5 Nærmere om enkelte viktige politikkområder
Reindriften som næring, kultur og livsform er på mange måter unik både i nasjonal og internasjonal sammenheng. Reindriften representerer en god ressursutnyttelse i marginale fjell- og utmarksområder. Den bidrar til et næringsmessig mangfold, og den er en sentral bærer og videreutvikler av samisk kultur.
Reindriften har stor betydning når det gjelder sysselsetting og verdiskaping i de områdene den foregår, og hvor næringsgrunnlaget ellers kan være forholdsvis svakt. Reindriften har også vesentlig betydning for sysselsetting og næringsliv for øvrig i det samiske reinbeiteområdet. Ikke minst gjelder dette i Finnmark, hvor om lag 70 pst. av reindriften i Norge finner sted. Men også i resten av det samiske reinbeiteområdet er virkningene betydelige. Dette gjelder på slakteri- og næringsmiddelsiden, ulike typer vare- og utstyrshandel, transport, mv.
Reindriftspolitikken har i flere ti-år hatt tydelige bærekraftmål, og den økologiske bærekraften er en forutsetning for økonomisk og kulturell bærekraft. I deler av Finnmark har man i lang tid hatt et for høyt reintall i forhold til beitegrunnlaget. Dette har gitt svak produksjon og overbelastede beiter. Gjennom de siste årene har man lykkes med å få redusert reintallet i disse områdene til bærekraftig nivå. Dette gir bedre kvalitet på produktene og større inntjening per dyr. Dette styrker også den kulturelle bærekraften.
I reinbeiteområdene sør for Finnmark er utfordringene særlig knyttet til tap av rein grunnet rovvilt, samt at reindriften har tilgang på nødvendige arealer for økt produksjon og lønnsomhet.
Reindriften er en familiebasert næring. En positiv utvikling av den familiebaserte driften ivaretas best gjennom en god produksjon og lønnsomhet i reinflokken. Et slikt utgangspunkt skaper frihet til å utvikle familiedriften i ønsket retning.
Den familiebaserte reindriften vil i mange tilfeller være avhengig av å skaffe seg tilleggsinntekter. Det er personene i husholdet og næringen selv som har best forutsetning for å vurdere hvilke tilleggsvirksomheter innenfor en familiebasert reindrift som det er mest hensiktsmessig å satse på. Det må være den enkeltes kompetanse og interesser som er avgjørende for valget. Myndighetenes rolle blir å legge best mulig til rette gjennom rammebetingelsene.
I det videre gjennomgås enkelte aktuelle politikkområder.
5.1 Evaluering av endringer i den offentlige forvaltningen av reindriften
Fra og med 1. januar 2014 ble områdestyrene avviklet og styrenes oppgaver ble overført til de fem daværende nordligste fylkesmennene.
Gjennom flere evalueringer i løpet av 2000-tallet ble det påpekt at Reindriftsforvaltningen var en forholdsvis liten forvaltning uten tilknytning til annen offentlig forvaltning. Videre at denne organiseringen kunne skape problemer med hensyn til blant annet habilitet og kompetanseoppbygging.
Med bakgrunn i regjeringens mål om å forenkle og effektivisere den offentlige forvaltningen, fremmet regjeringen forslag om å avvikle områdestyrene og overføre styrenes oppgaver til de fem nordligste fylkesmennene. Forslaget ble vedtatt av Stortinget. Det vises til Prop. 89 L (2012–2013), Innst. 307 L (2012–2013) og Lovvedtak 65 (2012–2013).
Gjennom konsultasjoner om forslaget om endringer i den regionale forvaltningen ble det enighet om at det skal gjennomføres en evaluering av de forvaltningsmessige endringene.
I desember 2018 ba Landbruks- og matdepartementet NIBIO om å gjennomføre en evaluering av endringene i den offentlige forvaltningen av reindriften.
