismekommisjonen de opplysningene som er nødvendige for at kommisjonen skal kunne utføre sine oppgaver. Det ble i høringsnotatet gitt følgende redegjørelse for forslaget:

«4.4.1 Innledning

Departementet foreslår å lovfeste at enhver uhindret av taushetsplikt kan gi Ekstremismekommisjonen de opplysningene som er nødvendige for at kommisjonen skal kunne utføre sine oppgaver.

Som nevnt ovenfor i [høringsnotatet] punkt 4.1 er det etter departementets vurdering ikke tilstrekkelig å basere kommisjonens tilgang til taushetsbelagte opplysninger på samtykke fra de personene opplysningene gjelder. Det vil heller ikke være hensiktsmessig å legge til grunn at opplysningene skal anonymiseres før kommisjonen gis tilgang. Det er derfor behov for en lovhjemmel slik at kommisjonen får tilgang til nødvendige opplysninger.

Departementets forslag til bestemmelse framgår av lovutkastet § 3.

4.4.2 En adgang, men ikke plikt, til å gi opplysninger til kommisjonen

Departementets forslag innebærer at offentlige myndigheter, personer som er underlagt forvaltningsrettslig eller profesjonsbestemt taushetsplikt, og personer som har taushetsplikt på annet grunnlag, uhindret av taushetsplikt kan gi nødvendige opplysninger til kommisjonen.

Taushetsplikten etter forvaltningsloven, andre forvaltningsrettslige lover, helsepersonelloven osv. skal verne om enkeltindividers personlige og private sfære og om forretningsrelaterte forhold når det kan føre til økonomisk skade dersom opplysningene kommer ut. Taushetsplikt kan også verne om andre hensyn, som å ivareta allmennhetens tillit til offentlige myndigheter og andre aktører. I avveiningen av om det skal gis en egen lovbestemmelse om fritak fra taushetsplikt, finner departementet at hensynet til samfunnsnytten av kommisjonens arbeid må være avgjørende. Forebygging av radikalisering, ekstremisme og de alvorlige konsekvensene dette kan ha, slik som for eksempel gjennomførte terrorhandlinger, er viktig for å ivareta den nasjonale sikkerhet og den offentlige tryggheten, for å forebygge alvorlig kriminalitet, og å for å beskytte andres rettigheter og friheter. Å forebygge radikalisering og ekstremisme er altså avgjørende for å ivareta svært viktige samfunnshensyn. Departementet mener dette må tillegges betydelig vekt. Departementet mener at kommisjonen ikke vil kunne oppfylle mandatet uten at det gis fritak fra taushetspliktsregler. Departementet har videre lagt vesentlig vekt på at informasjonsvernet kan ivaretas ved at kommisjonen pålegges en like streng taushetsplikt som avgiveren av opplysningene er underlagt, og at det er en svært begrenset krets som gis tilgang til taushetsbelagt informasjon. Et annet vesentlig moment er at loven ikke pålegger noen plikt til å gi opplysninger.

Den foreslåtte bestemmelsen er utformet slik at den gir adgang til å gi kommisjonen tilgang til taushetsbelagte opplysninger, men ingen plikt til å forklare seg eller gi opplysninger til kommisjonen. Det er i utgangspunktet opp til den som innehar opplysninger, om vedkommende vil gi kommisjonen tilgang til opplysningene. Departementet legger, jf. [høringsnotatet] punkt 3.9 ovenfor, til grunn at kommisjonen ikke kan kreve bevisopptak for domstolene etter domstolloven § 43 andre ledd dersom noen ikke ønsker å gi informasjon til kommisjonen. Departementet legger videre til grunn at de aller fleste ønsker å samarbeide med kommisjonen og gi de opplysninger og dokumenter som kommisjonen ber om. Så vidt departementet kjenner til skal ikke tidligere utvalg med lignende lovhjemler, slik som Barnevoldsutvalget, ha hatt noen problemer med å få tilgang til nødvendige opplysninger selv om loven ikke inneholdt en bestemmelse om plikt til å gi opplysninger. På denne bakgrunn mener departementet at det bør være tilstrekkelig med en lovbestemmelse som gir adgang til å formidle opplysninger underlagt taushetsplikt.

Lovforslaget § 3 gir et generelt fritak fra taushetsplikt, og departementet mener det derfor ikke er behov for å henvise til forvaltningsmessig taushetsplikt eller bestemte former for profesjonsbestemt taushetsplikt i § 3.

Departementet legger til grunn at kommisjonen trolig ikke vil ha behov for å innhente informasjon fra ekomtilbydere. Ekomtilbydere er gjennom lov 4. juli 2003 nr. 83 om elektronisk kommunikasjon (ekomloven) underlagt en streng profesjonsbestemt taushetsplikt. Ekomloven § 2-9 fastsetter at tilbyder av elektronisk kommunikasjon har plikt til å bevare taushet om innholdet av elektronisk kommunikasjon. Ekomforskriften §§ 7-1 og 7-2 gir nærmere regler om hvordan trafikkdata og signaleringsdata skal behandles av ekomtilbyderne for å sikre konfidensialitet i kommunikasjonen. De nevnte bestemmelsene i ekomregelverket om taushetsplikt og kommunikasjonsvern er forankret i, og gjennomfører, EUs kommunikasjonsverndirektiv (2002/58/EF) med senere endringer. Skranker for nasjonale myndigheters kompetanse fremgår av direktivets artikkel 5 nummer 1 og 15 nummer 1, samt personvernforordningen (2016/679 EU) artikkel 23. Artikkel 15 nummer 1 gir nasjonalstaten kompetanse til å gjøre unntak fra ekomtilbydernes taushetsplikt for å ivareta den nasjonale sikkerhet, forsvar, offentlig sikkerhet eller for å forebygge, etterforske, avdekke eller straffeforfølge en kriminell handling eller uautorisert bruk av elektronisk kommunikasjonssystem. Ved en eventuell utlevering av kommunikasjonsdata, vil spørsmålet om det skal gjøres unntak fra taushetsplikten måtte avgjøres av Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom), domstolene eller annen uavhengig instans som kan fatte bindende avgjørelser. Hensikten med dette er å sikre at det foretas en uavhengig vurdering av om kriteriene for utlevering av dataene er oppfylt for å ivareta allmennhetens tillit til at utleveringen skjer på riktig måte. Dersom det skulle bli aktuelt for kommisjonen å innhente slike opplysninger må det vurderes konkret om det er innenfor rammene av ekomloven og EUs kommunikasjonsverndirektiv (2002/58/EF).

