10 Vassdragsreguleringsloven kapittel 7: Kontroll og sanksjoner
10.1 Innledning
Vassdragsreguleringsloven inneholder flere bestemmelser med ulike reaksjonsformer. For å tydeliggjøre hvilke bestemmelser som kan medføre sanksjoner, foreslo departementet i høringsnotatet å plassere bestemmelser som knytter seg til forvaltningens kontroll og sanksjoner i et eget kapittel.
Departementet viste i høringen til at innholdet i de enkelte paragrafene også bør vurderes nærmere i lys av endringene i forvaltningsloven om innføring av bestemmelser om administrative sanksjoner mv., jf. Prop. 62 L (2015–2016). Justis- og beredskapsdepartementet påpeker i høringen at det ikke fremgår om forholdet til kapittel IX i forvaltningsloven og Prop. 62 L (2015–2016) er vurdert.
Departementet har gjort en vurdering av bestemmelsene i lys av blant annet vannressursloven med sikte på en mer konsistent lovgivning. Departementet mener samtidig at det kan være grunn til å gjøre en ytterligere systematisk og samlet gjennomgang av bestemmelsene om administrative sanksjoner og reaksjoner i lovverket på hele energi- og vassdragsrettsområdet. Det er her flere lover som gjelder ulike sider av kraftproduksjon, overføring og fordeling av energi mv. Det kan være grunn til en mer samordnet gjennomgang enn for lovene her i lovproposisjonen.
10.2 Overholdelse av konsesjonsvilkår og ansvar
Etter gjeldende vregl. § 12 nr. 19 skal konsesjonæren «underkaste» seg kontroll med konsesjonsvilkår, og dermed de bestemmelser som til enhver tid måtte bli fastsatt for å kontrollere om vilkårene blir overholdt, jf. Ot.prp. nr. 50 (1991–1992) kapittel 9.14.1 side 62. Bestemmelsen gir hjemmel for å kreve utgifter dekket av konsesjonæren. Departementets myndighet er delegert til NVE ved kgl. res. 14. september 2007 nr. 1053. Departementet foreslo i høringsnotatet at bestemmelsen av pedagogiske grunner flyttes til kapittel 7, som gir en samlet oversikt over kontroll og sanksjoner. Departementet opprettholder forslaget om å flytte bestemmelsen i gjeldende § 12 nr. 19 til kapittel 7. Bestemmelsen plasseres i ny § 31.
Etter gjeldende vregl. § 12 nr. 20 er konsesjonæren ansvarlig for overholdelse av bestemmelsene i eller i medhold av loven. Bestemmelsen ble innført samtidig med straffebestemmelsen i 1992, og er ment å klargjøre konsesjonærens objektive ansvar for handlinger utført av selvstendige oppdragstakere. Slik unngikk man tvilsspørsmål hvor brudd på bestemmelser var gjort av underentreprenører eller andre som ikke formelt var konsesjonæren. I høringsnotatet anså departementet gjeldende § 12 nr. 20 for å være overflødig, og foreslo at bestemmelsen oppheves. Det ble ikke foreslått ytterligere endringer. I tråd med høringsforslaget foreslår departementet at gjeldende § 12 nr. 20 ikke videreføres.
10.3 Retting, tvangsmulkt og tilbaketrekking av konsesjon
10.3.1 Gjeldende rett
I medhold av § 12 nr. 21 første ledd skal det i konsesjonen bestemmes at det ved overtredelse av de i loven eller i medhold av loven fastsatte bestemmelser, skal konsesjonæren etter krav fra departementet bringe forholdet i lovlig orden. Departementets myndighet er delegert til NVE ved kgl. res. 14. september 2007 nr. 1053. Bestemmelsen er en «skal-regel» og fastsettes i dag som et standardvilkår med overskriften «Kontroll med overholdelsen av vilkårene». Dette standardvilkåret har bestemmelser om både kontroll/tilsyn og sanksjonsbestemmelser.
I medhold av § 12 nr. 21 annet ledd skal det i konsesjonen fastsettes vilkår om tvangsmulkt for overtredelse av de i loven eller i medhold av loven fastsatte bestemmelser. Videre skal det i konsesjonen bestemmes at tvangsmulkten påløper inntil forholdet er bragt i orden, eller forfaller for hver overtredelse. Pålegg om mulkt er tvangsgrunnlag for utlegg. Tvangsmulkten tilfaller statskassen.
