2 Bakgrunnen for lovforslaget
Den 22. september 2009 avga grenselovutvalget NOU 2009: 20 Ny grenselov – politiets grenseovervåking og inn- og utreisekontroll, til det daværende Justis- og politidepartementet. Grenselovutvalget påpekte at det i forbindelse med grensekontroll ofte oppstår et situasjonsbestemt behov for i en kortere tid å ha kontroll på personer og dokumenter inntil adgangen til innreise er avklart og/eller utreise kan gjennomføres. Utvalget viser samtidig til at utlendingsloven ikke gir noen generell hjemmel for bruk av tvangsmidler, men åpner for tvangsmiddelbruk i konkret angitt tilfeller hvor det foreligger uklarhet om identitet, unndragelsesfare osv. (For øvrig var adgang til bruk av tvangsmidler snevrere ved avgivelse av NOU 2009: 20 enn hva de er i dag – kravet til sannsynlighet for unndragelse er i ettertid blitt redusert.) Utvalget uttalte blant annet følgende:
«Et formål med inn- og utreisekontroll er å hindre at personer som ikke har lovlig adgang til riket får reise inn. Retur kan sjelden gjennomføres straks dersom den reisende ankommer med offentlig transportmiddel. Det kan også være andre hindringer for øyeblikkelig gjennomføring, også selv om den reisende avstår fra innreise og ønsker å returnere så raskt som mulig. Det foreligger derfor ofte et situasjonsbestemt behov for i en kortere tid å ha kontroll på personen og dokumentene inntil gjennomføring kan skje. Det kan spørres om dette behovet bør dekkes av en egen hjemmel i loven og ikke bare finne sin løsning ved en praktisk tillempning av de straffeprosessuelle virkemidler.»
Utvalgets flertall foreslo en egen hjemmel i lovutkastet til ny grenselov (§ 22) med følgende ordlyd:
«Når politiet ved inn- og utreisekontroll forbereder et bortvisningsvedtak/utvisningsvedtak eller gjennomføringen av dette, eller en person velger å avstå fra å kreve innreise fordi vilkårene ikke er til stede, kan politiet holde personen tilbake inntil tilbakereise kan skje.
Tilbakeholdelsen kan gjennomføres i særskilt lokale på grenseovergangsstedet, i arrestlokale, i utlendingsinternat eller i annet egnet lokale.
Som ledd i tilbakeholdelsen kan politiet ta hånd om personens reisedokument, andre bevis for identitet, betalingsmidler og billetter. Forøvrig skal tilbakeholdelsen ikke omfatte restriksjoner.
Tilbakeholdelsen skal være kortest mulig. Tilbakeholdelse utover tre dager kan bare brukes når dette etter sakens art og forholdene ellers ikke vil være et uforholdsmessig inngrep og det foreligger beslutning av tingretten. Ved tilbakeholdelse utover en uke, gjelder utlendingslovens regler om pågripelse og fengsling.»
Utvalgets mindretall mente at eventuell regulering burde skje i utlendingsloven:
«[Mindretallet] viser til at det er vedtatt en ny utlendingslov som har godt utbygde regler om tvangsmidler. En endring av disse regler bør eventuelt skje gjennom en totalvurdering av utlendingslovens tvangsmiddelsystem, og ikke som en spesialbestemmelse i en ny grenselov. En regel som foreslått synes dessuten egnet til å undergrave det kontrollsystem som følger av anvendelsen av straffeprosessuelle tvangsmidler. I den grad regelen også begrunnes med behovet for å holde personer tilbake for gjennomføring av forvaltningskontroll, antas dette behovet dekket gjennom eksisterende regelverk sammenholdt med de regler om personkontroll som foreslås i en ny grenselov.»
I høringen om Grenselovutvalgets innstilling støttet Utlendingsdirektoratet (UDI) flertallets forslag om å regulere bruk av tvangsmidler i grenseloven, mens Politidirektoratet, Romerike politidistrikt, Øst-Finnmark politidistrikt og Troms og Finnmark statsadvokatembeter mente at regulering bør skje i utlendingsloven.
Prop. 161 L (2016–2017) Lov om grensetilsyn og grensekontroll av personer (grenseloven) tok utgangspunkt i forslagene som ble lagt frem av Grenselovutvalget. Det fremgår av proposisjonen at departementet ville vurdere endringer i utlendingsloven for å tydeliggjøre hjemmelsgrunnlaget for bruk av tvangsmidler (side 72).