4.4.3 Kun «nødvendige opplysninger» kan utgis

Tilgangen til opplysninger skal være begrenset til de opplysningene som er nødvendige for at kommisjonen skal kunne ivareta de oppgavene som følger av mandatet. Det kan være aktuelt å innhente opplysninger fra ulike tjenester mv. slik som for eksempel ulike helsetjenester, skole, barnevern, sosialtjenester, kriminalomsorg og politi. Opplysninger om andre enn den saken primært gjelder (den radikaliserte) kan også innhentes dersom det er nødvendig for at kommisjonen skal kunne utføre sine oppgaver.

Nødvendighetsvurderingen må foretas av organet som har de aktuelle opplysningene kommisjonen ønsker tilgang til, på samme måte som ved andre vurderinger av om det skal gis innsyn. Kommisjonen vil i tillegg kunne bistå i vurderingen av om nødvendighetskravet er oppfylt. Dersom et dokument er utferdiget av et annet organ, kan det også være aktuelt å spørre om dette organets vurdering.

Det kan være vanskelig å avgjøre hva som er «nødvendig» for kommisjonen å få tilgang til og grensen kan være vanskelig å trekke. Departementet understreker derfor at det for eksempel ikke vil være aktuelt med straffansvar etter straffeloven §§ 209 flg. for den som etter en forsvarlig vurdering kommer til at det er nødvendig å levere taushetsbelagte opplysninger til kommisjonen, selv om det senere viser seg at kommisjonen ikke hadde behov for opplysningene. En unødvendig utlevering som ikke bygger på en forsvarlig vurdering, vil derimot innebære et brudd på taushetsplikten.

Departementet legger til grunn at kommisjonen trolig ikke vil ha behov for å innhente informasjon fra ekomtilbydere. Se nærmere omtale av dette ovenfor i [høringsnotatet] punkt 4.4.2.

4.4.4 Hvem som kan gis taushetsbelagte opplysninger

Departementet foreslår at samtlige medlemmer av kommisjonen og kommisjonens sekretariat skal ha tilgang til taushetsbelagte opplysninger i direkte identifiserbar form. I Barnevoldsutvalget hadde kun utvalgets leder, nestleder og sekretariat tilgang til direkte identifiserbare opplysninger. Den praktiske gjennomføringen av avidentifisering ble da så tidkrevende at man måtte utvide sekretariatet med flere personer. Metoden medførte også at sakstilfanget ble snevrere. En slik løsning bør derfor ikke gjentas. I tillegg viser departementet til at opplysningene uansett vil være tilgjengelig kun for en svært begrenset personkrets.

4.4.5 Loven vil være et supplerende rettsgrunnlag for utlevering og innhenting av personopplysninger

Departementet legger til grunn at den foreslåtte bestemmelsen i § 3 gir et supplerende rettsgrunnlag for utlevering og innhenting av personopplysninger i samsvar med personvernforordningen artikkel 6 nr. 3, jf. nr. 1 bokstav e, og åpner for viderebehandling i samsvar med artikkel 6 nr. 4. Det legges også til grunn at bestemmelsen gir unntak fra forbudet mot behandling av særlige kategorier av personopplysninger, jf. artikkel 9 nr. 2 bokstav g.

4.4.6 Tilgang til gradert informasjon

Opplysninger som er nødvendige for at kommisjonen skal kunne oppfylle sitt mandat, kan samtidig være sikkerhetsgraderte etter sikkerhetsloven § 5-3. Kommisjonens tilgang til sikkerhetsgradert informasjon vil reguleres av sikkerhetsloven § 5-4. Dette innebærer at kommisjonen kan gis tilgang til sikkerhetsgradert informasjon hvis det foreligger et «tjenstlig behov», og kommisjonen er autorisert for tilgang til informasjon med det aktuelle graderingsnivået, jf. sikkerhetsloven § 5-4 første ledd. Departementet legger til grunn at kommisjonen som utgangspunkt må anses å ha «tjenstlig behov» for tilgang til sikkerhetsgradert informasjon som er nødvendige for kommisjonens arbeid.

Videre kan dokumenter som inneholder opplysninger som er nødvendige for at kommisjonen skal kunne oppfylle sitt mandat, være gradert etter beskyttelsesinstruksen § 4. Departementet viser til at gradering etter beskyttelsesinstruksen ikke i seg selv gir hjemmel til å gjøre unntak fra innsyn, og at det er fastsatt i instruksen § 3 at slik gradering bare kan skje når det foreligger en hjemmel for unntak fra innsyn etter offentleglova. Dokumenter som er gradert etter beskyttelsesinstruksen, behøver altså ikke inneholde opplysninger som er omfattet av taushetsplikt. Etter beskyttelsesinstruksen § 7 første ledd første punktum kan det gis tilgang til graderte dokumenter «i den grad det er tjenstlige behov», og etter andre punktum kan et slikt dokument «forelegges eller gjøres kjent for personer som av tjenestlige grunner må kjenne innholdet». § 7 andre ledd åpner dessuten for at den myndigheten som har produsert et gradert dokument, kan «gi tillatelse til at det gis tilgang for den som har et særlig behov for det». Ut fra dette legger departementet til grunn at kommisjonen vil kunne få tilgang til dokumenter som er gradert etter beskyttelsesinstruksen.

For øvrig nevnes det at dersom kommisjonen ber om tilgang til informasjon som er gradert etter sikkerhetsloven eller dokumenter som er gradert etter beskyttelsesinstruksen, skal det vurderes om graderingen skal opprettholdes. Dette følger av henholdsvis virksomhetssikkerhetsforskriften § 30 første ledd bokstav b og § 33, og beskyttelsesinstruksen § 5 nr. 4 andre ledd bokstav a.