I medhold av § 12 nr. 21 tredje ledd skal det i konsesjonen bestemmes at gjentatte eller fortsatte overtredelser av de viktigste, nærmere angitte konsesjonsbetingelser som er felles for alle som deltar i reguleringen, medfører at konsesjonen kan trekkes tilbake. Mot en innløsningssum beregnet på samme måte som etter bestemmelsene i § 10 nr. 5, kan i så fall staten kreve avstått reguleringsanlegget med tilliggende grunn og rettigheter og med de bygninger og andre innretninger som er oppført av hensyn til reguleringen. Ved tvist avgjøres dette ved skjønn. Om staten ikke vil overta anlegget skal § 21 gis tilsvarende anvendelse. Bestemmelsen tas inn som standardvilkår i alle konsesjoner som nevnt ovenfor.
I medhold av § 12 nr. 21 fjerde ledd medfører overtredelse av spesielle konsesjonsbetingelser som nevnt i tredje ledd at vedkommende vannfalls- eller brukseiers rett til å gjøre bruk av det ved regulering innvunne driftsvann bortfaller.
10.3.2 Høringsnotatet
Departementet viste til at vannressursloven § 59 har en egen bestemmelse om pålegg om retting av forhold som er i strid med loven, eller med forskrift eller enkeltvedtak i medhold av loven. Bestemmelsen skal sikre at virksomhet som gjelder vassdrag og grunnvann faktisk blir drevet i samsvar med de rettslige krav loven stiller.
Departementet anså bestemmelsen i gjeldende vregl. § 12 nr. 21 for å gjelde noe av tilsvarende forhold. Samtidig ble det vist til at bestemmelsen i vl. er mer generelt utformet, da den retter seg mot rettsstridige forhold ved et konsesjonspliktig vassdragstiltak. Et alternativ til retting etter vannressursloven er å gi konsesjon til tiltaket eller å vedta omgjøring.
Departementet viste til at vassdragsreguleringslovens bestemmelse retter seg mot konsesjonæren og vilkår fastsatt i konsesjonen. Etter departementets oppfatning burde rettingsbestemmelsen videreføres med noe av det samme formål. Departementet mente det er lovteknisk mer oversiktlig at hjemmel for retting lovfestes som egen reaksjonsbestemmelse, og ikke fastsettes som et vilkår i den enkelte konsesjon. Det ble foreslått at sanksjonsbestemmelsene så langt det er mulig samles i kapittel 7 om kontroll og sanksjoner i revidert vassdragsreguleringslov. Departementet foreslo at gjeldende vregl. § 12 nr. 21 første ledd om pålegg om retting videreføres i ny § 32.
Departementet foreslo at vregl. § 12 nr. 21 annet ledd om tvangsmulkt videreføres og plasseres i ny § 33. Departementet foreslo at tilsvarende bestemmelse og ordlyd som gjeldende ikl. § 26 benyttes i revidert vassdragsreguleringslov. Det ble i den forbindelse vist til at tvangsmulkten således ikke skal fastsettes i den enkelte konsesjon slik gjeldende bestemmelse lyder, men lovfestes som en egen bestemmelse. På samme måte som etter standard konsesjonsvilkår i dag, foreslo departementet at bestemmelsen gir hjemmel for tvangsmulkt for overtredelse av de i loven eller i medhold av loven fastsatte bestemmelser, eller vilkår satt i konsesjon eller vedtak i medhold av loven. Det ble vist til at i industrikonsesjonsloven og vannressursloven er bestemmelsen formulert som en kan-regel. I følge gjeldende regel i vregl. skal det fastsettes tvangsmulkt. Departementet fant det mest hensiktsmessig å foreslå en kan-regel i likhet med industrikonsesjonslovens og vannressurslovens bestemmelser.
Departementet viste til at vregl. § 12 nr. 21 tredje ledd gjelder tilbaketrekking av konsesjon. Bestemmelsen skiller seg fra de øvrige sanksjonsbestemmelser om overtredelsesgebyr og straff, da den kun retter seg mot overtredelser i den enkelte gitte konsesjon.
Departementet foreslo ingen endringer i det materielle innholdet, men at bestemmelsen forankres i ny § 34 om tilbaketrekking av konsesjon. Departementet mente at en plassering i lovens sanksjonskapittel også synes å harmonere best med prinsippet om administrativt rettighetstap i ny bestemmelse i forvaltningsloven § 45. Sanksjonen gjelder gjentatte eller fortsatte overtredelser av de viktigste, nærmere angitte konsesjonsbetingelser. Det ble vist til at etter dagens standardvilkår regnes disse å være vilkår om konsesjonsavgifter og næringsfond, byggefrister, manøvreringsreglement, konsesjonskraft og kontroll med overholdelse av vilkårene.
Departementet foreslo at gjeldende vregl. § 12 nr. 21 fjerde ledd videreføres uten endringer i ny § 34.
