3 Lovtekniske forhold
3.1 Gjeldende lovstruktur
Lovverket bærer i dag tydelig preg av å være alderdommelig og lite oppdatert lovteknisk. Vassdragsreguleringsloven inneholder 28 paragrafer, hvorav fire er tomme. Det er ingen kapittelinndeling av loven. Bestemmelsene har i liten grad kronologisk rekkefølge med utgangspunkt i søknad, konsesjon, påfølgende utbygging og etterfølgende spørsmål. Enkelte av paragrafene er svært omfangsrike, og inneholder flere poster og ledd. Språket er til dels svært gammeldags. I sum gjør dette lovstoffet tungt tilgjengelig.
Industrikonsesjonsloven inneholder 50 paragrafer, hvorav 26 paragrafer er tidligere opphevet og tomme. Loven inneholder fem kapitler, hvorav tre av dem er tomme. Dette gjelder kapittel II om bergverk, kapittel III om annen fast eiendom og kapittel IV om kraftleie og om utførsel og innførsel av kraft. I likhet med vassdragsreguleringsloven er språket gammeldags, enkelte av bestemmelsene er svært omfangsrike, og består av flere ledd og poster.
3.2 Høringsinstansenes syn
Justis- og beredskapsdepartementet viser til at OED har tatt flere grep som gir lovtekstene en bedre struktur, og gjør dem mer leservennlige enn tidligere. Samtidig påpekes det at forslagene til lovtekst fortsatt er preget av tungt språk og gammeldagse ord og uttrykk. Det vises også til at lovenes ordlyd er unødig uklar på en del punkter, og benytter gammeldagse ord og uttrykk.
Justis- og beredskapsdepartementet mener det bør klargjøres om Kongens vedtakskompetanse etter enkelte bestemmelser i lovene skal utøves i forskrift. I høringssvaret spør Justis- og beredskapsdepartementet om forholdet til forvaltningsloven kapittel IX om administrative sanksjoner og Prop. 62 L (2015–2016) er vurdert.
LVK er positiv til forslaget til omstrukturering av lovene samt ny kapittelinndeling og fortløpende nummerering av paragrafer. LVK ber om at departementet vurderer å innta nummerering av paragrafenes ledd, slik som for eksempel i tvisteloven, for ytterligere tilgjengeliggjøring. Det vises til at flere av de foreslåtte nye bestemmelsene er svært lange, som for eksempel forslag til ny § 28 om hjemfall i vassdragsreguleringsloven.
Også Statkraft foreslår at lange bestemmelser nummereres. Videre støtter Statkraft at lovforslagene bygges opp slik at teksten følger konsesjonens livssyklus. Statkraft foreslår blant annet å plassere forslaget til ny § 9 om adgangen til revisjon og ny § 10 om omgjøring av konsesjonsvilkår etter bestemmelsene om vilkår i vassdragsreguleringsloven.
Energi Norge mener at «vannfallskonsesjonsloven» som i dag benyttes som korttittel på lovdata er dekkende for lov om erverv av vannfall mv. Innføring av en ny korttittel vil medføre forvirring. Også Statkraft mener at «vannfallskonsesjonsloven» bør være korttittel, med henvisning til at loven fremdeles er en konsesjonslov.
Advokatforeningen støtter departementets forslag til omstrukturering, ny kapittelinndeling og fortløpende nummerering av paragrafer. Advokatforeningen ber departementet vurdere å innta nummerering av paragrafenes ledd. Flere av de foreslåtte nye bestemmelsene er svært lange, for eksempel forslag til ny § 28 om hjemfall i vassdragsreguleringsloven. Nummerering av leddene vil gjøre bestemmelsen mer oversiktlig.
Fylkesmannen i Sør-Trøndelag mener at materielle endringer må framgå tydeligere enn det som er gjort i høringsnotatet. Hvor det foreslås materielle endringer er vanskelig å få øye på i et så omfattende dokument, som i det vesentlige fokuserer på lovteknisk opprydding og modernisering.
Hordaland fylkeskommune påpeker at det fremdeles vil være fire lover med ganske likelydende korttittel, herunder vannfallrettighetsloven, vassdragsreguleringsloven, vannressursloven og vassdragsloven.
3.3 Forslag til revisjon av vassdragsreguleringsloven
I tråd med høringsnotatet foreslår departementet omfattende lovtekniske endringer i vassdragsreguleringsloven. Utgangspunktet for disse endringene er at det ikke gjøres materielle endringer. På enkelte områder hvor det foreslås materielle endringer av mindre betydning, er disse forklart nærmere.