Hovedformålet med evalueringen var å få vurdert om endringene har gitt en mer oversiktlig og effektiv forvaltning, samt en mer tydelig forvaltningsstruktur. I tillegg skulle evalueringen vurdere om:
integreringen av forvaltningen av reindriften i et bredere faglig miljø så langt, samlet sett, har gitt kompetansemessige gevinster,
det er utviklet gode rutiner for samisk og reindriftsfaglig medvirkning i den nye forvaltningsmodellen,
endringen av forvaltningen har bidratt til økt legitimitet i reindriften og samfunnet for øvrig,
fylkesmannen har bidratt til at kommuner og fylkeskommuner i større grad ivaretar sitt ansvar overfor reindriften gjennom fylkeskommunale- og kommunale planprosesser.
I forbindelse med overføring av forvaltningsmyndigheten til de fem nordligste fylkesmennene ble det avklart at reindriftens områdekontorer skulle være lokalisert der de var før overføringen. Imidlertid ble det åpnet for at det gjennom fylkesvise prosesser kunne være rom for andre løsninger dersom dette vil være mest effektivt og hensiktsmessig. Fylkesmennene har valgt noe ulik organisering, og NIBIO skulle i evalueringen også vurdere om valg av forvaltningsmodell hadde hatt innvirkning på måloppnåelsen.
Den 20. mars overleverte NIBIO sin rapport. I evalueringen vises det til at omorganiseringen av den regionale delen av den offentlige reindriftsforvaltningen har vært vellykket og at man har nådd målene om en mer oversiktlig og effektiv forvaltning med hensyn til kjerneoppgavene. Forvaltningsstrukturen fremstår nå som tydeligere for kommunene og annen offentlig virksomhet. Reindriftsnæringen opplever ikke forvaltningen som mer tydelig. NIBIO viser til at strukturen antagelig fremstår som særlig utydelig for reinbeitedistrikter som disponerer areal i flere fylker, med ulik forvaltningsstruktur fra fylke til fylke. Omorganiseringen ser også ut til å ha gitt den offentlige forvaltningen av reindriften økt legitimitet i samfunnet for øvrig. Det er imidlertid behov for å se på tiltak for å styrke dialogen og medvirkningen fra reindriftsnæringen.
NIBIO viser til at fylkesmannsembetene har valgt noe ulik organisering av forvaltningen av reindriften, og påpeker at det ikke er grunnlag for å fremheve noen spesiell modell som den beste. Evalueringen peker imidlertid på at det er viktig å opprettholde ordningen med områdekontor med geografisk nærhet til næringen. Dette begrunnes med behovet for dialog, kompetanseutveksling, veiledning og at områdekontorene bidrar til å gi den offentlige forvaltningen av reindriften legitimitet i næringen.
Landbruks- og matdepartementet arbeider nå med den videre oppfølgingen av funnene og forslagene som er fremmet i rapporten.
5.2 Chronic Wasting Disease (CWD)
CWD (skrantesjuke) er en prionsykdom som kjennetegnes ved gradvis tap av nerveceller i hjernen, nevrologiske symptomer og avmagring, og som alltid ender med død. Skrantesjuke har i over 40 år vært kjent hos ulike hjortedyr i Nord-Amerika. Sykdommen ble for første gang påvist i Europa hos villrein i Nordfjella sone 1 våren 2016. Sykdommen er ikke påvist i andre villreinstammer eller hos tamrein.
I tillegg er det påvist en variant av CWD på to elg i Selbu og på en elg i Lierne, samt på en hjort i Gjemnes kommune i Møre og Romsdal. Det er også funnet positiv prøve på en elg i Sverige og en i Finland. Den typen CWD som er funnet på rein i Nordfjella er den samme typen som er funnet i Nord-Amerika, mens den typen som er funnet på elg og hjort er en atypisk variant. Dette gjelder også den typen som er funnet på elg i Sverige og Finland.
Regjeringen har som mål å bekjempe skrantesyke, og en rekke tiltak er innført for å redusere smitte. Disse tiltakene har også konsekvenser for reindriften. Det er særlig bestemmelser knyttet til begrensninger i å sanke fôr som har hatt og vil ha konsekvenser for reindriften. Det er problematisk å få tak i reinlav til overgangsfôring av rein, samt til fôring av rein i områdene som omfattes av manglende konvensjon mellom Norge og Sverige. Dette fører igjen til at utgiftene med tilleggsfôring øker.