10.3.3 Høringsinstansenes syn
NVE mener det bør vurderes å innføre en bestemmelse om at oversittelse av byggefrist i vilkår for konsesjoner etter revidert vassdragsreguleringslov fører til bortfall av konsesjon. NVE viser til at dette følger av vannressursloven § 27.
10.3.4 Departementets forslag
Departementet mener at loven vil bli enklere og mer brukervennlig dersom bestemmelsene om retting, tvangsmulkt og tilbaketrekking av konsesjon samles i ett kapittel. I tråd med høringsnotatet foreslår departementet at krav om retting, tvangsmulkt og tilbaketrekking av konsesjon følger direkte av loven, og ikke lenger må fastsettes som vilkår i den enkelte konsesjon.
Departementet foreslår at gjeldende vregl. § 12 nr. 21 første ledd om pålegg om retting videreføres i ny § 32 som foreslått i høringsnotatet.
Departementet foreslår at gjeldende vregl. § 12 nr. 21 annet ledd om tvangsmulkt videreføres og plasseres i ny § 33 som foreslått i høringsnotatet.
Departementet foreslår at § 12 nr. 21 tredje ledd om tilbaketrekking av konsesjon plasseres i ny § 34 i tråd med høringsforslaget. Departementet har drøftet problemstillingen som NVE viser til i omtalen av byggefrister i punkt 7.2.4. Der foreslås det ikke materiell endring. Oversittelse av byggefrister kan i medhold av ny § 34 medføre tilbaketrekking av konsesjon ved gjentatte eller fortsatte overtredelser.
Departementet foreslår at gjeldende vregl. § 12 nr. 21 fjerde ledd plasseres i ny § 34 i tråd med høringsforslaget.
10.4 Overtredelsesgebyr
10.4.1 Gjeldende rett
Bestemmelser om overtredelsesgebyr ble tilføyd i både vannressursloven og vassdragsreguleringsloven ved endringslov 19. juni 2009 nr. 106. Bestemmelsen i vassdragsreguleringsloven § 25 tilsvarer vannressursloven § 60 a.
Vregl. § 25 første ledd fastsetter at departementet kan ilegge overtredelsesgebyr til den som forsettlig eller uaktsomt overtrer eller medvirker til overtredelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Myndigheten til å ilegge overtredelsesgebyr er delegert til NVE ved kgl. res. 26. mars 2010 nr. 445 om endring i kgl. res. 14. september 2007 nr. 153. Det følger av lovens forarbeider at med uttrykket «bestemmelser» menes også forskrifter, konsesjoner og konsesjonsvilkår, samt pålegg fastsatt med hjemmel i disse, jf. Ot.prp. nr. 66 (2008–2009) s.13.
Både overtredelse av vilkår nedfelt direkte i konsesjoner og overtredelse av etterfølgende vilkår eller pålegg med hjemmel i konsesjoner, kan dermed ilegges overtredelsesgebyr. Bestemmelsene gjelder også for tidligere gitte konsesjoner med tilhørende vilkår og vilkår og pålegg fastsatt med hjemmel i disse.
Etter annet ledd er oppfyllelsesfristen fire uker. Fristen løper fra vedtakstidspunktet. Forvaltningsloven § 42 om utsatt iverksetting av vedtak kan komme til anvendelse dersom vedtak om overtredelsesgebyr påklages. Ilagt gebyr er tvangsgrunnlag for utlegg.
Bestemmelsenes tredje ledd slår fast at foretak kan ilegges overtredelsesgebyr. Foretak kan ilegges gebyr selv om ingen enkeltperson kan gebyrlegges. Reglene om foretak innebærer at også kumulative og anonyme feil kan medføre gebyr. Skyldkravet for foretak følger av bestemmelsenes første ledd. For at foretak skal kunne ilegges gebyr må det enten foreligge skyld, i form av forsett eller uaktsomhet, hos en enkeltperson som handler på vegne av foretaket, eller anonyme eller kumulative feil.
Bestemmelsenes fjerde ledd lister opp hensyn som skal tas i betraktning ved vurderingen av om gebyr skal ilegges og ved utmåling av gebyret. Listen er generell og gjelder både for enkeltpersoner og foretak. Dette er i samsvar med Sanksjonsutvalgets anbefaling, jf. Ot.prp. nr. 66 (2008–2009) s. 13. Listen er ikke uttømmende, og det kan ilegges gebyr selv om de fastsatte hensyn ikke er tilstede.