Som påpekt av Justis- og beredskapsdepartementet er forslaget til nye §§ 14, 22 og 28 i vassdragsreguleringsloven, fortsatt lange lovparagrafer og har tunge setningskonstruksjoner. Disse omhandler konsesjonsavgifter, konsesjonskraft og statens hjemfallsrett. Bestemmelsen i ny § 32 om pålegg om retting har også eksempel på en tung setningskonstruksjon.
Bestemmelsene om statens hjemfallsrett videreføres uten endringer, utover sammenslåing av paragrafer og språklig oppdatering av enkelte ord. Når det gjelder bestemmelsene om konsesjonsavgifter og konsesjonskraft har departementet vært tilbakeholden med å gjøre endringer, selv om dette kunne vært både mulig og ønskelig rent lovteknisk. Departementet har lagt vekt på at dette er sentrale bestemmelser av stor betydning for konsesjonærer, utbyggingskommuner og for offentlig eierskap, og hvor det foreligger en omfattende retts- og forvaltningspraksis. Ytterligere lovtekniske forenklinger ville kunne reise flere materielle spørsmål. Departementet foreslår derfor relativt få justeringer i disse bestemmelsene sammenholdt med høringsforslaget.
Departementet har gjennomgått bestemmelsene om sanksjoner, reaksjoner mv. i vassdragsreguleringsloven og industrikonsesjonsloven. Disse er sammenholdt med tilsvarende bestemmelser i vannressursloven, energiloven og lov om elsertifikater. Som en del av oppfølgingen av de endringene som er foretatt i forvaltningsloven våren 2016, tar departementet sikte på en ytterligere og systematisk gjennomgang av lovene på energi- og vassdragsområdet. Departementet vil da komme tilbake til eventuelle endringer i vassdragsreguleringsloven og industrikonsesjonsloven, når lovverket sees i sammenheng.
Ut fra et prinsipp om at teksten følger konsesjonens livssyklus har Statkraft foreslått å flytte flere av bestemmelsene i kapittel 2 bakover i loven (slik som ny § 8 om revisjon og ny § 10 om nedleggelse). Departementet har falt ned på å beholde bestemmelsene i loven kapittel 2 av hensyn til en samlet behandling av forskjellige spørsmål rundt konsesjonenes rammer i innhold og varighet mv.
I tråd med høringsnotatet foreslår departementet at vassdragsreguleringsloven deles inn i 8 kapitler. De enkelte bestemmelsene plasseres logisk i det kapitlet hvor de hører hjemme.
I kapittel 1 i loven samles bestemmelser om konsesjonspliktige tiltak mv. Her foreslås det å ta inn bestemmelser som tydeliggjør lovens virkeområde, definisjoner, konsesjonspliktvurderingen og kriterier for konsesjon.
I kapittel 2 samles forskjellige bestemmelser som gjelder rammer for konsesjonene, slik som varighet, gjenoppføring, bestemmelser om revisjon, omgjøring og nedleggelse av anlegg.
I kapittel 3 er særlige bestemmelser om saksbehandling av konsesjonssaker tatt inn. Departementet har gjennomgått behovet for særregler for saksbehandling av konsesjoner om stor vannkraft. I tillegg til språklige oppdateringer foreslås forenklinger som tilpasser eldre tiders kunngjøringskrav mv. til mer moderne kommunikasjonsformer.
I kapittel 4 er bestemmelser om vilkår og avbøtende tiltak samlet. En vesentlig del av departementets forslag er å forenkle dagens bestemmelser om vilkår i konsesjonene. Departementet foreslår at bestemmelsene om vilkår og avbøtende tiltak som i utgangspunktet gjelder både reguleringer, overføringer og annen stor vannkraft, samles i loven kapittel 4. Dette henger sammen med forslaget om at særbestemmelsene om konsesjon for stor vannkraft (med midlere årsproduksjon over 40 GWh) foreslås flyttet fra vannressursloven til vassdragsreguleringsloven.
I kapittel 5 er de av dagens bestemmelser som gjelder særskilt for reguleringer og overføringer samlet. Som et resultat av at stor vannkraft foreslås omfattet av loven, bør bestemmelsene som kun gjelder reguleringer eller overføringer så langt det er mulig samles i et eget kapittel.
I kapittel 6 er det inntatt bestemmelser om ekspropriasjon og skjønn. Dagens vassdragsreguleringslov har flere bestemmelser om ekspropriasjon og skjønn. Disse reglene ble ikke endret i forbindelse med vedtagelsen av vannressursloven. Det finnes særlige regler om ekspropriasjon og skjønnsprosessen som bør harmoniseres med generelle regler i oreigningslova og skjønnsprosessloven. På samme måte som i vannressursloven oppnås forenklinger gjennom større bruk av henvisninger særlig til oreigningslova.