Autorisasjon og sikkerhetsklarering av kommisjonen og kommisjonens sekretariat vil skje etter reglene i sikkerhetsloven kapittel 8 med tilhørende forskrifter. Det følger av klareringsforskriften § 1 at Sivil klareringsmyndighet klarerer nødvendige personer i sivil sektor, mens Statsministerens kontor klarerer personer i eller tilknyttet egen virksomhet. Klareringsmyndighetene kan videre avtale hvem av dem som skal være klareringsmyndighet i enkeltsaker og for grupper av personer, og er det tvil om hvem som er rett klareringsmyndighet, fastsetter Nasjonal sikkerhetsmyndighet hvilken klareringsmyndighet som skal behandle saken. Departementet finner derfor ikke grunn til å utpeke her hvem som er ansvarlig for å autorisere og sikkerhetsklarere kommisjonsmedlemmene, kommisjonens sekretariat og eventuelle andre som behøver klarering i forbindelse med arbeid for kommisjonen.

4.4.7 Taushetsplikt som følge av privatrettslig avtale, arbeidsgivers styringsrett mv.

Lovforslaget § 3 gir også adgang til unntak fra privatrettslig taushetsplikt. Det vil ikke være lovstridig å gi opplysninger i strid med en eventuell taushetsplikt som følge av avtale eller liknende, men departementet viser her til at lovforslaget ikke medfører noen opplysningsplikt. Det vil trolig i svært liten grad oppstå noen reell konflikt mellom en slik avtalebasert taushetsplikt og det å gi opplysninger til kommisjonen.

Arbeidsgivers adgang til å pålegge eller forby ansatte å gi opplysninger til kommisjonen følger av de alminnelige rammene for arbeidsgivers styringsrett. Departementet legger til grunn at det som utgangspunkt er innenfor arbeidsgivers styringsrett å pålegge en ansatt å samarbeide med en offentlig oppnevnt granskningskommisjon, jf. NOU 2009: 9 side 100 og Henning Jakhelln, «Arbeidstakers rett og plikt til å meddele opplysninger om arbeidsforhold til en granskningskommisjon» i Rett og toleranse: Festskrift til Helge Johan Thue (2007) side 766–768. Departementet legger til grunn at tilsvarende vil gjelde for samarbeid med Ekstremismekommisjonen. Denne tjenstlige medvirkningsplikten er et forhold mellom arbeidsgiver og arbeidstaker, og arbeidsgiver kan i visse tilfeller gjøre arbeidsrettslige sanksjoner gjeldende mot ansatte som nekter å samarbeide med kommisjonen.

Etter omstendighetene kan en arbeidsgiver ha en interesse i å pålegge en arbeidstaker å ikke forklare seg for kommisjonen. Hensynet til ryddighet og varsomhet tilsier at kommisjonen bør gjøre arbeidsgivere kjent med at kommisjonen ønsker å få opplysninger fra ansatte i virksomheten. Arbeidsgiver har imidlertid begrenset rett til å nekte en ansatt å gi opplysninger til kommisjonen, jf. blant annet NOU 2009: 9 side 103–104 og Jakhelln side 769–770.

4.4.8 Taushetsplikt som følger av mellomstatlig overenskomst

Dersom taushetsplikten følger av en mellomstatlig overenskomst eller traktat, må man i utgangspunktet ta stilling til om den aktuelle overenskomsten eller traktaten åpner for å gi de aktuelle opplysningene til kommisjonen. Siden loven ikke skal medfører noen opplysningsplikt, vil forholdet mellom norsk rett og folkeretten ikke komme på spissen. Departementet legger til grunn at dette spørsmålet vil bli lite aktuelt.

7.2 Høringsinstansens syn

Enkelte høringsinstanser har på ulike måter uttrykt at fritaket fra taushetsplikt i lovforslaget § 3 er for omfattende eller for upresist formulert, særlig når det gjelder helsepersonell og advokaters adgang til å gi kommisjonen opplysninger. Andre høringsinstanser har uttrykkelig støttet forslaget.

Helsedirektoratet og Senja kommune støtter lovforslaget og mener at høringsnotatet gir en god drøftelse av sentrale personvernprinsipper og hensyn knyttet til taushetsplikten. Helsedirektoratet uttaler videre at lovforslaget vil gi en god regulering av spørsmål som har kommet opp i forbindelse med sammenlignbare lovreguleringer. Domstoladministrasjonen er enig i at kommisjonens arbeid krever hjemler ut over det som følger av dagens lovgivning, og støtter hovedtrekkene i departementets forslag til regulering og avgrensning av innsyns- og behandlingshjemlene, som hvem innsynsretten skal gjelde overfor. Domstoladministrasjonen støtter videre forslaget om å gi den som er omfattet av taushetsplikt en rett til å gi informasjon til kommisjonen, men ikke en plikt.

KS trekker fram at bestemmelsen i høringsforslaget § 3 vil omfatte en rekke yrkesgrupper med profesjonsbestemt taushetsplikt, og uttaler at det er betenkelig at det ikke er redegjort nærmere for hensynene bak taushetsplikten som gjelder den enkelte yrkesgruppe. KS uttaler at det kan tenkes tilfeller der unntak fra taushetsplikten vil være i strid med Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 nr. 2 og viser til at det er særlig betenkelig for den «sterke taushetsplikten» på bevisforbudets område, hvor unntak fra taushetsplikten utfordrer retten til eksempelvis å kunne søke rettslig bistand fra advokat.