For å redusere de negative konsekvensene, ble avtalepartene under forhandlingene om Reindriftsavtalen 2018/2019 enige om å legge til rette gjennom bruk av forskningsmidlene over Reindriftens utviklingsfond, for utvikling av et overgangsfôr som reinen kan tilpasse seg uten en lengre overgangsfôringsperiode. Ved at det er særlig de distriktene som er utestengt fra sine vinterbeiter i Sverige som har de største utfordringene med at det nå ikke gis mulighet til å sanke reinlav, er også tilskuddet til disse distriktene blitt økt.
5.3 Norsk-Svensk reinbeitekonvensjon
Siden 1972-konvensjonen opphørte å gjelde i 2005, har det ikke foreligget noen konvensjon om grenseoverskridende reindrift mellom Norge og Sverige. Det framforhandlede forslaget fra 2009 har vært gjenstand for høringer i begge land og drøftinger mellom landene, uten at man har fått avklart ulike spørsmål som har reist seg. På svensk side har det vært foretatt omfattende utredninger av juridiske og økonomiske spørsmål. Sommeren 2017 ble det fra svensk side meddelt at man ikke kunne ratifisere konvensjonsforslaget i sin nåværende form, og at forhandlinger burde gjenopptas med siktemål å få nødvendige justeringer i konvensjonen. Dette ble avvist fra norsk side.
Dagens situasjon med manglende konvensjon gir norsk reindrift mange utfordringer i den daglige drift. Noen områder opplever i praksis å bli stengt ute fra tidligere beiteområder i Sverige, samtidig som de opplever mye ulovlig beiting fra svensk reindrift på norske områder. I de områdene som har etablert samarbeidsavtaler mellom norsk og svensk reindrift, medfører en manglende konvensjon manglende regler for et grenseoverskridende samarbeid. Ulike forvaltningssystemer mellom de to land er også lite tilfredsstillende for et slikt samarbeid, noe som går ut over norsk reindrift.
Det er nødvendig med tiltak både for å bedre forholdene for norsk reindrift, samtidig som det er behov for en effektiv og økologisk bærekraftig forvaltning av den reindriften som foregår fra svenske samebyer på norsk område.
Norske myndigheter har under vurdering ulike tiltak som kan bidra til å nå disse målene. En viktig ramme for en slik vurdering er det folkerettslige rammeverket.
Det er nå avtalt et møte mellom landene på politisk nivå for drøfting av situasjonen for den grenseoverskridende reindriften.
5.4 Rovvilt
Reindriften har alltid måtte forholde seg til ulike forekomster av rovvilt. Fram til 90-tallet var rovdyrbestanden lavere enn i dag, blant annet grunnet høyt uttak gjennom jakt og skadefelling. Etter omlegging av rovviltpolitikken har reindriften gjennom 2000-tallet opplevd økende forekomster av de ulike rovviltartene i sine beiteområder. Økningen har vært noe forskjellig mellom de ulike områdene, både når det gjelder tilstedeværelse og ikke minst antall individer av de ulike artene. Over flere år har miljøvernmyndigheten i enkelte reinbeitedistrikt erstattet opp mot halvparten av kalveproduksjonen som tap til rovvilt. Selv om tapet erstattes, vil tapene gi negative konsekvenser for den enkelte siidaandel og reindriftsfamilie. Først og fremst fordi endret aldersstruktur i simleflokken vil kunne gi lavere kalvetilgang påfølgende år med tapte produksjonsinntekter. I tillegg medfører tapene også en betydelig psykisk belastning for de familiene som opplever store tap.
Statens rovviltpolitikk har innvirkning på samisk reindrift. Dette innebærer at tiltak som iverksettes på rovviltområdet også må vurderes opp mot statens forpliktelser overfor samene som urfolk, herunder Grunnloven § 108, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 27 og ILO-konvensjonen nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater. Det er både snakk om materielle forpliktelser til å sikre bl.a. naturgrunnlaget for den samiske reindriften, samt prosessuelle forpliktelser som gjelder konsultasjoner og deltakelse i beslutninger som vil kunne påvirke samiske interesser direkte.