10.4.2 Høringsnotatet
Departementet viste i høringsnotatet til at bestemmelsen i gjeldende vregl. § 25 ble tilføyd i 2009 med moderne språkdrakt. Departementet så derfor ikke behov for å gjøre særlige endringer. Departementet mente imidlertid at det var hensiktsmessig å legge inn en presisering om at betalingsfristen for overtredelsesgebyr er minimum fire uker. Det ble vist til at dette tilsier at det gjøres tilsvarende endring i vannressursloven § 60 a annet ledd. Departementet foreslo at gjeldende § 25 videreføres i ny § 35.
10.4.3 Departementets forslag
Departementet opprettholder forslaget om å videreføre gjeldende § 25 om overtredelsesgebyr i ny § 35. I tråd med forslaget i høringsnotatet foreslår departementet å legge inn en presisering om at betalingsfristen for overtredelsesgebyr er minimum fire uker. Tilsvarende foreslås for vannressursloven § 60 a.
10.5 Straff
10.5.1 Gjeldende rett
Vregl. § 24 regulerer straff og sier at den som forsettlig eller uaktsomt foretar vassdragsregulering uten nødvendig konsesjon, eller overtrer de i loven eller i medhold av loven fastsatt bestemmelser, straffes med bøter eller fengsel inntil 3 måneder. Medvirkning straffes på samme måte, jf. straffeloven (2005) § 15, jf. § 1.
Straffebestemmelsen i § 24 kom inn i vassdragsreguleringsloven ved lovrevisjonen i 1992. Før dette fantes det ingen egen straffebestemmelse i loven. Vl. § 63 har tilsvarende strafferamme som vassdragsreguleringsloven, men med en detaljert oppramsing over hvilke overtredelser som kan straffes. I henhold til energiloven § 10-5 skal den som overtrer loven eller bestemmelser eller pålegg gitt i medhold av loven, straffes med bøter eller fengsel i inntil 1 år eller begge deler. Uaktsom overtredelse straffes med bøter eller fengsel inntil tre måneder eller begge deler. Etter energiloven kan overtredelser få strengere straff enn etter vannressursloven eller vassdragsreguleringsloven.
Strafferammen i vregl. § 24 ble drøftet i Ot.prp. nr. 50 (1991–1992) s. 84:
«I følge arbeidsgruppens forslag til straffebestemmelse skal overtredelser kunne straffes med bøter eller fengsel inntil 1 år. Grensen mellom forseelse og forbrytelse trekkes i alminnelighet ved en strafferamme på tre måneder, jfr straffeloven § 2. Både arbeidsmiljøloven § 85 og forurensningsloven § 78 har en strafferamme på fengsel inntil tre måneder som alternativ til bøtestraff. Departementet kan ikke se at det på vassdragsreguleringens område er behov for en strengere strafferamme enn i f.eks. forurensningssaker. Strafferammen i den foreslåtte § 25 første ledd bør derfor settes til fengsel inntil tre måneder i stedet for et år. Dermed vil overtredelse være å anse som forseelse, jf. straffeloven § 2.»
I forbindelse med ikrafttredelse av straffeloven av 2005 ble det gjort endringer i vassdragsreguleringsloven. Medvirkningstillegget i vregl. § 24 annet punktum ble fjernet ettersom det var overflødig ved siden av straffeloven 2005 § 15, jf. Ot.prp. nr. 22 (2008–2009) side 481.
10.5.2 Høringsnotatet
Departementet viste i høringsnotatet til at bestemmelsen er relativt ny. Den er generelt utformet, og innebærer at brudd på konsesjonsplikten eller overtredelse av de i loven eller i medhold av loven fastsatte bestemmelser kan sanksjoneres med straff. I Ot.prp. nr. 39 (1998–99) s. 275 er det vist til at Vassdragslovutvalget anså gjeldende vregl. § 24 som meget generelt utformet. Det ble på denne bakgrunn foreslått en mer spesifisert straffebestemmelse i vl. § 63.
Departementet foreslo i høringsnotatet en bestemmelse om straff i ny § 36 i den reviderte vassdragsreguleringsloven. Den bygger på samme struktur som vl. § 63 og angir hvilke overtredelser som kan medføre straff.
10.5.3 Departementets forslag
Departementet foreslår en bestemmelse om at brudd på konsesjonsplikten etter ny § 3 i den reviderte loven, og overtredelse av konsesjonen eller konsesjonsvilkår eller pålegg fastsatt i medhold av loven, kan medføre straff. Bestemmelsen utformes etter mønster av vannressursloven og plasseres i ny § 36. Dette vil bidra til økt forutberegnelighet for aktørene som er omfattet at loven, i tillegg til at det for myndighetene vil bidra til en mer effektiv kontroll med overholdelsen av vassdragsreguleringsloven.