Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Prop. 130 L (2018–2019)

Lov om tros- og livssynssamfunn (trossamfunnsloven)

Til innholdsfortegnelse

Del 2
Proposisjonsdel

11 Høring høsten 2017

11.1 Bakgrunn for lovforslaget

Kulturdepartementet sendte 25. september 2017 forslag til ny lov om tros- og livssynssamfunn på høring med 31. desember 2017 som frist for å avgi uttalelse. I høringsnotatet ble det redegjort for bakgrunnen for forslagene. Det omfattet en gjennomgang av endringsforslag både vedrørende finansieringsordninger og om ny og felles rettslig regulering av samfunnene, herunder Den norske kirke.

Departementet begrunnet behovet for endringer i lovgivningen med at dagens lovgivning på tros- og livssynsfeltet ikke er godt nok tilpasset dagens virkelighet og utfordringer. Den gjeldende tilskuddsordningen ble til i en tid hvor både antallet tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke og medlemstallet i disse samfunnene var beskjedent sammenliknet med dagens situasjon. Veksten i antallet tilskuddsberettigede tros- og livssynssamfunn og veksten i samfunnenes medlemstall, med tilhørende vekst i de offentlige bevilgningene, har også medført at de administrative oppgavene som er knyttet til tilskuddsforvaltningen, er blitt langt mer omfattende enn før.

Til grunn for arbeidet lå også Stortingets anmodningsvedtak om et nytt finansieringssystem for tros- og livssynssamfunn. Stortinget fattet 11. desember 2015 følgende anmodningsvedtak:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag til nytt finansieringssystem for tros- og livssynssamfunn, sett i lys av endringer i Den norske kirke og prinsippet om likebehandling.»

Departementet oppga at det sentrale formålet med forslaget om ny og felles lovgivning for tros- og livssynssamfunn var å oppdatere og forenkle dagens rettslige regulering og finansiering av Den norske kirke og de øvrige tros- og livssynssamfunnene. Det ble også pekt på at det å samle de tre lovene som i dag finnes på feltet – trossamfunnsloven, livssynssamfunnsloven og kirkeloven – i én, felles lov i seg selv vil være et vesentlig grep for forenkling og likebehandling.

11.2 Høringsinstanser

Høringsnotatet ble sendt til følgende instanser:

  • Departementene

  • Fylkesmennene

  • Fylkeskommunene

  • Kommunene

  • Sametinget

  • Arbeids- og velferdsdirektoratet

  • Arbeidstilsynet

  • Arkivverket

  • Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

  • Barneombudet

  • Brønnøysundregistrene

  • Datatilsynet

  • Domstoladministrasjonen

  • Feltprosten

  • Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

  • Likestillings- og diskrimineringsombudet

  • Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter

  • Opplysningsvesenets Fond

  • Riksantikvaren

  • Riksrevisjonen

  • Sivilombudsmannen

  • Statens råd for likestilling av funksjonshemmede

  • Utdanningsdirektoratet

  • Utlendingsdirektoratet

  • Biskopene

  • Bispedømmerådene

  • Den norske kirke – Kirkerådet

  • Islamsk Råd Norge

  • Kirkelige fellesråd

  • Norges Kristne Råd

  • Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

  • Tros- og livssynssamfunnene utenfor Den norske kirke som mottar statstilskudd

  • Advokatforeningen

  • Akademikerne

  • Arbeidsgiverforeningen Spekter

  • Befalets Fellesorganisasjon (BFO)

  • Delta

  • Den norske kirkes presteforening

  • Det norske Diakonforbund

  • Fagforbundet

  • Fagforbundet teologene

  • KA Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon

  • Kateketforeningen

  • Kirkeansatte

  • Kriminalomsorgens yrkesforbund

  • KS

  • Landsorganisasjonen i Norge (LO)

  • Musikernes fellesorganisasjon (MFO)

  • Norges Juristforbund

  • Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede

  • Virke Gravferd

  • Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

  • Ansgar Teologiske høgskole

  • Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo

  • Det teologiske fakultet, Universitetet i Oslo

  • Det teologiske Menighetsfakultet

  • Forskningsstiftelsen FAFO

  • Gáldu – kompetansesenter for urfolks rettigheter

  • Institutt for samfunnsforskning (ISF)

  • KIFO, Institutt for kirke-, religions- og livssynsforskning

  • Kirkelig Utdanningssenter i Nord

  • Lovisenberg diakonale høgskole

  • Nansenskolen

  • Nord universitet

  • Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU)

  • Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU)

  • Norsk senter for menneskerettigheter

  • Senter for forskning på sivilsamfunn og frivillig sektor

  • Senter for studier av Holocaust og livssynsminoriteter

  • SSB

  • Universitetet i Agder

  • Universitetet i Bergen

  • Universitetet i Oslo

  • Universitetet i Stavanger

  • Universitetet i Tromsø Norges arktiske universitet

  • VID vitenskapelige høgskole

  • Frivillighet Norge

  • Landsrådet for norske barne- og ungdomsorganisasjoner

  • Norsk forening for gravplasskultur

  • Sjømannskirken – Norsk kirke i utlandet

  • Åpen kirkegruppe

11.3 Gjennomføring av høringen

Høringen var åpen, slik at alle kunne sende innspill. Aktører som ikke hadde fått tilsendt høringssaken direkte, sto også fritt til å uttale seg om forslagene som ble lagt fram.

For å gjøre det lettere å avgi høringsuttalelse og å oppsummere høringen, var det utarbeidet en nettbasert høringsløsning. Her kunne man enkelt gi uttrykk for om man var enig eller uenig i høringsnotatets forslag, og hvor viktig man mente det aktuelle spørsmålet var. Det var i tillegg mulig å formulere egne kommentarer til hvert forslag. Så godt som samtlige instanser benyttet seg av denne elektroniske høringsmodulen. Det kom inn 1 423 høringsuttalelser.

Departementet mottok 123 høringsuttalelser fra landets om lag 800 tros- og livssynssamfunn, og det utgjør 15 pst. Blant de 123 var det imidlertid flere lokallag og menigheter som ikke er selvstendige tros- og livssynssamfunn. Den reelle svarprosenten var derfor noe lavere. 842 samfunn ble kontaktet med høringsbrev. Dette er det antallet samfunn som hadde krevd offentlige tilskudd og vært en del av Brønnøysundregistrenes medlemslistekontroll i 2016 eller 2017 – og som derfor stod oppført i det adresseregisteret som ble benyttet i høringen. Om lag 80 høringsbrev nådde ikke noen adressat og kom i retur.

Det var dessuten mange av tros- og livssynssamfunnene som avga høringsuttalelse, men unnlot å gi uttrykk for en oppfatning om en rekke enkeltspørsmål. 45 pst. av samfunnene som avga høringsuttalelse, uttalte seg for eksempel ikke om hvilke utgifter til Den norske kirke som ikke skal inngå i grunnlaget for tilskuddet til andre tros- og livssynssamfunn. 47 pst. sa ikke hva de mente om videreføring av vigselsrett for samfunnene. 53 pst. uttalte seg ikke om forslaget om at kirkelig fellesråds ansvar for gravplassforvaltningen blir videreført som normalordning.

De tre store paraplyorganisasjonene for tros- og livssynssamfunn, Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn, Norges Kristne Råd og Islamsk Råd Norge, avga alle høringsuttalelse. Det samme gjorde den relativt nystartede organisasjonen Muslimsk Dialognettverk. Samlet sett representerer disse fire organisasjonene den største delen tros- og livssynssamfunnene i Norge.

Mange instanser i Den norske kirke avga høringsuttalelse. 334 av 417 kirkelige fellesråd/menighetsråd med fellesrådsfunksjoner uttalte seg, dvs. 80 pst. Departementet hadde ikke invitert menighetsrådene til å være høringsinstanser. 350 av de om lag 1 215 menighetsrådene (29 pst.) avga likevel uttalelse, blant annet etter oppfordring fra Kirkerådet. I tillegg til biskopene og bispedømmerådene har også Kirkerådet og en rekke sentrale kirkelige eller kristelige organisasjoner uttalt seg. Samlet sto instansene i Den norske kirke for nær halvparten av høringsuttalelsene.

Om lag halvparten av fylkesmennene og bare 15 pst. av kommunene avga høringsuttalelse.

Også 444 privatpersoner ga uttrykk for sin mening. Disse høringsuttalelsene vil ikke inngå i departementets oppsummering og gjennomgang av høringen som følger videre i proposisjonen her.

11.4 De sentrale forslagene i høringsnotatet

Høringsnotatet foreslo at de gjeldende tre lovene (kirkeloven, trossamfunnsloven og livssynssamfunnsloven) skulle oppheves og erstattes av en felles lov. I samsvar med Grunnloven § 16 ble det foreslått særskilt lovgivning for Den norske kirke, i form av et eget lovkapittel med rammelovbestemmelser.

I høringsnotatet understreket departementet at dagens offentlige finansiering av Den norske kirke og de økonomiske støtteordningene til andre tros- og livssynssamfunn er uttrykk for både statens understøttelsesplikt og likebehandlingsprinsippet som følger av Grunnloven § 16. Departementet la til grunn at en offentlig finansiering av Den norske kirke og de andre tros- og livssynssamfunnene skulle føres videre.

I høringsnotatet vurderte departementet også andre former for finansering av tros- og livssynssamfunnene, blant annet å innføre en form for livssynsavgift. En livssynsavgift forstås normalt som en obligatorisk, offentlig avgift som utliknes på alle skattytere, og som fordeles på samfunnene etter hva samfunnenes skattytende medlemmer har innbetalt, mens avgift betalt av skattytere som ikke er medlem av et tros- eller livssynssamfunn forbeholdes for eksempel veldedige eller kulturelle formål. Også spørsmålet om samfunnene i større grad burde finansiere seg selv, gjennom medlemsbidrag og medlemskontingenter, ble vurdert.

Når det gjaldt spørsmålet om å innføre livssynsavgift som finansieringskilde for alle tros- og livssynssamfunn, forelå det en utredning fra EY Norge, som departementet hadde engasjert for å vurdere hvordan en slik avgift kunne utformes. Utredningen fra EY Norge viste at en livssynsavgift innrettet som nevnt blant annet ville ha omfordelingsvirkninger mellom samfunnene og aktualisere problemstillinger omkring personvern og skattemessige og administrative forhold. Det ble derfor anbefalt en innretning som mest kunne ses som en justering av dagens finansieringsordninger for tros- og livssynssamfunnene. I utredningen het det:

«Utredningen viser samtidig at alternativer for utforming, innkreving og øremerking som gir en mer «rendyrket» livssynsavgift er mulig, med de konsekvensene som følger dette. Disse alternativene vil kunne medføre en større administrasjonsbyrde for staten, tros- og livssynssamfunnene og skattebetalerne, være mer teknologisk utfordrende, gi flere personvernutfordringer og i enkelte tilfeller gi refordelingseffekter både mellom skattebetalere og tros- og livssynssamfunnene.»

I høringsnotatet hadde departementet, med bakgrunn i utredningen fra EY, konkludert med at utredningens anbefalte innretning av en livssynsavgift ikke ville oppnå hovedformålet med en slik avgift: at den innbetalte avgiften skulle gå uavkortet til det tros- eller livssynssamfunnet som skatteyteren var medlem av. Departementet mente på denne bakgrunnen at det ikke var aktuelt å innføre livssynsavgift som erstatning for dagens offentlige finansiering av tros- og livssynssamfunnene, og at det heller ikke var grunn til å gå videre med å utrede en slik løsning.

Til spørsmålet om samfunnene i større grad burde basere sin virksomhet på egeninntekter i form av medlemsbidrag, mente departementet det ikke var aktuelt å pålegge Den norske kirke – eller andre tros- og livssynssamfunn – å innføre medlemskontingent.

Et krav om medlemskontingent vil kunne komme i strid med både religionsfriheten og med statens understøttelsesplikter etter Grunnloven § 16. Grunnloven § 16 er etter departementets syn for så vidt ikke til hinder for en nedskalering av den offentlige støtten, heller ikke dersom dette i praksis ville tvinge fram spørsmålet om en form for medlemsfinansiering i trossamfunn hvor dette ikke er etablert. Det ville imidlertid bli et spørsmål om hvor lavt tilskuddsnivået kan settes før en kan komme i strid med Grunnloven § 16 og forutsetningen om en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk. Departementet gikk ikke inn for å nedjustere den økonomiske støtten.

Departementet la imidlertid til grunn at Kirkemøtet ville kunne treffe vedtak om obligatorisk medlemsfinansiering i Den norske kirke, og høringsnotatet inneholdt et forslag om en lovbestemmelse for å tydeliggjøre Kirkemøtets myndighet, se punktene 20.3.3 og 20.3.9 nedenfor.

Departementet foreslo i høringsnotatet at Den norske kirke fortsatt skulle finansieres over offentlige budsjetter, men tok ikke stilling til den økonomiske oppgavefordelingen mellom staten og kommunene. De alternativene som høringsnotatet la fram, var at staten overtok det fulle finansieringsansvaret for kirken eller at det fortsatt skulle være et delt ansvar mellom stat og kommune.

Dagens finansiering av tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke ble foreslått innordnet i en og samme tilskuddsordning, som i sin helhet skulle finansieres av staten. Det ble foreslått at tilskuddet til samfunnene fortsatt skulle gis som tilskudd per medlem, regulert i takt med statens bevilgninger til Den norske kirke, men uavhengig av medlemstallet i Den norske kirke. Det ble foreslått enkelte justeringer med hensyn til hvilke tilskudd til Den norske kirke som skulle inngå i grunnlaget for beregningen av tilskuddssatsen per medlem.

Departementet foreslo at et tros- eller livssynssamfunn skulle måtte ha minst 500 medlemmer over 15 år for å bli registrert, kunne få vigselsmyndighet og motta økonomisk støtte etter loven. Likeartede samfunn skulle etter forslaget kunne gå sammen i en organisatorisk overbygning for å oppfylle antallskravet. Det ble også foreslått en hjemmel for å fravike antallskravet i særlige tilfeller.

Departementet foreslo klarere vilkår for at tros- og livssynssamfunn skulle kunne motta støtte enn de som gjelder i dag, begrunnet i et behov for tettere oppfølging av hvert enkelt samfunn. Et slikt forsterket tilsyn kunne etter departementets oppfatning bare virkeliggjøres dersom færre samfunn kom inn under tilskuddsordningen. Det ble foreslått at ansvaret for å forvalte tilskuddsordningen skulle samles hos én statlig instans (ett fylkesmannsembete).

Dagens bestemmelser om kommunal finansiering av gravplassene, og med Den norske kirke som lokal gravplassmyndighet, ble foreslått videreført med noen justeringer. Det ble også foreslått at de oppgavene som i dag ligger til Den norske kirke ved bispedømmerådene, overføres til Fylkesmannen.

Et viktig element i forslaget til ny lov var rettet inn mot tilskuddsordningene for tros- og livssynssamfunn. Det ble foreslått en felles, og betydelig forenklet, regulering av medlemskap og tilhørighet. Lovbestemmelser om barns tilhørighet til tros- og livssynssamfunn ble ikke foreslått videreført.

Bestemmelser om tros- og livssynssamfunns vigselsmyndighet ble i hovedsak foreslått videreført.

Forslaget til særskilt lovkapittel om Den norske kirke inneholdt bestemmelser som videreførte soknets og Den norske kirkes stilling som selvstendige rettssubjekt. Soknet skulle etter forslaget fortsatt være den organisatoriske grunnenheten i kirken, med rettslig og økonomisk selvstendighet. Forutsetningen var at nærmere regler om kirkens organer, organisering og virksomhet skulle vedtas av Kirkemøtet.

11.5 Hovedsynspunkter fra høringen

Et gjennomgående inntrykk i høringen var at tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke mente lovforslaget samlet sett innebar urimelig særbehandling av Den norske kirke. Noen instanser viste til forslaget om at Den norske kirke skal finansieres på en annen måte enn de andre tros- og livssynssamfunnene, og mente at dette i seg selv vil være i strid med kravet om understøttelse på «lik linje» i Grunnloven § 16 fjerde punktum og i konflikt med statens konvensjonsforpliktelser.

I tillegg til de prinsipielle innvendingene, særlig mot forslaget om ulike finansieringsordninger og mot omfanget av – og innholdet i – forslaget til lovregulering av Den norske kirke, var høringsinstansene kritiske til flere av enkeltelementene i lovforslaget.

Det gjaldt i første rekke forslaget til nærmere utforming av tilskuddsordningen til tros- og livssynssamfunnene utenom Den norske kirke. Flere hevdet at det konkrete forslaget ville lede til urimelig, negativ forskjellsbehandling av tros- og livssynssamfunnene. Mange høringsinstanser var for eksempel kritiske til forslaget om at tilskuddet til andre tros- og livssynssamfunn ikke lenger årlig skulle justeres etter medlemstallet i Den norske kirke, og mange problematiserte også andre sider ved forslaget til fastsetting av tilskudd. Det gjaldt forslaget om at tilskuddet til andre tros- og livssynssamfunn ikke skulle justeres ut fra kommunale tilskudd til Den norske kirke, og forslaget om hvilke tilskudd til Den norske kirke som skulle inngå i beregningsgrunnlaget for tilskudd til de andre.

Mange instanser gikk imot forslaget om at det skulle kreves mer enn 500 medlemmer for at et tros- og livssynssamfunn skulle kunne registreres, ha rett til tilskudd og kunne få vigselsrett. Det var også mange instanser (nær halvparten) som uttrykte motstand mot forslaget om at bare medlemmer som har fylt 15 år, skulle inngå i dette antallskravet og i beregningsgrunnlaget for tilskudd. Det var ganske bred tilslutning til forslaget om at staten skulle overta ansvaret kommunene nå har for å gi tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke, men noen instanser påpekte at staten i tilfellet også burde overta det fulle finansieringsansvaret for Den norske kirke.

Noen instanser pekte på at utforming av vilkår for tilskudd og nærmere regler for å nekte tilskudd eller kreve tilskudd tilbakebetalt, er krevende, men få hadde konkrete, alternative forslag.

Høringsinstansenes innspill vil bli gjennomgått nærmere i tilknytning til de ulike enkeltforslagene i kapitlene 12–20 nedenfor. Nær halvparten av høringsuttalelsene kommer fra instanser i Den norske kirke. Veies hver uttalelse fra instansene i Den norske kirke like tungt som uttalelsene til de andre tros- og livssynssamfunnene og paraplyorganisasjonene på feltet, vil det kunne gi et skjevt og misvisende bilde av tros- og livssynssamfunnenes syn på de ulike forslagene. Dette må det tas høyde for i gjennomgangen og vurderingen av høringen.

I det følgende vil sentrale innspill fra høringsrunden når det gjelder det mer overordnede spørsmålet om balansen mellom understøttelse av Den norske kirke som folkekirke og understøttelse av alle tros- og livssynssamfunn på lik linje, bli behandlet.

Som nevnt ovenfor i punkt 11.3 ble det utarbeidet et forenklet elektronisk skjema til bruk i høringen. I høringsskjemaet ble det ikke stilt konkrete spørsmål knyttet til likebehandlingsvurderinger, og departementet vil påpeke at skjemaet burde ha lagt et bedre grunnlag for slike innspill. Enkelte instanser har likevel gitt vurderinger av disse spørsmålene i kommentarfeltene i skjemaet eller i en mer selvstendig høringsuttalelse. Synspunktene som har kommet fram, er av en slik karakter at departementet mener det er grunn til å gjennomgå disse særskilt her.

Human-Etisk Forbund (HEF) uttalte blant annet følgende:

«Det viktigste for oss er at modellen for framtidig finansiering sikrer at staten ikke diskriminerer, og at alle borgere sikres likeverdige muligheter til å utøve sitt livssyn. Det er dette Grunnlovens § 16 forplikter staten til å ivareta. […]
Vår største innvending mot forslaget som foreligger, er at vi kan ikke se at det er mulig å oppnå ambisjonen om likebehandling dersom resultatet blir to helt ulike formål for og to ulike regimer for finansiering av Den norske kirke og øvrige tros- og livssynssamfunn. Det vil være oppsiktsvekkende i vår tid å lovfeste Den norske kirke som «en demokratisk og landsdekkende evangelisk-luthersk folkekirke» samtidig som kirken faktisk er blitt et selvstendig rettssubjekt, skilt fra staten. Forslaget legger i stor grad opp til å ivareta Den norske kirkes særlige interesser gjennom særbehandling. Dette vil samtidig innebære et brudd med en langvarig tradisjon der økonomisk likebehandling har vært et mål, om enn aldri fullt ut realisert. Men derfra til å avskaffe intensjonen om reell likebehandling og ikke-diskriminering, når grunnlovshjemlingen nettopp har styrket dette, er skritt i feil retning. Vi godtar simpelthen ikke premisset om at det er objektive og rimelige grunner til å innføre denne form for særbehandling av Dnk på dette stadiet av skille mellom stat og kirke. […]
Det er selvfølgelig riktig at det i grunnlovfesting av en rettighet ikke ligger noen garanti om et gitt nivå på støtten, eller for hvilken modell man bruker for beregning. Men at man etter mange år med sammenheng i støtte til Dnk og de øvrige, nå foreslår å demontere dette og innføre en todelt ordning som vanskeliggjør innsikt og sammenligning, gjør det vanskelig å se at man kan ivareta det skjerpede kravet om understøttelse på lik linje.»

Buddhistforbundet uttalte følgende:

«Igjen må dette dokumenteres ift kostnader og til at de kun gjelder Den norske kirke. Krav om at Den norske kirke skal være landsdekkende kan ikke brukes som grunnlag for at den skal særbehandles mht økonomisk støtte. Andre trossamfunn må betjene sine medlemmer uansett hvor de bor i landet selv om egen infrastruktur er begrenset. Det samme gjelder utgifter til kirkevalg etc. Andre tros- og livssynssamfunn har også utgifter til demokratiske valg.»

Flere instanser pekte på at lovforslaget på flere punkter ville innebære ulik regulering av Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn. Oslo katolske bispedømme uttalte for eksempel:

«Vår enighet er betinget av at finansieringskildene forblir de samme for Dnk og alle andre. Med andre ord, hvis Dnk kommer inn under rent statlig finansiering vil vi være enig i forslaget. Derimot hvis Dnk vil få en særordning med kombinert statlig og kommunal finansiering, vil vi oppfatte forslaget som en meget uheldig forskjellsbehandling i strid med Grl. § 16. […]»

Norges Kristne Råd problematiserte forslaget om at Den norske kirkes medlemstall ikke skulle inngå i beregningsgrunnlaget for tilskudd til andre tros- og livssynssamfunn:

«Etter vårt syn bør ikke staten etablere ordninger som medfører at et tros- eller livssynssamfunn får mer tilskudd pr medlem enn andre, så lenge man har tatt hensyn til kostnadene ved de tjenester Den norske kirke utfører for alle på vegne av det offentlige.
Forslag om å unnta Den norske kirkes medlemstall fra beregningsgrunnlaget kan på sikt resultere i et misforhold i hva det offentlige gir i støtte pr medlem. Dette kan slå begge veier.
En ordning som også minoritetene opplever rettferdig, vil sannsynligvis bidra til å skape ro og være mer robust og langsiktig. En ordning der medlemstallet for alle tros- og livssynssamfunn er en parameter i beregningen av tilskudd, vil etter NKRs oppfatning være en slik ordning. Derfor vil et flertall av NKRs medlemmer anbefale at medlemstallet for alle trossamfunn, uten unntak, er en likeverdig parameter for beregningen av tilskudd.»

Det samme fremhevet Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn (STL):

«STL mener at også Den norske kirke skal få støtte per medlem. Dette vil ivareta prinsippet om likebehandling av tros- og livssynssamfunnene som det framgår av Grunnlovens paragraf 16 og som er mål med ny lov.»

STL uttalte dessuten mer generelt om likebehandling:

«STL har i sin 21-årige eksistens jobbet for likebehandling av tros- og livssynssamfunnene i Norge, basert på FNs konvensjoner om menneskerettigheter og Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen. Vi ser derfor svært positivt på at høringsforslaget har som mål å øke likebehandling: «I tillegg er det et mål å sørge for at regelverket i større grad likebehandler samfunnene», side 19 i Høringsnotatet. Som dere vil se i drøftelsene under mener vi at forlaget ikke treffer like godt i konkrete forslag som intensjonen bærer bud om. Faktisk er det slik at flere av de konkrete forslagene legger opp til ulikebehandling. […]
Ett av prinsippene vi har å forholde oss til er likebehandling, grunnfestet i Grunnloven, menneskerettighetene og regjeringsplattformen, og selv dette prinsippet vannes tidvis ut i lovforslaget. Forslaget ser ut til å gi Den norske kirkes særlige rolle som folkekirke forrang framfor likebehandlingsprinsippet.»

Kirkemøtet i Den norske kirke uttalte blant annet følgende:

«Kirkemøtet er tilfreds med at lovforslaget har som formål å oppdatere og forenkle dagens rettslige regulering og finansiering, og sikter på større grad av likebehandling. Kirkemøtet er fornøyd med at høringsnotatet anerkjenner betydningen av tro og livssyn i samfunnet og Den norske kirkes rolle i dette.
Kirkemøtet ser Den norske kirke som et trossamfunn blant andre tros- og livssynssamfunn i Norge, i medhold av menneskerettighetenes forståelse av religionsfrihet som individuell og kollektiv rettighet. Kirkemøtet er tilfreds med at lovforslaget understreker dette. Kirkemøtet slutter seg til prinsippet om likebehandling mellom Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn.
Kirkemøtet verdsetter at staten vil føre en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk.
Kirkemøtet ser Den norske kirkes rolle og oppgaver som del av et livssynsåpent samfunn. Innenfor denne felles rammen er betingelsene for Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn på mange områder forskjellige. Dersom det er saklige grunner til det, og disse ikke er diskriminerende, er ikke ulike ordninger i konflikt med prinsippet om likebehandling. Dette har paralleller i utviklingen av velferdssamfunnet, der prinsippet om likhet ikke nødvendigvis innebærer like ordninger for alle. Fordi forutsetningene er forskjellige, er det også grunnlag for å ordne statens forhold til de ulike tros- og livssynssamfunnene på ulik måte. Der det på grunn av Den norske kirkes størrelse og historie må finnes egne løsninger, må det søkes ordninger som sikrer likebehandling. Kirkemøtet mener lovforslaget ivaretar prinsippet om likebehandling, men er kritisk til enkelte av forslagene.»

Likestillings- og diskrimineringsombudet la til grunn

«at den foreslåtte tilskuddsordningen ikke er i strid med statens plikt til ikke-diskriminering og den enkeltes rett til vern mot usaklig forskjellsbehandling på grunn av religion og livssyn. Ombudet viser for øvrig til Lovavdelingens uttalelser på dette punktet, og til flere avgjørelser fra Den europeiske menneskerettighetsdomstol som taler for det samme.»

Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter uttalte blant annet følgende:

«Ettersom høringen angår et område hvor staten menneskerettslig har en viss skjønnsmargin i sine vurderinger og avveiinger, og ettersom de rettslige forpliktelsene til dels er uavklarte (jf. punkt 2 under), er Nasjonal institusjons kommentarer få. […]
Som departementet skriver i høringsnotatet, vil statens menneskerettslige forpliktelser, slik disse følger av Grunnloven og relevante internasjonale konvensjoner, kunne ha betydning for forslaget om ny trossamfunnslov. Etter forholdene kan disse forpliktelsene gi føringer og sette rammer både for utformingen av en ny lov – og for den senere praktiseringen av loven.
Mest relevant er tros- og livssynsfriheten og diskrimineringsvernet, slik disse med noe ulik utforming og forankring, følger av blant annet Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) hhv. artikkel 9 og artikkel 14 (sett i sammenheng med artikkel 9), FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) hhv. artikkel 18 og artikkel 26 samt Grunnloven hhv. § 16 og § 98.
Det er positivt at departementet har gjort rede for disse forpliktelsene i høringsnotatet – herunder gjort rede for på hvilken måte de mener forpliktelsene er relevante for lovforslaget, blant annet gjennom henvisninger til to relativt nylige uttalelser fra Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling om tematikken.
Vi foretar derfor ikke noe nærmere redegjørelse for disse forpliktelsene her. Vi understreker imidlertid, slik departementet også er inne på, at enkelte av forpliktelsenes innhold er noe uavklarte rettslig sett. Dette gjelder særlig forståelsen av Grunnloven § 16, herunder forståelsen av (og forståelsen av forholdet mellom) andre punktum om at «Den norske kirke […] forblir Norges folkekirke og understøttes som sådan av staten», og fjerde punktum om at «[a]lle tros- og livssynssamfunn skal understøttes på lik linje».
Vi går ikke nærmere inn på andre punktum her. Vedrørende fjerde punktum, deler vi departementets syn om at den mest naturlige forståelsen er at den stiller større krav til at staten aktivt er forpliktet til materielt å understøtte tros- og livssynssamfunnenes virksomhet, enn det som i utgangspunktet følger av de internasjonale konvensjonsforpliktelsene.
Når det gjelder forståelsen av «på lik linje», legger departementet seg på samme syn som den tidligere vurderingen til lovavdelingen – om at bestemmelsen ikke kan forstås som noe mer enn at den stiller krav til at staten har et ansvar for å understøtte de ulike tros- og livssynssamfunn på en måte som ikke diskriminerer. Nasjonal institusjon har forståelse for at man på bakgrunn av den manglende avklaringen i forarbeider og rettspraksis (og på bakgrunn av sammenhengen med øvrige deler av bestemmelsen), legger seg på en slik tolkning. Men selv om dette basert på dagens rettskildebilde synes være én nærliggende tolkning, er det naturligvis ikke gitt at domstolen/Høyesterett i en fremtidig sak vil vurdere dette tilsvarende.
Som departementet skisserer, og under forutsetning om at «på lik linje» («likebehandlingskravet») skal tolkes som et krav om ikke-diskriminering (forbud mot usaklig forskjellsbehandling), vil da en eventuell forskjellsbehandling mellom tros- og livssynssamfunn være lovlig (grunnlovsmessig) dersom forskjellsbehandlingen har et saklig formål og en objektiv og rimelig (forholdsmessig) begrunnelse. Dette bygger på en relativt lik vurdering som den som kan sies å følge av de internasjonale konvensjonene for denne typen problemstillinger.»