Legeforeningen mener forslaget til fritak fra taushetsplikt er for omfattende og uklart, særlig når det gjelder innhenting av taushetsbelagt informasjon fra helse- og omsorgstjenesten. Foreningen mener forslaget utfordrer tilliten befolkningen har til at pasientopplysninger behandles konfidensielt, og at lovforslaget bør avgrenses og ikke gjelde for opplysninger som er underlagt profesjonsbestemt taushetsplikt i helse- og omsorgstjenesten. Det uttales at innhenting av slik informasjon bør følge gjeldende regelverk, med samtykke eller anonymisering som hovedregel og utgangspunkt. Legeforeningen mener videre at høringsforslaget ikke gir tilstrekkelig klare rammer, eller vil sikre forutsigbarhet og lik håndtering, og uttaler blant annet følgende:

«Et sterkt person- og personopplysningsvern er ansett som grunnleggende for ytelsen av helse- og omsorgstjenester. Taushetsplikten skal bidra til vern om pasientens integritet og sikre befolkningens tillit til helsetjenesten. Denne tilliten er nødvendig for at hjelpetrengende oppsøker helsetjenesten ved behov. Taushetsplikten skal også bidra til at pasienten gir den informasjonen som helsetjenesten trenger for å gi best mulig helsehjelp. Pasienter skal føle seg trygge på at opplysninger som gis i forbindelse med helsehjelp ikke utleveres til uvedkommende eller benyttes til andre formål.

Helsepersonell har derfor som den klare hovedregel en absolutt taushetsplikt om opplysninger de mottar i egenskap av å være helsepersonell. Selv om taushetsplikten sies å være absolutt, er det gitt enkelte unntak i lov. Alle unntakene er begrunnet i hensyn som lovgiver har vurdert veier tyngre enn hensynene bak taushetsplikten, og/eller gir en anvisning på at helsepersonellet skal foreta en slik interesseavveining. I praksis vurderes formålet bak taushetsplikten opp mot formålet med utlevering. Sentralt i vurderingen er til hvem, hvilke type opplysninger som skal utleveres og hvorfor de skal utleveres.

Utover at det kan bli aktuelt å innhente opplysninger fra «ulike helsetjenester», er det ikke drøftet hvilke opplysninger det vil være aktuelt å innhente eller hvorfor. Det gis hverken i høringsnotatet, mandatet eller lovforslaget noen eksempler eller veiledning. Ut fra kommisjonens vide og generelt formulerte mandat er det også vanskelig å se hva som vil være nødvendig og relevant informasjon i denne sammenheng.»

Legeforeningen viser til at nødvendighetsvurderingen skal foretas av organet som har de aktuelle opplysningene kommisjonen ønsker tilgang til, og uttaler i den sammenheng at det vil være helt avgjørende og en forutsetning at kommisjonen i sine bestillinger gir klare og konkrete forespørsler og bidrar aktivt i vurderingen.

Advokatforeningen viser til at retten til fortrolig juridisk bistand følger av Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 og artikkel 6 nr. 1 og nr. 3 bokstav b og c, samt at det i tillegg finnes yrkesetiske regler om fortrolighet i de advokatetiske reglene, jf. Regler for god advokatskikk punkt 2.3 og at leger har en forpliktelse i Etiske regler for leger § 4. Advokatforeningen uttaler videre:

«Det er ikke leger og advokater som er rettighetssubjekt for disse reglene. Det er pasienter og klienter som har denne grunnlovsmessige rettigheten. For borgernes rett til fortrolig juridisk bistand, har EMD slått fast at EMK artikkel 8 gjelder med særlig styrke, jf. EMDs dom 6. desember 2012 i sak 12323/11 Michaud mot Frankrike avsnitt 118 til 119. Se for eksempel Prop. 214 L (2020–2021) punkt 14.1.7 for en overordnet presentasjon og drøftelse.

Slik lovforslaget er utformet legges det opp til at det er advokaten som skal vurdere om klienten skal beholde rettigheten eller ikke. Dette er etter Advokatforeningens syn ikke tilfredsstillende, og vil etter vårt syn åpne for en vilkårlighet som harmonerer dårlig med hensynene som skal ivaretas ved fortrolighetsretten til klientene. Det nevnes i denne forbindelse at det som del av proporsjonalitetsvurderingen i EMK artikkel 8 nr. 2 skal legges vekt på tilstedeværelsen av prosessuelle rettssikkerhetsmekanismer. Jo mer inngripende unntaket fra fortrolighetsretten er, desto større krav til slike mekanismer stilles.

Advokatforeningen vil imidlertid peke på at andre regelsett uansett kan være til hinder for at de aktuelle opplysningene gis, se ovenfor (Regler for god advokatskikk punkt 2.3 og Etiske regler for leger § 4, i tillegg til EMK artikkel 6 og 8). Dette vil avhjelpe faren for vilkårlighet og mangel på rettssikkerhetsmekanismer, slik som nevnt over.

Det kan reises spørsmål om i hvilken grad lovforslaget åpner for at advokater er fritatt fra all sin taushetsplikt. Advokaters taushetsplikt omfatter nemlig både opplysninger som advokaten har fått tilgang til i forbindelse juridisk bistand (såkalt «egentlig advokatvirksomhet») og opplysninger som advokaten har fått tilgang til ved annen virksomhet. Når det gjelder opplysninger fra den egentlige advokatvirksomhet, stilles det særlige krav til presisjon i regelverket. Stortinget har i den nye advokatloven § 33 (1) tatt konsekvensene av dette, og lovfestet at «advokater kan dele opplysninger som nevnt i straffeprosessloven § 119 første ledd og tvisteloven § 22-5 første ledd når dette er uttrykkelig fastsatt eller klart forutsatt i lov eller i medhold av lov» (ikke i kraft). Se også Prop. 214 L (2020–2021) punkt 14.4.7 hvor det blant annet heter at «unntak fra taushetsplikt om opplysninger som er omfattet av straffeprosessloven § 119 første ledd og tvisteloven § 22-5 første ledd, bør ideelt sett fremgå uttrykkelig av unntaksbestemmelsene i særlovgivningen».