Med et reintall tilpasset beitegrunnlaget og med økt uttak av kalv, har reindriften gjort viktige grep i egen drift for å redusere tap til rovvilt. I enkelte områder kan det fortsatt være rom for et høyere slakteuttak om høsten, og noe lavere reintall for å sikre en best mulig kondisjon på dyrene Det vil derfor være viktig at reindriften fortsatt arbeider videre med tapsreduserende tiltak. Samtidig er det sentralt at rovviltforvaltningen har stor oppmerksomhet på den todelte målsettingen i rovviltpolitikken hvor det også skal legges til rette for levedyktig næringsdrift basert på utnyttelse av utmarksbeiteressursene. I den forbindelse er det særlig viktig at rovviltnemdene og miljøvernmyndighetene følger opp rovviltforliket fra 2011, hvor det er presisert at det det ikke skal være rovdyr som representerer et skadepotensial i prioriterte beiteområder for husdyr og kalvingsområde for tamrein.
5.5 Sikring av reindriftens arealer
Reindriften er en arealavhenging næring. En av reindriftens større utfordringer er knyttet til tilgang på nødvendige arealer for økt produksjon og lønnsomhet, Fordi næringen utøves over store arealer, kan det oppstå interessemotsetninger mellom reindrift og andre brukere av arealene, for eksempel ved utbygging og annen næringsutøvelse. I enkelte reindriftsområder er det også konkurranse om areal mellom ulike reindriftsaktører.
Reindriftens vern mot annen bruk av deres beiteområder er i utgangspunktet sterkt ved at reindriftsretten har et ekspropriasjonsrettslig vern, jf. reindriftsloven § 4. Ekspropriasjonsrettslig vern innebærer at Grunnloven § 105 gjelder for reindriftens bruksrettigheter, og at begrensninger i denne bruksretten bare kan skje etter de alminnelige ekspropriasjonsrettslige regler, jf. lov av 23. oktober 1959 nr. 3 (oreigningslova) og lov av 6. april 1984 nr. 17 (ekspropriasjonserstatningslova).
Plan- og bygningsloven er den sentrale loven om arealforvaltning innenfor reinbeiteområdene og det sentrale virkemiddelet for en bedre sikring av arealene. I plan- og bygningsloven er det en rekke verktøy som gir kommuner og fylkeskommuner mulighet til å legge til rette for at reindriften har tilgang på nødvendige arealer for økt produksjon og lønnsomhet.
Fylkesmannen ble fra 1. januar 2014 regional reindriftsmyndighet. Ved overføringen av reindriftens områdekontorer fikk Fylkesmannen tilført betydelig reindriftskompetanse. Fylkesmannen har et særlig samordningsansvar for å følge opp nasjonal politikk og være en informasjonskanal ut til kommuner og fylkeskommuner. I evaluering av den offentlige forvaltningen av reindriften vises det til at Fylkesmannen er en sentral aktør i å bygge kompetanse om reindrift og reindriftsrettigheter hos fylkeskommuner og kommuner, og at reindriftshensyn nå inngår tidligere i samordningsprosessene.
Utvikling av reindriftens arealbrukskart er i en sluttfase. Hensikten er å få etablert helhetlige og dynamiske kart til bruk for reindriftsnæringen, offentlig forvaltning, planmyndighet og utbyggere. Videre skal kartene danne grunnlag for innsyn i reindriftens arealbruk, og være et sentralt saksbehandlingsverktøy i analyser og tematisk framstilling i saker hvor reindriften blir berørt. Det er også en intensjon i utviklingen av disse kartene at de kan gi en samlet oversikt over gjennomførte utbyggingstiltak innenfor grensene til det enkelte distrikt. Framover er det viktig at Landbruksdirektoratet i samarbeid med fylkesmennene, legger til rette for at kartene blir gjort kjent for kommuner og fylkeskommuner.