11.6 Departementets vurderinger

Departementet finner grunn til å kommentere særskilt de mer overordnede synspunktene på balansen i lovforslaget mellom understøttelse av Den norske kirke som folkekirke og behandling av alle tros- og livssynssamfunn på lik linje. Som nevnt, vil de mer konkrete innspillene gjennomgås fortløpende i kapittel 12 flg. Gjennomgående er de overordnede innvendingene til forslaget begrunnet i at forslaget i seg selv innebærer en urettmessig særbehandling av Den norske kirke, eller at forslaget samlet sett eller på konkrete områder vil kunne lede til diskriminering i praksis. Mange av de konkrete innspillene i høringen retter seg mot forslaget til finansieringsordninger. For det første kritiserer noen forslaget om å føre videre dagens system, der Den norske kirke finansieres på en annen måte enn de andre tros- og livssynssamfunnene. For det andre rettes det kritikk mot utformingen av finansieringsordningen for tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke fordi den ikke sørger for understøttelse på lik linje. Kritikken mot den konkrete utformingen av tilskuddsordningen er behandlet nedenfor i kapittel 16.

Deler av kritikken i høringen framstår etter departementets syn mer som en kritikk av Grunnloven § 16 enn av det konkrete lovforslaget i høringsnotatet. Departementet legger til grunn at grunnlovsbestemmelsen legger noen fundamentale føringer for lovgivningen, og det vises til punkt 5.5 i meldingsdelen.

Departementet kan ikke se at verken Grunnloven eller statens menneskerettslige forpliktelser i seg selv er til hinder for at en fører videre systemet med ulike finansieringsordninger, dvs. én ordning for Den norske kirke og en annen ordning for andre tros- og livssynssamfunn.

Dette betyr ikke at Grunnloven § 16 prinsipielt setter sperre for å etablere en felles ordning for finansiering av Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn. Særlig av hensyn til forenkling kan det fremstå som nærliggende å vurdere en felles finansieringsløsning, dvs. enten en felles budsjettstyrt ordning eller en regelstyrt ordning for finansiering. Departementet mener imidlertid at det, praktisk sett, vil være krevende å utforme og praktisere en felles ordning i samsvar med formålene i Grunnloven § 16.

På den ene siden vil en felles, budsjettstyrt tilskuddsordning hvor samtlige tros- og livssynssamfunn mottar bevilgninger etter søknad, etter departementets vurdering være krevende å utforme og praktisere uten å utfordre Grunnloven § 16 siste punktum om ikke-diskriminering. Både av hensyn til likebehandling av søknadene og av hensyn til de administrative konsekvensene ville det dessuten være nødvendig å begrense antallet støtte- og søknadsberettigede samfunn kraftig. Det er vanskelig å se for seg at antallskravet med en slik ordning ville kunne settes lavere enn 1000 medlemmer. Med en grense på 1000 medlemmer ville antall tros- og livssynssamfunn, ut fra dagens statistikk, bli redusert til 86, se nærmere i punkt 23.2.1. Departementet mener det, selv med en reduksjon til 86 søknadsberettigede tros- og livssynssamfunn, ville være svært krevende å praktisere en slik ordning på en måte som medfører at tros- og livssynssamfunnene mottar støtte på like vilkår.

På den andre siden mener departementet at en regelstyrt budsjettordning for Den norske kirke kan være vanskelig å forene med statens understøttelsesplikt overfor Den norske kirke. Den norske kirke «forblir Norges folkekirke og understøttes som sådan av staten», jf. Grunnloven § 16 andre punktum. De offentlige tilskuddene til Den norske kirke ivaretar noen bestemte formål, i lys av Den norske kirkes historiske og aktuelle rolle som folkekirke, og kommer til uttrykk i mål for statens bevilgninger:1

  • Den norske kirke skal være en landsdekkende, lokalt forankret kirke.

  • Den norske kirke skal ha en oppslutning som bekrefter dens karakter som folkekirke.

  • Den norske kirke skal formidle evangelisk-luthersk tro og tradisjon og tilby trosopplæring til alle døpte barn.

  • Den norske kirke skal være organisert i samsvar med demokratiske verdier og prinsipper.

Etter departementets syn skjer derfor understøttelsen av Den norske kirke best i en budsjettstyrt ordning som har grunnlag i et lovbestemt finansieringsansvar, men der bevilgningsnivået til en viss grad fastsettes politisk og konkret, som i dag.

Flere instanser har innvendt at også andre tros- og livssynssamfunn er og vil være landsdekkende og bygge på demokratiske verdier, og at det derfor ikke er grunnlag for å forskjellsbehandle Den norske kirke, jf. gjengivelsen av høringsuttalelser i punkt i 15.4. Departementet er ikke uenig i at disse egenskapene også gjelder og/eller kan gjelde andre tros- og livssynssamfunn. Forskjellen ligger i at staten med grunnlag i Grunnloven § 16 krever at Den norske kirke blant annet er landsdekkende og demokratisk for å få understøttelse som folkekirke, jf. Prop 1 S (2018–2019) og lovforslaget § 10 om formålet med den særlige lovgivningen om Den norske kirke. Det er dette – at staten i og i medhold av Grunnloven § 16 stiller denne typen krav – som etter departementets syn tilsier, og uansett kan forsvare, en separat ordning for finansiering av Den norske kirke.

Separate tilskuddsordninger må imidlertid utformes slik at andre tros- og livssynssamfunn understøttes «på lik linje» i tråd med Grunnloven § 16 fjerde punktum og i tråd med krav som følger av statens konvensjonsforpliktelser. Det kan argumenteres for at offentlig understøttelse gjennom to ulike ordninger i seg selv, også rettslig sett, utgjør en forskjellsbehandling. Departementet mener imidlertid til at slik forskjellsbehandling i alle tilfelle forfølger formål som er forankret i Grunnloven § 16 og som derfor har en objektiv og rimelig begrunnelse, jf. kravet om ikke-diskriminering (se punkt 5.5.3). Departementet vil dessuten peke på at ulikhetene i ordning naturligvis ikke er til hinder for å tilstrebe likhet i resultat, dvs. nivået på tilskuddene.

I tråd med departementets hovedforslag i høringen tilrår departementet etter dette at de offentlige overføringene til Den norske kirke fortsatt bør være basert på vanlige budsjettvurderinger fra år til år, at de offentlige tilskuddene til andre tros- og livssynssamfunn baseres på de offentlige overføringene til Den norske kirke, og at tilskuddet til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke bør være regelstyrt som i dag. Både tilskuddsordningen for Den norske kirke og tilskuddsordningen for de andre tros- og livssynssamfunnene foreslås lovregulert.

I kapittel 15 er forslaget til tilskuddsordning for Den norske kirke framstilt.

Forslaget til tilskuddsordning for tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke er beskrevet i kapittel 16. Departementet har her foretatt noen vesentlige justeringer i forhold til det forslaget som var på høring. Formålet med endringene er å styrke hensynet til likebehandling.

12 Lovgivningens formål og virkeområde

12.1 Gjeldende rett og Stålsett-utvalgets forslag

Som det er redegjort for i punkt 2.6 i meldingsdelen, er det i dag tre lover som primært regulerer tros- og livssynssamfunnene og deres virksomhet, herunder tilskuddsordningene; trossamfunnsloven, livssynssamfunnsloven og kirkeloven.

Verken trossamfunnsloven eller livssynssamfunnsloven har i dag en tydelig formålsbestemmelse. Det har derimot kirkeloven. Etter kirkeloven § 1 er formålet med loven «å legge til rette for et aktivt engasjement og en stadig fornyelse i den evangelisk-lutherske folkekirke i Norge».

Stålsett-utvalgets lovforslag omhandlet utelukkende tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke. Utvalget foreslo følgende formålsbestemmelse i loven (se også tilleggsforslaget fra et mindretall):

«Formålet med denne loven er å sikre offentlig finansiering av tros- og livssynssamfunn på likeverdig nivå som Den norske kirke.»2

Etter gjeldende rett har «registerført trudomssamfunn» (trossamfunnsloven § 19), «andre organiserte trudomssamfunn» (trossamfunnsloven § 19 a) og «livssynssamfunn» (livssynssamfunnsloven § 1) rett til årlig tilskudd fra stat og kommune. Begrepene «trossamfunn» og «livssynssamfunn» er imidlertid ikke definert i verken lovgivningen eller forskriftene. Utviklingen og forvaltningen av tilskuddsordningene har derfor vært basert på en alminnelig forståelse av begrepene og på den veiledningen som finnes i lovenes forarbeider.

Når det gjelder trossamfunnsbegrepet, viste Dissenterlovkomiteen av 1962 til «vanlig språkbruk» og la til at «[i] ordet ligger forutsetningen om at det er tale om en positiv religiøs tro. Et humanitært selskap, eller en forening for antireligiøs propaganda er ikke trossamfunn i lovens forstand».3 Komiteen karakteriserte for øvrig trossamfunn på følgende vis (s. 28):

«Etter sin egenart tar trossamfunn sikte på en mer dyptgående, varig og omfattende påvirkning av sine medlemmer. Det oppfattes som noe annet og mer betydningsfullt å gå inn i et trossamfunn enn å bli medlem av en eller annen slags forening.»

I det videre lovforarbeidet ble det vektlagt at det neppe var praktisk behov for en definisjon av begrepet.4 I Ot.prp. nr. 59 (1980–81) framhevet Justis- og politidepartementet at «[k]jernen i trossamfunnsbegrepet er at det er et fellesskap basert på religiøs tro, og at det derfor oftest, men ikke alltid, er eksklusivt, dvs. en person kan bare tilhøre ett trossamfunn». I rundskriv G-200/88 uttalte Justis- og politidepartementet følgende om hva som er et trossamfunn i lovens forstand:

«Etter trossamfunnsloven kreves vanligvis at et religiøst trossamfunn må være fast organisert som en menighet som driver jevnlig møtevirksomhet og at menigheten har en fast prest/forstander som er bosatt her i landet. Videre må menigheten føre medlemsfortegnelse.»

Når det gjelder «livssyn» og «livssynssamfunn», bemerket Justis- og politidepartementet at begrepene er nokså vage og upresise.5 Departementet mente at det ville være vanskelig å gi et klart og presist uttrykk for innholdet i begrepene i en relativt kort lovtekst og fant ikke grunn til å innføre en definisjon av begrepet livssynssamfunn i loven.

Forarbeidene gir imidlertid noe veiledning om hva som ligger i «livssyn» og «livssynssamfunn». Det framkommer at livssynssamfunn etter norsk rett – i motsetning til trossamfunn – er sekulære eller ikke-religiøse sammenslutninger. Videre sies det:

«Et livssyn kjennetegnes først og fremst av to forskjellige forhold.
For det første at det tar opp de mer sentrale spørsmål knyttet til menneskelivet. De religiøse samfunnene, iallfall de kristne, vil gjerne knytte dette til Guds eksistens. De ikke-religiøse livssyn vil søke andre veger.
For det andre vil det være et kriterium på et livssyn at det tar standpunkt til sentrale etiske spørsmål og prøver å se disse i sammenheng.
Et livssynssamfunn vil omfatte sammenslutninger organisert rundt medlemmenes felles livssyn. Det vil ofte prøve å systematisere og videreutvikle dette, eventuelt også utbre det.
Departementet vil i denne sammenheng særlig understreke en felles etisk grunnholdning som kriterium på et livssynssamfunn. Rene filosofiske sammenslutninger vil det ikke være naturlig å kalle livssynssamfunn i denne sammenheng. Det samme gjelder for organisasjoner som først og fremst tar sikte på å bekjempe andre livssyn.
Det vil heller ikke være naturlig å gi støtte til organisasjoner som vel kan ha et enhetlig syn på de spørsmål som er nevnt ovenfor, men som i det vesentlige driver virksomhet av annen art, f. eks. politisk eller forretningsmessig.»6

Stålsett-utvalget foreslo en felles tilskuddslov for alle tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke. Disse skulle ha like rettigheter og plikter. Utvalgets lovforslag videreførte ikke skillet mellom registrerte og uregistrerte trossamfunn, og utvalget vektla at det i dag gjenstår små forskjeller i plikter mellom de to kategoriene trossamfunn.

Utvalgets lovforslag inneholdt definisjoner av begrepene tros- og livssynssamfunn (utkastet § 2-2 om vilkår for tilskudd):

«For å få statstilskudd, må tros- eller livssynssamfunnet oppfylle følgende vilkår:
  • Et trossamfunn må være basert på felles forpliktende oppfatninger om tilværelsen der mennesket ser seg selv i relasjon til en gud eller en eller flere transendente makter.

  • Et livssynssamfunn må være basert på felles forpliktende oppfatninger om menneskets plass i tilværelsen og holdning til sentrale etiske spørsmål.»

I spesielle merknader til forslaget til lovbestemmelse ga utvalget en omtale av innholdskravet og påpekte blant annet at det var «knyttet til oppfatninger om tilværelsen»:

«Vilkårene er noe forskjellige for trossamfunn og livssynssamfunn. Med formuleringen «felles forpliktende oppfatninger» som felles karakteristikk av både tros- og livssynssamfunn, uttrykkes at oppfatningene er ment å være retningsgivende for medlemmenes liv, og at de er ment å være gyldige eller sanne. Dette innebærer ikke et krav om en test av det enkelte medlems forhold til de felles oppfatningene.»7

Utvalget foreslo dessuten videre i forslaget til § 2-2 en eksplisitt avgrensing mot visse typer virksomhet.

«Samfunnet må ikke være dannet eller drives ut fra økonomisk egeninteresse, eller ha som hovedformål humanitært virke, personlig selvutvikling eller helse, kulturell virksomhet eller politisk aktivitet.»

12.2 Forslag i høringsnotatet

Lovforslaget som var på høring høsten 2017, omhandlet flere temaområder enn Stålsett-utvalgets lovforslag. Hovedårsaken til det var at departementet også foreslo ny rammelovgivning om Den norske kirke. Ut fra hensyn til forenkling og likebehandling foreslo departementet at trossamfunnsloven, livssynssamfunnsloven og kirkeloven ble slått sammen til én, felles lov om tros- og livssynssamfunn, og at disse tre lovene dermed ble opphevet.

Departementet mente lovforslaget i hovedsak burde innrettes slik at det ville gjelde nettopp for tros- og livssynssamfunn – for sammenslutninger for kollektiv utøvelse av tro eller livssyn. Lovens formål skulle være å konkretisere og operasjonalisere statens grunnlovsforankrede plikt til å understøtte tros- og livssynssamfunn. Høringsforslaget la dessuten opp til at noen lovbestemmelser skulle gjelde alle tros- og livssynssamfunn, også samfunn som ikke er registrert, eller som ikke krever økonomisk understøttelse. I tillegg inneholdt forslaget visse bestemmelser som omhandlet individuelle rettigheter, dvs. individuell tros- og livssynsfrihet.

Departementets forslag til formålsbestemmelse dekket alle bestemmelsene i loven, men forslaget inneholdt dessuten en egen, og mer avgrenset, formålsbestemmelse for kapitlet med rammelovbestemmelser om Den norske kirke. Denne mer avgrensede formålsbestemmelsen måtte kunne føres inn under lovens overordnede formålsbestemmelse. Forslaget til bestemmelse om formålet med lovgivningen om Den norske kirke er omtalt i punkt 20.3.1.

Utgangspunktet for lovforslaget var først og fremst Grunnloven § 16 andre til fjerde punktum, som angår statens forhold til Den norske kirke og til alle tros- og livssynssamfunn. Etter departementets syn burde lovens formålsbestemmelser tydelig referere til dette utgangspunktet. Det mente departementet burde gjelde både lovens kapitteloverskridende formål og det særlige formålet for lovreguleringen av Den norske kirke. Departementet foreslo etter dette følgende formålsbestemmelser:

«Formålet med loven er å understøtte tros- og livssynssamfunn.»
«Formålet med bestemmelsene i dette kapitlet er å legge til rette for at Den norske kirke forblir en demokratisk og landsdekkende evangelisk-luthersk folkekirke.»

Når det gjaldt lovforslagets saklige virkeområde, understreket departementet at statens fremste oppgave på tros- og livssynsfeltet er å styrke og beskytte tros- og livssynsfriheten. Det å kunne etablere et tros- eller livssynssamfunn er i prinsippet noe alle er og skal være fri til å gjøre, uten statlig innblanding og regulering. Departementet mente derfor at lovgivningen ikke burde utformes slik at den ga inntrykk av at den hadde ordninger for godkjenning av tros- og livssynssamfunn som sådanne. Tros- og livssynsfeltet er i konstant endring, og mangfoldet av religioner, trosretninger og livssyn i Norge er økende. Å fastsette i lov definisjoner av begrepene trossamfunn og livssynssamfunn, mente departementet langt på vei ville innebære at også religion og livssyn ble definert fullt ut. Det ville etter departementets oppfatning være en lite egnet måte å møte dette dynamiske feltet på. Departementet mente likevel at både likebehandlings- og kontrollhensyn talte for at loven burde bygge på en forståelse av hva henholdsvis tros- og livssynssamfunn er. Departementet uttalte i høringsnotatet at

«kjernen i begrepet trossamfunn er at det er et fellesskap basert på en bestemt religion eller trosretning. Med religiøs tro menes en overbevisning om at det finnes en overjordisk virkelighet, det vil si en virkelighet som går utover grensene for det allment sansbare, med avgjørende betydning for mennesket. Religiøs tro avspeiler seg i følelsesmessige opplevelser i møte med det som anses som hellig, i oppfatninger av rett og galt og i syn på mennesket og verden. Det er også et grunnleggende fellestrekk at troen kommer til uttrykk i ritualer og annen atferd.
Trossamfunn er sammenslutninger av fysiske personer, og de kjennetegnes av at virksomheten prinsipalt handler om kollektiv religionsutøvelse. I trossamfunn utøves den religiøse troen i fysiske sammenkomster og felleshandlinger, ofte på en rituell eller seremoniell måte (virtuelle fellesskap, for eksempel Facebook-grupper, kan dermed ikke anses som trossamfunn i lovens forstand). Trossamfunn vil ofte også søke å utbre troen. Det kreves ikke at et flertall av medlemmene slutter opp om alle sider ved trossamfunnets lære eller praksis, ei heller at et flertall kan sies å være aktive medlemmer.
Et livssynssamfunn er et fellesskap basert på et bestemt sekulært livssyn. Med livssyn menes et sammenhengende sett av oppfatninger om menneskets plass i tilværelsen og sentrale etiske spørsmål. Livssynssamfunn er sammenslutninger av fysiske personer, og de kjennetegnes av at virksomheten prinsipalt handler om å utøve og utvikle livssynet. Livssynet kommer til uttrykk i fysiske sammenkomster. Det kreves ikke at et flertall av medlemmene slutter opp om alle sider ved samfunnets livssyn og standpunkter i konkrete spørsmål, ei heller at et flertall kan sies å være aktive medlemmer.
Organisasjoner som i det vesentlige driver politisk, humanitær, kulturell eller forretningsmessig virksomhet, regnes ikke som tros- eller livssynssamfunn. Heller ikke organisasjoner som primært skal fremme helse eller selvutvikling, eller organisasjoner som har bekjempelse av religion eller livssyn som hovedformål, anses som tros- eller livssynssamfunn. Det samme gjelder rene filosofiske organisasjoner, f.eks. der medlemmene kun deler en filosofisk grunnholdning, eller som i hovedsak handler om å diskutere filosofiske spørsmål.»

Departementet foreslo i høringsnotatet en definisjon av begrepene «trossamfunn» og «livssynssamfunn», både ved en positiv angivelse av hvilke sammenslutninger som skal defineres som tros- og livssynssamfunn, og ved en eksplisitt avgrensing mot ulike typer organisasjoner som ikke skal omfattes. Departementet understrekte at også andre organisasjoner enn tros- og livssynssamfunn kan være vernet av tros- og livssynsfriheten, og at enhver sammenslutning selvsagt har rett til å drive sin virksomhet så lenge den er lovlig.

Forslaget innebar at ulike lovbestemmelser skulle ha ulike virkeområder. Noen bestemmelser skulle gjelde alle tros- og livssynssamfunn, noen skulle bare gjelde registrerte tros- og livssynssamfunn, mens andre bare rettet seg mot Den norske kirke. Departementet foreslo derfor at loven ble delt inn i kapitler, og at kapitlenes ulike rekkevidde skulle angis i bestemmelsen om lovens virkeområde.

Departementet foreslo dessuten at loven ikke skulle gjelde for Svalbard.

12.3 Høringsinstansenes syn

Det var bred oppslutning om forslaget om å erstatte dagens tre lover med én ny og felles lov om tros- og livssynssamfunn. Noen av de kirkelige instansene mente at den særlige lovgivning om Den norske kirke fortsatt burde gis i en egen lov, og gikk mot forslaget. Oppslutningen om forslaget var imidlertid større blant instansene i Den norske kirke enn blant alle instanser sett under ett. Både Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn (STL), Norges Kristne Råd (NKR), Muslimsk Dialognettverk (MDN) og majoriteten av tros- og livssynssamfunnene utenom Den norske kirke som sendte inn høringssvar, støttet også forslaget.

Kirkemøtet uttalte blant annet følgende:

«Kirkemøtet viser til at Kirkemøtet tidligere har gått inn for at Stortinget bør regulere Den norske kirke i en egen lov. Kirkemøtet har merket seg departementets konklusjon og tilbakemeldinger fra andre tros- og livssynssamfunn, blant annet i høringsuttalelsene fra Norges Kristne Råd og Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn, og vil derfor ikke problematisere at kirkeloven blir tatt inn i én felles og helhetlig lov om tros- og livssynssamfunn.
Kirkemøtet er enig i at de materielle vurderingene av reguleringsbehovet vil være det samme enten «kirkeparagrafene» gis i en egen lov eller i et eget kapittel i en felles lov. Kirkemøtet mener at det da er avgjørende viktig å samle bestemmelsene som kun retter seg mot Den norske kirke i et eget kapittel i den nye trossamfunnsloven, for å ivareta Den norske kirkes behov for overordnede rammebestemmelser om kirkens «ordning».»

STL uttalte at de:

«ser det som nødvendig og positivt at det kommer en felles lov på tros- og livssynsfeltet. Dette bygger på at Den norske kirke nå er et selvstendig rettssubjekt, og at vi har et tros- og livssynsmangfoldig samfunn der både minoritet og majoritet skal finne sin plass. En felles lov legger til rette for at mest mulig av lovreguleringen gjelder for både Den norske kirke og de andre tros- og livssynssamfunnene.»

Flesteparten av høringsinstansene sa seg enig i at lovens formål skulle være å understøtte tros- og livssynssamfunn. Oppslutningen var særlig høy blant instansene i Den norske kirke, men også et flertall av de andre tros- og livssynssamfunnene som sendte inn høringssvar, støttet forslaget.

NKR mente imidlertid at:

«Formålet med loven er (…) for snevert beskrevet sett i forhold til loven i sin helhet. Den er ikke bare en tilskuddslov, men inneholder bestemmelser som regulerer forholdet mellom tros- og livssynssamfunnene og myndighetene. Dette perspektivet bør inn i formuleringen om lovens formål.»

STL ønsket at:

«lovens formål endres til: «Lovens formål skal være å understøtte tros- og livssynssamfunnene på lik linje.» Dette vil være mer i tråd med premisset om likebehandling som står i Grunnlovens paragraf 16. Den norske kirke tar dissens på dette, og det henvises til Kirkerådets eget høringssvar.»

Både Buddhistforbundet, Human-Etisk Forbund og MDN var av samme oppfatning som STL.

Det teologiske fakultet ved Universitetet i Oslo (TF) sa seg uenig i forslaget og uttalte blant annet:

«Høringsnotatet slår fast at utgangspunktet for en ny felles lov avgrenses til å omfatte «Grunnloven § 16 andre til fjerde punktum, som angår statens forhold til tros- og livssynssamfunn» (7.2.2). Dermed utelates helt eksplisitt grunnlovsbestemmelsens første punktum, «Alle innbyggere i riket har fri religionsutøvelse», som har vært faneparagrafen for religionsfrihet i norsk rett, helt siden den ble tatt inn i daværende § 2 under grunnlovsjubileet i 1964. Det teologiske fakultet vil understreke at denne avgrensningen ikke bare utgjør et brudd med den uttalte målsettingen for politikken på tros- og livssynsfeltet – ivaretakelsen av den individuelle og kollektive tros- og livssynsfriheten – men også markerer sluttpunktet for den nåværende trossamfunnsloven § 1, som knesetter prinsippet om alles frihet til å drive «religiøs verksemd» alene eller sammen med andre, på samme måte som de foregående dissenterlovene også knesatte tros- og livssynsfriheten på ulike måter i sine respektive åpningsparagrafer. Fakultetet etterlyser en nærmere begrunnelse for å fjerne denne paragrafen enn det høringsnotatet leverer, både fordi den nåværende paragrafen har en viktig symboleffekt, og fordi fraværet av en eksplisitt kopling til tros- og livssynsfriheten bidrar til å svekke systematikken i hvordan lovverket rammer inn og forvalter tros- og livssynsspørsmål. Norsk rett har ingen annen selvstendig lovtekst som på samme måte har ringvirkninger for den enkeltes tros- og livssynsutøvelse, og å distansere lovteksten fra den gjengse utformingen av denne grunnleggende menneskerettigheten sender uheldige signaler om formålet med statens virksomhet på tros- og livssynsfeltet, ikke bare innenfor lovverket, men også innenfor det bredere politikkområdet. Til tross for at den nåværende trossamfunnsloven ikke gir noen tilleggsrettigheter utover den grunnlovsfestede tros- og livssynsfriheten er det hevet over enhver tvil at det nåværende regelverket har karakter av å være en «religionsfrihetslov», slik Ole Herman Fisknes formulerte det i Karnov: Norsk lovkommentar s.1309 (1996). Tilsvarende fanebestemmelser om tros- og livssynsfriheten finnes dessuten både i den svenske Lag om trossamfund (1998:1593) § 1 («Bestämmelser om religionsfrihet finns i regeringsformen och den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna».) og i den finske Religionsfrihetslagen (2003:453) § 1 (» Syftet med denna lag är att trygga utövandet av den religionsfrihet som föreskrivs i grundlagen»).»

Lovforslagets definisjon av tros- og livssynssamfunn fikk bred tilslutning i høringen. Oppslutningen om forslaget var størst blant fylkesmennene og instansene i Den norske kirke, men også et flertall av tros- og livssynssamfunnene utenom Den norske kirke samt STL og NKR støttet dette.

TF tok opp lovforslagets begrepsdefinisjoner:

«Det teologiske fakultet setter spørsmålstegn ved opprinnelsen til og hensiktsmessigheten ved de foreslåtte kriteriene for registrering inntatt i § 1, som ikke trekker veksler på den konvensjonelle måten å ramme inn tros- og livssynsfriheten på, hverken i norsk, internasjonal eller andre lands rett. Fakultetet presiserer at de foreslåtte kriteriene utgjør en forbedring fra Stålsett-utvalgets ønske om å legge inn «transendens» [sic] som avgrensende kriterium for trossamfunn, og ønsker i utgangspunktet velkommen departementets forslag om å ikke definere tro og livssyn fullt ut. Fakultetet vil imidlertid oppfordre departementet til å avstå fra å ta i bruk begrepene «religiøs» og «sekulær», og heller å ta i bruk «tro og livssyn», som allerede er innarbeidet i norsk rett som den konvensjonelle måten å fortolke de internasjonale bestemmelsene om tros- og livssynsfriheten Norge er bundet av, nærmere bestemt Den europeiske menneskerettighetskonvensjonens artikkel 9, og FN-pakten om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 18, som begge ble gjort til norsk rett gjennom menneskerettsloven § 2 i 1999. Tro og livssyn utgjør den innarbeidede kjernen av denne rettigheten i norsk rett, og innføringen av «religiøs» eller «sekulær» risikerer å forrykke denne balansen ved å stille opp krav til nærmere vurderinger av innholdet i den aktuelle troen eller livssynet. Lovfesting av «religion» som innholdskriterium har tidligere vist seg å by på utfordringer for forvaltningen, slik saken om godkjenningen av Humanistskolens «religiøse» grunnlag under friskolelovens daværende § 2-1 i 2013 illustrerte. Tros- og livssynsfriheten avskjærer statens anledning til å ta stilling til innholdet i den anførte troen eller livssynet, slik høringsnotatet gir inntrykk av å ta sikte på, både i andre punktum, men særlig gjennom tilleggskriteriene som stilles opp i § 1 bokstav a-e. Disse tilleggskriteriene forutsetter at staten tar stilling til trosinnhold, noe som kolliderer helt grunnleggende med tros- og livssynsfriheten.»

12.4 Departementets vurderinger

Forslaget om å samle lovreguleringen av alle tros- og livssynssamfunn har fått bred støtte i høringen, og departementet viderefører forslaget om én felles lov om tros- og livssynssamfunn, med et eget kapittel med rammelovbestemmelser om Den norske kirke.

Grunnloven § 16 første punktum sier at alle innbyggere i riket har fri religionsutøvelse. Statens fremste oppgave på tros- og livssynsfeltet er å styrke og beskytte tros- og livssynsfriheten. Etter Grunnloven § 16 er staten dessuten forpliktet til å føre en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk ved å understøtte Den norske kirke som folkekirke og å understøtte alle tros- og livssynssamfunn på lik linje.

Formålet med loven om tros- og livssynssamfunn er å konkretisere og operasjonalisere statens aktivt støttende tros- og livssynspolitikk. Både forpliktelsen til å understøtte alle tros- og livssynssamfunn og målet om at Den norske kirke, som en evangelisk-luthersk kirke, skal forbli «Norges folkekirke og understøttes som sådan av staten» bør da avspeiles i lovens formålsbestemmelser. Noen høringsinstanser mente at passusen om understøttelse «på lik linje» i Grunnloven § 16 fjerde punktum burde tas eksplisitt inn i ordlyden i formålsbestemmelsen for hele loven, jf. lovforslaget § 1. I Grunnloven § 16 står plikten til særlig understøttelse av Den norske kirke i andre og tredje punktum og plikten til understøttelse av alle tros- og livssynssamfunn «på lik linje» i fjerde punktum side om side. Etter departementets syn vil det derfor samsvare best med oppbygningen av Grunnloven § 16 at formålsbestemmelsen for hele loven bruker det felles uttrykket «understøttelse», og at lovkapitlet om Den norske kirke står side om side med lovbestemmelser som skal sikre understøttelse på «på lik linje», for eksempel bestemmelsene om tilskudd i §§ 5 og 22 andre ledd. Videre opprettholder departementet høringsnotatets forslag til formålsbestemmelse for lovkapitlet om Den norske kirke, jf. forslaget § 10 og punkt 20.5.1.