I høringsnotatet punkt 3.2 om gjeldende rett fremholdes det for opplysninger omfattet av advokaters sterke taushetsplikt (opplysninger fra juridisk bistand) at «Utlevering av slike opplysninger utfordrer retten til å kunne søke rettslig bistand fra advokat i fortrolighet, og dette anses som særlig inngripende etter Den europeiske menneskerettskonvensjon 4. november 1950 (EMK) artikkel 8. Det stilles derfor et strengt krav til klar lovhjemmel, legitimt formål og proporsjonalitet for at inngrepet kan aksepteres etter EMK artikkel 8 nr. 2.» Vi kan ikke se at høringsnotatet drøfter forholdet til EMK artikkel 8 nr. 2 hva gjelder slike opplysninger konkret.

Etter dette fremstår nedslagsfeltet til det foreslåtte unntaket fra taushetsplikt for vidtrekkende.

Som nevnt ovenfor, legger vi uansett til grunn at flere av de relevante yrkesgruppene, slik som advokater og leger, på annet rettslig grunnlag kan være avskåret fra å gi opplysninger. For ikke å krenke rettighetene som disse reglene beskytter, er det er derfor viktig at opplysningsadgangen som nå lovhjemles ikke etterlater et inntrykk av at de aktuelle opplysninger skal eller bør gis. Dette bør etter vår oppfatning komme klart frem av bestemmelsen.»

Advokatforeningen foreslår deretter at lovforslaget § 3 får et nytt ledd der det eksplisitt framgår at det ikke er forklaringsplikt for Ekstremismekommisjonen.

Oslo kommune stiller spørsmål ved nødvendigheten av å skulle innhente en uavklart mengde av taushetsbelagt informasjon for at kommisjonen skal kunne utøve sitt mandat. Kommunen mener det bør oppstilles kriterier for hvilke opplysninger som skal innhentes, og at det også bør tas inn en maksgrense for lagringstid. Kommunen ser det som positiv at forslaget ikke pålegger virksomhetene å utlevere opplysninger, men problematiserer at andre instanser kan velge å gi ut de samme opplysningene. Oslo kommune redegjør for kommunens frivillige ordning gjennom «Ekstremismeprosjektet», hvor personer kan få tilbud om mentor som ledd i å komme seg ut av ekstremisme. Dette er basert på samtykke fra enkeltpersoner og i stor grad avhengig av tillit. Kommunen uttaler at tillit, samtykke og relasjon er svært avgjørende for det arbeidet som gjøres på dette fagområdet, og dette må utøves med varsomhet.

KS og Legeforeningen mener det bør avklares nærmere hvor langt arbeidsgivers styringsrett går når det gjelder anledning til henholdsvis å gi pålegg om å gi opplysninger til kommisjonen, og å gi pålegg om ikke å gi opplysninger til kommisjonen.

KS ønsker videre at forholdet til det privatrettslige belyses ytterligere og viser til at kunder eller brukere i flere tilfeller, typisk relatert til helsetjenester og advokattjenester, vil ha en implisitt eller eksplisitt forventning om at taushetsplikten overholdes, noe som også kan være regulert i standardvilkår.

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) mener at det er behov for en nærmere regulering av kommisjonens tilgang til gradert informasjon og foreslår at det bør være en egen bestemmelse i loven som regulerer forholdet til sikkerhetsloven.

PST uttaler at tjenesten ønsker å bidra med den informasjonen det bes om tilgang til, men opplyser samtidig om at det kan foreligge forhold som medfører at informasjon ikke kan deles. Eksempelvis kan PST ikke dele informasjon mottatt fra samarbeidende tjenester uten at dette er avklart med den enkelte tjenesten. Videre uttaler PST at sensitiv kildeinformasjon, metodikk og pågående operative saker må vurderes svart nøye før tilgang gis. PST antar imidlertid at slike opplysninger ikke vil være nødvendig for kommisjonen å få tilgang til. PST uttaler videre at det må vurderes konkret for den enkelte sak hvorvidt kommisjonen skal ha tilgang til opplysninger innhentet fra enkeltkilder eller om det er tilstrekkelig at tilgangen begrenses til analyserapporter. PST uttaler at det er uklart om kommisjonen skal ha direkte adgang til PSTs registre og systemer. PST skriver at dette i så fall kan medføre at kommisjonen får tilgang til uverifiserte opplysninger uten at medlemmene nødvendigvis har trening i å forstå etterretningsopplysninger og hva som kan sluttes ut fra de enkelte opplysningene. PST skriver at dette må av klares og løses på en god måte.

Justis- og beredskapsdepartementet uttaler at betydningen av forholdet til EMK, Grunnloven og høyesterettsavgjørelser må utredes nærmere dersom det skulle være ønskelig at kommisjonen skal kunne innhente opplysninger som har vært innhentet ved kommunikasjonskontroll.

Utlendingsdirektoratet (UDI) ber departementet vurdere å utdype i lovteksten hvem som kan utlevere opplysninger etter forslaget § 3, og eksplisitt uttrykke at dette blant annet gjelder offentlige organer.

7.3 Departementets vurderinger

7.3.1 Innledning

Departementet viderefører forslaget fra høringsnotatet, men foreslår i tillegg et nytt siste ledd i lovforslaget § 3 for å tydeliggjøre at kommisjonen ikke kan pålegge noen en plikt til å gi kommisjonen opplysninger. Videre foreslår departementet å regulere muligheten til å gi kommisjonen opplysninger som er innhentet ved kommunikasjonskontroll.

7.3.2 En adgang, men ikke plikt til å gi opplysninger til kommisjonen

Departementet opprettholder høringsforslaget om at det skal være en adgang, men ikke en plikt til å gi kommisjonen nødvendige opplysninger. Det vises til omtalen i høringsnotatet omtalt ovenfor i punkt 7.1. Departementet er enig med Advokatforeningen i at dette med fordel kan fremgå enda tydeligere av loven, og foreslår derfor av pedagogiske grunner å presisere dette i lovforslaget § 3 tredje ledd.