I kapittel 7 er bestemmelser om kontroll og sanksjoner samlet. Flere av bestemmelsene er av nyere dato, og foreslås videreført i uendret form. Enkelte bestemmelser, som tematisk er plassert i bestemmelser om konsesjonsvilkår, kan med fordel flyttes til kapitlet om kontroll og sanksjoner.
I kapittel 8 i loven foreslås tatt inn enkelte avsluttende bestemmelser, som fremgår av dagens lov.
3.4 Forslag til revisjon av industrikonsesjonsloven
Departementet har mottatt enkelte høringsinnspill til lovens tittel. Departementet mener tittelen må markere at loven skal gi grunnlag for myndighetenes styring og kontroll ved overdragelse av rettigheter til vannfall, men i utgangspunktet ikke regulere privatrettslige spørsmål. Loven er derfor ikke en tiltakslov som vannressursloven og vassdragsreguleringsloven.
Tilsvarende som for vassdragsreguleringsloven påpeker Justis- og beredskapsdepartementet at flere paragrafer i lov om erverv av vannfall mv. er svært lange. Som eksempler er det pekt på bestemmelsene om statlig og fylkeskommunal forkjøpsrett, konsesjonsavgifter og konsesjonskraft. Det er også pekt på bestemmelser i nye §§ 11, 18 og 27 om tunge setningskonstruksjoner og i nye §§ 11, 12, 18 og 19 om gammeldagse ord og uttrykk.
Som nevnt i punkt 3.3 har departementet videreført bestemmelsene om offentlig eierskap, statlig og fylkeskommunal forkjøpsrett og hjemfall uten andre endringer enn mindre språklige oppdateringer og sammenslåing av paragrafer. Departementet har vært tilbakeholden med endringer i bestemmelsene om konsesjonskraft og konsesjonsavgifter. Det er gjort en avveining mellom hensynet til å videreføre gjeldende rettsregler, og ønsket om lovtekniske og språklige oppdateringer.
I tråd med høringsnotatet foreslår departementet at loven gis 8 kapitler.
I kapittel 1 i loven plasseres lovens formålsbestemmelse.
I kapittel 2 inntas reglene om konsesjonspliktige erverv av vannfall og konsesjonsgrense, unntak fra konsesjonsplikt, overdragelse av konsederte vannfall, krav til offentlig eierskap, statlig og kommunal forkjøpsrett.
I kapittel 3 foreslår departementet å samle de gjeldende reglene om konsesjonens varighet, revisjon, omgjøring av konsesjonsvilkår og statens hjemfallsrett. Departementet har sett det som ønskelig å samle slike generelle bestemmelser av betydning for rammer, innhold og varighet av en konsesjon i ett kapittel.
I kapittel 4 samles bestemmelsene om saksbehandling av konsesjonssaker, herunder hvilken informasjon som skal vedlegges en konsesjonssøknad, høring, frister, tinglysing og bestemmelsene om tvangssalg som følge av brudd på tidsfrister.
I kapittel 5 inntas bestemmelsene om vilkår i konsesjoner. Plassering av krav til vilkår og avbøtende tiltak i et eget kapittel vil bidra til gjøre lovbestemmelsene vesentlig mer oversiktlige. Enkelte av vilkårsbestemmelsene foreslås opphevet. Departementet har vurdert vilkårsbestemmelsene i industrikonsesjonsloven i sammenheng med tilsvarende bestemmelser i vassdragsreguleringsloven.
I kapittel 6 samles bestemmelsene som knytter seg til endringer i eierskap og øvrige rettigheter, herunder operatøravtaler, leieavtaler mv.
I kapittel 7 foreslås det å samle regler som gjelder overtredelse av konsesjonen og vilkår og administrative sanksjoner og retting.
I kapittel 8 i loven inntas sluttbestemmelser, som også fremgår av dagens lov.
3.5 Begrepsbruk og forkortelser
I denne lovproposisjonen er det noen lover som det ofte henvises til. Der disse lovene er gjengitt i kortform eller ved forkortelser, er følgende terminologi brukt i lovforslaget:
Vassdragsreguleringsloven: vregl.
Industrikonsesjonsloven: ikl.
Vannressursloven: vl.
Oreigningslova: orl.
Plan- og bygningsloven: pbl.
Forvaltningsloven: fvl.
Forurensningsloven: forurl.
Av pedagogiske årsaker vil departementet i den løpende teksten i lovproposisjonen omtale de reviderte bestemmelsene som «ny».