Etter departementets syn er det ikke grunn til å ta inn en overordnet bestemmelse om tros- og livssynsfrihet i loven her, tilsvarende § 1 i den gjeldende trossamfunnsloven. Den nye loven om tros- og livssynssamfunn er i all hovedsak en tilskuddslov. Tros- og livssynsfriheten er blant annet sikret i Grunnloven § 16 første punktum, se nærmere i punkt 5.2.

Lovgivningen har tidligere ikke inneholdt noen eksplisitt definisjon av begrepene «trossamfunn» og «livssynssamfunn», og forvaltningen har vært basert på en alminnelig forståelse av begrepene og på veiledning i de tidligere lovenes forarbeider. Etter departementets syn er det likevel grunn til at den nye loven et stykke på vei angir hva den legger i hovedbegrepene «trossamfunn» og «livssynssamfunn». Både kontroll-, forutsigbarhets- og likebehandlingshensyn tilsier at loven bygger på en beskrivelse av hva henholdsvis tros- og livssynssamfunn er. Samtidig er det åpenbart krevende å skulle legaldefinere både disse størrelsene og de grunnleggende begrepene «religion» og «livssyn».

Loven bør derfor ikke legge opp til at forvaltningen skal gå langt i å vurdere innholdet i en tro eller et livssyn. Da vil en fort kunne utfordre tros- og livssynssamfunnenes tros- og livssynsfrihet. Definisjonen i loven bør i stedet, og i tråd med formålet med loven, legge vekt på felles utøvelse av tro og livssyn i praksis. I tråd med dette har departementet, sammenlignet med forslaget som ble sendt på høring, justert og forenklet forslaget til definisjoner i § 1. De nye legaldefinisjonene tar i hovedsak sikte på å videreføre gjeldende rett. Det er likevel forutsatt at tros- og livssynssamfunn som ønsker å få vigselsrett og kreve tilskudd, må bli registrert på nytt etter den nye lovens bestemmelser, men det er også gitt overgangsbestemmelser, jf. lovforslaget § 23 tredje ledd. Og når en registreringssøknad behandles, må det vurderes konkret om den aktuelle sammenslutningen faller inn under de nye definisjonene i § 1.

13 Medlemskap, tilhørighet og barns medbestemmelse i tros- og livssynsspørsmål

13.1 Gjeldende rett

13.1.1 Medlemskap og tilhørighet

Det materielle innholdet i bestemmelsene om tilhørighet og medlemskap i trossamfunnsloven og dagens kirkelov har ikke vært vesentlig endret siden trossamfunnsloven ble vedtatt i 1969.

Trossamfunnslovens første kapittel gir regler om medlemskap og tilhørighet. Disse bestemmelsene regulerer blant annet inn- og utmelding i trossamfunn (§§ 3, 6 og 9), barns tilhørighet til trossamfunn (§ 5), forbud mot dobbeltmedlemskap (§ 8), krav om norsk statsborgerskap eller bosted i riket og at trossamfunnets egne medlemskapsvilkår må være oppfylt (§ 7). Et sentralt formål med mange av bestemmelsene er å klarlegge grunnlaget for å beregne tilskudd.

Noen av reglene i trossamfunnsloven gjelder også for Den norske kirke, men kirkeloven § 3 gir særlige bestemmelser om tilhørighet og medlemskap for Den norske kirke. Kirkeloven bestemmer blant annet at barn anses å høre inn under Den norske kirke så fremt én av foreldrene er medlem, jf. § 3 nr. 2. Dette omtales gjerne som «forrangsbestemmelsen». Videre har kirkeloven bestemmelser om at et barn blir medlem av Den norske kirke når det er døpt, at medlemskap i kirken forutsetter dåp (§ 3 nr. 5 og 7) og at personer som er medlem i eller anses å høre inn under Den norske kirke, skal registreres i et sentralt medlemsregister (§ 3 nr. 10). I tillegg gir kirkeloven regler om inn- og utmelding (§ 3 nr. 6 og 8).

Taushetsplikten etter lov 9. desember 2016 nr. 88 om folkeregistrering (folkeregisterloven) § 9-1 omfatter opplysninger om slektskapsforhold, herunder om hvem som er den registrerte personens barn. Etter folkeregisterloven § 10-2 kan taushetsbelagte opplysninger utleveres til «offentlige myndigheter og virksomheter og til private virksomheter som har hjemmel i lov til å innhente opplysninger fra Folkeregisteret uten hinder av taushetsplikt».

I folkeregisterloven § 13-1 tredje ledd er det gitt følgende overgangsbestemmelse om utlevering av opplysninger fra Folkeregisteret:

«Vedtak om utlevering av opplysninger fra Folkeregisteret truffet med hjemmel i lov 16. januar 1970 nr. 1 om folkeregistrering, bortfaller ett år etter at denne loven trer i kraft. Dersom parten innen dette året har søkt om tilsvarende utlevering av opplysninger, gjelder vedtaket frem til registermyndigheten har truffet vedtak i saken.»

Folkeregisterloven trådte i kraft 1. oktober 2017. Loven åpner ikke for at den generelle overgangsperioden etter § 13-1 tredje ledd kan forlenges.

Frem til 1. oktober 2018 mottok Den norske kirke digitale fødselsmeldinger direkte fra Folkeregisteret. Koblet med medlemsinformasjon registrert på foreldre, var det dermed mulig å føre tilhørige inn i kirkens medlemsregister. Bestemmelsene om tilhørighet og medlemsregisterføring i kirkeloven gir ikke Den norske kirke hjemmel til å få utlevert taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret. Heller ikke andre trossamfunn har en slik hjemmel i gjeldende trossamfunnslov.

Livssynssamfunnsloven har ikke bestemmelser som regulerer medlemskap og tilhørighet, men fastslår i § 5 første ledd at tilskudd bare kan kreves for «medlemmer som er norske riksborgarar eller som har bustad i riket, og som ikkje samstundes høyrer til Den norske kyrkja, eller eit anna samfunn som får tilskot etter lova her eller etter lov av 13. juni 1969 nr. 25 om trudomssamfunn og ymist anna». Videre gir § 5 annet ledd departementet hjemmel til å gi regler om blant annet hvor mange medlemmer et livssynssamfunn må ha for å få tilskudd, og om føring av medlemslister.

13.1.2 Barns selvbestemmelse og medbestemmelse i tros- og livssynsspørsmål

Etter både trossamfunnsloven § 3 og kirkeloven § 3 har barn rett til å bestemme innmelding i og utmelding fra trossamfunn fra fylte 15 år. Tilsvarende 15-årsregel finnes i barneloven § 32 om selvbestemmelse om medlemskap i foreninger og i utdanningsspørsmål.

Barnets rett til inkludering og medvirkning gjelder uavhengig av den religiøse myndighetsalderen på 15 år. Barn har en selvstendig religions- og livssynsfrihet, jf. Barnekonvensjonen artikkel 14. Barnet skal bli hørt og dets mening tillegges vekt i saker som omhandler dem, i takt med deres alder og modenhet. Dette følger av Grunnloven § 104, Barnekonvensjonen artikkel 12 og barneloven § 31. Foreldrene skal etter barneloven § 33 gi barnet større rett til å bestemme selv i takt med alderen og barnets modenhet. Det vises også til framstillingen av Barnekonvensjonen, se særlig punkt 5.3.3.

13.2 Stålsett-utvalgets forslag

I Stålsett-utvalgets utredning ble både medlemskap i tros- og livssynssamfunn og barns rettigheter og interesser i tros- og livssynsspørsmål tematisert. Utvalget foreslo blant annet å oppheve forrangsbestemmelsen i kirkeloven, å avvikle både ordningen med automatisk tilhørighet for barn og ordningen med fødselsmeldinger (det at jordmor eller lege på fødselsmeldingen til folkeregisteret skal gi melding om foreldrenes, eventuelt mors eller fars trossamfunnstilhørighet, og at denne meldingen så sendes videre til vedkommende trossamfunn), og å innføre et krav om skriftlig samtykke fra fylte 12 år for inn- og utmelding i tros- og livssynssamfunn. Videre inneholdt utvalgets lovforslag en bestemmelse om at dobbeltmedlemmer, dvs. personer som er registrert som medlem i flere tros- eller livssynssamfunn, skal tilskrives av staten og gis mulighet til å avklare hvilket samfunn som skal få tilskudd. Ved fortsatt dobbeltmedlemskap etter en slik avklaringsrunde skulle ingen av samfunnene motta tilskudd for vedkommende.

Utvalget foreslo videre at kun personer som er bosatt i Norge, skal telle med i beregningen av tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke. I begrunnelsen for forslaget vektla utvalget at datagrunnlaget og kontrollmulighetene kan være utfordrende når det gjelder norske statsborgere bosatt i utlandet, og at den religiøse og livssynsmessige betjeningen som samfunnene yter, i første rekke omfatter personer som bor i Norge.

Utvalget vurderte også å innføre en aldergrense på 15 eller 18 år for tilskuddstellende medlemskap, men fant ikke å ville anbefale dette av hensyn til anerkjennelsen av barns tilhørighet til tros- og livssynssamfunn og de omfordelingsvirkningene utvalget mente ville følge av et slikt forslag; trossamfunn med mange barn ville tape på omleggingen, mens trossamfunn med få barn ville tjene på omleggingen.

13.3 Forslag i høringsnotatet

13.3.1 Medlemskap og tilhørighet

Departementet mente i høringsnotatet at det var behov og mulighet for å forenkle og samordne reglene om tilhørighet og medlemskap i tros- og livssynssamfunn. Bestemmelsene som regulerer disse spørsmålene, burde etter departementets syn i utgangspunktet være felles for alle tros- og livssynssamfunn.

Departementet viste til hovedforslaget om at tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke fortsatt skal gis som støtte per medlem. Dette forslaget vil blant annet innebære at det å tilhøre eller være medlem i et tilskuddsberettiget tros- eller livssynssamfunn, utløser tilskudd etter loven. Departementet påpekte at en slik tilskuddsordning vil medføre et fortsatt behov for lovregulering, for eksempel kreves regler om inn- og utmelding og hvem det kan kreves tilskudd for. Departementet mente ellers at loven bør gi visse regler om inn- og utmelding i tros- og livssynssamfunn som gjelder uavhengig av om samfunnet er registrert eller mottar tilskudd.

Etter lovforslaget ville følgende regnes som tilskuddstellende medlemmer: personer som har fylt 15 år, som er bosatt i riket, som selv har meldt seg inn i tros- eller livssynssamfunnet (eller som har blitt innmeldt av foreldre eller verge), og som ikke samtidig er medlem i Den norske kirke eller et annet registrert tros- eller livssynssamfunn. Departementet påpekte i høringsnotatet at lovforslaget ikke ville være til hinder for at tros- og livssynssamfunn kan ha interne regler for medlemskap, for eksempel krav om en viss alder, aktiv deltakelse eller annet, eller egne regler om framgangsmåten for innmelding. Når det gjelder utmelding, foreslo departementet en egen bestemmelse om at dette alltid skal kunne skje skriftlig. Formålet med bestemmelsen var å sikre at utmeldingsretten blir reell, og at det ikke skal være praktisk vanskelig å melde seg ut av et tros- eller livssynssamfunn. En skriftlig erklæring skal alltid være nok.

I høringsnotatet påpekte departementet at kontrollen med tilskuddsgrunnlaget – hvem det kan kreves tilskudd for – bør kunne gjennomføres på en enklere og bedre måte enn i dag. Departementet varslet at en vil vurdere nærmere om det kan være hensiktsmessig å tilrettelegge for at innsending av medlemsopplysninger kan skje elektronisk i en Altinn-løsning eller tilsvarende, men det ble ikke fremmet konkrete forslag i høringsnotatet.

En rettighetsbasert tilskuddsordning som utmåles som tilskudd per medlem, krever i utgangspunktet et fortsatt forbud mot tilskuddsmessig dobbeltmedlemskap. I høringsnotatet ble det pekt på at omfanget av dobbeltmedlemskap blant annet vil kunne reduseres ved å innføre en 15-årsgrense for tilskuddstellende medlemskap, men at det likevel vil være behov for å klargjøre hvem som eventuelt skal få utbetalt tilskudd for medlemmer som fortsatt står oppført i to eller flere registrerte samfunn. Departementet signaliserte at den gjeldende ordningen kunne forenkles betydelig ved at det for det aktuelle året ikke utbetales tilskudd for medlemmer som står oppført som medlem i to eller flere samfunn. Spørsmålet ble forutsatt regulert i forskrift.

Departementet viste i høringsnotatet til at det i dag ikke lenger er praktiske problemer knyttet til å finne ut hvor mange av samfunnets medlemmer som er over en bestemt alder. I tillegg ble det vist til at reglene om barns tilhørighet i de tre lovene dels er forskjellige og ikke lette å samordne. Departementet mente derfor at en 15-årsgrense (dagens religiøse myndighetsalder) for tilskuddstellende medlemskap burde innføres av hensyn til forenkling, likebehandling og ensartede regler i en felles lov. Departementet understreket at det i forslaget om å innføre en 15-årsgrense for tilskuddstellende medlemskap ikke lå en svekkelse av statens anerkjennelse av barns reelle tilknytning til tros- eller livssynssamfunn, og at samfunnene ville stå fritt til også å bruke tilskuddsmidlene på tros- og livsynsbetjening og aktiviteter for barn, for eksempel trosopplæring.

Reglene i dagens lovgivning som retter seg mot barns tilhørighet ble etter dette i høringsnotatet foreslått opphevet. Forslaget hadde som virkning at problemstillingene som knytter seg til den gjeldende forrangsbestemmelsen i kirkeloven, ikke lenger ville være aktuelle. Også Stålsett-utvalgets forslag om å oppheve den lovregulerte ordningen med automatisk tilhørige, ville da i realiteten være fulgt opp. Dersom barn under 15 år ikke skulle inngå i grunnlaget for registrering av tros- og livssynssamfunn, eller i tilskuddsgrunnlaget, vil det ikke være behov for at loven tar stilling til hvilket samfunn et barn hører til dersom foreldrene har ulik tilhørighet eller ingen tilhørighet til et tros- og livssynssamfunn. Høringsnotatet ga en beskrivelse av de økonomiske konsekvensene og omfordelingsvirkningene samfunnene imellom av forslaget om at det bare skulle kunne kreves tilskudd for medlemmer over 15 år.

Høringsforslaget om lovbestemte vilkår for medlemskap i forbindelse med registrering og tilskudd, herunder innføring av en 15-årsgrense, hadde ikke betydning for tilskudd til Den norske kirke. Forslaget om at bare personer som hadde fylt 15 år, skulle kunne inngå i registrerings- og tilskuddsgrunnlaget for andre tros- eller livssynssamfunn, fikk imidlertid indirekte betydning også for Den norske kirke ved at bare medlemmer og tilhørige som hadde fylt 15 år, skulle inngå i beregningsgrunnlaget for tilskudd til andre samfunn. I tillegg ville loven ikke lenger regulere barns tilhørighet til trossamfunn, slik at også Den norske kirke – på linje med andre tros- og livssynssamfunn og uten hjemmel i lov – kunne fastsette egne, interne regler for medlemskap og barns tilhørighet.

13.3.2 Barns selvbestemmelse og medbestemmelse i tros- og livssynsspørsmål

Departementets forslag i høringsnotatet innebar en videreføring av gjeldende religiøse myndighetsalder på 15 år. Videre ble det foreslått at loven skulle tydeliggjøre at barns rett til medvirkning også gjelder i saker om tro og livssyn. En slik bestemmelse ville i prinsippet være overflødig, men departementet mente at det på dette området var viktig å understreke trossamfunnenes forpliktelse til ikke å krenke barns religionsfrihet (jf. Barnekonvensjonen artikkel 14) og blant annet sikre barns rett til medvirkning (jf. Barnekonvensjonen artikkel 12).

Departementet var mer i tvil om det også burde innføres et krav om samtykke fra barn som er fylt 12 år til inn- og utmelding i tros- og livssynssamfunn, slik Stålsett-utvalget foreslo. Det ble vist til barneloven § 41, hvor det er innført krav om samtykke fra barn over 12 år i avgjørelse om å dra på utenlandsopphold uten en forelder med foreldreansvar. Departementet ba særskilt om høringsinstansenes syn på om det burde innføres et tilsvarende krav om samtykke når det gjelder inn- og utmelding i tros- og livssynssamfunn.

13.4 Høringsinstansenes syn

13.4.1 Medlemskap og tilhørighet

Et flertall av instansene som avga høringsuttalelse, var uenig i forslaget om at den gjeldende lovregulerte ordningen om barns tilhørighet til trossamfunn oppheves. Instanser i Den norske kirke utgjorde den største delen av dette flertallet, men nær halvparten av tros- og livssynssamfunnene utenom Den norske kirke sa seg også uenig i forslaget.

Flere tros- og livssynssamfunn og instanser i Den norske kirke uttrykte på den andre siden støtte til forslaget i høringsnotatet. Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn (STL) ga også sin tilslutning til forslaget. Blant tros- og livssynssamfunnene var det for øvrig relativt mange som ikke ga uttrykk for en oppfatning om forslaget. Flesteparten av fylkesmennene som avga høringsuttalelse, var enige i at den lovregulerte tilhørighetsordningen bør oppheves. Forslaget fikk også støtte fra Barneombudet.

Kirkemøtet uttalte:

«Kirkemøtet er enig i at forrangsbestemmelsen for Den norske kirke bør oppheves. Der begge foreldrene er medlem av samme tros- eller livssynssamfunn, bør imidlertid barns tilhørighet i samme tros- eller livssynssamfunn videreføres. Kirkemøtet viser til Barnekonvensjonen art. 14.
Kirkemøtet mener forslaget om å oppheve tilhørighetsordningen som sådan, ikke tilstrekkelig anerkjenner barns rett til religionsutøvelse. Det kan skape et inntrykk av at tro er forbeholdt voksne, noe Kirkemøtet mener er uheldig. Kirkemøtet går imot forslaget om at den lovregulerte ordningen med barns tilhørighet til tros- og livssynssamfunn oppheves.
Kirkerådet har tidligere uttalt: «Kirkerådet mener at tros- og livssynssamfunn uansett bør ha lovhjemmel til å få opplysninger om medlemmers barn også før disse er meldt inn som medlemmer, slik at tros og livssynssamfunn kan invitere medlemmers barn til dåp, trosopplæring mv. Dette er viktig for å kunne ivareta Den norske kirkes rolle som folkekirke. Kirkerådet antar at en slik ordning, av personvernhensyn, krever hjemmel i lov.»
Etter at ny folkeregisterlov ble vedtatt, er det tydelig avklart hvilke opplysninger som kun skal kunne utleveres med hjemmel i lov. Dette gjelder alle opplysninger som er underlagt taushetsplikt. Det er på det rene at informasjon om familierelasjoner (foreldre/barn) er definert som informasjon underlagt taushetsplikt, jf. folkeregisterloven § 9-1 annet ledd og Prop. 164 L (2015–2016) side 40. Kirkemøtet ber derfor om at hjemmelen som sikrer at alle tros- og livssynssamfunn får melding fra Folkeregisteret hver gang medlemmer av trossamfunnet får barn videreføres i ny lov. […]
Kirkemøtet støtter forslaget om at tros- og livssynssamfunnene selv fastsetter vilkår for medlemskap og fremgangsmåte for innmelding i samfunnet, slik at loven fortsatt skiller mellom krav knyttet til medlemskap etter samfunnets interne regler og lovgitte krav til medlemskap som innfrir vilkår for tilskudd etter loven. Kirkemøtet anser det som hensiktsmessig å presisere i loven at utmelding alltid skal kunne skje skriftlig, slik det i dag er gjort i kirkeloven § 3 nr. 8. Kirkemøtet mener staten bør legge til rette for at tros- og livssynssamfunn kan etablere selvbetjeningsløsninger for elektronisk inn- og utmelding.»

Norges Kristne Råd (NKR) sa seg uenig i forslaget, men støttet likevel alle enkelthetene i forslaget til ny § 2:

«NKR støtter at forrangsbestemmelsene for Den norske kirke oppheves, men mener det er viktig at tros- og livssynssamfunnene har lovhjemmel til å få opplysninger om medlemmers barn også før disse registreres som medlemmer. […]
Etter NKRs oppfatning er det utfordrende å balansere et barns rett til religionsfrihet opp mot foreldreretten. Vi mener i den forbindelse at det er særlig grunn til å merke seg Barnekonvensjonens artikkel 12 [og] Art 14.[…] Det er ikke uvanlig at barn i alderen 12-15 år utvikler en personlig forankret tro med tilhørighet til trossamfunn og dets miljø. Dette forhold ble også påpekt av et mindretall i Dissenterlovskomiteen. Dette mindretallet fremmet i sin tid et tilsvarende forslag. Det kan ikke utelukkes at foreldre kan endre livssyn og slutte seg til en trosretning et barn i denne alderen ut fra sin kunnskap vil oppleve svært problematisk både tros- og miljømessig. Et annet forhold av betydning er konflikter mellom foreldre om tros- og livssynstilhørighet ved for eksempel samlivsbrudd.
NKR støtter derfor at barns rett til medbestemmelse etter fylte 12 år styrkes på den måten dette er utrykt i forslag til § 2 1. ledd 3. punktum.
NKR støtter på denne bakgrunn alle enkeltheter i forslag til § 2, men ber departementet vurdere om § 2 2. ledd kan være overflødig. Vi mener imidlertid at barneloven også bør endres ved at det tas inn et punkt tilsvarende § 2 1. ledd. 3. punktum i denne.
Ettersom barn etter dette forslaget fremdeles kan bli innmeldt i tros- eller livssynssamfunn av foreldre, og vedbli og være medlem etter fylte 15 år, vil det på sikt ikke utgjøre noen forskjell med tanke på mulige dobbeltregistreringer. Den viktigste kilden til forviklinger og dobbeltmedlemskap knyttet til barn, har vært forrangsbestemmelsen i dagens kirkelov § 3.»

Pinsemenigheten Filadelfia Auklandshamn, som også gikk imot forslaget, uttalte:

«Lovforslaget overser barns åndelige behov og behovet for en kirkelig tilhørighet. Det er en selvfølge for oss å formidle tro og tilby kirkelige handlinger for barn under 15 år. Vi synes ikke det skal være noen nedre aldersgrense.»

Presteforeningen sa seg uenig i forslaget, men mente det var rimelig at staten stiller krav om at etablering av barns medlemskap i tros- og livssynssamfunn forutsetter en aktiv handling fra foreldrenes side:

«Presteforeningen mener at det er rimelig at staten enten gjennom lov eller forskrift krever at det å melde barn inn i et tros- og livssynssamfunn er en aktiv handling fra foreldre med foreldreansvar, slik at tros- og livssynssamfunn ikke kan lage interne regler der man blir født til medlemskap uten foreldrenes aktive innmelding av barnet. Samtidig mener Presteforeningen at trossamfunn må kunne få oversikt over tilhørende barn av medlemmer av trossamfunnet. De tilhørige skal ikke telles med i medlemsgrunnlaget for tilskudd, men foreldrene til tilhørige barn må kunne få informasjon og invitasjon til religiøs eller livssynsmessig opplæring i regi av tros- og livssynssamfunnet.»

STL uttalte:

«STL* støtter at den gjeldende lovregulerte ordningen om barns tilhørighet til tros- og livssynssamfunn oppheves for alle tros- og livssynssamfunn inkludert Den norske kirke. *Den norske kirke ønsker en videreføring av tilhørighetsordningen, men ønsker at forrangsbestemmelsen for Den norske kirke opphører jf. Høringssvaret fra Kirkerådet.»

Blant tros- og livssynssamfunnene som var enige i departementets forslag, ble det argumentert ut fra hensynet til barn og unges trosfrihet. Det ble også framholdt at etablering av tilhørighet til et trossamfunn bør kreve en aktiv handling. Holistisk Forbund uttalte:

«Holistisk Forbund er veldig opptatt av barns og unges trosfrihet. Vi støtter at nåværende ordning oppheves.»

Zen Fredrikstad skrev:

«Barn bør ikke automatisk innmeldes i noe samfunn. Foresatt må gjøre en aktiv handling. De unge bør opplyses om at de kan ta selvstendig nytt valg når de er gamle nok.»

Humanistisk Ungdom uttalte:

«Vi ser det som meget positivt at forslaget legger opp til at tilhørighet forsvinner og at det ikke gis støtte for medlemmer under 15 år. Dette er en viktig anerkjennelse av at det først er når man blir 15 år man får lov til å melde seg inn og ut av tros- og livssynssamfunn selv. Endringen er en forsterkning av prinsippet om at man må melde seg inn selv og fjerner de økonomiske insentivene for å registrere barn. Endringen vil forhåpentligvis innebære at nye medlemmer hos oss (og Human-Etisk Forbund) i fremtiden ikke vil måtte få beskjed om medlemskap (eller tilhørighet) i trossamfunn de ikke visste de var medlem av. Det er videre helt naturlig at 15 åringer vil måtte stadfeste (aktivt) at man ønsker det om et eventuelt «barnemedlemskap» skal videreføres og gis statstilskudd for. Med antallet barn og ungdomsorganisasjoner i andre felt kan det ikke være til hinder for barn og ungdomsarbeid i tros- og livssynssamfunnene.»

Det teologiske fakultet ved Universitetet i Oslo, som også støttet forslaget om å oppheve den lovregulerte tilhørighetsordningen, uttalte:

«Reglene for medlemskap i tros- og livssynssamfunn hører inn under det enkelte samfunns selvråderett, og bør ikke være gjenstand for statlig regulering.»

Nær halvparten av instansene som sendte inn høringssvar, var uenige i forslaget om at bare personer som har fylt 15 år, skal telle med i beregningen av tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke. Det var imidlertid også en betydelig andel av instansene som sa seg enig i forslaget. Motstanden var størst blant regionale og sentrale instanser i Den norske kirke og blant tros- og livssynssamfunnene utenom kirken. Et klart flertall av fylkesmennene støttet forslaget. Det fikk også støtte fra et flertall av kommunene.

Blant dem som var uenige i departementets forslag om at bare personer som er fylt 15 år, kan være tilskuddstellende medlemmer, var begrunnelsen stort sett knyttet til at medlemskap ikke bør være aldersavhengig, og at samfunnene bør få støtte for barn når de betjener barn og driver barne- og ungdomsarbeid.

Betel menighet skrev:

«Vi tilbyr de under 15 år kirkelige handlinger, på lik linje med de som er over 15 år. Ut fra dette bør det ikke være aldergrense for berettiget støtte.»

Filadelfiamenigheten Eydehavn uttalte:

«Det er urimelig tiltak da vi som menighet har et stort og rikt barn- og ungdomsarbeid, som betyr at vi har like stort behov av støtte for de under 15 år som for de over 15 år, begge disse aldersgrupper er i felles samlinger og engasjement så derfor er det urimelig at tilskudd skal fjernes for å gjelde ungdom/barn under 15 år.»

Barneombudet støttet som sagt forslaget om å oppheve tilhørighetsordningen, men ombudet mente samtidig at også barn under 15 år bør telle med ved registrering av og tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke.

Vågan kommune, som støttet departementets forslag om at bare personer som har fylt 15 år, skal telle med i beregningen av tilskudd, uttalte:

«På bakgrunn av ulike kriterier for å bli medlem i ulike tros- og livssynssamfunn er det hensiktsmessig at det settes en aldersgrense for tilskuddsberettigelse, tilsvarende den som gjelder for selv å melde seg inn og ut av tros- og livssynssamfunn. Det kan imidlertid reises spørsmål om dette er en nedvurdering av barns plass i tros- og livssynssamfunnene. Til det kan det bemerkes at barns rettigheter ikke uttrykkes i hvorvidt deres medlemskap medfører økonomisk støtte til de tros- og livssynssamfunnene de tilhører. Det forutsettes at beregningsgrunnlaget for tilskudd til tros- og livssynssamfunnene baseres på det offentliges kostnader til Den norske kirke, fordelt på dens medlemmer over 15 år.»

13.4.2 Barns selvbestemmelse og medbestemmelse i tros- og livssynsspørsmål

Barneombudet var for så vidt ikke uenig i en videreføring av dagens religiøse myndighetsalder på 15 år, men savnet en vurdering av spørsmålet. Ombudet viste videre til at det er behov for en helhetlig gjennomgang av aldersgrensene i barneloven og i særlovene, og at aldersgrense for barns selvbestemmelse i ny trossamfunnslov bør være en del av en slik gjennomgang.

Kirkemøtet uttrykte støtte til «å videreføre bestemmelsen om at den som er over 15 år kan melde seg inn i eller ut av tros- eller livssynssamfunn».

Det var få merknader knyttet til forslaget om å lovfeste barnets rett til å bli hørt. Norges Kristne Råd ba departementet vurdere om bestemmelsen er overflødig. Barneombudet støttet lovfestingen av barns rett til å bli hørt og viste til at presiseringen er viktig for å oppfylle Barnekonvensjonens bestemmelser om barns religionsfrihet etter artikkel 14, barns rett til å bli hørt etter artikkel 12 og dessuten viktig for å vurdere hva som er barnets beste i samsvar med artikkel 3. Ombudet var videre enig i at det er viktig at barns rett til å bli hørt presiseres i loven:

«Våre erfaringer fra andre områder har vist oss at det er nødvendig å regulere høring av barn eksplisitt i særlover for at dette skal oppfylles. Vi mener rettspedagogiske hensyn må tillegges vekt, og at det er nødvendig å lovfeste også det jurister mener kan være overflødig.»