Når det gjelder høringsuttalelsen fra PST, har departementet forståelse for at det kan foreligge forhold som medfører at informasjon ikke kan deles med kommisjonen. Det vil etter forslaget være opp til PST å vurdere hva tjenesten ønsker å gi ut, og departementet legger til grunn at PST vil gjøre gode vurderinger av dette. Departementet legger videre til grunn at kommisjonen ikke skal ha direkte adgang til PSTs registre og systemer, men at kommisjonen får tilgang til opplysninger gjennom utlevering av opplysninger fra PST. Departementet slutter seg til PSTs uttalelse om at det må vurderes konkret for den enkelte sak hvorvidt kommisjonen skal ha tilgang til opplysninger innhentet fra enkeltkilder eller om det er tilstrekkelig at tilgangen begrenses til analyserapporter.

Departementet legger til grunn at kommisjonen trolig ikke vil ha behov for å innhente informasjon fra ekomtilbydere. Som påpekt i høringsnotatet er ekomtilbydere gjennom ekomloven underlagt en streng profesjonsbestemt taushetsplikt. Ekomloven § 2-9 fastsetter at tilbyder av elektronisk kommunikasjon har plikt til å bevare taushet om innholdet av elektronisk kommunikasjon. Forskrift 16. februar 2004 nr. 401 om elektronisk kommunikasjonsnett og elektronisk kommunikasjonstjeneste (ekomforskriften) §§ 7-1 og 7-2 gir nærmere regler om hvordan trafikkdata og signaleringsdata skal behandles av ekomtilbyderne for å sikre konfidensialitet i kommunikasjonen. De nevnte bestemmelsene i ekomregelverket om taushetsplikt og kommunikasjonsvern er forankret i, og gjennomfører, EUs kommunikasjonsverndirektiv (2002/58/EF) med senere endringer. Skranker for nasjonale myndigheters kompetanse fremgår av direktivets artikkel 5 nummer 1 og 15 nummer 1, samt personvernforordningen (2016/679 EU) artikkel 23. Artikkel 15 nummer 1 gir nasjonalstaten kompetanse til å gjøre unntak fra ekomtilbydernes taushetsplikt for å ivareta den nasjonale sikkerhet, forsvar, offentlig sikkerhet eller for å forebygge, etterforske, avdekke eller straffeforfølge en kriminell handling eller uautorisert bruk av elektronisk kommunikasjonssystem. Ved en eventuell utlevering av kommunikasjonsdata, vil spørsmålet om det skal gjøres unntak fra taushetsplikten måtte avgjøres av Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom), domstolene eller annen uavhengig instans som kan fatte bindende avgjørelser. Hensikten med dette er å sikre at det foretas en uavhengig vurdering av om kriteriene for utlevering av dataene er oppfylt for å ivareta allmennhetens tillit til at utleveringen skjer på riktig måte. Dersom det skulle bli aktuelt for kommisjonen å innhente slike opplysninger må det vurderes konkret om det er innenfor rammene av ekomloven og EUs kommunikasjonsverndirektiv (2002/58/EF).

7.3.3 Nødvendighetskriteriet

Lovforslaget § 3 innebærer at tilgangen til opplysninger skal være begrenset til de opplysningene som er nødvendige for at kommisjonen skal kunne utføre sine oppgaver etter mandatet. Departementet opprettholder her høringsforslaget og det vises til omtalen i høringsnotatet som er gjengitt ovenfor i punkt 7.1. Departementet foreslår ikke å regulere nærmere i loven hvilke opplysninger kommisjonen skal kunne innhente, idet dette vil kunne begrense kommisjonens arbeid på en uheldig måte. I vurderingen av nødvendighetskriteriet, må individets interesser avveies mot samfunnets interesser, sett i lys av formålet med inngrepet. Når det gjelder inngrep i privatlivet, må det vurderes om det foreligger tungtveiende samfunnsinteresser som taler for at det i en konkret situasjon iverksettes et inngrep. De hensynene som taler for et inngrep, og den belastningen som borgeren vil bli påført gjennom inngrepet, må veies mot hverandre. Vilkåret er at det må være et rimelig forhold mellom argumentene til støtte for tiltaket og den byrden som individet vil påføres. Dette er en vurdering som må gjøres konkret i den enkelte sak.

Nødvendighetsvurderingen må foretas av organet som har de aktuelle opplysningene kommisjonen ønsker tilgang til, på samme måte som ved andre vurderinger av om det skal gis innsyn. Departementet er enig med Legeforeningen i at kommisjonen må gi klare og konkrete forespørsler, med angivelse av formål og klare føringer om hva som vil være relevant, når den ber om informasjon fra ulike instanser, slik at den som skal avgi informasjon settes i stand til å gjøre nødvendighetsvurderingen. Kommisjonen bør også bistå med veiledning i vurderingen av om nødvendighetskravet er oppfylt, dersom den blir kontaktet av organet som vurderer å gi opplysninger til kommisjonen.

Departementet understreket i høringsnotatet at det for eksempel ikke vil være aktuelt med straffansvar etter straffeloven §§ 209 flg. for den som etter en forsvarlig vurdering kommer til at det er nødvendig å levere taushetsbelagte opplysninger til kommisjonen, selv om det senere viser seg at kommisjonen ikke hadde behov for opplysningene. En unødvendig utlevering som ikke bygger på en forsvarlig vurdering, vil derimot innebære et brudd på taushetsplikten. Departementet opprettholder dette.

Departementet legger til grunn at kommisjonen ikke vil ha behov for tilgang til rådata med opplysninger som er innhentet ved kommunikasjonskontroll, for eksempel lydopptak, transkribering av samtaler eller lignende. For å besvare sitt mandat vil kommisjonen imidlertid kunne ha behov for tilgang til rapporter, andre dokumenter eller sammenstillinger, blant annet fra PST som omtaler opplysninger innhentet ved kommunikasjonskontroll. Det må derfor sikres at loven gir hjemmel for utlevering av slike opplysninger. Etter straffeprosessloven § 216 i skal alle bevare taushet om at det er begjært eller besluttet kommunikasjonskontroll i en sak, og om opplysninger som fremkommer ved kontrollen. Det samme gjelder andre opplysninger som er av betydning for etterforskningen, og som de blir kjent med i forbindelse med kontrollen eller saken. Bestemmelsen lister opp en rekke unntak fra taushetsplikten, men ingen av unntakene omfatter utlevering til kommisjonen. Departementet viser til Høyesteretts dom HR-2020-1263-A. Påtalemyndigheten hadde i denne saken besluttet å utlevere utskrifter av kommunikasjonskontroll som var dokumentert i en omfattende hovedforhandling i en straffesak i tingretten, til skatteetaten. Høyesterett kom til at materialet ikke kunne utleveres. Flertallet (dissens 4-1) la til grunn at straffeprosesslovens regler om kommunikasjonskontroll som spesialregler gikk foran bestemmelsen i politiregisterloven § 30, og at taushetsplikten etter straffeprosessloven § 216 i var til hinder for at opplysninger som var frembrakt ved kommunikasjonskontroll kunne benyttes til andre formål enn det som fremgår av bestemmelsen. I dommen avsnitt 41 framgår det:

«Dette leder etter mitt syn til at opplysninger frembrakt ved kommunikasjonskontroll som det klare utgangspunkt ikke kan benyttes til andre formål enn det som fremgår av straffeprosessloven § 216 i. Dette må gjelde selv om bruk til for eksempel skattemessige formål av opplysninger som allerede er kommet frem som bevis i åpen rett, vil være et mindre inngrep enn den forutgående bruken i straffesaken. Begrensningen må ses i sammenheng med at kommunikasjonskontroll er et inngripende tiltak. Når lovgiver har gitt disse spesifikke reglene om bruk av materiale i straffeprosessloven § 216 i, kreves det etter mitt syn klarere holdepunkter for bruk ut over dette enn det som følger av politiregisterloven.»

Departementet legger etter dette til grunn at det bør framgå uttrykkelig av lovforslaget om informasjonstilgang for Ekstremismekommisjonen, at fritaket fra taushetsplikten i lovforslaget § 3 også omfatter opplysninger innhentet ved kommunikasjonskontroll, likevel med noen betydelige avgrensninger. Departementet legger til grunn at kommisjonen ikke vil ha behov for opplysninger som er innhentet gjennom kommunikasjonskontroll, og som inneholder individualiserende kjennetegn, og at det ikke er aktuelt at kommisjonen skal ha tilgang til opplysninger som er sperret etter politiregisterloven §§ 50 eller 51. Departementet foreslår at disse avgrensningene følger direkte av loven. Departementet vurderer at forslaget ikke er i strid med Grunnloven eller menneskerettighetene, herunder EMK artikkel 8. Kommunikasjonskontroll er et svært inngripende tiltak i den enkeltes privatliv. Forebygging av radikalisering, ekstremisme og de alvorlige konsekvensene dette kan ha, slik som for eksempel gjennomførte terrorhandlinger, er viktig for å ivareta den nasjonale sikkerhet og den offentlige tryggheten, for å forebygge alvorlig kriminalitet, og å for å beskytte andres rettigheter og friheter. Å forebygge radikalisering og ekstremisme er altså avgjørende for å ivareta svært viktige samfunnshensyn. Departementet legger i forholdsmessighetsvurderingen avgjørende vekt på at hensynet til samfunnsnytten av kommisjonens arbeid. Departementet har videre lagt vekt på at kommisjonen pålegges en like streng taushetsplikt som avgiveren av opplysningene er underlagt, og at det er en svært begrenset krets som gis tilgang til taushetsbelagt informasjon.

Departementet legger til grunn at kommisjonen trolig ikke vil ha behov for å innhente informasjon fra ekomtilbydere. Se nærmere omtale ovenfor i punkt 7.3.2.

7.3.4 Hvem som kan gi taushetsbelagte opplysninger til kommisjonen

Departementet opprettholder høringsforslaget som sier at «enhver» skal kunne gi nødvendige opplysninger til kommisjonen. Departementet mener ikke det er behov for å spesifisere ytterligere hvem dette omfatter i lovteksten, slik UDI ba departementet vurdere i sin høringsuttalelse.

Departementet er enig i at helsepersonells taushetsplikt skal verne om pasientenes personvern og ivareta allmennhetens tillit til helsetjenesten. Det bør derfor foreligge tungtveiende hensyn for å gjøre unntak fra helsepersonells taushetsplikt.

Departementet finner at hensynet til samfunnsnytten av kommisjonens arbeid må være avgjørende, i avveiningen av om loven skal åpne for fritak fra taushetsplikt etter helsepersonelloven § 21. Kommisjonen vil ikke kunne oppfylle sitt mandat hvis informasjonstilgangen fra helsepersonell i ethvert tilfelle er avhengig av at det gis samtykke, eller at noen av de skjønnsmessige unntakene i helsepersonelloven § 23 er til stede. Det vises her til omtalen i høringsnotatet inntatt i punkt 4.1 ovenfor. Departementet viser til at det er sentralt at kommisjonen får tilgang til de opplysninger som er nødvendig for at kommisjonen kan utføre sitt oppdrag slik det er definert i mandatet. Hvis kommisjonens tilgang til informasjon i for stor utstrekning begrenses, kan det bidra til å svekke fullstendigheten av kommisjonens gjennomgang og evaluering. Departementet har lagt vesentlig vekt på at det er en snever personkrets som gis tilgang til opplysningene, og at informasjonsvernet ivaretas ved at disse personene pålegges en like streng taushetsplikt som avgiveren av opplysningene er underlagt. Endelig peker departementet på at forslaget ikke innebærer noen plikt til å gi kommisjonen opplysninger.

Departementet viser til Advokatforeningens høringsuttalelse om at de etiske reglene for leger § 4 kan være til hinder for at leger utleverer opplysninger til kommisjonen. Å utlevere nødvendige opplysninger til kommisjonen med hjemmel i lovforslaget om informasjonstilgang for Ekstremismekommisjonen vil være lovlig. Lovforslaget oppstiller en rett til å gi nødvendige opplysninger til kommisjonen og ikke noen plikt. Det er slik ingen motstrid mellom lovforslaget og de etiske reglene for leger. Dersom det oppstår en situasjon der en lege ut fra etiske betraktninger ikke vil utlevere opplysninger til kommisjonen, har vedkommende heller ingen plikt til å utgi opplysningene.