Også Kirkemøtet støttet forslaget om å harmonisere bestemmelsene i trossamfunnsloven med barneloven og Barnekonvensjonens bestemmelser om barnets rett til å bli hørt i saker som gjelder deres religiøse tilhørighet.

Det var få høringsinstanser som kommenterte forslaget om at barn som har fylt 12 år, må gi samtykke til inn- og utmelding. Barneombudet framhevet at forholdet mellom 15-årsgrensen for inn- og utmelding og forslaget til «samtykke-regel» kunne bli vanskelig å praktisere. Ombudet stilte spørsmål om en regel som medfører at barna kan nekte utmelding dersom foreldrene ønsker det, og foreldrene kan nekte innmelding dersom barnet ønsker det, er til barnets beste. Ombudet oppsummerte slik:

«Samtykkekravet her betyr i kort at barn og unge får en nektelsesrett, men ikke en rett til selv å melde seg inn eller ut. Dette fremstår som lite konsistent og det kan spørres om disse reglene er til barnets beste. Det kan være at nektelsesrett får noen negative konsekvenser om barnet ikke melder seg ut, men resten av familien gjør det.»

Kirkemøtet hadde tilsvarende innvending:

«Kirkemøtet mener at det ikke bør innføres et krav om at barn som har fylt 12 år, må gi samtykke til inn- og utmelding. Det vil innebære at barn over 12 år får selvbestemmelsesrett når det gjelder utmelding og innmelding som foreldrene ønsker, men ikke over inn- og utmeldinger som de selv ønsker. Det kan være at en slik nektelsesrett vil kunne få negative konsekvenser dersom et barn ikke melder seg ut av et trossamfunn, som foreldrene i tråd med foreldreansvaret mener at barnet ikke bør være medlem av lenger.»

13.5 Departementets vurderinger

13.5.1 Om lovregulering av medlemskap og tilhørighet

Departementet legger til grunn at loven fortsatt skal stille vilkår for medlemskap som inngår i grunnlaget for registrering av tros- og livssynssamfunn, og som utløser rett til tilskudd etter loven. Samtidig skal tros- og livssynssamfunnene naturligvis kunne fastsette egne krav til medlemskap og til framgangsmåte ved inn- eller utmelding. Dette følger av tros- og livssynsfriheten. Det ligger dermed innenfor statens oppgave å avgjøre i lovs form hvilke kriterier som skal legges til grunn for beregningen av et medlemsbasert tilskudd fra staten, se lovforslaget § 5 tredje ledd, jf. § 4 første ledd, men det ligger utenfor statens oppgave å generelt lovregulere vilkår for medlemskap i tros- og livssynssamfunn.

De ulike tros- og livssynssamfunnene har ulike syn på om barn skal regnes som medlemmer av samfunnet eller ikke. I enkelte samfunn er dette viktige teologiske eller læremessige spørsmål.

I høringsnotatet viste departementet til at dette var ett av mange hensyn som tilsa at barn under 15 år ikke burde inngå i grunnlaget for registrering og beregning av tilskudd til tros- og livssynssamfunn. Flere høringsinstanser har imidlertid pekt på at barn også bør telle i tilskuddssammenheng fordi samfunnene også betjener barn og driver barne- og ungdomsarbeid.

Med bakgrunn i høringen vil departementet ikke gå videre med forslaget om at det kun er barn som har fylt 15 år, som skal inngå i grunnlaget for registrering og tilskudd til tros- og livssynssamfunn. Det innebærer at samfunnene skal kunne kreve tilskudd for alle medlemmer, uavhengig av alder. Vilkåret er at personen det kreves tilskudd for, selv har meldt seg inn i samfunnet eller at vedkommende har blitt innmeldt av den som har foreldreansvaret, jf. lovforslaget § 4 a) og § 5 tredje ledd. I tillegg må vedkommende være bosatt i Norge og ikke samtidig medlem i Den norske kirke eller et annet tros- eller livssynssamfunn, jf. lovforslaget § 4 første ledd b) og c) og § 5 tredje ledd.

I dag er det ikke uvanlig at foreldrene er medlemmer i ulike tros- eller livssynssamfunn. Det har dessuten lenge vært et ønske, både fra Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn, at forrangsbestemmelsen i kirkeloven (som går ut på at barnet tilhører Den norske kirke så fremt én av foreldrene er medlem av Den norske kirke), oppheves. Dette betyr at barns tilhørighet ikke like ofte som tidligere vil kunne kan etableres «automatisk» fra fødselen av. Foreldrene må i stedet ta stilling til om barnet skal tilhøre et tros- eller livssynssamfunn, og i så fall hvilket. Departementet mener dette tilsier at det ikke er hensiktsmessig å forsøke å lovregulere hvilket samfunn et barn tilhører som følge av foreldrenes medlemskap. Også hensynet til å minimere tilskuddsmessig dobbeltmedlemskap tilsier at barns tilhørighet til et tros- eller livssynssamfunn baseres på en aktiv handling fra den eller de som har foreldreansvaret. Det vil i praksis si at samfunnene står fritt til å ha egne ordninger for tilhørige. Samfunnene står også fritt til å kreve tilskudd for tilhørige, så fremt personen selv har meldt seg inn eller har blitt innmeldt av dem som har foreldreansvaret, jf. merknadene til de enkelte bestemmelsene i lovforslaget § 4.

Departementet legger til grunn at lovbestemmelser om medlemskap og inn- og utmelding skal være felles for alle tros- og livssynssamfunn. For Den norske kirke innebærer fraværet av lovregulert tilhørighet at det heller ikke gis særlige lovbestemmelser om tilhørighet til kirken for medlemmenes barn. Den norske kirke vil imidlertid selv – på linje med andre tros- og livssynssamfunn – kunne fastsette egne regler om barns tilhørighet. Som følge av at medlemstallet i Den norske kirke skal inngå som faktor i beregningen av tilskuddet til andre tros- og livssynssamfunn, jf. lovforslaget § 5 og punkt 16.3, ser departementet det likevel som nødvendig at det lovfestes et særskilt krav til Den norske kirke om å føre et sentralt medlemsregister. Siden loven ikke lenger gir regler om at barn automatisk tilhører Den norske kirke så fremt én eller begge foreldrene er medlem, vil det ikke være et lovpålagt krav om at tilhørige skal inngå i registeret, jf. også merknadene til de enkelte bestemmelsene i lovforslaget § 17. Dette innebærer at det kun er medlemmer i Den norske kirke, og ikke tilhørige, som skal inngå som faktor i beregningen av tilskuddet til andre tros- og livssynssamfunn.

Flere instanser, blant andre Kirkemøtet, tok i høringen til orde for at tros- og livssynssamfunn bør få lovhjemmel til å få utlevert taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret om barn som fødes av samfunnets medlemmer, for blant å kunne invitere til dåp, trosopplæring mv. Kirkemøtet mener at Den norske kirke har behov for slike opplysninger for å kunne ivareta sin rolle som folkekirke, se punkt 13.4.1.

Det er ikke frivillig å være registrert i Folkeregisteret, og utlevering av opplysninger fra registeret er heller ikke basert på den enkeltes samtykke. Opplysningene som det er taushetsplikt om etter folkeregisterloven, gjelder forhold av personlig karakter. I vurderingen av om en virksomhet skal gis hjemmel til å få utlevert taushetsbelagte opplysninger, må virksomhetens behov for opplysningene og hva opplysningene skal brukes til, veies mot hensynet til personvern og den enkeltes rett til privatliv.

Fordi lovreguleringen av barns tilhørighet ikke videreføres, vil verken Den norske kirke eller andre tros- og livssynssamfunn ha rettigheter eller plikter etter lovforslaget her som medfører behov for å få utlevert taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret om barn som fødes av medlemmer. Departementet vil heller ikke ha behov for slike opplysninger i forvaltningen av tilskuddsordningen for tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke.

Det er flere trossamfunn enn Den norske kirke som praktiserer barnedåp og/eller tilbyr trosopplæring for barn og unge. Likebehandlingshensyn kan dermed tilsi at en eventuell hjemmel til å få utlevert taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret for å kunne føre register over tilhørige, invitere til dåp og trosopplæring mv. ikke bare gis til Den norske kirke.

For foreldre vil det kunne oppleves som et urimelig inngrep i privatlivet dersom staten – uten deres samtykke – skal opplyse tros- eller livssynssamfunnet/-ene de er medlem av, om at de har født et barn. Enkelte kan også oppfatte dette som sensitivt, for eksempel hvis barnet er født utenfor ekteskap.

Departementet mener spørsmålet om å gi Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn hjemmel til å få utlevert taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret, bør utredes nærmere. Formålet med utleveringen vil kunne være et ønske om å registrere tilhørige etter tros- eller livssynssamfunnets egen ordning eller sende ut invitasjoner til dåp, trosopplæring mv. Om retten til privatliv, slik denne er nedfelt i Grunnloven og i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK), tillater at opplysningene utleveres for et slikt formål, vil være en sentral del av utredningen. Departementet vil komme tilbake til Stortinget om saken på egnet måte.

13.5.2 Barns selvbestemmelse og medbestemmelse i tros- og livssynsspørsmål og spørsmål om samtykkeregel fra fylte 12 år

Departementet vil bemerke at regjeringen nedsatte et utvalg (Barnelovutvalget) med oppstart 1. mars 2019 for å gjennomgå og modernisere barneloven, samt gjennomgå barns rettigheter, særlig i et internasjonalt perspektiv. Utvalget skal foreta en samlet gjennomgang av aldersgrenser og barns rett til medvirkning, selvbestemmelser og bli hørt etter både barneloven og andre lover der dette er sentralt for å sikre barns medvirkning.

Departementet foreslår at den religiøse myndighetsalderen på 15 år, i alle fall inntil Barnelovutvalget skulle komme til en annen konklusjon, føres videre. Spørsmålet om aldersgrense her handler på den ene siden om at barnet ikke skal behøve å ta stilling til religiøs tilhørighet før det er modent nok. På den andre siden handler det om å respektere barns religionsfrihet, slik at barnet skal ha anledning til å ta stilling. Departementet er enig i Stålsett-utvalgets utgangspunkt om at barn selv bør få velge sin religion eller sitt livssyn så snart det er i stand til å gjøre seg opp en mening om denne typen spørsmål. Barn utvikler seg forskjellig, og en aldersgrense for når barnet er modent nok, vil naturlig nok ikke passe på alle. Samtidig vil en aldersgrense, holdt sammen med foreldrenes omsorgsplikt, i alle fall til en viss grad kunne beskytte barn mot skadelige forhold.

Departementet vil opprettholde forslaget om å lovfeste barns rett til medvirkning i saker som omhandler deres tro og livssyn. Bestemmelsen er rettslig sett overflødig fordi dette allerede følger av gjeldende rett, se for eksempel Grunnloven § 104 og Barnekonvensjonen artikkel 12. Barn har rett til å medvirke ved å danne seg synspunkter, ved å gi uttrykk for synspunkter og ved at synspunktene tillegges behørig vekt i samsvar med barnets alder og modenhet. Det er likevel av informasjonshensyn overfor borgerne hensiktsmessig med en tydeliggjøring i loven.

Samtykkeregelen som ble foreslått i høringsnotatet, kan være krevende. Både Barneombudet og Kirkemøtet har i høringen påpekt at det kan være vanskelig å fastslå på generelt grunnlag hva som er barnets beste i en situasjon der det er uenighet mellom barn og foreldre om innmelding i eller utmelding av et trossamfunn. Foreldreansvaret for barnet og den religiøse myndighetsalderen bygger på en forutsetning om at foreldrene i utgangspunktet er best egnet til å ta avgjørelser på mindreårige barns vegne, og til å ivareta barnets beste. Samtidig skal foreldrene ta hensyn til barnets gradvise utvikling og medbestemmelse. Foreldre bør ikke nekte barn under 15 år selv å velge tilhørighet til et tros- eller livssynssamfunn dersom barnet har gjort seg opp en mening om dette, så fremt foreldrene ikke vurderer valget som skadelig for barnet. Formålet med forslaget om samtykke som ble fremmet i høringsnotatet, var nettopp å sikre barns rett til medbestemmelse i takt med deres alder og modenhet.

Fordi departementet er i tvil om det kan hevdes å være til barnets beste å lovfeste en vetorett for dem mellom 12 og 15 år, har departementet kommet til at det ikke bør innføres noen samtykkeregel. Det betyr at barn under 15 år har rett til å medvirke, men ikke anledning til å nekte inn- eller utmelding. Barnets mening bør imidlertid tillegges betydelig vekt når barnet er over 12 år.

Departementet foreslår at bestemmelser om barns rett til medvirkning i saker som gjelder deres egen utøvelse av tro eller livssyn, plasseres i egen paragraf, jf. lovforslaget § 3. Dette vil tydeliggjøre at barns rett til medvirkning ikke bare angår spørsmål om inn- og utmelding, jf. lovforslaget § 2.

14 Registrering og antallskrav

14.1 Gjeldende ordninger og Stålsett-utvalgets forslag

Den gjeldende lovgivningen om tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke rommer, som det har framgått, i prinsippet tre tilskuddsordninger med til dels ulike vilkår: én for registrerte trossamfunn, én for «andre organiserte» eller såkalte uregistrerte trossamfunn og én for livssynssamfunn. Registrerte trossamfunn har noen flere rettigheter og plikter enn uregistrerte trossamfunn, og derfor stilles det flere og strengere krav til førstnevnte. Den vesentligste forskjellen mellom de to kategoriene er at bare trossamfunn som er registrert, kan få vigselsmyndighet etter ekteskapsloven. Det er i dag dessuten et vesentlig høyere krav til antall medlemmer for å få tilskudd som livssynssamfunn enn som trossamfunn.

Etter gjeldende rett må tros- og livssynssamfunn være fast organisert for å kunne kreve tilskudd. Det betyr at samfunnene må ha en fastlagt organisasjons- og styringsstruktur med klare ansvarsforhold.

Stålsett-utvalget foreslo en ny, felles tilskuddsordning for tros- og livssynssamfunn, med samme rettigheter og plikter for alle samfunnene. Forslaget innebar også at skillet mellom registrerte og uregistrerte trossamfunn ble avviklet.8

Det er i dag ikke fastsatt en minstegrense for hvor mange medlemmer et trossamfunn må ha for at det skal ha rett til tilskudd fra det offentlige. I trossamfunnsbegrepet, som forutsetter en sammenslutning av mennesker, ligger det imidlertid innforstått et krav om minimum to medlemmer. Etter livssynssamfunnsloven § 2 annet ledd kan departementet gi «føresegner om kor mange medlemmer eit samfunn må ha for å få tilskot». Med hjemmel i denne paragrafen er det fastsatt et krav om at livssynssamfunn må ha minst 500 tilskuddstellende medlemmer for å ha rett til tilskudd.

Dissenterlovkomiteen foreslo at trossamfunn måtte ha minst 100 medlemmer over 18 år for å kunne bli registrert og motta tilskudd etter loven. Komiteen begrunnet kravet med at det ikke var ønskelig å spre offentlige funksjoner til «små trossamfunn hvis levetid ofte er kort» (Dissenterlovkomiteens utredning s. 167). Justisdepartementet fant i det videre lovforarbeidet at et slikt krav etter forholdene i Norge ville virke urimelig. Kravet ble derfor utelatt fra departementets lovforslag, se Ot.prp. nr. 27 (1967–68) s. 56.

Antallet små trossamfunn som mottar tilskudd, øker stadig. I perioden 2005–2018 steg antallet trossamfunn som har færre enn 100 tilskuddstellende medlemmer, fra 244 til 356.

Stålsett-utvalget mente prinsipielt at det burde være et krav om organisert tros- og livssynsaktivitet som forutsetning for å gi støtte til tros- og livssynssamfunn. Utvalget mente at det var rimelig å stille visse minstekrav til samfunnets størrelse, stabilitet og livskraft som vilkår for økonomisk støtte:

«Utøvelse av religion eller utvikling av livssyn i et organisert fellesskap må oppfattes som særlig støtteverdig, enten ut fra en vurdering av samfunnsverdi eller som et bidrag til å realisere en grunnleggende tros- og livssynsfrihet. Gitt et slikt syn på verdien av samfunnsdannelse, virker det rimelig å stille visse minstekrav til samfunnets størrelse, stabilitet og livskraft.»9

Utvalget foreslo at det ble satt samme minstegrense for tros- og livssynssamfunn og mente at grensen burde heves for trossamfunnene. Det ble påpekt at et høyere krav til medlemstall ville virke administrativt forenklende og gi større muligheter for myndighetene til å ha en reell dialog med samfunnene. Flertallet i utvalget foreslo at antallskravet ble satt til 100 medlemmer, mens mindretallet foreslo et krav om minst 10 medlemmer.

Utvalget mente at hensynet til forsvarlig håndtering av vigselsoppgavene kunne tilsi et høyere antallskrav for vigselsrett enn for tilskudd. Det prinsipale forslaget var at Den norske kirke og de andre tros- og livssynssamfunnene ble fratatt vigselsretten, og at det ble innført sivil ekteskapsinngåelse som generell ordning. Utvalget vurderte subsidiært hvilke krav som burde stilles ved en eventuell videreføring av vigselsretten til tros- og livssynssamfunn. Et flertall i utvalget foreslo en minstegrense på 500 medlemmer for å få vigselsrett.10

14.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet sa seg i høringsnotatet enig med Stålsett-utvalget i at det burde etableres en ny felles tilskuddsordning for tros- og livssynssamfunn og settes et høyere antallskrav for trossamfunn enn i dag. Departementet mente dessuten at det burde utformes like rettigheter og plikter for alle tros- og livssynssamfunn.

I likhet med utvalget mente departementet at tros- og livssynssamfunn som skal understøttes av staten, bør oppfylle visse minstekrav til størrelse, stabilitet og livskraft. Også administrative hensyn, dvs. mulighetene for å kunne følge opp de enkelte samfunnene m.m., tilsier at det i framtiden bør settes en minstegrense for samfunnets størrelse for at støtte skal kunne gis.

Av forenklings- og likebehandlingshensyn mente departementet at bare medlemmer som har fylt 15 år, burde telles med når statstilskuddet til tros- og livssynssamfunn skal beregnes. Det vises til punkt 13.3 for nærmere omtale av dette forslaget. Videre mente departementet at tilskuddstellende medlemskap burde forbeholdes personer som selv har meldt seg inn eller blitt innmeldt av foreldre eller verge, som er bosatt i riket, og som ikke er medlem i Den norske kirke eller annet registrert tros- eller livssynssamfunn.

Departementet la vekt på at det er behov for å styrke forvaltningens muligheter til å føre et mer effektivt og inngående tilsyn med tros- og livssynssamfunnene og deres virksomhet. Med bakgrunn i blant annet dette mente departementet at antallet tilskuddsberettigede tros- og livssynssamfunn burde reduseres vesentlig fra 783, som var antallet i 2016.

Ved innføringen av et antallskrav var det departementets forutsetning at mindre samfunn ville kunne gå sammen med andre samfunn i en organisatorisk overbygning for å møte kravet. Departementet understrekte at dette ikke innebar at samfunnene måtte slå seg sammen og oppgi sin selvstendighet. Det måtte imidlertid finnes en felles instans som kunne fremme søknad om registrering og kreve tilskudd, og som kunne stilles til ansvar for at krav og plikter etter loven oppfylles. Departementet mente det burde være et krav at samfunnene som ville samordne seg, måtte være likeartede i den forstand at de tilhørte samme religion eller livssyn.

Departementet mente videre at loven av rimelighetsgrunner burde åpne for unntak fra antallskravet, men bare i helt særlige tilfeller. Departementet mente derfor at antallskravet bare skulle kunne fravikes for trossamfunn som tilhørte en veletablert religion eller trosretning internasjonalt, som hadde lang historie i Norge, og som ikke hadde likeartede samfunn som det var mulig å møte antallskravet i fellesskap med. En slik unntaksregel ville kunne by på vanskelige grensedragninger, og det var derfor departementets forutsetning at den skulle anvendes svært restriktivt og på en ikke-diskriminerende måte.

Med en minstegrense på 500 medlemmer over 15 år, og en svært begrenset adgang til å gi unntak, mente departementet en ville oppnå betydelige fordeler for det offentlige. Forslaget ville gi administrative lettelser ved at det blir færre samfunn å forholde seg til, kontrollere og følge opp. Minst 500 medlemmer er også kravet som i dag er satt for livssynssamfunn, og ved utforming av én felles tilskuddsordning mente departementet at det også av likebehandlingshensyn var mest formålstjenelig å sette grensen ved dette antallet.

Departementet foreslo at antallskravet formelt ble knyttet til registrering. Det ville da fungere som et vilkår både for tilskudd og for å kunne få vigselsrett. Departementet presiserte at antallskravet som ble foreslått, ikke ville begrense adgangen til å etablere tros- og livssynssamfunn som selvstendige rettssubjekter.

I høringsnotatet pekte departementet også på at det kunne være behov for overgangsordninger i tilknytning til innføring av nye krav for registrering, krav om tilskudd og vigselsmyndighet. Departementet la til grunn at et tilskuddstellende medlemskap som er etablert i kraft av gjeldende lovgivning, ikke ville måtte etableres på nytt i forbindelse med at en ny lov trer i kraft.

14.3 Høringsinstansenes syn

Et klart flertall av instansene som avga høringsuttalelse, ga sin tilslutning til forslaget om at et tros- eller livssynssamfunn må være registrert for å ha krav på tilskudd og for å kunne tildeles vigselsrett. Nesten ingen kirkelige instanser og bare noen få tros- eller livssynssamfunn utenom Den norske kirke var imot forslaget. Også flesteparten av fylkesmennene støttet forslaget.

Borg bispedømmeråd uttalte:

«Borg bispedømmeråd støtter at bare tros- og livssynssamfunn som er registrerte kan tildeles vigselsrett. I og med at ekteskapsinngåelse er en offentligrettslig handling er det av stor betydning at tildeling av vigselsretten skjer til samfunn som staten er i en etablert relasjon til gjennom krav til registrering.»

Det teologiske menighetsfakultet, som støttet forslaget, ga følgende kommentar:

«MF støtter forslaget om at et tros- eller livssynssamfunn må være registrert for å ha krav på tilskudd. Det bør imidlertid ikke settes krav til organisasjonsstruktur som bryter med tros- og livssynssamfunnenes selvforståelse. MF støtter at bare tros- og livssynssamfunn som er registrerte kan tildeles vigselsrett. Kirkelig vigsel har lange tradisjoner, og det skal gode grunner til å avvikle en ordning som fungerer godt. Vi ser positivt på at staten ser vigselsordningene i sammenheng med en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk og gir vigselsrett til flere tros- og livssynssamfunn. For å opprettholde legitimiteten i ordningen vil vi imidlertid peke på at det bør finnes ordninger med tilsyn og kontroll med samfunnenes praktisering av vigselsretten.»

Fagforbundet var også enig i forslaget og begrunnet dette med følgende:

«Dersom tros- og livssynssamfunn skal kunne ha vigselsrett må myndighetene ha nødvendig kontroll på hvordan denne retten forvaltes. Det kan derfor på dette området stilles ytterligere krav til tros- og livssynssamfunn som tildeles vigselsrett utover det som kreves for å være berettiget tilskudd.»

Misjonskirken Norge var enig i forslaget, men uttrykte motstand mot et antallskrav:

«Misjonskirken Norge er positiv til forslagene vedrørende at vigselsretten skal videreføres og at vigselsretten gjøres gjeldene for hele landet, uansett trossamfunnets virkeområde. Vi ønsker at ordningen fortsetter som i dag hvor det ikke er noe antallskrav på størrelsen på menigheten for å få vigselsrett, jf. vår argumentasjon over; «krav om antall medlemmer for tilskudd». Vi vil gjøre oppmerksom på at det for små kirker ut over landet vil påløpe høye reisekostnader og unødig stort tidsbruk for vigsler om man skal forholde seg til antallskravet. Dette mener vi er lite distriktsvennlig og favoriserer større tettsted og byer. Forøvrig har vi ingen merknader til vigselsretten.»

Blant høringsinstansene som var uenige i departementets forslag, ble det vist til at forslaget diskriminerer små samfunn, og at vigselsretten bør kunne tildeles alle samfunn uavhengig av størrelse. Det Almindelige Samfund uttalte:

«Vigselsretten bør ikke tas fra samfunn som har hatt slik rett og har forvaltet den på en ordentlig måte.»

Et flertall av høringsinstansene gikk imot forslaget om å stille krav om minst 500 medlemmer som har fylt 15 år, for at tros- og livssynssamfunn skal kunne bli registrert. Motstanden var størst blant tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke og regionale og sentrale instanser i Den norske kirke. Både fylkesmennene og kommunene var mer delte i synet på forslaget.

Motstanden mot forslaget var i stor grad begrunnet i hensynet til likebehandling, hensynet til samfunnenes tros- og livssynsfrihet, og at det ville gjøre det vanskeligere for små trossamfunn å opprettholde sin aktivitet og eksistens. I tillegg ble det argumentert med at statens behov for forenkling og forsterket kontroll ikke var godt nok begrunnet. Flere av høringsinstansene som var imot et antallskrav på 500, pekte imidlertid på at et antallskrav på 100, slik Stålsett-utvalget hadde foreslått, kunne la seg forsvare.

Det norske Baptistsamfunn uttalte for eksempel:

«Vi mener at likebehandlingsprinsippet settes til side til fordel for forvaltningsmessige ordninger når antallet settes så høyt at 70–80 pst. av alle registrerte trossamfunn faller utenfor. Departementets argumentasjon om mulighet for administrativ samordning er irrelevant så lenge mange ikke har denne muligheten. Dessuten har noen sammenhenger en teologisk grunnforståelse som gjør at slik sammenslåing blir umulig å foreta. Til nød kan man sette grensen til 100 – dersom grense skal settes.»

Det teologiske fakultet foreslo at

«departementet revurderer forslagene fra Dissenterlovkomiteen og NOU 2013: 1 om å innføre en grense på 100 medlemmer for tros- og livssynssamfunn som ønsker å søke om statlig tilskudd til sin virksomhet. Høringsnotatet presiserer under punkt 7.5.1 at økningen i antall tros- og livssynssamfunn har vært særlig stor blant samfunn under 100 medlemmer, og en slik grensesetting virker derfor naturlig for å demme opp for de økende administrative kostnadene ved å følge opp små og ofte lite levedyktige forsamlinger.»

Flere av de muslimske samfunnene som var uenige i departementets forslag, pekte på trossamfunnenes integreringsfunksjon og at antalls- og alderskravet ville medføre at det ble vanskelig å drive integreringsarbeid. Islamsk kultursenter Sortland uttalte blant annet følgende:

«Vi jobber aktivt for å legge til rette for at barn og unge blir nyttige for samfunnet og oppfordrer til deltakelse i arbeids og kulturlivet. Store deler av tilskuddsmidlene går som oftest til ulike fritidsaktiviteter for barna og ungdom inkludert leksehjelp, svømming, religiøse samlinger, kulturelle aktiviteter og sosiale sammenkomst. Dette er viktig for å forebygge utenforskap, rusmisbruk og kriminalitet. Forebygging og bekjempelse av radikalisering og voldelig ekstremisme hører også til kjerneoppgaver som trossamfunnene gjør i samarbeid med relevante instanser. […] Dersom dette lovforslaget vedtas slik den er, kan det forårsake at viktige forebyggende arbeid menighetene gjør nedprioriteres eller forsvinner. Antalls og alderskravet undergraver dette arbeidet og det kan tenkes det oppstå privat religiøsundervisning som staten ikke har oversikt over.»

Norges Kristne Råd (NKR) mente at dersom det likevel skulle innføres et slikt krav, måtte likeartede samfunn kunne søke i fellesskap, og at det måtte gis hjemmel i lov til å fravike antallskravet i særlige tilfeller:

«I de over 45 år vi har hatt gjeldende trossamfunnslov, har det ikke vært noe antallskrav for å registrere trossamfunn og motta offentlige tilskudd. Et antallskrav på 100 medlemmer over 18 år var foreslått av Dissenterlovskomiteen (1962). Forslaget var begrunnet med at det ikke var ønskelig å spre offentlige funksjoner til små trossamfunn med mulig kort levetid. Justisdepartementet foreslo i Ot. Prp. 27 (1967–68) ut fra rimelighetsbetraktninger ikke å innføre antallskrav.
Vilkårene for utøvelsen av offentligrettslige funksjoner etter ekteskapsloven er i mellomtiden vesentlig endret og forenklet i og med overføring av prøving av ekteskapsvilkårene til folkeregisteret fra 2004. Det svekker etter vår oppfatning den vekt dette argumentet tidligere kunne sies å ha.»

STL uttalte:

«STL har forståelse for at man ønsker en forenkling, men vil peke på at man ved å sette et så vidt høyt tall som 500 for å kunne bli registrert, tar et stort skritt vekk fra likebehandling. Av dagens mer enn 700 tros- og livssynssamfunn, vil den store majoriteten falle utenom ordningen. NOU 2013: 1 Det livssynsåpne samfunn går inn for å øke antallsgrensen fra dagens 1 til 100. STL tar til orde for at det er en riktigere grense enn forslagets 500.»

Også blant de fleste pinsemenighetene var det motstand mot forslaget. Uttalelsen fra Lyngdal Pinsemenighet er representativ for mange av disse:

«Et krav om at trossamfunn må ha 500 medlemmer over 15 år oppleves som urimelig inngripende. Kravet er utelukkende begrunnet i statens behov for forenkling og forsterket kontroll. Dette er en begrunnelse som etter vår oppfatning ikke kan ansees saklig og tungtveiende sett i forhold til de fundamentale rettigheter staten er forpliktet til å ivareta på feltet. Det er en restriksjon på retten til tros- og livssynsutøvelse som ikke kan sies nødvendig i et demokratisk samfunn. Den passer heller ikke inn i den beskrivelse av trossamfunnenes nytteverdi høringsnotatet prøver å formidle. Snarere tvert imot kommuniserer den en mistenkeliggjøring som bidrar til å opprettholde fordommer mot religiøse minoriteter. Dokumentet beskriver heller ikke på hvilken måte og i hvilket omfang den økte kontrollen skal gjennomføres.»

Kvekersamfunnet uttalte:

«Kvekersamfunnet, som føler seg ivaretatt og vil kunne beholde sin status som registrert trossamfunn etter kriteriene i lovutkastets § 3, 3. ledd, finner likevel forslagets krav om minst 500 medlemmer over 15 år som uheldig. Vi slutter oss helt til NKRs argumentasjon for at det ikke bør være noe krav til antall medlemmer i det hele tatt. Forslaget i 2. ledd om at antallskravet kan oppfylles ved at likeartede samfunn søker om å bli registrert i fellesskap, reiser noen ytterligere problemstillinger. I siste tildelingsbrev for momskompensasjon, ble vi minnet om at alle organisasjonens underledd bør være registrert i Frivillighetsregisteret og ha eget organisasjonsnummer i Brønnøysund. Da Kvekersamfunnet ble registrert i Brønnøysund den 12.12.1995, vedtok vi at det var menighetenes samarbeid i Årsmøtet som skulle registreres, men at menighetene hver for seg var for små til å ivareta så omfattende administrative oppgaver. Vi har laget en ordning som ivaretar myndighetens behov for å sikre at tilskudd fra stat og kommuner ivaretas etter hensikten, at vi kan motta skattefrie gaver og at disse blir brukt etter giverens intensjoner, og at vi kan få momskompensasjon på en måte som ivaretar hensikten med ordningen. Men vi har problemer med at det skal følge så betydelige administrative formalkrav med, og at myndighetene nå planlegger å øke disse.»

KA Arbeidsgiverorganisasjon for kirkelige virksomheter uttalte:

«KA støtter ikke forslaget om et antallskrav på 500 medlemmer over 15 år. Dette forslaget vektlegger i for stor grad statens forenklingsbehov framfor sentrale hensyn når det gjelder likebehandling av tros- og livssynssamfunn. KA vil ta til orde for at tilskuddsordninger for tros- og livssynssamfunn ikke må innrettes slik at de bidrar til utilsiktede forskyvninger av makt og myndighet i tros og livssynssamfunn eller organisatoriske endringer for å tilpasse seg statens tilskuddsordninger. Dersom en organisatorisk enhet i et trossamfunn er tydelig prinsipielt og historisk begrunnet, bør tilskuddssystemene ikke undergrave dette. Et såpass høyt antallskrav som foreslås vil tvinge selvstendige trossamfunn sammen i større enheter på en måte som utfordrer respekten for mindre trossamfunns ønske om selvstendighet. Vi foreslår at antallskravet settes til f.eks. 100 medlemmer.»

Flere trossamfunn som primært ikke ønsket et antallskrav på 500, mente at dersom et antallskrav på 500 likevel ble innført, måtte det være en forutsetning at likeartede samfunn kunne søke sammen. Noen pekte på at adgang til felles registrering ville være unødvendig dersom antallskravet settes lavere.

Fra instanser som var enige i departementets forslag, ble det pekt på ulike kontrollhensyn.

Fylkesmannen i Østfold uttalte:

«Krav til et høyere antall medlemmer vil føre til bedre muligheter for kontroll og oppfølging med forstandere og trossamfunnene.»

Lier kirkelige fellesråd bemerket blant annet følgende:

«Denne paragrafen sørger for å sette en terskel for hva som skal til for å starte helt nye og i noen tilfeller «useriøse» trossamfunn som før kunne få statsstøtte.»

Møre biskop skrev:

«Når registrering, tilskudd og vigselsmyndighet kobles sammen, er de kravene det redegjøres for i høringsdokumentet kloke. Vigselsmyndigheten får dyptgripende virkninger i enkeltmenneskers liv og i mange tilfeller også for slekt og lokalsamfunn.»

Et klart flertall av høringsinstansene som sendte inn høringssvar, støttet forslaget om at antallskravet skulle kunne oppfylles ved at likeartede samfunn søker om å bli registrert i fellesskap. Det var bare blant tros- og livssynssamfunnene utenom Den norske kirke at flest gikk imot forslaget.

Flere av instansene som var enige i forslaget, hadde imidlertid kritiske merknader til dette.

NKR skrev for eksempel:

«Dersom det settes et krav om et antall medlemmer for registrering av tros- og livssynssamfunn, mener NKR at det er viktig at det åpnes for at lovens antallskrav kan oppfylles ved at likeartede samfunn søker om å bli registrert i fellesskap. Samtidig vil vi peke på at mange av minoritetssamfunnene er små og har en egenart som gjør det vanskelig å danne så store sammenslutninger at de oppfyller de foreslåtte vilkår for registrering.
Høringsnotatet gir stor oppmerksomhet til de norske pinsemenighetenes organisering som selvstendige lokale trossamfunn. Denne er forankret i et teologisk begrunnet kirkesyn. Et slikt krav kan bidra til å presse trossamfunnene inn i uønskede og praktisk krevende administrative overbygninger. For de nevnte pinsemenighetene oppleves antallskravet som en forskjellsbehandling på grunn av teologi. At svenske pinsevenner har valgt en sterkere nasjonal overbygning er ikke et argument for at norske pinsemenigheter skal gjøre det samme.»

Åsatrufellesskapet Bifrost uttalte:

«Det kan virke som en enkel løsning for mindre trossamfunn å slå seg sammen for å oppnå rettigheter til statsstøtte, men det skal ikke være Staten under dekke av økonomiske hensyn som skal diktere mindre trossamfunns religiøse praksis og tvinge dem til å inngå kompromisser.»

Andøy kirkelige fellesråd påpekte:

«Det er i og for seg positivt at det åpnes for felles registrering av likeartede trossamfunn, men det er problematisk hvis det legges opp til ordninger som stimulerer til etableringer av fellesskap alene av økonomiske grunner. Det er derfor mer avgjørende at antallskravet settets betydelig ned, ...»

Ferkingstad sokneråd uttalte:

«Lovforslaget, slik det er formulert, vil føre til at mindre tros- og livssynssamfunn som elles legg vinn på å vara lokale kan bli pressa til å sentralisere eller samordna seg med andre trus- og livssynssamfunn. Men i den grad det ikkje er mogleg for alle, vil det svekke trus- og livssynsfridomen for dei angår.»

Nord-Hålogaland bispedømme uttalte:

«Nord-Hålogaland bispedømmeråd mener primært at et slik antallskrav bør settes så lavt at «reserveordninger» ikke er nødvendig, men sekundært må det lages ordninger som sikrer at trossamfunn som har organisert seg på en annen måte enn «malen» også får støtte. En slik paragraf må utformes på en slik måte at den ikke tvinger for eksempel Pinsebevegelsen til å endre sin teologi, men at det kun er en ordning som skal sikre utbetaling.»

Blant instansene som sa seg uenig i forslaget, ble det blant annet argumentert ut fra hensynet til likebehandling, samfunnenes frihet og deres egenart og selvforståelse.

Det evangelisk-lutherske kirkesamfunn uttalte:

«Sammenslutninger vil for flere av dagens små trossamfunn ikke være forenlig med deres egenart og selvforståelse. Det vil gjøre etablering av nye tros- og livssynssamfunn svært vanskelig. Antallskravet vil virke diskriminerende.»

Misjonskirken Norge skrev:

«Misjonskirken Norge mener dette må være basert på frivillighet og ikke tvang slik lovforslaget legger opp til.»

Muslimsk Dialognettverk (MDN) uttalte:

«At antallskravet kan oppfylles ved at likeartede samfunn søker om å bli registrert i fellesskap oppleves i denne sammenheng som et forsøk på å overføre arbeidsbyrden ved registrering over på små trossamfunn. Realiteten vil være at disse må etablere et felles medlemsregister og apparat for å følge opp medlemslister o.l. hvert år. Å overføre arbeidsbyrden på små trossamfunn som for en stor del drives på frivillig basis vil måtte gå utover trossamfunnets kjerneoppgaver.»

Fylkesmannen i Vestfold, som også gikk imot forslaget, mente at

«… dette vil være svært vanskelig å håndheve og kan «misbrukes» utfra rent økonomiske hensyn.»

Forslaget om at antallskravet skulle kunne fravikes i særlige tilfeller, fikk støtte fra et klart flertall av dem som avga høringsuttalelse. Instanser i Den norske kirke utgjorde den største delen av dem som støttet forslaget. Også blant fylkesmennene var det stor oppslutning om forslaget. Nær halvparten av tros- og livssynssamfunnene utenom Den norske kirke sa seg enig i forslaget, mens en betydelig andel av dem uttalte seg ikke om forslaget.

Nord-Hålogaland bispedømme uttalte at forslaget

«… er særlig viktig for innvandrergrupper som ikke kan gå inn i paraplyorganisasjoner for å nå et minstekrav.»

Blant dem som støttet forslaget, var det flere som etterlyste konkretisering av eller retningslinjer for hva som regnes som «særlige tilfeller», blant andre tre av fylkesmennene. Betania Fauske var også opptatt av dette og skrev:

«Vi er enig under forutsetning av at loven spesifiserer hvem som omfattes og at det ikke overlates til en tilfeldig vurdering. F. eks nevne historiske og allerede registrerte kirkesamfunn.»

NKR sa seg enig i forslaget, men bemerket:

«Dersom det settes et krav om et antall medlemmer over 15 år for registrering av tros- og livssynssamfunn, mener NKR det er viktig at det gis hjemmel i loven for at antallskravet kan fravikes i helt særlige tilfeller.
Lovutkastet åpner opp for bruk av skjønn overfor «et trossamfunn som tilhører en veletablert religion eller trosretning internasjonalt, og som har vært virksom i Norge i mange år». Både kriteriene «veletablert» og «mange år» er problematiske. Slike utydelige formuleringer som inviterer til skjønn på upresise ikke lovfestede vilkår, hører etter vår oppfatning ikke hjemme i en lovtekst, men må bygges på objektive kriterier.
Kriteriene er svært utydelige og heller ikke i tråd med anbefalingene fra OSSE og Europarådet: «It is not appropriate to require lengthy existence in the State before registration is permitted» («Guidelines for Review of Legislation Pertaining to Religion or Belief», s. 17).»

Misjonskirken Norge, som var uenig i forslaget, uttalte:

«Misjonskirken Norge mener sammen med Norges Kristne Råd at retten til å ikke bli forskjellsbehandlet på grunn av tro eller livssyn er ikke noe du opparbeider deg over tid eller fordi du hører til en mer anerkjent og etablert gruppe. Forestillingen bak lovforslaget minner mye om den menneskerettstridige differensieringen mellom «traditional» og «non-traditional» religioner benyttet av mange tidligere Sovjetstater. Registreringsvilkårene bør være av slik karakter at de trossamfunn man tenker på med denne unntaksadgangen vil bli omfattet av lovens generelle bestemmelser. Vi vil advare mot at noen trossamfunn skal tildeles privilegier på bakgrunn av skjønn.»

Fylkesmannen i Hordaland gikk også imot forslaget og begrunnet dette med:

«Uansett hva som eventuelt blir antallskravet, forutsetter vi at denne skjønnsmessige vurderingen skal gjøres av fylkesmannen. Dersom formålet med antallskravet er å spare ressursbruk hos myndighetene, blir det viktig at myndighetene ikke i stedet må bruke mye ressurser på å fatte skjønnsmessige vedtak etter denne bestemmelsen. Det blir viktig med klare retningslinjer for hva som ligger i «helt særlige tilfeller».»

MDN uttalte at forslaget kunne lede til diskriminering:

«At antallskravet kan fravikes hvis det dreier seg om «et trossamfunn som tilhører en veletablert religion eller trosretning internasjonalt, og som har vært virksom i Norge i mange år» i paragrafens tredje ledd mener vi er uheldig som rettslig formulering. En slik formulering vil åpne for synsing og kan derigjennom virke diskriminerende.»

Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter uttalte blant annet følgende om forslagene til vilkår for registrering, tilskudd og vigselsrett, herunder antallskravet:

«Som departementet skriver, er ikke tros- og livssynsfriheten prinsipielt til hinder for at staten kan knytte vilkår til statlig økonomisk støtte til tros- og livssynssamfunn. Men tros- og livssynsfriheten (sammenholdt med diskrimineringsvernet) kan etter forholdene sette rammer for hvilke vilkår som kan stilles, og hvordan disse praktiseres. Forenklet sagt stilles det krav til at vilkårene har et saklig formål og er objektive og rimelige (forholdsmessige), og at vilkårene også praktiseres på en ikke-diskriminerende måte. […]
Det vil kunne være ulike syn på de foreslåtte vilkårene, både når det kommer til hensiktsmessighet og terskler (f.eks. antallsvilkåret om 500 medlemmer og aldersgrensen på 15 år). Nasjonal institusjon er likevel i utgangspunktet ikke av den oppfatning at skjønnsmarginen overtres med det skisserte forslaget. Departementet har gjort en relativt grundig vurdering av ulike hensyn for og mot de vilkårene som foreslås (evt. ikke foreslås), og også sett hen til de menneskerettslige rammene i sine vurderinger.»

14.4 Departementets vurderinger

Departementet vil fastholde at tros- og livssynssamfunn som skal understøttes av staten, må oppfylle visse minstekrav til størrelse, stabilitet og livskraft. Selv om tros- og livssynsfriheten tilsier at lovgivningen ikke bør gå langt i å kreve en bestemt organisasjonsform eller indre struktur i et tros- eller livssynssamfunn for registrering, mener departementet at det er nødvendig å stille krav om en viss størrelse og stabilitet i form av fast struktur som vilkår for registrering, og dermed også for rett til tilskudd og adgang til å få vigselsrett. Det er viktig å understreke at tros- og livssynssamfunn kan utøve tro og livssyn uten å være registrert.

Departementet fastholder forslaget fra høringsnotatet om at et tros- eller livssynssamfunn må være «fast organisert» for å kunne bli registrert, jf. lovforslaget § 4 første ledd. Det betyr at samfunnet må ha en fastlagt organisasjons- og styringsstruktur med klare ansvarsforhold. Personer som søker seg til et tros- eller livssynssamfunn, og som deltar i samfunnets virksomhet, skal kunne vite hvordan samfunnet er organisert, og hvem som er ansvarlig for virksomheten. Staten, og den som på statens vegne forvalter tilskuddsordningen, skal kunne forholde seg til en formelt ansvarlig ledelse som representerer samfunnets medlemmer. Tros- eller livssynssamfunnet bør være organisert som et selvstendig rettssubjekt, men det bør, etter departementets syn, som nevnt ikke kreves en bestemt organisasjonsform.

Departementet mener at det bør stilles krav om et minste antall medlemmer for at et tros- eller livssynssamfunn skal kunne registreres, kreve tilskudd og få vigselsrett. I dag kreves det ikke mer enn to medlemmer for å kunne motta tilskudd som trossamfunn.

Departementet viser til flere anmodningsvedtak om behovet for økt kontroll med trossamfunnenes virksomhet, jf. særlig vedtak nr. 929, 12. januar 2016 om tilbaketrekking av støtte (se gjennomgangen av relevante anmodningsvedtak i punkt 17.2). Det er i fellesskapets interesse at det er mulig å stille krav til samfunn som mottar offentlig støtte. En mer aktiv oppfølging og kontroll med samfunn som mottar støtte, forutsetter en reduksjon i antallet samfunn staten skal følge opp.

Departementet har vurdert om det er grunn til å stille et høyere antallskrav for registrering som livssynssamfunn enn trossamfunn, slik situasjonen er i dag. Begrunnelsen for dette måtte i tilfellet være at det kan framstå som mer krevende å avgrense hvem som kan registreres som «livssynssamfunn», enn det er å definere et «trossamfunn». Departementet mener imidlertid at likebehandlingshensyn tilsier at alle tros- og livssynssamfunn omfattes av samme krav og vilkår.

Departementets forslag i høringsnotatet om et antallskrav på 500 medlemmer har møtt betydelig motstand i høringen. Etter departementets syn bør det innføres et antallskrav som kan bidra til at oppfølgingen av og tilsynet med tros- og livssynssamfunnene kan realiseres på en bedre måte enn i dag. Det betyr at antallet registrerte samfunn må reduseres sammenlignet med antallet samfunn som mottar tilskudd i dag.

I høringsnotatet fant departementet det ikke tilrådelig å foreslå et antallskrav på 500 medlemmer uten også å foreslå lovbestemmelser om hvordan dette kravet kunne fravikes i noen tilfeller. For det første skulle likeartede samfunn kunne oppfylle antallskravet ved å søke om tilskudd og vigselsrett i fellesskap, gjennom en organisatorisk overbygning. For det andre skulle antallskravet kunne fravikes i helt særlige tilfeller. I høringen hadde flere motforestillinger mot unntaksreglene.

I lys av høringen foreslår departementet at antallskravet for registrering settes til 50 medlemmer, for både tros- og livssynssamfunn. Da bør det, etter departementets syn, ikke være behov for unntaksregler, verken adgang for mindre og likeartede tros- og livssynssamfunn til å søke registrering i fellesskap gjennom en administrativ overbygning eller noen regel om å kunne fravike antallskravet i «særlige tilfeller» eller lignende. Å fjerne unntaksreglene vil dermed bety at en også tar bort skjønnselementer som i prinsippet muliggjør vilkårlig eller ulik behandling av trossamfunnene. Det ville for eksempel kunne bli krevende å utforme en unntaksordning med at «likeartede samfunn» blir registrert i fellesskap, der enkeltsamfunns selvstendighet respekteres og tilsynet med tros- og livssynssamfunnene blir effektivt. Samtidig må det være praktisk mulig å kontrollere at lovens vilkår for tilskudd mv. er oppfylt. I dag er det 826 tilskuddsberettigede samfunn. Med et antallskrav på 50, vil antall samfunn som vil kunne registreres og kreve tilskudd, antakelig bli redusert med ca. 200, se punkt 23.2.1.

Selv om det neppe kan legges til grunn at et antallskrav for registrering og tilskudd i seg selv utgjør et inngrep i religionsfriheten, kan en hevde at det er problematisk å frata et samfunn rettigheter som det har i dag. I alle tilfeller vil innføring av et nytt antallskrav kunne reise spørsmål om indirekte forskjellsbehandling på grunn av religion og/eller livssyn, fordi tros- og livssynssamfunn faktisk rammes ulikt. Det vil variere hvor stor betydning tilskuddet har for de små samfunnenes religions- eller livssynsutøvelse. Noen samfunn driver sin virksomhet med hovedgrunnlag i det offentlige tilskuddet, mens andre i tillegg har betydelige gaveinntekter eller lignende.

Tros- og livssynssamfunn som har færre enn 50 medlemmer, vil kunne fusjonere med et annet samfunn for å oppfylle antallskravet. Likevel vil antakelig noen små trossamfunn, og særlig dem som ikke har tilknytning til andre trossamfunn det er naturlig å slå seg sammen med, kunne falle utenfor registrerings- og tilskuddsordningen.

Departementet vil presisere at det ikke settes en nedre grense for å etablere et tros- eller livssynssamfunn i sin alminnelighet. Det påvirker dermed i prinsippet ikke adgangen til å utøve sin tro, verken alene eller i fellesskap.

Med unntak av forslaget om at det kun er medlemmer som er fylt 15 år som kan inngå i grunnlaget for registrering og tilskudd, foreslår departementet ellers at vilkårene for registrerings- og tilskuddstellende medlemskap som ble tatt opp i høringsnotatet, føres videre, jf. lovforslaget § 4 første ledd og § 5 tredje ledd. Forslaget gjør det klart at bare medlemmer som selv har meldt seg inn, eller har blitt innmeldt av de som har foreldreansvaret for vedkommende, kan inngå i grunnlaget for registrering eller tilskudd. Det kreves dermed et aktivt, frivillig og informert samtykke til medlemskap i tros- eller livssynssamfunnet. Hensynet til den enkeltes selvbestemmelsesrett, tros- og livssynsfrihet og personvern taler for å stille et slikt krav. Vilkåret bidrar også til at tros- og livssynssamfunnene, som kan ha ulike ordninger og regler for etablering av medlemskap, behandles likt med hensyn til hvilke personer som skal kunne inngå i registrerings- og tilskuddsgrunnlaget. Når medlemstallet har en direkte og avgjørende betydning for statstilskuddets størrelse, taler også forvaltningsmessige kontrollhensyn for å stille et slikt krav.

Videre er det bare personer som er bosatt i Norge, som kan inngå i antallskravet for registrering og i grunnlaget for tilskudd. Denne regelen er ny. Tidligere har en kunnet kreve tilskudd for norske statsborgere som er bosatt i utlandet. Dessuten videreføres regelen om at en person bare kan være tilskuddstellende (og registreringstellende) medlem i ett tros- eller livssynssamfunn.

Lovforslaget viderefører ordningen med kontroll av fødselsnummer for hvert enkelt medlem i saker om tilskudd (og nå saker om registrering). Hvert tros- eller livssynssamfunn vil ved søknad om registrering og de årlige kravene om tilskudd måtte fremlegge en liste med medlemmenes fødselsnummer. Medlemslisten skal kontrolleres mot Folkeregisteret, Den norske kirkes medlemsregister og listene til øvrige tros- og livssynssamfunn. Formålet med kontrollen er avklare hvor mange tellende medlemmer tros- eller livssynssamfunnet har, herunder om det har minst 50 slike medlemmer, jf. lovforslaget § 4 første ledd og § 5 tredje ledd. På grunn av den samlede kontrollen av medlemslistene vil det være nødvendig å sette en frist for registreringssøknader og tilskuddskrav. Dette og andre spørsmål vedrørende søknader om registrering og krav om tilskudd vil departementet komme tilbake til i forskriftsarbeidet, jf. lovforslaget § 4 siste ledd og § 5 siste ledd.

Lovforslaget gir hjemmel for at tros- og livssynssamfunn kan nektes eller fratas registrering dersom registreringsvilkårene ikke er oppfylt, eller dersom samfunnet på opptrer i strid med krav som følger av loven, jf. forslaget til § 4 tredje ledd, jf. § 6 andre ledd.

Det fremmes forslag om at Kongen skal kunne gi nærmere regler om registrering, tap av registrering og plikt for samfunnene til å opplyse om endringer i registreringsgrunnlaget.

Lovforslaget § 23 andre ledd gir overgangsbestemmelser om registrering. Tros- og livssynssamfunn som var registrert og/eller mottok tilskudd året før den nye loven trer i kraft, skal anses som registrert etter den nye loven i to år. Det innebærer blant annet at de kan kreve tilskudd etter § 5; det første året etter § 5, jf. § 23 første ledd. Forutsetningen for at de kan kreve tilskudd er imidlertid at samfunnet oppfyller det nye kravet til antall medlemmer i § 4 første ledd, jf. overgangsbestemmelsen i § 23 andre ledd.

I løpet av denne overgangsperioden på to år må imidlertid samfunnene bli registrert på nytt. Departementet legger til grunn at et tilskuddstellende medlemskap som er etablert etter gjeldende lovgivning, ikke må re-etableres under den nye loven. Medlemmene må altså ikke meldes inn på nytt selv om samfunnet må registreres på nytt. Behovet for eventuelle nærmere overgangsregler vil departementet komme tilbake til i forbindelse med forskriftsarbeidet og forberedelsen av lovens ikrafttredelse, jf. lovforslaget § 23 siste ledd.

15 Tilskuddsordning for Den norske kirke

15.1 Innledning

Forslaget til tilskuddsordning for Den norske kirke behandles i kapitlet her, og tilskuddsordningen for andre tros- og livssynssamfunn er behandlet i kapittel 16. Framstillingen følger dermed systemet i Grunnloven § 16: Understøttelsen av Den norske kirke er fastsatt i paragrafens andre og tredje punktum, og understøttelsen av alle tros- og livssynssamfunn på lik linje er fastsatt i fjerde punktum. Når tilskuddsordningen for Den norske kirke – og rammelovgivning for Den norske kirke ellers – skal utformes, må ulike hensyn balanseres. På den ene siden skal forutsetningene i Grunnloven § 16 om understøttelse av Den norske kirke som folkekirke, herunder lovgivning om kirkens «ordning», følges opp og konkretiseres for blant annet å sikre kontinuitet. På den andre siden skal lovgivningen bygges ned for å selvstendiggjøre Den norske kirke ytterligere og legge til rette for ytterligere likebehandling mellom alle tros- og livssynssamfunn.

Departementet legger til grunn at tilskuddsordningen bør innrettes slik at den gir Den norske kirke rimelig mulighet til å utnytte de offentlige midlene på den mest hensiktsmessige måten, og ut fra kirkens selvstendige vurdering av innsatsområder og utgiftsbehov. Dette tilsier videre at den offentlige finansieringen av Den norske kirke bør utformes slik at den ikke unødig begrenser kirkens muligheter til å organisere seg og løse sine oppgaver slik kirken selv mener er hensiktsmessig. Tilsvarende bør lovreguleringen av Den norske kirke, og hvordan Den norske kirke velger å fordele oppgaver og ansvar innad i kirken, i minst mulig grad være bestemmende for hvordan den offentlige finansieringen innrettes. Generelt vil det være slik at jo mer omfattende den offentlige finansieringen er regulert i lov, jo mer vil lovreguleringen kunne påvirke kirkeordningen og begrense Den norske kirkes frihet til å organisere seg og fastsette kirkeordningen på selvstendig grunnlag.

15.2 Gjeldende ordninger

Den norske kirke disponerer i dag rundt 6 mrd. kroner i offentlige overføringer fra staten og kommunene. Den offentlige finansieringen er i hovedsak innrettet mot kirkebyggene, gudstjenestene og de kirkelige handlingene som finner sted i kirkebygget, foruten kirkens forvaltning av landets offentlige gravplasser. Statens tilskudd er på rundt 2 mrd. kroner, hvorav nær halvparten finansierer prestetjenesten. Antallet lønnede årsverk i Den norske kirke er ca. 6 000. Omtrent 65 pst. av kirkens driftsutgifter er lønnsutgifter. Ca. 1 630 kirkebygg tilhører Den norske kirke. Et stort antall kirkebygg har kulturhistorisk verdi, og mange er fredet. Det vesentlige av de kommunale tilskuddene finansierer vedlikeholdet og driften av kirkebyggene og de offentlige gravplassene med tilhørende lønnsutgifter. I historisk perspektiv har kirkens økonomi siden reformasjonen vært dominert av henholdsvis kirkebyggenes og prestenes økonomiske forhold. Den offentlige finansieringen av Den norske kirke i dag representerer langt på vei en videreføring av disse opprinnelige to systemene, som hadde sitt utspring i henholdsvis kirkebyggenes inntekter og formue, og de eiendommene (prestegårdene) som tjente til underhold av prestene.

På 1900-tallet ble det en stadig klarere økonomisk ansvarsdeling mellom staten og kommunene på kirkens område. Staten fikk i økende grad lønnsansvaret for prestene, mens kommunene beholdt ansvaret for kirkebyggene, kirkegårdene og de kirkelige stillingene det var behov for utover presten (klokker, organist, kirketjener, kirkegårdsbetjening).

Statens oppgaver har de siste tretti årene blitt utvidet til å finansiere oppbyggingen av kirkens regionale og nasjonale organer (bispedømmerådene, Kirkerådet, Kirkemøtet). Det siste tiåret har staten i tillegg gitt betydelige tilskudd til kirkens trosopplæring. Det kommunale finansieringsansvaret har i disse årene i hovedsak ligget fast.

Bestemmelser om statens økonomiske ansvar på kirkens område er gitt i kirkeloven § 2 a som lyder:

«Etter budsjettsøknad fra Kirkemøtet gir staten tilskudd til prestetjenesten og kirkens virksomhet regionalt og nasjonalt. Staten kan gi tilskudd også til andre kirkelige formål.»

Bestemmelsen kom inn ved endringene i kirkeloven som ble vedtatt i 2016. Statens bevilgninger til Den norske kirke gis fra 2017 som et rammetilskudd, som for 2019 er bevilget med 2,1 mrd. kroner. Det er Kirkemøtet som disponerer og fordeler tilskuddet på kirkens sentrale og regionale administrasjon, prestetjenesten, kirkens trosopplæring og andre formål som Kirkemøtet ønsker å støtte. Tilskuddet kan ikke benyttes til formål som kommunene har et lovfestet ansvar for.

Utover rammetilskuddet til Den norske kirke gir staten et særskilt driftstilskudd til Sjømannskirken. For 2019 er det bevilget et tilskudd på 101,9 mill. kroner. Sjømannskirken betjener nordmenn i utlandet og regnes som en del av Den norske kirke. Dessuten gis det over Svalbardbudsjettet et tilskudd øremerket for Svalbard kirke på 5,5 mill. kroner. Videre har Kulturdepartementet (nå Barne- og familiedepartementet) gjennom mange år gitt et årlig tilskudd på rundt 12 mill. kroner til KA til særskilte oppgaver innen kirkebyggfeltet. KA er en arbeidsgiverorganisasjon for kirkelige virksomheter og har bygget opp et særlig kompetansemiljø innen kirkebyggfeltet.

Siden restaureringen av Nidarosdomen ble påbegynt i 1869 har staten ved Nidaros domkirkes restaureringsarbeider (NDR) hatt det økonomiske ansvaret for domkirkens restaurering og det antikvariske vedlikeholdet. Driftsbudsjettet for NDR i 2019 er på rundt 68 mill. kroner, men regnes ikke som bevilgning til Den norske kirke.

Kommunenes økonomiske ansvar overfor Den norske kirke framgår av kirkeloven § 15, som lyder:

«§ 15. Kommunenes økonomiske ansvar
Kommunen utreder følgende utgifter etter budsjettforslag fra kirkelig fellesråd:
  • a. utgifter til bygging, drift og vedlikehold av kirker,

  • b. utgifter til anlegg og drift av gravplasser,

  • c. utgifter til stillinger for kirketjener, klokker og organist/kantor ved hver kirke, og til daglig leder av kirkelig fellesråd,

  • d. driftsutgifter for fellesråd og menighetsråd, herunder utgifter til administrasjon og kontorhold,

  • e. utgifter til lokaler, utstyr og materiell til konfirmasjonsopplæring,

  • f. utgifter til kontorhold for prester.