På denne bakgrunnen går departementet inn for at fritaket fra taushetsplikt i lovforslaget § 3 også skal gjelde taushetsplikt etter helsepersonelloven § 21.

Departementet foreslår at advokater skal kunne gi nødvendige opplysninger til kommisjonen, og at dette gjelder all form for advokatvirksomhet.

Advokaters yrkesmessige taushetsplikt er et grunnleggende prinsipp i norsk rett og skal ivareta klientens integritet og sikre tilliten til advokatene. Taushetsplikten for opplysninger fra rettslig bistand i og utenfor rettergang som en advokat yter til klient, omtales gjerne som den «sterke taushetsplikten». Disse opplysningene er blant annet vernet av bevisforbudsreglene i straffeprosessloven § 119 og tvisteloven § 22-5. Begrunnelsen for den særlig sterke beskyttelsen av advokatens yrkesmessige taushetsplikt er, slik Advokatforeningen påpeker, klientens behov for å kunne søke rettslig bistand i fortrolighet. I tillegg til taushetsplikten foreligger det en fortrolighetsplikt, som i dag er regulert i forskrift 20. desember 1996 nr. 1161 til domstolloven kapittel 11 (advokatforskriften) kapittel 12 punkt 2.3.

Utlevering av opplysninger fra rettslig bistand i og utenfor rettergang som en advokat yter til klient, anses som særlig inngripende, og det stilles derfor et strengt krav til klar lovhjemmel, legitimt formål og forholdsmessighet for at inngrepet kan aksepteres etter EMK artikkel 8 nr. 2. Utleveringen skal være forholdsmessig i betydningen at inngrepet ikke skal gå mer utover hensynene bak retten til privatliv enn hva som er nødvendig for å ivareta formålet. Behovet for å innhente opplysningene må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle og være i tråd med EMK artikkel 8.

Departementet finner at forebygging av radikalisering, ekstremisme og de alvorlige konsekvensene dette kan ha, slik som for eksempel gjennomførte terrorhandlinger, er viktig for å ivareta den nasjonale sikkerheten og den offentlige tryggheten, hensynet til å forebygge kriminalitet, og hensynet til å beskytte andres rettigheter og friheter, og at dette tilsier at advokater bør kunne utlevere opplysninger til kommisjonen uten hinder av taushetsplikten. Lovforslaget innebærer ikke noen plikt til å gi kommisjonen opplysninger. Som en rettssikkerhetsgaranti for å sikre at opplysningene bare brukes til det formålet de er innhentet for, er kommisjonen pålagt streng taushetsplikt, jf. lovforslaget § 3. Opplysninger kommisjonen mottar i medhold av lovforslaget § 3 skal ikke kunne brukes som bevis i senere straffesak, sivil sak eller som dokumentasjon i tilsynssaker som kan gi grunnlag for reaksjoner mot enkeltpersoner.

Regler for god advokatskikk er inntatt i advokatforskriften kapittel 12. Å utlevere nødvendige opplysninger til kommisjonen med hjemmel i loven om informasjonstilgang for Ekstremismekommisjonen vil etter departementets syn ikke være i strid med disse reglene.

7.3.5 Loven vil være et supplerende rettsgrunnlag for utlevering og innhenting av opplysninger

Departementet opprettholder vurderingen i høringsnotatet av at lovforslaget vil gi et supplerende rettsgrunnlag for utlevering og innhenting av personopplysninger i samsvar med personvernforordningen artikkel 6 nr. 3, jf. nr. 1 bokstav e, og åpner for viderebehandling i samsvar med artikkel 6 nr. 4. Det legges også til grunn at lovforslaget gir unntak fra forbudet mot behandling av særlige kategorier av personopplysninger, jf. artikkel 9 nr. 2 bokstav g og grunnlag for behandling av personopplysninger om straffedommer og lovovertredelser, jf. artikkel 10.

7.3.6 Tilgang til gradert informasjon

Sikkerhetslovens regler vil gjelde for kommisjonen og de som utfører arbeid eller tjeneste for kommisjonen, samt for ansatte og de som utfører arbeid eller tjeneste for arkivdepotet. Departementet ser ingen behov for særregulering når det gjelder sikkerhetslovenes regler, og ser dermed ikke noe behov for å ta inn en egen bestemmelse i lovforslaget som regulerer forholdet til sikkerhetsloven.

Det er videre besluttet at det er PST som skal foreta autorisering og sikkerhetsklarering av kommisjonens medlemmer og ansatte i sekretariatet, og at de skal klarers for sikkerhetsnivå HEMMELIG.

7.3.7 Taushetsplikt som følge av privatrettslig avtale eller mellomstatlig overenskomst, arbeidsgivers styringsrett mv.

Når det gjelder arbeidsgivers styringsrett og taushetsplikt som følge av mellomstatlig overenskomst, viser departementet til vurderingen i høringsnotatet inntatt i punkt 7.1 ovenfor.

Når det gjelder innspillet fra KS, vil det etter lovforslaget § 3 generelt være adgang til å gi opplysninger uavhengig av en eventuell taushetsplikt. Unntaket omfatter også avtalebasert taushetsplikt, og det blir derfor ikke snakk om noe avtalebrudd i forbindelse med at noen gir nødvendige opplysninger til kommisjonen med hjemmel i denne bestemmelsen. Departementet viser her for øvrig til at lovforslaget ikke medfører noen opplysningsplikt, og at det trolig i svært liten grad vil oppstå noen reell konflikt mellom en slik avtalebasert taushetsplikt og det å gi opplysninger til kommisjonen.

Dersom taushetsplikt følger av en gyldig instruks for tjeneste eller arbeid for statlig eller kommunalt organ, vil brudd på denne plikten i utgangspunktet kunne straffes etter straffeloven § 209 første ledd, jf. bestemmelsen i andre ledd. Unntaket fra taushetsplikt etter lovforslaget § 3 vil imidlertid også gjelde slik taushetsplikt, og det vil derfor ikke innebære noe brudd på instruksbasert taushetsplikt å gi opplysninger til kommisjonen.