Fellesrådets budsjettforslag skal også omfatte utgifter til kirkelig undervisning, diakoni, kirkemusikk og andre kirkelige tiltak i soknene.
Utgiftsdekningen skal gi grunnlag for at det i soknene kan holdes de gudstjenester biskopen forordner, at nødvendige kirkelige tjenester kan ytes, at arbeidsforholdene for de kirkelig tilsatte er tilfredsstillende og at menighetsråd og fellesråd har tilstrekkelig administrativ hjelp.
Etter avtale med kirkelig fellesråd kan kommunal tjenesteyting tre i stedet for særskilt bevilgning til formål som nevnt etter denne paragraf.
Kongen kan gi forskrift om kommunenes forpliktelser etter denne paragraf.
Kommunen kan ta opp lån for finansiering av sine forpliktelser etter første ledd bokstav a) og b). De nærmere vilkår for kommunens låneopptak fremgår av kommunelovens § 50.
Representant for kirkelig fellesråd kan gis møte- og talerett i kommunale organ når disse behandler saker som direkte berører fellesrådets virksomhet.»

Det er det kirkelige fellesrådet i kommunen som på vegne av soknene mottar de kommunale bevilgningene til kirkens virksomhet. Det vanlige er at de kommunale bevilgningene ikke er spesifisert på formål nevnt i § 15, men gis som et rammetilskudd til fellesrådet, som forvalter og disponerer bevilgningene til kirkebyggenes drift og vedlikehold, til lønnsutgiftene for de kirkelig ansatte og til gravplassforvaltningen m.m.

De kommunale driftstilskuddene til Den norske kirke var på ca. 3,1 mrd. kroner i 2017. De kommunale investeringstilskuddene (i det vesentlige til kirkebygg og gravplasser) kommer i tillegg. Disse var i 2017 på 760 mill. kroner. De kirkelige fellesrådenes driftsinntekter var i 2017 på ca. 4,6 mrd. kroner, mens driftsutgiftene var på ca. 4,5 mrd. kroner. Fellesrådenes investeringsinntekter var på ca. 1,1 mrd. kroner. Investeringsutgiftene var på ca. 1,2 mrd. kroner. Som det framgår, utgjør overføringene fra kommunene hoveddelen av fellesrådenes inntekter. I tillegg kommer tilskudd fra staten, i det vesentlige til kirkens trosopplæring. Målt per innbygger utgjør det kommunale driftstilskuddet til fellesrådene i 2017 i snitt 595 kroner (828 kroner per kirkemedlem). Variasjonsbredden er betydelig, fra 347 kroner i snitt for de ti kommunene med lavest beløp per innbygger, til 2432 kroner i snitt for de ti kommunene med høyest beløp per innbygger.

Utover statlige og kommunale tilskudd får Den norske kirke et finansielt tilskudd fra Opplysningsvesenets fond til felleskirkelige oppgaver. Tilskuddet, som disponeres av Kirkemøtet, har i senere år vært stabilt på rundt 25 mill. kroner. Fondet bidrar årlig også med ca. 15 mill. kroner som tilskudd til kirkens IKT-løsninger. Fondet har fortsatt et økonomisk ansvar for tjenesteboliger for prester, blant annet for de tjenesteboligene som ennå benyttes av prestene, selv om prestene ikke lenger har plikt til å bo i boligene. Fondets bidrag til Den norske kirke inngår i grunnlaget for å beregne statens tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke. Beløpet som inngår i beregningsgrunnlaget for 2018, er 93,2 mill. kroner.

Givertjenester, ofringer m.m. til Den norske kirke summerte seg i 2017 til ca. 322 mill. kroner. Beløpet omfatter gaver ikke bare til menighetene, men også til kirkelige formål utenfor menighetene, blant annet til frivillige kristelige organisasjoner. Gaver til Den norske kirke er omfattet av den generelle ordningen for skattefradrag for gaver til frivillige organisasjoner.

15.3 Forslag i høringsnotatet – to alternative finansieringsordninger for Den norske kirke

15.3.1 Innledning

Opprinnelsen til kommunenes finansieringsoppgaver overfor Den norske kirke går langt tilbake i tid. Lokalsamfunnet har hatt ansvaret for kirkebyggene, og kommunens oppgaver på kirkens område springer ut av dette lokale ansvaret for kirkebyggene og for at kirkene ble betjent av klokker, kirketjener og organist. Bestemmelsene i kirkeloven § 15 angir hvilke kirkelige oppgaver eller formål kommunene har en lovfestet plikt til å finansiere.

Også utgiftsoppgavene for staten er innrettet mot bestemte kirkelige oppgaver eller formål. Som følge av utskillingen av Den norske kirke fra staten skjer nå statens finansiering av de kirkelige oppgavene gjennom et rammetilskudd til Den norske kirke. Ca. tre fjerdedeler av tilskuddet finansierer prestetjenesten og andre deler av kirkens arbeid lokalt. Den resterende delen av tilskuddet dekker kirkens administrasjon på nasjonalt og regionalt nivå (Kirkerådet og bispedømmerådene).

Statens rammefinansiering av Den norske kirke er i tråd med det finansielle ansvarsprinsippet, som innebærer at den som har ansvaret for å løse en oppgave, også har ansvaret for å finansiere oppgaven. Det finansielle ansvarsprinsippet skal sikre at oppgavene blir løst på den mest hensiktsmessige måten, at oppgavene blir sett i sammenheng og vurdert opp mot hverandre. Ansvarsprinsippet er gjort gjeldende for Den norske kirke også på kommunenivået, i den forstand at det er Den norske kirke lokalt som har ansvaret for å løse kirkens oppgaver der, innenfor rammen av de tilskuddene kommunene bevilger.

Oppgavefordelingen mellom staten og kommunene innebærer at Den norske kirke ikke blir finansiert av det offentlige som én virksomhet. Den kommunale finansieringen er innrettet mot soknene i Den norske kirke, dvs. mot kirkelige oppgaver som soknene har ansvaret for. Staten finansierer i første rekke oppgaver som Den norske kirke nasjonalt – det nye rettssubjektet for Den norske kirke – har ansvaret for. I den offentlige finansieringen av Den norske kirke er det ved dette gjort et skille basert på hvilke enheter i Den norske kirke som har ansvaret for hvilke oppgaver. Kirkemøtet har derfor ikke anledning til å anvende rammetilskuddet fra staten på utgiftsformål i soknene som kommunene har ansvaret for.

15.3.2 Tidligere forslag om endringer i oppgavefordelingen

Oppgavefordelingen mellom staten og kommunene på kirkens område har vært gjeldende i lang tid. De justeringene som har blitt foretatt, har hatt et beskjedent omfang. Imidlertid har det fra tid til annen, også i senere tid, vært tatt opp forslag om større endringer.

St.meld. nr. 14 (2000–2001) Børs og katedral – om økonomien i Den norske kyrkja gjennomgikk oppgavefordelingen mellom staten og kommunene på kirkens område og drøftet hvilke kirkelige oppgaver som naturlig burde finansieres lokalt og hvilke oppgaver staten burde ha ansvaret for. I meldingen ble det framholdt at flere av statens finansieringsoppgaver, blant annet kirkens kateket- og diakonitjeneste, burde legges til kommunene. De fleste forslagene i meldingen ble ikke fulgt opp. Utviklingen i årene etter viser at statens finansieringsoppgaver overfor Den norske kirke har blitt utvidet, blant annet ved statens betydelige tilskudd til trosopplæringen i Den norske kirke. De kommunale utgiftsoppgavene har i hovedsak vært de samme.

I den kirkelige utredningen fra 2002, Samme kirke – ny ordning (Bakkevig-utvalget), gikk flertallet inn for at kirken i større grad ble finansiert ved en medlemsavgift, og at staten tok et større ansvar for den offentlige finansieringen ellers.

Flertallet i utvalget som la fram NOU 2006: 2 Staten og Den norske kirke (Gjønnes-utvalget), foreslo en vesentlig omfordeling mellom staten og kommunene av finansieringsansvaret for kirken. Flertallet mente at staten burde ta over finansieringen av alle kirkens administrasjons- og personalkostnader. Det kommunale ansvaret burde begrenses til nye kirkebygg og til drift og vedlikehold av kirkebyggene. Istandsetting og vedlikehold av kulturhistorisk verdifulle kirkebygg burde imidlertid staten ha et ansvar for gjennom særskilte tilskuddsordninger. Under høringen av utredningen ga et flertall av dem som uttalte seg støtte til forslaget om at hoveddelen av den offentlige finansieringen burde overtas av staten. Også Kirkemøtet 2006 understreket behovet for en mer samlet, samordnet og enhetlig finansieringsordning for Den norske kirke. Kirkemøtet 2006 sluttet seg til hovedpunktene i forslaget fra flertallet i Gjønnes-utvalget og uttalte:

«Kirkemøtet går inn for en finansieringsordning basert på offentlige bevilgninger, men med en endring av ansvarsfordelingen mellom stat og kommune slik at staten får et finansielt hovedansvar.»

Kirkemøtet 2015 framholdt at visse forutsetninger burde legges til grunn under arbeidet med en rammelovgivning for Den norske kirke. Blant disse forutsetningene var at kommunenes ansvar for å finansiere den lokale kirke måtte videreføres.

15.3.3 Departementets drøftinger og forslag i høringsnotatet

Departementet vurderte i høringsnotatet på ny om det kunne være grunn til å foreta endringer i dagens oppgavefordeling mellom staten og kommunene på kirkens område. Hvis det delte finansieringsansvaret skulle bestå, mente departementet at dagens oppgavefordeling burde videreføres. Dersom kommunene fortsatt skal ha et lovregulert økonomisk ansvar overfor Den norske kirke, burde de kommunale finansieringsoppgavene overfor Den norske kirke i hovedsak fortsatt være innrettet mot kirkebyggene og de kirkelige stillingene som trengs for at kirkebygget kan benyttes til sitt formål, i første rekke til gudstjenester og kirkelige handlinger (dåp, konfirmasjon, vigsel og gravferd). Det er denne delen av kirkens virksomhet som lokalsamfunnet, og senere kommunene, historisk har hatt ansvaret for, og som i tilfellet bør videreføres. I høringsnotatet gjennomgikk departementet hensyn som kunne tilsi at kommunenes finansieringsansvar overfor Den norske opprettholdes. Departementet mente at dagens lovbestemmelse på området, jf. kirkeloven § 15, i alle tilfeller burde endres, og høringsnotatet presenterte et forslag til ny bestemmelse. Departementet gjorde også rede for de hensynene som kunne tilsi at staten helt og fullt tok over det offentlige finansieringsansvaret for Den norske kirke, og departementet la tilsvarende fram et forslag til lovbestemmelse for et statlig finansieringsansvar.

Departementet tok i høringsnotatet ikke stilling til de to alternativene for den offentlige finansieringen av Den norske kirke. Når det gjelder gravplassene og forvaltningen av dem, mente departementet det i alle tilfeller var uaktuelt å gjøre endringer i det kommunale finansieringsansvaret.

Blant hensyn som kunne tilsi at kommunenes finansieringsoppgaver overfor Den norske kirke bør føres videre, pekte departementet i høringsnotatet særlig på følgende:

  • Gjennom de reformene som er gjennomført på kirkens område siden 1980-tallet og til i dag, er det skjedd store endringer i kirkens rettslige, økonomiske og organisatoriske rammebetingelser. Sentrale hensyn under reformarbeidet har vært å sikre stabilitet og kontinuitet, og dette kan tilsi at det kommunale finansieringsansvaret overfor Den norske kirke bør føres videre.

  • Kommunenes finansieringsoppgaver på kirkens område har hatt stor betydning for oppgave- og myndighetsfordelingen innad i Den norske kirke. Kirken i Norge har i stor grad vært finansiert nedenfra, så å si, noe som er en vesentlig grunn til at Den norske kirke i dag har en mer desentralisert organisasjonsstruktur enn mange andre kirkesamfunn. Dette har medført en kirkeordning som gjennom årene har balansert Kongens myndighet som øverste kirkestyre mot soknenes selvstendighet og demokratiske basis. Opprettholdelsen av det kommunale finansieringsansvaret for kirkens virksomhet kan bidra til å videreføre en balanse i myndighetsfordelingen i Den norske kirke.

  • Kommunenes finansieringsansvar overfor kirken har fra sin begynnelse bidratt til et nært samarbeid mellom kommune og kirke. Opp gjennom historien har nærheten og samarbeidet mellom kommunene og kirken etter departementets syn representert en verdi ikke bare for kirken, men også for det norske samfunnet. Kommunene som bevilgende myndighet har sikret en direkte kontakt mellom kommune og kirke, for lokalt samarbeid og praktiske, lokalt tilpassede løsninger, forankret i lokale særpreg og tradisjoner. En oppheving av det kommunale finansieringsansvaret for kirken vil da kunne ses som svekkelse av kirkens lokale forankring og det mangeårige, godt fungerende samvirke mellom kommune og kirke.

  • Dersom kommunenes lovregulerte ansvar for kirken blir opphevet, vil soknenes økonomi være undergitt andre finansieringskilder og andre rammevilkår. Nasjonal styring og samordning av kirkens og soknenes økonomi vil redusere den økonomiske selvstendigheten soknene har i dag. Et syn om at soknene i Den norske kirke bør ha stor grad av økonomisk selvstendighet, kan tilsi en videreføring av kommunenes finansieringsansvar.

  • En fortsatt lovregulering av et kommunalt og statlig finansieringsansvar for Den norske kirke gir kirken tilgang til flere offentlige finansieringskilder.

Departementet mente lovbestemmelser om kommunenes eventuelle fortsatte økonomiske ansvar ikke kunne gå lenger enn å angi hvilke kirkelige formål det kommunale ansvaret retter seg mot. Det sentrale med lovbestemmelsen burde etter departementets oppfatning være å klargjøre ansvarsdelingen mellom staten og kommunene på kirkens område.

Det ble pekt på at statens ansvar etter dagens kirkelov § 2 a innebærer et betydelig handlingsrom når det gjelder å definere de budsjettmessige forpliktelsene som følger av ansvaret. Tilsvarende burde kommunene etter departementets syn ha et budsjettmessig handlingsrom. Til en viss grad burde omfanget eller rekkevidden av det økonomiske ansvaret kunne utledes av de formålene som angis i loven, men de konkrete, budsjettmessige virkningene burde ikke utledes direkte av loven. Disse burde være gjenstand for vanlig budsjettbehandling i kommunen. Departementet viste til at dette i praksis langt på vei er situasjonen i dag. Mens det i dagens lovgivning er bestemt hvilket kirkelig organ som disponerer de kommunale bevilgningene, vil dette etter departementets forslag ikke lenger bli regulert i lov, men av bestemmelser gitt av Kirkemøtet, se punkt 20.5.2. Kirkemøtet vil derfor kunne bestemme en kirkelig organisering som bryter med kommunenivået, slik at de kommunale bevilgningene i tilfelle blir forvaltet på et annet nivå enn kommunenivået, for eksempel på et nivå som omfatter flere kommuner. Departementet så i høringsnotatet ikke dette som en hindring for et fortsatt kommunalt finansieringsansvar for kirken. Også dagens lovgivning åpner for å etablere kirkelige organer på tvers av kommunegrensene som kan motta og disponere tilskudd fra de berørte kommunene.

Blant hensyn som kunne tilsi at den økonomiske oppgavefordelingen mellom staten og kommunene endres ved at staten tar over det fulle finansieringsansvaret for Den norske kirke, pekte departementet særlig på følgende:

  • Ved etableringen av det nye rettssubjektet for Den norske kirke fra 1. januar 2017 er det dannet en økonomisk og rettslig selvstendig enhet på nasjonalt nivå i Den norske kirke. Det finnes derfor nå en selvstendig kirkelig forvaltningsorganisasjon utenfor staten som på Den norske kirkes vegne kan motta og fordele de samlede offentlige overføringene til Den norske kirke.

  • Rammefinansiering av Den norske kirke over statsbudsjettet vil i vesentlig større grad gi kirken anledning til å se alle sine oppgaver i sammenheng og på selvstendig grunnlag kunne fordele myndighet og ansvar, oppgaver og ressurser til de enkelte organene eller instansene i kirken. Kirkens organisering og kirkens ressurser kan ses i sammenheng.

  • Den norske kirke kan på nasjonalt nivå vurdere ressursbruken på kirkebyggenes drift og vedlikehold i sammenheng med andre deler av kirkens oppgaver. Nasjonal styring på kirkebyggområdet gir Den norske kirke større muligheter for et målrettet og planmessig vedlikehold av sine kirkebygg enn ved en videreføring av det kommunale finansieringsansvaret på området.

  • Finansiering over statsbudsjettet innebærer en betydelig forenkling av den offentlige finansieringsordningen for Den norske kirke.

Ved statlig overtakelse av finansieringsansvaret for Den norske kirke antok departementet at bevilgningene til Den norske kirke burde gis som et rammetilskudd til Kirkemøtets disposisjon, slik ordningen er for statens rammetilskudd i dag. Med Kirkemøtet som mottaker ville det ligge til Kirkemøtet å bestemme fordelingen av det samlede rammetilskuddet på oppgavene og de organisatoriske enhetene i Den norske kirke. Ved eventuell statlig overtakelse av den offentlige finansieringen la departementet til grunn at de offentlige bevilgningene til kirken i utgangspunktet skulle være på samme nivå som i dag, i praksis ved at det gjøres et uttrekk av statens rammetilskudd til kommunene tilsvarende det statens bevilgninger til Den norske kirke øker med.

15.4 Høringsinstansenes syn

Et klart flertall av instansene som avga høringsuttalelse, mente at dagens finansieringsmodell for Den norske kirke og dens oppgavefordeling mellom stat og kommune bør føres videre. Størstedelen av dette flertallet besto imidlertid av lokale instanser i Den norske kirke. Blant de øvrige instansene, inkl. kommunene og regionale og sentrale instanser i Den norske kirke, var meningene delte.

Både KS – Kommunesektorens organisasjon og KA Arbeidsgiverorganisasjon for kirkelige virksomheter gikk inn for å videreføre dagens ordning. KA uttalte:

«KA vil understreke at både Kirkemøtet og et stort flertall av menighetsråd og fellesråd tidligere har uttalt ønske om å videreføre dagens ordning med både statlig og kommunal finansiering av Den norske kirke. I Den norske kirke er soknet den grunnleggende enheten i kirkens organisering, og dagens finansieringsordning gir soknet et økonomisk grunnlag for å opptre selvstendig med eget arbeidsgiveransvar og egen styring av ressursene for øvrig. Hvis staten endrer finansieringsordningen i retning av at kirken på sentralt nivå mottar all offentlig finansiering, så vil dette medføre vesentlige endringer i kirkens interne makt- og myndighetsforhold. Soknet har tung prinsipiell begrunnelse, og det er naturlig å la finansieringssystemet underbygge dette. KA er opptatt av at nærheten mellom kirke og kommune er et særpreg med Den norske kirke sammenlignet med f.eks. folkekirkene i de andre nordiske landene. Den norske kirke som folkekirke har utviklet seg innenfor en ordning med kommunal finansiering. Ordningen gjør at kommunene forholder seg aktivt til tro/livssyn, og den er et uttrykk for at kirkebyggene og den virksomheten som skjer der har en tydelig lokal tilknytning og skaper lokal tilhørighet. Ordningen muliggjør en finansieringsordning som tar hensyn til lokale forhold. Fra statens side er det ofte lagt til grunn at kommunalt finansierings- og forvaltningsansvar gir mer effektiv ressursutnyttelse, bl.a. fordi en slik ordning ta høyde for lokale forhold. Svært mange opplever en tilknytning og stolthet over kirkebyggene som går langt ut over medlemskap i Den norske kirke. Kirkebyggene har derfor en funksjon lokalt som går ut over det å være arena for et trossamfunn. Kirkebyggenes tilhørighet til et lokalsamfunn gjør det derfor naturlig at dette også er et kommunalt utgiftsansvar. Spørsmålet om hvor mange kirker som skal beholdes i kirkelig bruk besvares primært ved lokalsamfunnenes betalingsvilje til å opprettholde disse kirkene. KA vil understreke at dagens ordning innebærer at kirkelig fellesråd må delta aktivt i den kommunale budsjettprosessen, der kommunen bevilger midler til kirken basert på et kirkelig vedtatt budsjett og knyttet til formål beskrevet i loven. Nærheten mellom kirke og kommune uttrykkes også ved bl.a. at en kommunal representant er medlem i kirkelig fellesråd. Dette gir kommunen fullt innsyn i de kirkelige beslutningene, og kommunen har i tillegg full forvaltningsmessig kontroll med de offentlige midlene som gis til kirkelige formål. Høringsnotatet vektlegger hensynene til offentlig kontroll med midler til tros- og livssynssamfunn, men KA savner en tydeligere bekreftelse på kvalitetene ved dagens kommunale finansieringsordning når det gjelder kravene til offentlig forvaltning og økonomistyring. KA vil påpeke at også forslaget om videreføring av kommunal finansiering i realiteten er endret på vesentlige områder. Vi vil her peke på følgende forhold:
  • Nedbygging/innsnevring av hvilke formål kommunenes utgiftsforpliktelser skal omfatte (nåværende § 15).

  • Kirkelig fellesråd fjernes som lovfestet organ, og det vil ikke lenger være lovregulert at kommunen velger en representant i kirkelig fellesråd.

  • Bestemmelsene om at kommunen utreder bestemte utgiftsformål etter budsjettforslag fra kirkelig fellesråd er erstattet med at «kommunen gir tilskudd til kirkelig virksomhet i kommunen.…»

Summen av disse forslagene vil svekke grunnlaget for det nære og forpliktende forholdet som i dag er etablert mellom kirke og kommune. Lovforslaget betyr også at sammenhengen mellom kommunen og kirkelig organisering ikke nødvendigvis videreføres.»

Også LO mente det delte finansieringsansvaret burde føres videre og uttalte:

«Finansieringen av Den norske kirke hører nøye sammen med hvordan den skal organiseres. En avklaring av dette spørsmålet er derfor grunnleggende. Dagens delte finansiering tydeliggjør det kommunale engasjementet for lokalkirken og betydningen av nærheten mellom lokalkirken og befolkningen. Det er grunn til å tro at en ensidig statlig finansiering både vil svekke kirkens totale økonomiske grunnlag men også dens posisjon som folkekirke – nær folket.»

Presteforeningen, Det norske diakonforbund og Unio var blant dem som gikk inn for å statliggjøre finansieringsansvaret for Den norske kirke. Det gjorde også Sør-Hålogaland biskop, som uttalte:

«Dette er et svært viktig anliggende i høringen, og biskopen i Sør Hålogaland ser at en endring slik punkt b fører til vil ha store konsekvenser. Når dette likevel støttes er det fordi det er viktig at Den norske kirke selv kan bestemme sin organisering, og ikke være bundet til å organiseres i forhold til kommunestrukturen. Det vil også være viktig å ha mulighet til å organisere seg ulikt på forskjellige steder i landet. Den norske kirke i Sør Hålogaland kan ha behov for å organiseres annerledes enn i Oslo for eksempel Samtidig ser høringsinstansen det alvorlige i at den lokale tilknytning til kommunene blir brutt, men denne må søkes å beholdes på andre måter. Det er også et poeng at kommunene gir ulik støtte til Den norske kirke, og en statlig finansiering vil kunne jevne dette ut. Også i forhold til likebehandling med de andre tros og livssynssamfunnene vil det være rett med statlig finansiering.»

Human-Etisk Forbund (HEF) ga uttrykk for at staten burde overta hele finansieringsansvaret for Den norske kirke. HEF uttalte:

«Human-Etisk Forbund ønsker statliggjøring av all økonomisk støtte, og mener departementet argumenterer godt for dette. Men en helt avgjørende forutsetning for statliggjøring, må være at dette også gjelder Den norske kirke. I så måte var det oppløftende at Dnks interne utredning, Bakkevigutvalget, gikk inn for statliggjøring. Senere har vi imidlertid registrert at Kirkemøtet (2015) har sagt nei til dette, men det bør ikke være grunn nok til at ikke staten og Stortinget velger den beste og mest rasjonelle løsningen for alle parter. Det verst tenkelige vil være å innføre to ulike regimer for finansiering. Derfor mener Human-Etisk Forbund at dersom det ikke er politisk mulig å innføre full statliggjøring nå, må nåværende finansieringsordning videreføres inntil det er mulig å få gjennomslag for statliggjøring av tilskudd til alle tros- og livssynssamfunn.»

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn (STL) uttalte:

«STL* ønsker primært alternativ B [staten overtar kommunenes finansieringsansvar for Den norske kirke]. Mens noen av våre medlemssamfunn mener at om man ender opp med alternativ A (videreføring av dagens ordning), bør man videreføre den for alle tros- og livssynssamfunnene, mener andre at det uansett er hensiktsmessig at tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke finansieres statlig. For øvrig viser vi til de enkelte medlemssamfunns egne høringssvar. *Når det gjelder Den norske kirkes svar på spørsmålene som gjelder Den norske kirke vises det til Kirkerådets høringssvar.»

Norges Kristne Råd (NKR) uttalte seg på tilsvarende måte som STL:

«NKR ønsker primært alternativ B. Mens noen av våre medlemskirker mener at om man ender opp med alternativ A (videreføring av dagens ordning), bør man videreføre den for alle tros- og livssynssamfunnene, mener andre at det uansett er hensiktsmessig at tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke finansieres statlig. Om det legges inn jevnlige målinger av samlede tilskudd er begge ordninger akseptable.
Når det gjelder Den norske kirkes synspunkter til dette punktet, vises det til Kirkerådets høringsuttalelse.»

Kirkemøtet 2018 uttalte følgende om forslagene til lovregulert finansiering av Den norske kirke:

«Kirkemøtet vil understreke det gode og tette forholdet mellom Den norske kirke og lokalsamfunnene, og dette må videreføres uavhengig av fremtidig finansiering og kirkeordning.
Høringsspørsmålet var om Den norske kirke skal finansieres ved at
  • a) dagens økonomiske oppgavefordeling mellom staten og kommunene føres videre, eller

  • b) staten skal overta det ansvaret kommunene i dag har for finansiering av den lokale kirke?

Kirkemøtet går inn for et fortsatt delt finansieringsansvar mellom stat og kommune. Kirkemøtet viser til at det var et klart flertall av de lokale og regionale kirkelige høringsinstansene som mente at dagens finansieringsansvar med oppgavefordeling mellom stat og kommune bør videreføres og at både KS og flere kommuner har støttet dette. Kjennetegnet på endringene i relasjon mellom stat og kirke har vært preget av en skrittvis utvikling, som sikrer kontinuitet og stabilitet i Den norske kirkes rammebetingelser. En videreføring av delt finansieringsansvar vil, etter Kirkemøtets syn, best kunne ivareta dette. Kirkemøtet understreker at denne ordningen vil sikre et fortsatt nært samarbeid mellom kommunen og kirken.
Et mindretall i Kirkemøtet går inn for full statlig finansiering av Den norske kirke. Dette vil gi likebehandling mellom Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn. Kirkemøtet legger også vekt på at dette vil gi kirken mulighet til å finne frem til en enklere organisering og til større likhet i finansieringen av de ulike sokn enn det som følger av kommunal finansiering. Fullt statlig tilskudd til Den norske kirke åpner likevel for nær kontakt mellom kommunene og soknenes organer, med mulighet til å søke finansiering av prosjekter og lokale tiltak.
(…)
Kirkemøtet vil peke på at det finansieringsansvar for diakoni, kirkemusikk og undervisning som er nedfelt i kirkeloven § 15, er utelatt i høringen. Kirkemøtet ber departementet sikre dette uavhengig av den finansieringsordning som blir valgt.
(…)
For å kunne videreutvikle sitt arbeid med samiske språk i menighetene i forvaltningsområdet for samisk språk, vil Kirkemøtet understreke at det er viktig for Den norske kirke at tospråklighetstilskudd fra Sametinget videreføres.»

15.5 Departementets vurderinger

Departementet mener det er flere hensyn som kunne tilsi at staten overtar kommunenes finansieringsansvar også for Den norske kirke. Dette ville blant annet gi kirken anledning til å se organisering og ressurser i sammenheng, og det ville gi kirken en mulighet til å sørge for et målrettet og planmessig vedlikehold av sine kirkebygg, se omtale i punkt 15.3.3. Departementet vil derfor mene at det delte finansieringsansvaret mellom stat og kommune ikke nødvendigvis bør videreføres på lengre sikt. Også hensynet til likebehandling kan tilsi at det vurderes endringer i dette på et senere tidspunkt.

Etter departementets oppfatning bør likevel Den norske kirke nå finansieres i et samvirke mellom et statlig og kommunale tilskudd, stort sett som etter gjeldende ordning. Hensynet til stabilitet, kontinuitet og forutsigbarhet tilsier at dagens finansieringsordning i hovedsak videreføres også i denne endringsfasen, særlig i lys av den omfattende nedbyggingen av lovgivningen om Den norske kirke som lovforslaget i proposisjonen her innebærer. Kirkemøtet har gått inn for at det delte finansieringsansvaret videreføres.

Kommunenes finansieringsoppgaver på kirkens område har hatt stor betydning for oppgave- og myndighetsfordelingen innad i Den norske kirke, og det kommunale finansieringsansvaret for kirkens virksomhet kan gi trygghet for at rammene for forholdet mellom det lokale og det sentrale nivået i kirkeorganisasjonen i hovedsak videreføres. Noen vil mene at den lokale forankringen har bidratt til at folkekirken har vært preget nedenfra, av ulike kulturer og tradisjoner fra forskjellige deler av landet.

Kommunenes finansieringsansvar har gjennom årene bidratt til et nært samarbeid mellom kommune og kirke. Dette har, etter departementets syn, representert en verdi ikke bare for kirken, men også for det norske samfunnet.

Departementet vektlegger at tilskuddsordningen bør utformes slik at den ikke legger uønskede rammer for hvordan kirken vil innrette sin virksomhet. Dette er viktig prinsipielt for Den norske kirkes frihet som trossamfunn, for likebehandling av tros- og livssynssamfunn og for målet om best mulig utnyttelse av ressursene som stilles til rådighet. I kapittel 16 foreslår departementet at det kommunale finansieringsansvaret for andre tros- og livssynssamfunn overtas av staten. Det kan reises prinsipielle innvendinger mot at det kommunale finansieringsansvaret samtidig videreføres for Den norske kirke. Etter departementets syn er det avgjørende at tilskuddsordningene samlet innrettes slik at ulikheten i ordning ikke hindrer understøttelse på lik linje. Departementet foreslår at statens tilskudd til tros- og livssynssamfunn skal fastsettes og reguleres blant annet på bakgrunn av kommunenes tilskudd til Den norske kirke, se nærmere i punkt 16.3. Forslag til bestemmelser om finansiering av Den norske kirke er tatt inn i § 14, og bestemmelsene viderefører dagens ansvarsdeling mellom staten og kommunene.

Tilskuddet fra staten gis til prestetjenesten og kirkens virksomhet nasjonalt og regionalt, og disse formålene korresponderer i hovedsak med virksomhetsansvaret til rettssubjektet Den norske kirke. Staten kan også gi tilskudd til andre kirkelige formål, for eksempel trosopplæring i menighetene. Tilskuddet gis i praksis med utgangspunkt i en budsjettsøknad fra Den norske kirke ved Kirkerådet, og det fastsettes i de årlige statsbudsjettene. Tilskuddet overføres til Kirkemøtet, som fordeler tilskuddet videre til andre instanser i Den norske kirke.

Kommunen skal gi tilskudd til kirkelig virksomhet i kommunen, til blant annet bygging, vedlikehold og drift av kirkebygg. Lovbestemmelsen innebærer en rettslig forpliktelse for kommunen til å finansiere de angitte formålene, men nivået på tilskuddet er ikke presist angitt i loven. Kirkemøtet fastsetter hvilket organ for soknet som skal motta kommunens tilskudd, jf. § 11 tredje og fjerde ledd og § 12 andre ledd. I praksis vil også kommunens tilskudd gis med utgangspunkt i en budsjettsøknad fra soknet eller soknene i kommunen. Loven er ikke til hinder for at det etableres kirkelige organer på tvers av kommunegrensene som kan motta og disponere tilskuddene fra de berørte kommunene. Dette åpner også gjeldende lovgivning for.

Kommunene kan yte tjenester i stedet for å gi tilskudd etter andre ledd, men det krever avtale med soknet, se lovforslaget § 14 tredje ledd.

Adgangen for kommunen til å ta opp lån for å finansiere formål som faller inn under andre ledd, for eksempel bygging av kirke, er ført videre, jf. lovforslaget § 14 fjerde ledd. Kommunelovens generelle vilkår for låneopptak gjelder i tilfellet.

En videreføring av kommunenes økonomiske ansvar for Den norske kirke innebærer at det økonomiske ansvaret for vedlikeholdet og driften av de ca. 1 630 kirkebyggene som tilhører Den norske kirke, fortsatt vil ligge til kommunene. Mange kirkebygg, også kirkebygg av kulturhistorisk betydning, er preget av mangelfullt vedlikehold. Fra kirkelig og kommunalt holdt er det framholdt at staten bør ta et større og mer direkte ansvar for å sette kulturhistorisk viktige kirkebygg i stand. Departementet har omtalt dette spørsmålet særskilt under punkt 20.4.6 og viser til omtalen der.

Kommunen er for øvrig etter gravplassloven § 3 også forpliktet til å finansiere anlegg, drift og forvaltning av gravplasser i kommunen etter budsjettforslag fra soknet eller soknene i kommunen, se kapittel 22.

16 Tilskuddsordning for tros- og livssynssamfunn

16.1 Oversikt

I dette kapitlet gjøres det rede for forslaget om en lovbestemt tilskuddsordning for tros- og livssynssamfunn. Forslaget om at det etableres én, statlig finansiert tilskuddsordning for alle tros- og livssynssamfunnene utenom Den norske kirke, er omtalt i punkt 16.2. Punkt 16.3 omhandler utmålingen av dette tilskuddet. For oversiktens skyld er det redegjort for gjeldende rett, forslag i høringsnotatet, høringsinstansenes syn og departementets vurderinger for hvert enkelt av de omtalte punktene.

16.2 Én statlig finansiert tilskuddsordning

16.2.1 Gjeldende ordning og Stålsett-utvalgets forslag

Etter de gjeldende tilskuddsordningene har tros- og livssynssamfunn rett til å kreve tilskudd fra stat og kommune. Det beløp Den norske kirke mottar i støtte fra staten og den enkelte kommunen regnet per kirkemedlem, skal gis fra staten og den enkelte kommunen per medlem til andre tros- og livssynssamfunn. Ved beregningen av den offentlige støtten skal likevel utgifter til Den norske kirke som angår alle innbyggere og ikke egentlig er utgifter til kirkelige formål, holdes utenom både i tilskuddet fra staten og fra kommunen. Dette gjelder i første rekke utgifter til gravplassforvaltningen, merutgifter til antikvarisk vedlikehold av kirkebygg og utgifter knyttet til vedlikeholdet av Nidaros domkirke og Erkebispegården i Trondheim.

For å få tilskudd etter gjeldende ordninger må det enkelte tros- og livssynssamfunnet hvert år sende inn krav om tilskudd og en liste med medlemmenes fødselsnummer. Hvert år skal samfunnene rapportere om virksomheten og bruken av mottatte tilskudd. Fylkesmennene behandler kravene om statstilskudd og gjennomgår samfunnenes rapportering. Kontrollen av samfunnenes medlemslister utføres av Brønnøysundregistrene på oppdrag fra departementet. Formålet med kontrollen er å sikre et mest mulig korrekt grunnlag for utbetaling av statlig og kommunalt tilskudd. Det skal ikke utbetales tilskudd for utenlandske borgere som ikke er bosatt i riket, eller for medlemmer som samtidig tilhører Den norske kirke eller et annet tros- eller livssynssamfunn (dobbeltmedlemskap). Først kontrollerer Brønnøysundregistrene om de innsendte fødselsnumrene er gyldige. Deretter blir alle gyldige fødselsnumre kontrollert mot Folkeregisteret, Den norske kirkes medlemsregister og medlemslistene fra andre tros- og livssynssamfunn.

I løpet av de siste ti–femten årene har det vært en markant vekst i antallet tros- og livssynssamfunn og i antallet medlemmer det gis tilskudd for. Mens det i 2005 var 550 tilskuddsberettigede samfunn, er det i dag mer enn 820 forskjellige tros- og livssynssamfunn som mottar støtte. Antallet medlemmer som det gis tilskudd for, er rundt 655 000, mot ca. 380 000 i 2005.

Den offentlige støtten fra staten og kommunene til samfunnene var i 2018 på ca. 740 mill. kroner i alt. Statstilskuddet til samfunnene var i 2018 basert på en tilskuddssats per medlem på 543 kroner. Den kommunale tilskuddssatsen i 2018 var i snitt på 619 kroner per medlem. Hvert samfunn mottok dermed rundt 1 160 kroner per medlem i offentlig støtte.

Med bakgrunn i kravene fra de enkelte tros- og livssynssamfunnene og utfallet av Brønnøysundregistrenes kontroll av de innsendte medlemslistene med fødselsnummer forestår fylkesmennene de årlige utbetalingene av statens tilskudd til samfunnene. Tilskuddssatsen per medlem som skal ligge til grunn for utbetalingen, meddeles gjennom et årlig rundskriv fra departementet. De kommunale tilskuddene blir først utbetalt på høsten etter at Brønnøysundregistrenes kontroll av medlemslistene er fullført. Ofte må samfunnene purre kommuner som er sene med å utbetale. Enkelte kommuner utbetaler først tilskuddet etterfølgende år.

Kommunene er forpliktet til å utbetale tilskudd til ethvert tros- eller livssynssamfunn som er tilskuddsberettiget og har ett eller flere medlemmer bosatt i kommunen, uavhengig av om samfunnet har aktivitet i kommunen. Kommunene foretar totalt ca. 24 000 utbetalinger, som alle er enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand. Nær 19 000 av vedtakene gjelder tilskudd til samfunn med færre enn ti medlemmer i kommunen. De fleste utbetalingene er av beskjeden størrelse, ofte mindre enn 5 000 kroner. Fylkesmennene er klageinstans for kommunenes vedtak om tilskudd, mens Barne- og familiedepartementet er klageinstans for fylkesmennenes vedtak.

Før det kan utbetales tilskudd må hver kommune fastsette tilskuddssatsen per medlem. Blant annet må kommunen avklare hvilke tilskudd til Den norske kirke som skal tas med i beregningen av tilskuddssatsen. Tilskudd til kirken som gjelder alle innbyggere i kommunen eller ikke er utgifter til egentlig kirkelige formål, skal som nevnt trekkes ut.

Tilskuddsordningene for tros- og livssynssamfunn var en sentral del av Stålsett-utvalgets mandat, og utvalget la fram flere forslag til revisjon av dagens tilskuddsordninger.

Utvalget mente at flere hensyn tilsa at staten tok over kommunenes forpliktelser på området. Det ble vist til at kommunene årlig foretar mange tusen utbetalinger, hvorav flere med grunnlag i ett tilskuddstellende medlem i et tros- eller livssynssamfunn i kommunen. Utvalget framholdt også at selv om kommunene har god kjennskap til tilskuddsordningenes regelverk, kan det i praksis være vanskelig å foreta korrekt uttrekk av de utgiftene som ikke skal inngå i tilskuddsgrunnlaget. Dessuten mente utvalget at regelverket blir praktisert ulikt i kommunene.

Stålsett-utvalget pekte videre på at omleggingen de senere årene med Brønnøysundregistrenes elektroniske kontroll av medlemskap, på mange måter har gjort kommunene til en ren utbetalingssentral, uten mulighet til selv å kontrollere grunnlaget for tilskuddene. På denne bakgrunnen gikk utvalget inn for at staten burde overta finansieringsansvaret for støtten og begrunnet sitt forslag slik:

«Utvalget mener at kommunenes rolle knyttet til den lovbestemte finansiering av tros- og livssynssamfunnene er blitt redusert til en utbetalingsinstans. De administrative kostnadene knyttet til denne er betydelige. En overføring til statlig nivå vil bidra til en betydelig administrativ forenkling for offentlige myndigheter. For tros- og livssynssamfunnene vil det være en betydelig fordel å kunne forholde seg bare til en instans på statlig nivå for hele tilskuddet, og ikke trenge å eventuelt følge opp og purre på tilskudd fra ulike kommuner. Utvalget mener en overføring til et statlig ansvar vil gi en mer forsvarlig og mindre tilfeldig håndtering av tilskuddsordningen. Det kan være en fordel at det er staten som tar hovedansvaret for å sikre at likebehandling av ulike tros- og livssynssamfunn blir ivaretatt, og ikke den enkelte kommune. Dette forhindrer ikke at den enkelte kommune kan velge å gi støtte til lokale tros- og livssynssamfunns virke, for eksempel til prosjekter eller nyetableringer, så lenge kommunene ikke diskriminerer ulike livssynsuttrykk.»11

På samme tid pekte utvalget på forhold som kunne tale imot statlig overtakelse, blant annet at den økonomiske likebehandlingen mellom Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn ikke lenger ville bli gjennomført på lokalt nivå, dvs. i kommunene, men på nasjonalt nivå. Imidlertid pekte utvalget på at en kunne etablere en mekanisme for å vurdere om støttenivået til Den norske kirke på kommunalt nivå ville endre seg over tid, for eksempel basert på tall fra KOSTRA (Kommune-Stat-Rapportering). Utvalget viste også til mulige fordelingseffekter: Tros- og livssynssamfunn hvor de fleste medlemmene bor i kommuner som i dag gir et tilskudd per medlem som er høyere enn landsgjennomsnittet, vil tape på omleggingen, mens samfunn hvor medlemmene i overveiende grad bor i kommuner der tilskuddet per medlem er lavere enn snittet, vil tjene på omleggingen.

16.2.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet mente i høringsnotatet at staten burde overta finansieringsansvaret for de offentlige tilskuddene til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke, og at det burde være en felles ordning for tros- og livssynssamfunnene. I samsvar med Stålsett-utvalgets forslag, gikk departementet inn for å oppheve skillet mellom registrerte og uregistrerte trossamfunn.

Departementet la i disse spørsmålene særlig vekt på forenklingshensyn. Dagens tilskuddsordninger til tros- og livssynssamfunn har etter departementets syn uforholdsmessig store praktiske og administrative konsekvenser. Departementet mente at den løpende administrasjonen av ordningene ikke står i et rimelig forhold til omfanget av tilskudd. Departementet var i hovedsak enig i framstillingen i NOU 2013: 1 om at kommunenes rolle som tilskuddsforvalter i dag langt på vei er begrenset til å være utbetalingsinstans. Kommunene mottar verken samfunnenes tilskuddskrav eller samfunnenes rapporter og regnskap om bruken av de kommunale tilskuddene. Hvilke samfunn som skal ha kommunale tilskudd, og for hvor mange og hvilke medlemmer, følger i dag av fylkesmannens vedtak om statstilskudd og resultatet av Brønnøysundregistrenes kontroll av medlemslistene. Selv om den enkelte kommunen fastsetter den kommunale tilskuddssatsen, er størrelsen på denne i overveiende grad regelstyrt.

Departementet la vekt på at økonomiplanleggingen og budsjettarbeidet i mange kommuner vil bli enklere dersom den kommunale finansieringsoppgaven på området faller bort. I dag er de budsjettmessige virkningene av tilskuddsordningene lite forutsigbare, siden det først er på høsten i det enkelte året at kommunene mottar oversikter fra Brønnøysundregistrene over antallet medlemmer i kommunen som det skal gis tilskudd for.

Departementet mente at det også for tros- og livssynssamfunnene ville være en betydelig administrativ lettelse dersom disse ikke trenger å forholde seg til kommunene for å få utbetalt tilskudd. Problemstillingene omkring forskjellene i kommunenes praktisering av regelverket ville dessuten bortfalle.

Potensialet for besparelser i den offentlige forvaltningen, staten og kommunene sett under ett vil være stor dersom saksfeltet samles på statens hender. Kvaliteten i forvaltningspraksisen på området vil også kunne bli styrket.

Departementet mente utgangspunktet for statlig overtakelse av tilskuddene til tros- og livssynssamfunnene burde være at dagens kommunale bevilgninger til samfunnene trekkes ut av statens rammetilskudd til kommunene.

16.2.3 Høringsinstansenes syn

Et klart flertall av instansene som sendte inn høringssvar, ga sin tilslutning til at staten overtar kommunenes finansieringsansvar for tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke. Instanser i Den norske kirke utgjorde samlet størstedelen av dette flertallet. Blant tros- og livssynssamfunnene utenom Den norske kirke var nær halvparten enig i forslaget. En betydelig andel uttalte seg ikke. Flesteparten av fylkesmennene og kommunene som avga høringsuttalelse, sa seg enig i departementets forslag. Bare to kommuner var uenige.

Kristiansand kommune uttalte:

«Kristiansand kommune ønsker at staten overtar dette ansvaret av hensyn til forenkling for alle parter. Kommunene er ikke involvert i tros- og livssynssamfunnenes drift, og rapportering skjer til fylkesmannsembetene. En eventuell kommunal dialog med ulike samfunn bør ikke skje på grunnlag av tilskudd, men som følge av samfunnsmessige forhold uavhengig av økonomi.»

KS mente

«at ansvaret for finansiering av andre trossamfunn bør overføres og samles hos staten. Dette vil innebære en tydelig forenkling sammenlignet med dagens praksis.
KS legger til grunn at likebehandlingsprinsippet mellom Den norske kirke og øvrige trossamfunn videreføres uavhengig av hvem som har finansieringsansvaret. Samtidig ser KS det som urimelig at bevilgninger til lovpålagte plikter som kun følger av DNK sin særegne posisjon, og bevilgninger til vedlikehold av viktige kulturhistoriske kirkebygg, skal slå ut i økte tilskudd til andre trossamfunn.
Dagens finansieringsordning for trossamfunn gjør at kommunene årlig må fatte 23 000 enkeltvedtak om tildeling av tilskudd, hvorav vel 18 000 gjelder trossamfunn med mindre enn 10 medlemmer i kommunen og beskjedne tilskuddsbeløp. Tildelingen er regelstyrt, dvs. at det ikke er rom for lokalt skjønn og lokale prioriteringer. Det framstår som en betydelig administrativ forenkling samlet for offentlig sektor at dette ansvaret i sin helhet overtas fra staten.»

Andre høringsinstanser som var enige med departementet, argumenterte med at forslaget vil gi større grad av likebehandling av tros- og livssynssamfunnene, og at det vil bidra til forenkling og administrative besparelser for alle parter.

Borg bispedømmeråd skrev:

«Borg bispedømmeråd støtter forslaget, og mener det vil være en fordel for tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke at staten overtar kommunenes finansieringsansvar. I tillegg til at dette vil bety en betydelig administrativ forenkling både for det offentlige og det enkelte tros- og livssynssamfunn, vil det i større grad sikre likebehandling tros- og livssynssamfunnene imellom. Slik dagens ordning fungerer har det den utilsiktede konsekvensen at det er ulik praksis kommunene imellom når det gjelder omfanget på støtten, samt stor grad av uforutsigbarhet på når støtten blir utbetalt det enkelte tros- og livssynssamfunn.»

Flere tros- og livssynssamfunn svarte imidlertid at de var enige under forutsetning av at staten også overtok kommunenes finansieringsansvar for Den norske kirke. Oslo katolske bispedømme uttalte:

«Vår enighet er betinget av at finansieringskildene forblir de samme for Dnk og alle andre. Med andre ord, hvis Dnk kommer inn under rent statlig finansiering vil vi være enig i forslaget. Derimot hvis Dnk vil få en særordning med kombinert statlig og kommunal finansiering, vil vi oppfatte forslaget som en meget uheldig forskjellsbehandling i strid med Grl. § 16.»

Også Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn (STL) og Norges Kristne Råd (NKR) ga uttrykk for at det var ønskelig å statliggjøre tilskuddet, og at dette helst da burde innebære at også tilskuddet til Den norske kirke blir et rent statlig tilskudd, eller at det blir lagt opp til mekanismer som kan korrigere mot kommunenes faktiske utgifter til Den norske kirke. NKR uttalte:

«Forslaget om statliggjøring av tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke er isolert sett godt begrunnet i høringsnotatet. NKR vil imidlertid hevde at det vil være mer i tråd med likebehandlingsprinsippet at alle tilskudd til Den norske kirke også gis fra staten. En videreføring av dagens ordning med separate tilskudd til Den norske kirke fra stat og kommune samtidig som andre tros- og livssynssamfunn mottar tilskudd i sin helhet fra staten, vil lett bidra til lite transparens og kontroll med at likebehandling faktisk finner sted.
Det er heller ikke lagt opp til mekanismer som periodisk følger utviklingen i kommunenes budsjettering til Den norske kirke for å korrigere statstilskuddet til de øvrige tros- og livssynssamfunnene. Skal likebehandlingen ivaretas over tid er det nødvendig at det etableres periodiske milepæler eller kontrollposter, der utviklingen i KOSTRA-tallene for kommunenes tilskudd danner utgangspunkt for justeringer av statstilskuddet til tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke.
Primært ønsker NKR at tilskudd til alle trossamfunn inklusive Den norske kirke skal komme fra samme kilde.»

STL uttalte:

«Hvis statliggjøringen av tilskudd utelukkende gjøres for tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke må det legges opp til en justering i forhold til den kommunale finansieringen (faktiske utgifter) som Den norske kirke mottar. Dette bør ideelt sett skje hvert år.»

Kirkemøtet 2018 uttalte:

«Kirkemøtet gir sin tilslutning til forslaget om at staten overtar kommunenes finansieringsansvar for tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke. Forslaget vil innebære en betydelig forenkling både for staten, kommunene og tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke. Dersom finansieringsansvaret for Den norske kirke videreføres som delt mellom stat og kommune, forutsetter Kirkemøtet at det foretas jevnlige beregninger med sikte på å ivareta likebehandlingsprinsippet. Dersom det skulle vise seg at offentlig tilskudd over tid skulle utvikle seg ulikt mellom Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn, bør det etableres en ordning som gir mulighet for korreksjon, for eksempel hvert fjerde år.»

Blant høringsinstansene som var uenige i departementets forslag, ble det pekt på likebehandlingshensyn, og at tros- og livssynssamfunnenes økonomi og de lokale båndene mellom kommune og tros- og livsssynssamfunn kunne bli svekket:

Nordre Osen menighetsråd skrev:

«Finansiering bør være likt for DnK og andre trossamfunn, altså både statlig og kommunal finansiering. Det ansvarliggjør kommunene og sikrer god lokalkunnskap om religiøs tilhørighet.»

Tromsø stift / Den katolske kirke i Nord-Norge uttalte:

«Kommunale tilskudd ligger i Nord-Norge 25 til 30 % over det statlige, og for Tromsø stift vil overgang til statlig finansiering bety vesentlig nedgang i inntekter og tilsvarende forskjellsbehandling til Dnk. I Nord-Norge kan Dkk ikke tilby lokaler og betjening som er i nærheten av det Dnk disponerer over. Mange steder låner/leier man kirker og lignende, men det gjelder ikke over alt, og det kan være ulike hindringer. Flere steder er det ingen lokaler eller svært nødtørftige forhold for messer, og enda verre for høytidelige anledninger som dåp, vigsel etc.; det vanskeliggjør å gi katolikker som bor spredt en verdig betjening. I tillegg kommer forskjellen som følge av ulikheten vedrørende merverdiavgift, ...»

Islamsk Kultursenter Nordland skrev:

«Dette kan innebære mindre tilskudd for trossamfunn i Norge. Det legges opp til at mange trossamfunn skal inneha et samfunnsansvar. Ved mindre tilskudd, kan dette påvirke viktige samfunnsoppgaver trossamfunnene i dag utfører.»

Saksumdal menighetsråd mente at

«[b]åndene mellom kommune og tros- og livssynssamfunn vil svekkes dersom kommunen ikke lenger er tilskuddspart. Dette er ikke bare et finansielt spørsmål, men handler også om grunnlaget for samhandling kommune/tros og livssynssamfunn.»

16.2.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder sitt forslag fra høringsnotatet om å forenkle tilskuddsordningene til én, statlig tilskuddsordning for tros- og livssynssamfunnene utenom Den norske kirke, se lovforslaget § 5 første ledd. Etter departementets vurdering vil så vel staten og kommunene som det enkelte tros- og livssynssamfunnet være best tjent med en slik omlegging. Forslaget vil gi en betydelig forenkling og besparelse, ikke minst ved at det ikke lenger skal treffes enkeltvedtak om tilskudd i hver kommune.

Kommunale forskjeller når det gjelder tilskuddenes størrelse, både som følge av variasjon i bevilgningene til Den norske kirke og eventuelle ulikheter i kommunenes praktisering av reglene om fastsetting av tilskuddssatsen, vil bli utjevnet i statstilskuddet som tros- og livssynssamfunnene vil motta.

Gjeldende ordning for kommunale tilskudd til tros- og livssynssamfunn er regelstyrt, og omleggingen vil heller styrke enn svekke det kommunale selvstyret. Lokale bånd mellom kommune og tros- og livssynssamfunn vil kunne bli ivaretatt selv om kommunene ikke lenger skal være lovpålagt å gi tilskudd til ethvert tros- eller livssynssamfunn med minst ett medlem bosatt i kommunen (uavhengig av om samfunnet driver aktivitet i kommunen). Omleggingen vil ikke være til hinder for at den enkelte kommune samarbeider med og gir tilskudd til tros- og livssynssamfunn som har virksomhet i kommunen.

Omleggingen innebærer en omfordeling av oppgaver mellom staten og kommunene. Kommunenes utgiftsforpliktelser faller bort og overtas av staten. Dette kan teknisk gjennomføres ved at dagens kommunale bevilgninger til tros- og livssynssamfunnene trekkes ut av statens rammetilskudd til kommunene, se nærmere om overgangen til ny tilskuddsordning i punkt 23.2 og lovforslaget § 23.

Dette forslaget er etter departementets oppfatning ikke avhengig av at det gjennomføres en tilsvarende reform av tilskuddsordningen for Den norske kirke, slik enkelte høringsinstanser har ment. Departementet kan ikke se at likebehandlingshensyn eller andre hensyn tilsier at tilskuddsordningene må være like, jf. departementets vurdering i punkt 11.6. Etter departementets syn kan det imidlertid, som flere høringsinstanser også har pekt på, være grunn til at fastsettelsen og reguleringen av statstilskuddet til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke også tar hensyn til utviklingen i de kommunale tilskuddene til Den norske kirke når det videreføres et kommunalt finansieringsansvar for Den norske kirke, se nedenfor i punkt 16.3 og lovforslag § 5 fjerde ledd og § 23 første ledd.

16.3 Fastsetting og regulering av tilskudd

16.3.1 Gjeldende ordninger

I dagens tilskuddsordning(er) til tros- og livssynssamfunn er det tre faktorer som bestemmer hva et tros- eller livssynssamfunn har krav på i offentlig støtte, fra staten og fra den enkelte kommunen:

  • de budsjetterte utgiftene til Den norske kirke, fratrukket utgifter til visse formål

  • antallet medlemmer i Den norske kirke

  • antallet medlemmer i det aktuelle tros- eller livssynssamfunnet

Formålet med tilskuddsordningene er å sørge for at tros- og livssynssamfunn mottar tilskudd som «etter måten svarer om lag» til henholdsvis statens og kommunens finansiering av Den norske kirke, jf. trossamfunnsloven §§ 19 og 19 a og livssynssamfunnsloven §§ 2 og 3.

Hovedbestemmelsen om hvilke utgifter til Den norske kirke som skal inngå i grunnlaget for beregning av tilskudd fra stat og kommune til tros- og livssynssamfunnene, er gitt i trossamfunnsloven i § 19 tredje ledd, jf. livssynssamfunnsloven § 4 første ledd. Det heter der at «offentlege utlegg som gjeld alle» ikke skal tas med når tilskudd fra stat og kommune blir utregnet. Forskriftene presiserer dette unntaket til å gjelde «utgifter som er felles for alle innvånere av riket og som ikke er utgifter til egentlige kirkelige formål», jf. forskrift om registrerte og uregistrerte trossamfunn § 6 første ledd og den tilsvarende formuleringen på nynorsk i forskrift om tilskot til livssynssamfunn § 6.

Den gjeldende lovgivningen fastsetter dessuten at enkelte, konkret angitte elementer i tilskuddet fra staten til Den norske kirke skal holdes utenom beregningsgrunnlaget for tilskudd til andre tros- og livssynssamfunn. To av unntakene handler om tilskudd til Den norske kirke som er begrunnet i at tilsatte i det nye rettssubjektet Den norske kirke tidligere hadde staten som arbeidsgiver (kompensasjon for oppheving av den tidligere boplikt- og tjenesteordningen for prester og tilskudd til pensjonspremie som knytter seg til rettigheter som er opparbeidet som tilsatte i staten). Det tredje unntaket ble tatt inn i lovene i forbindelse med at rettssubjektet Den norske kirke ble tilført et egenkapitaltilskudd ved etableringen 1. januar 2017. De tre særlige unntakene ble i lovforarbeidene vurdert særskilt i lys av Grunnloven § 16 fjerde punktum om understøttelse «på lik linje», og dessuten i lys av kravene i internasjonale konvensjoner, særlig EMK artikkel 9, både alene og sett i sammenheng med artikkel 14, se punkt 5.5 i meldingsdelen og Prop. 12 L (2015–2016) og Prop. 9 L (2016–2017).

Det har i alle år vært praksis for at beregningsgrunnlaget for statens tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke, er bevilgningene til Den norske kirke som budsjetteres under statsbudsjettets programkategori for kirkelige formål. Det er budsjetterte bevilgninger for kommende budsjettår som inngår i grunnlaget, ikke hva som ifølge regnskapstall viser seg å være bevilget. Det er ikke etablert noen entydig praksis når det gjelder justering av tilskuddssatsen på grunnlag av tilleggsbevilgninger til Den norske kirke i løpet av året. Overføringer fra Opplysningsvesenets fond til Den norske kirke blir medregnet i beregningsgrunnlaget. Enkelte formål skal som nevnt holdes utenom tilskuddsgrunnlaget, blant annet statens bevilgninger knyttet til vedlikeholdet av Nidaros domkirke.

Tilskuddsgrunnlaget på statlig nivå og på kommunalt nivå blir dividert på antallet medlemmer i Den norske kirke i henholdsvis landet og i den aktuelle kommunen. Da kommer en frem til størrelsen på tilskuddet som skal tildeles andre tros- og livssynssamfunn fra henholdsvis staten og kommunen. Tallet på medlemmer (og tilhørige) i Den norske kirke hentes fra medlemsregisteret til Den norske kirke.

Som nevnt i punkt 16.1 må det enkelte tros- og livssynssamfunnet hvert år sende inn krav om tilskudd. Ordningen med beregnet tilskudd per medlem krever at medlemslisten i det enkelte samfunnet er korrekt på individnivå og kontrollerbar med fødselsnummer. Fylkesmennene behandler kravene om statstilskudd, og Brønnøysundregistrene kontrollerer samfunnenes medlemslister. Deretter utbetaler fylkesmennene statens tilskudd. Kommunene fastsetter tilskuddssatsen per medlem og utbetaler tilskudd til tros- og livssynssamfunn som er tilskuddsberettiget og har medlemmer bosatt i kommunen.

16.3.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet viste i høringsnotatet til at formålet med dagens regelverk for fastsettelsen av tilskuddsgrunnlaget til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke, er å sikre at Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn blir økonomisk likebehandlet av staten og kommunene.

I høringsnotatet holdt departementet fram at kravet i Grunnloven § 16 fjerde punktum om understøttelse av alle tros- og livssynssamfunn «på lik linje» i teorien kunne vært ivaretatt ved å identifisere hva ulikhetene mellom Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn helt konkret består i, omregne disse i tilnærmet presise økonomiske størrelser og trekke disse fra i tilskuddsgrunnlaget til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke. Departementet la imidlertid i høringsnotatet til grunn at en slik ideell operasjonalisering av likebehandlingskravet i realiteten vil være svært vanskelig å realisere.

På denne bakgrunnen mente departementet at det mest hensiktsmessige vil være å ikke gjøre vesentlige materielle endringer i dagens regelverk og praksis vedrørende hvilke tilskudd til Den norske kirke som skal inngå i grunnlaget for tilskudd til andre tros- og livssynssamfunn. I dag regnes tilskuddssatsen per medlem (summen av statens tilskuddssats og den kommunale tilskuddssatsen) som uttrykk for økonomisk likebehandling mellom Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn.

På denne bakgrunnen foreslo departementet for det første at en skulle etablere et utgangspunkt for tilskudd til tros- og livssynssamfunn som i hovedsak tar utgangspunkt i dagens regelverk og dagens støttenivå, som et uttrykk for understøttelse av alle tros- og livssynssamfunn på lik linje. Ved etableringen av dette utgangspunktet var forslaget at tilskuddsgrunnlaget fastsettes i hovedsak som i dag, og medlemstallet i Den norske kirke skulle inngå som faktor i utmålingen av tilskuddet på samme måte som i dag. Tilskuddet skulle imidlertid beregnes med utgangspunkt i antallet medlemmer i Den norske kirke over 15 år, og det skulle bare utbetales på grunnlag av medlemmer som har fylt 15 år i det enkelte tros- eller livssynssamfunnet. Som en konsekvens av forslaget om en aldersgrense på 15 år for tilskuddstellende medlemskap, ville tilskuddssatsen måtte korrigeres opp. Denne tilskuddssatsen skulle være utgangspunktet og legges til grunn ved gjennomføringen av de andre forslagene som ble tatt opp i høringsnotatet.

For det andre foreslo departementet at satsen for statens tilskudd til tros- og livssynssamfunnene deretter skulle fastsettes årlig og reguleres i samsvar med endringene i statens tilskudd til Den norske kirke. Etter forslaget skulle dermed ikke utviklingen i kommunale tilskudd til Den norske kirke inngå direkte i reguleringsgrunnlaget.

Departementet foreslo for det tredje nye bestemmelser om hvilke tilskudd til Den norske kirke som ikke skulle inngå i beregningen av tilskudd til andre tros- og livssynssamfunn, men mente at disse i hovedsak videreførte gjeldende rett. Ut fra forenklingshensyn foreslo departementet at følgende tre tilskuddsformål skulle unntas fra beregningsgrunnlaget: tilskudd til oppgaver Den norske kirke utfører på vegne av det offentlige, investeringstilskudd i kirkebygg fra før 1900 og tilskudd til utgifter som følger av Den norske kirkes særlige stilling. Det første unntaket skulle i første rekke dekke utgifter til gravplassforvaltning. Formålet med det andre unntaket var å forenkle dagens hjemmel for å unnta merutgifter til antikvarisk vedlikehold av kirker, mens det mer generelt formulerte tredje unntaket i første rekke skulle fange opp de gjeldende unntakene om blant annet pensjonspremie for pensjonsrettigheter som tilsatte i Den norske kirke tidligere har tjent opp som tjenestemenn i staten.

For det fjerde fremmet departementet forslag om at satsen for tilskuddet til tros- og livssynssamfunnene bare skulle baseres på tallet på medlemmer og tilhørige i Den norske kirke ved den første etableringen av den nye, statlige tilskuddsordningen, men ikke inngå ved den senere og årlige reguleringen av tilskuddssatsen.

Departementet foreslo dessuten at det i forskrift skulle gis nærmere bestemmelser om fastsetting av tilskuddssatsen.

16.3.3 Høringsinstansenes syn

16.3.3.1 Generelt

Flere høringsinstanser hadde mer generelle synspunkter til forslaget om fastsettelse og regulering av satsen for tilskudd til tros- og livssynssamfunn. Noen instanser mente at forslaget ikke i tilstrekkelig grad vil sikre økonomisk likebehandling mellom Den norske kirke og de andre tros- og livssynssamfunnene, og at den foreslåtte ordningen, sett i forhold til tilskuddsordningen for Den norske kirke, i seg selv kunne eller ville være diskriminerende, eller kunne føre til diskriminering i praksis. Human-Etisk Forbund uttalte blant annet følgende:

«Hittil har utregningen av tilskudd synliggjort hva stat og kommune bevilger til kirkelige formål. Populært sagt har forståelsen vært at når Dnk mister medlemmer, får vi andre mer pr medlem, og at dette skulle være helt urimelig. Realiteten er jo at dette speiler at det er Dnk som får mer pr medlem. Dersom stat/kommune fortsetter å finansiere Dnk uaktet utvikling i kirkens medlemstall, vil støtten stadig bli høyere pr kirkemedlem. Dette faktum burde interessere de politiske partiene og Finansdepartementet som element i budsjettbehandling. Dette vil bli mindre synlig gjennom en statliggjøring, fordi kommunene slipper uforutsette økte utgifter til «de andre». Hvis man i tillegg fjerner antallet kirkemedlemmer som kriterium for utregning eller som forutsetning for tilskudd, hindrer man i realiteten innsyn i hva Dnk koster pr medlem, mens dette er høyst synlig for andre tros- og livssynssamfunn. Det virker urimelig at akkurat finansiering av Den norske kirke skal være unntatt diskusjon om politiske prioriteringer i forhold til alle andre områder. Dette er noe av det vi mener gjør den foreslåtte modellen med delt finansiering for Dnk uten at medlemstall teller, lite bærekraftig. Det enkleste å håndtere for å sikre rettferdig likebehandling, vil være et likt tilskudd pr hode, i en eller annen form.»

Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter hadde følgende, mer generelle uttalelse til beregningen av statstilskudd og likebehandlingskravet:

«Departementet uttrykker at de ikke kan se at det i praksis er mulig å finne operasjonelle metoder som ideelt ivaretar likebehandlingskravet i Grunnloven § 16. Nasjonal institusjon har forståelse for at dette er en krevende og sammensatt oppgave – og at man nødvendigvis må velge én løsning/tilnærming (selv om den da kanskje ikke er ideell).
Vi tar ikke stilling til om den valgte/foreslåtte løsningen (forslag til ny § 4) er den mest hensiktsmessige. Vi har heller ikke holdepunkter for å anta at løsningen som et utgangspunkt ikke skulle være egnet til å ivareta likebehandlingskravet på en tilfredsstillende måte. En viktig forutsetning her, slik departementet også er inne på, er at de ulike tilskudd til Den norske kirke som holdes utenfor beregningsgrunnlaget for støtte til andre tros- og livssynssamfunn i henhold til ny § 4, hviler på en saklig, objektiv og rimelig begrunnelse. Selv om det er adressert enkelte steder i høringsnotatet, så er det ikke helt klart for oss hvilke tilskudd som konkret holdes utenfor – og hvorfor. Dette bør vurderes tydeliggjort. En slik tydeliggjøring kan være fordelaktig i forbindelse med lovarbeidet nå, og er også viktig å være bevisst på i fremtiden når det gjelder beregningen av tilskuddet fra år til år.
Det er heller ikke klart for oss hvordan utmålingen av tilskuddet til Den norske kirke skal skje (f.eks. på bakgrunn av hvilke kriterier) når medlemsantall ikke skal ha betydning for beregningen av dette tilskuddet, men fortsatt være styrende for beregningen av tilskudd til øvrige tros- og livssynssamfunn. Også her vil den fremtidige utviklingen kunne ha betydning. Det vil være viktig å ha en bevissthet rundt dette når beregningen foretas fra år til år – for å sikre at likebehandlingskravet ivaretas.
De enkelte usikkerhetsmomentene, både knyttet til de rettslige og de faktiske forhold, nødvendiggjør en god oppfølging på dette området fra staten. Særlig ettersom den fremtidige, helhetlige praktiseringen (og følgelig konsekvensene) av lovverket/ordningen vil ha betydning for hvorvidt rammene etter Grunnloven § 16, og etter forholdene de internasjonale konvensjonene, er ivaretatt på en tilfredsstillende måte. Som vi kommer tilbake til under punkt 4, anbefaler Nasjonal institusjon at det legges opp til jevnlige evalueringer av både et eventuelt lovverk og praktiseringen.»
16.3.3.2 Regulering av tilskuddssatsen

Et bredt flertall av instansene som avga høringsuttalelse, var enig i forslaget om at tilskuddssatsen skal reguleres årlig i samsvar med endringene i statens tilskudd til Den norske kirke. Kun et lite mindretall sa seg uenig i dette. Mer enn halvparten av tros- og livssynssamfunnene utenom Den norske kirke støttet forslaget, og det var en betydelig andel som ikke uttalte seg. Også et flertall av fylkesmennene, kommunene og instansene i Den norske kirke ga sin tilslutning til forslaget.

Det teologiske menighetsfakultet støttet forslaget og uttalte:

«Endringen fra medlemsbasert likebehandling til lik prosentvis bevilgningsøkning kan oppfattes som en viss svekkelse av likebehandlingsprinsippet, men må ikke nødvendigvis forstås slik. Grunnlovens prinsipp om likebehandling (Grl § 16) må ses som en likebehandling av ulike størrelser og ulike oppgaver som skal ivaretas. Det må også tas i betraktning at en videreføring av medlemstalls-likheten og tilhørende økning i utgifter til ordningen, potensielt kan true finansieringsordningen i sin helhet om den både blir oppfattet som for dyr og urimelig. I så fall vil dette svekke tros- og livssynsfeltet samlet sett.»

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn (STL) sa seg også enig i forslaget, men ga følgende kommentar:

«STL* mener at også Den norske kirke skal få støtte per medlem. Dette vil ivareta prinsippet om likebehandling av tros- og livssynssamfunnene som det framgår av Grunnlovens paragraf 16 og som er mål med ny lov. Buddhistforbundet understreker at man primært ønsker en videreføring av dagens telling av medlemmer. Bevilgninger til lovpålagte oppgaver Den norske kirke er alene om (kirkebygg og evnt også gravplassdrift) kommer som i dag i tillegg til støtten per medlem. *Den norske kirke er av en annen oppfatning, og det vises til Kirkerådets høringssvar. Dersom departementets modell vedtas, bør satsen ikke reguleres utfra prosentvis vekst, men regnes per medlem, for å unngå at minoritetene sponser driften av majoritetens trossamfunn.»

Norges Kristne Råd (NKR) gikk imot forslaget og begrunnet dette med:

«Medlemmer av tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke har den samme skattebyrde som medlemmer av Den norske kirke og bidrar like mye til finansieringen av Den norske kirke og øvrige tros- og livssynssamfunn. Den andelen av skattøret som går til tros- og livsynsformål, bør beregnes og tilfalle tros- og livssynssamfunnene likt på bakgrunn av medlemstall. NKR mener at diskusjonen om fordeler og ulemper relatert til utvikling i medlemstall i Den norske kirke er uheldig. Vi kan ikke se at de argumenter notatet fremfører for å avvikle dagens praksis er tungtveiende.
(…) Etter vårt syn bør ikke staten etablere ordninger som medfører at et tros- eller livssynssamfunn får mer tilskudd pr medlem enn andre, så lenge man har tatt hensyn til kostnadene ved de tjenester Den norske kirke utfører for alle på vegne av det offentlige.
Forslag om å unnta Den norske kirkes medlemstall fra beregningsgrunnlaget kan på sikt resultere i et misforhold i hva det offentlige gir i støtte pr medlem. Dette kan slå begge veier.
En ordning som også minoritetene opplever rettferdig, vil sannsynligvis bidra til å skape ro og være mer robust og langsiktig. En ordning der medlemstallet for alle tros- og livssynssamfunn er en parameter i beregningen av tilskudd, vil etter NKRs oppfatning være en slik ordning. Derfor vil et flertall av NKRs medlemmer anbefale at medlemstallet for alle trossamfunn, uten unntak, er en likeverdig parameter for beregningen av tilskudd.
Når det gjelder Den norske kirkes synspunkter til dette punktet, vises det til Kirkerådets høringsuttalelse.»

Oslo katolske bispedømme gikk imot forslaget og skrev:

«Tilskuddssatsene pr. medlem må være den samme i alle tros- og livssynssamfunn slik at man slipper denne form for reguleringer. Slik vi forstår det siktes her ikke til en regulering som går ut på at andre samfunn skal få det samme som Dnk pr. medlem. Det er endringene i totalbevilgningene til Dnk (uavhengig av svingningen i medlemstall) som skal påvirke bevilgningene pr. medlem til andre samfunn. Teoretisk kan medlemstallet i Dnk gå ned til 2000 personer samtidig som denne kirke beholder alle sine tilskudd, mens andre tros- og livssynssamfunn sitter igjen med de gamle tilskuddsbeløp pr. hode. Dette henger sammen med at departementet legger en for stor vekt på første del av Grunnlovens § 16 og overser siste del. Etter vårt syn vil dette forslaget derfor være i strid med likhetsprinsippet.»

Også flere av tros- og livssynssamfunnene som var enige i forslaget om årlige reguleringer i samsvar med endringene i tilskuddene til Den norske kirke, mente at Den norske kirkes medlemstall burde inngå i beregningen av tilskuddssatsen. Ansgar Teologiske Høgskole, som var uenig i forslaget, var av samme oppfatning og uttalte:

«Likebehandling er det viktigste prinsippet her. Medlemmer av tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke har den sammen skattebyrde som medlemmer av Den norske kirke og bidrar like mye til finansieringen av Den norske kirke og øvrige tros- og livssynssamfunn. Satsen for tilskudd bør derfor beregnes og tilfalle tros- og livssynssamfunnene likt på bakgrunn av medlemstall. Derfor bør det ikke innføres en ordning som ikke tar med medlemstall for Den norske kirke som faktor i beregningen. Staten bør ikke etablere ordninger som medfører at et tros- eller livssynssamfunn får mer tilskudd pr medlem enn andre (unntatt de tjenester som Den norske kirke utfører for alle på vegne av det offentlige).»

Kirkemøtet 2018 uttalte:

«Kirkemøtet understreker betydningen av likebehandlingsprinsippet også når det gjelder offentlige tilskudd til tros- og livssynssamfunn. En ordning som sikrer likebehandling kan utformes på flere måter, og Kirkemøtet mener at den modell departementet foreslår er en mulig modell. Dersom denne modell velges, legger Kirkemøtet til grunn at staten over tid foretar jevnlige evalueringer av praktiseringen av lovverket (…). En slik regulerende mekanisme i tilskuddssystemet må gis en mer presis utforming og forankring enn det som fremgår av departementets forslag.
Kirkemøtet mener Den norske kirkes behov som folkekirke er best tjent med at offentlige bevilgninger gis på grunnlag av budsjettforslag fra kirkelige organer til bevilgende myndigheter. Dette sikrer innsynsmulighet for bevilgende myndighet i den kirkelige økonomiforvaltning, som omfatter milliardbeløp. Dette bidrar både til å opprettholde ordningens legitimitet og redusere behovet for andre former for kontrolltiltak. En ordning der det gis en samlet bevilgning til alle tros- og livssynssamfunn som så fordeles etter medlemstall, risikerer på sikt ikke å sikre Den norske kirkes reelle økonomiske behov.
Gitt en fortsatt delt finansiering av Den norske kirke mellom stat og kommune, mener Kirkemøtet at også kommunenes bevilgninger til Den norske kirke bør inngå i reguleringsgrunnlaget for støtten til andre tros- og livssynssamfunn.»

Også flere andre høringsinstanser mente at kommunenes tilskudd til Den norske kirke måtte tas hensyn til i beregningen av tilskuddsgrunnlaget til andre tros- og livssynssamfunn dersom kommunene fortsatt skulle ha finansieringsansvar for Den norske kirke, se høringsuttalelsene som er gjengitt i punkt 16.2.3.

16.3.3.3 Beregning etter antall medlemmer som har fylt 15 år

Forslaget om at tilskudd skal beregnes etter antallet medlemmer i det aktuelle samfunnet som har fylt 15 år, hadde nær tilknytning til departementets forslag om en tilsvarende avgrensing av medlemsgrunnlaget for registrering, jf. punktene 13.3.1 og 14.2. Framstillingen av synspunkter fra høringen i punktene 13.4.1 og 14.3 er derfor også relevant for spørsmålet som tas opp i punktet her.

Nær halvparten av instansene som avga høringsuttalelse, var uenig i departementets forslag om at tilskuddet skal beregnes etter antallet medlemmer i samfunnet over 15 år. Om lag en fjerdedel av instansene sa seg derimot enig i forslaget, men flere av dem presiserte at de var imot at bare medlemmer som har fylt 15 år, skulle inngå i tilskuddsgrunnlaget. Motstanden mot forslaget var størst blant tros- og livssynssamfunnene utenom Den norske kirke og de regionale og sentrale instansene i Den norske kirke. Både Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn (STL), Norges Kristne Råd (NKR), Islamsk Råd Norge (IRN) og Muslimsk Dialognettverk (MDN) gikk imot forslaget. Nesten samtlige fylkesmenn og et flertall av kommunene ga tilslutning til forslaget.

Blant instansene som var uenige i forslaget, viste mange kun til sine kommentarer til lovforslaget § 3 om vilkår for registrering, eller de presiserte kort at de var enige i at tilskuddet skal beregnes etter antall medlemmer, men da alle medlemmer, og ikke bare de som har fylt 15 år.

Også Kirkemøtet 2018 mente at «tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke skal beregnes uten at det innføres et alderskrav for tilskudd.»

Brunstad Christian Church (BCC) uttalte følgende:

«BCC synes departementets begrunnelse for å snevre inn tilskuddsutløsende medlemsbase til kun å gjelde medlemmer over 15 år er mangelfullt begrunnet, og savner en drøftelse av om en slik avgrensning er i strid med likebehandlingsprinsippet i Grunnloven § 16 siste punktum. Det følger av høringsnotatet, blant annet under punkt 6.2.3.3, at Grunnloven § 16 siste punktum inneholder et likebehandlingsprinsipp, både mellom statskirke og tros- og livssynssamfunn, og tros- og livssynssamfunn imellom. Selv om et slikt prinsipp naturlig nok må avveies mot hensynet til enkelt og håndterbart regelverk samt «om lag»-prinsippet, mener BCC likevel at den foreslåtte endringen vil være et så kvalifisert avvik fra likebehandlingsprinsippet at forenklingshensyn og henvisning til «om lag»-prinsippet ikke kan være tilstrekkelig. Som fremholdt i høringsnotatet medfører endringen en varig omfordeling av tilskudd fra trossamfunn med forholdsmessig større andel barn til trossamfunn med forholdsmessig større andel voksne. Førstnevnte får mindre tilskudd, sistnevnte får økte tilskudd. To ellers like trossamfunn med totalt like mange medlemmer vil dermed behandles ulikt, og trossamfunnet med flest barn kommer dårligst ut. Slik BCC ser det blir ikke lenger to like trossamfunn «understøtte[t] på lik linje», jf. Grunnloven § 16 siste punktum. Videre vil statskirkens støtte ikke påvirkes av medlemmenes alderssammensetning. Samtidig vil naturlig nok antallet aktive medlemmer i statskirken være av betydning for den økonomiske støtten som kreves fra staten, som i større grad vil tilpasses det reelle behovet. I realiteten vil dermed statskirkens medlemmer under 15 år være «tilskuddsutløsende». Slik BCC ser det vil det være i strid med likebehandlingsprinsippet at staten finansierer barns deltakelse i statskirken, men ikke barns deltakelse i tros- og livssynssamfunn.»

Også NKR utdypet sin innvending mot 15-årsgrensen, men da ut fra et synspunkt om at lovforslaget underkjenner de reelle og symbolske verdiene som barns trostilhørighet representerer:

«NKR har innvendinger mot at man må være fylt 15 år for å regnes som tilskuddstellende medlem. Departementet har gjort tilfredsstillende rede for de økonomiske konsekvensene av forslaget og det er ikke disse som gir anledning til motforestillinger. Forslaget vil slå noe ulikt ut for våre medlemssamfunn, men utslagene vil ikke være dramatiske.
Vi vil imidlertid peke på at barn regnes som en fullverdig del av fellesskapet i tros- og livssynssamfunn. Tilhørighet handler om noe mer enn den individuelle tilslutningen til troslære og dogmer. Det handler om også om slekt, tilhørighet, praksis og kultur. Dette er både reelle og symbolske verdier lovforslaget underkjenner. Barn kan ha et genuint engasjement og har en viktig plass i livet til tros- og livssynssamfunn. Forslaget anerkjenner ikke barns likeverdige rett til tro og tilhørighet og er et sterkt symbolsk signal om at barns tro og tilhørighet ikke vurderes på linje med voksnes. Det står også i et motsetningsforhold til forslaget i § 2 om å gi barn over 12 år rett til samtykke ved inn- og utmelding.»

Muslimsk Dialognettverk (MDN) uttalte:

«MDN har sterke innvendinger mot §3 første ledd bokstav a, om at man må ha fylt 15 år for å være tilskuddstellende medlem. Barn er fullverdige medlemmer i islamske trossamfunn og i våre medlemsmoskeer brukes vesentlige deler av budsjettet på aktiviteter for barn og unge. Et uttalt mål for disse aktivitetene er en trygg identitet og å forebygge radikalisering. Store deler av virksomhetene er drevet på frivillig basis, og mesteparten av budsjettene er bundet opp til faste utgifter. Om barn ikke skal være tilskuddstellende vil dette sterkt svekke det tilbudet de får i trossamfunnet. Argumentet om at dobbeltregistreringer vil være et mindre problem om barn ikke er tilskuddstellende er ikke overbevisende. Vi forventer at opphevingen av forrangsbestemmelsen i Kirkelovens §3 i langt større grad vil bidra til å minske problemet med dobbelregistreringer av barn, ikke minst fordi islamske trossamfunn ikke får vite om personer som er registrert i Dnk.»

Blant tros- og livssynssamfunnene som støttet departementets forslag om å innføre en 15-årsgrense for tilskuddstellende medlemskap, var det få som kommenterte forslaget ut over å si seg enig.

Humanistisk ungdom uttalte:

«Vi ser det som meget positivt at forslaget legger opp til at tilhørighet forsvinner og at det ikke gis støtte for medlemmer under 15 år. Dette er en viktig anerkjennelse av at det først er når man blir 15 år man får lov til å melde seg inn og ut av tros- og livssynssamfunn selv. Endringen er en forsterkning av prinsippet om at man må melde seg inn selv og fjerner de økonomiske insentivene for å registrere barn. Endringen vil forhåpentligvis innebære at nye medlemmer hos oss (og Human-Etisk Forbund) i fremtiden ikke vil måtte få beskjed om medlemskap (eller tilhørighet) i trossamfunn de ikke visste de var medlem av. Det er videre helt naturlig at 15 åringer vil måtte stadfeste (aktivt) at man ønsker det om et eventuelt «barnemedlemskap» skal videreføres og gis statstilskudd for. Med antallet barn og ungdomsorganisasjoner i andre felt kan det ikke være til hinder for barn og ungdomsarbeid i tros- og livssynssamfunnene.»

Fylkesmannen i Hordaland var enig i forslaget og viste til at

«[d]et må være mulig for trossamfunn, tilsvarende som andre foreninger, å søke andre tilskudd som kan finansiere aktiviteter for barn i trossamfunnet.»

Mandal kommune støttet også forslaget og påpekte at det «eliminerer diskusjonen om kriterier for barns tilhørighet».

16.3.3.4 Tilskuddsgrunnlaget og oppgaver Den norske kirke utfører på vegne av det offentlige

Et flertall av instansene som avga høringsuttalelse, ga sin tilslutning til departementets forslag om at oppgaver som Den norske kirke utfører på vegne av det offentlige, ikke skal inngå i beregningsgrunnlaget for tilskudd til andre tros- og livssynssamfunn. Instanser i Den norske kirke utgjorde den største delen av dette flertallet. Også blant fylkesmennene og kommunene som sendte inn høringssvar, var det et absolutt flertall som støttet forslaget. Blant tros- og livssynssamfunnene utenom Den norske kirke var det flere som sa seg uenig enn enig i forslaget, men nær halvparten unnlot å svare på spørsmålet. Både Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn (STL), Norges Kristne Råd (NKR) og Muslimsk Dialognettverk (MDN) ga tilslutning til forslaget.

Blant tros- og livssynssamfunnene utenom Den norske kirke som støttet forslaget, var det relativt stor variasjon i begrunnelsen. Flere instanser mente at loven burde konkretisere hvilke oppgaver Den norske kirke utfører på vegne av det offentlige. Oslo katolske bispedømme uttrykte følgende:

«Vår enighet er betinget av at de nevnte oppgaver for Dnk blir konkretisert, primært i lov eller forskrift, ikke bare i forarbeidene til loven. Det må samtidig være slik at når andre samfunn enn Dnk eventuelt utfører oppgaver for det offentlige, får disse tilskudd for dette utenom de vanlige tilskudd pr. medlem.»

STL ønsket at

«det i lovteksten skal klargjøres og konkretiseres hvilke oppgaver Den norske kirke utfører på vegne av det offentlige. Det er viktig at en slik finansiering organiseres i et eget løp og ikke blandes sammen med den øvrige finansieringen. Prinsipielt må det være slik at dette også skal gjelde for eventuelle andre tros- og livssynssamfunn som utfører oppgaver på vegne av det offentlige.»

MDN mente også at «oppgavene bør angis, slik at det er helt klart hva som skal holdes utenom beregningsgrunnlaget for tilskuddssatsen til tros- og livssamfunn».

NKR uttalte:

«Prinsippet om at kostnader vedrørende tjenester Den norske kirke utfører for det offentlige skal holdes utenfor beregningsgrunnlaget for tilskudd til andre tros- og livssynssamfunn, er allerede innarbeidet i gjeldende lovgivning. NKR støtter at dette videreføres. Samtidig vil vi peke på at også andre tros- og livssynssamfunn kan motta tilskudd for oppgaver man utfører på vegne av det offentlige, men at disse utgiftene faller utenfor tros- og livssynssamfunnslovens virkeområde.»

Buddhistforbundet var blant samfunnene som sa seg uenig i forslaget, og ga følgende kommentar:

«Disse oppgavene må dokumenteres ift kostnader og ift til at det er akseptabelt ift menneskerettighetene å tildele eksklusivt til ett enkelt trossamfunn.»

Det teologiske fakultet ved Universitetet i Oslo ønsket en mer spesifikk bestemmelse:

«Det teologiske fakultet ser ikke behovet for en særskilt bestemmelse som holder oppgaver Den norske kirke utfører på vegne av det offentlige utenfor reguleringsgrunnlaget for tilskudd til andre tros- og livssynssamfunn. De eneste oppgavene kirken utfører på vegne av det offentlige som nevnes i høringsnotatet er driften av gravplasser og vedlikeholdet av kirkebygg som er viktige kulturminner (6.3.4). Kostnaden ved vedlikehold av kirkebygg som er viktige kulturminner er allerede holdt utenfor beregningsgrunnlaget i lovforslaget (se punkt 12 ovenfor). Dermed er det bare gravplassforvaltningen som står igjen som eksempel på en oppgave Den norske kirke utfører på vegne av det offentlige, og fakultetet foreslår derfor at dette formuleres eksplisitt i lovforslaget.»
16.3.3.5 Tilskuddsgrunnlaget og investeringer i kirkebygg fra før år 1900

Et flertall av instansene som avga høringsuttalelse, var enig i departementets forslag om at tilskudd til investeringer i Den norske kirkes kirkebygg fra før 1900 ikke skal inngå i beregningsgrunnlaget for tilskudd til andre tros- og livssynssamfunn. Flertallet besto i hovedsak av instanser i Den norske kirke. En tredjedel av tros- og livssynssamfunnene utenom Den norske kirke støttet forslaget. Nær halvparten besvarte ikke spørsmålet. Forslaget fikk tilslutning fra et knapt flertall av både fylkesmennene og kommunene som sendte inn høringssvar.

Kirkemøtet 2018, som støttet forslaget, uttalte:

«Kirkemøtet viser til at dagens bestemmelser om hvilke utgifter til antikvarisk vedlikehold av kirkebygg som skal holdes utenom reguleringsgrunnlaget til andre tros- og livssynssamfunn, har vært vanskelig å operasjonalisere. Derfor støtter Kirkemøtet departementets forenklingsgrep hvor det fastsettes at investeringskostnader til kirkebygg fra før 1900 skal kunne holdes utenom grunnlaget. Kirkemøtet viser til at antallet kirker som omfattes av lovforslaget, er om lag det samme som det antallet kirker som omfattes av de gjeldende bestemmelsene. Av hensyn til likebehandling, mener Kirkemøtet det er viktig at departementet også legger til rette for at andre tros- og livssynssamfunn kan få tilskudd til sine tilsvarende bygg fra før 1900.»

Av de øvrige tros- og livssynssamfunnene som var enige i forslaget, var det få som begrunnet sitt syn. Det evangelisk-lutherske kirkesamfunn kommenterte forslaget på følgende måte:

«Det forutsettes at det blir samme mulighet for særfinansiering for eldre kirkebygg som tilhører andre tros- og livssynssamfunn. Det blir diskriminering hvis den historiske og kulturelle betydning for deres bygg ikke tas med i samfunnets forpliktelser. Hvis her ikke blir likhet kan ikke slikt uttrekk fra beregningsgrunnlaget forsvares.»

Flere av tros- og livssynssamfunnene som var uenige i departementets forslag, utdypet svarene sine noe mer. Tromsø stift/Den katolske kirke i Nord-Norge uttalte:

«Det betviles at det er reelt grunnlag for forskjellsbehandling ut fra kirkenes alder. Alle bygg fra 50 år og oppover, noen ganger også yngre, krever fra tid til annen gjennomgående opprustning. Samtidig er utgifter til eldre kirkebygg sterkt varierende. Selv middelalderkirker i stein kan være meget rimelige å vedlikeholde om man fordeler utgiftene over årene mellom hvert vedlikehold. Til dels vil nyere kirker være større og arkitektonisk mer kompliserte, slik at de heller blir dyrere i drift og vedlikehold. Når 980 av 1630 kirker holdes utenfor tilskuddsgrunnlaget, vil dette utgjøre en ikke uvesentlig del av Dnks utgifter, jf. tallene for etterslep; etterslep er ikke noe enestående for Dnk, også Dkk sliter med det, og det gjelder nokså sikkert de fleste trossamfunn av noe alder. Forskjellen markerer seg heller til samfunn hvor medlemmene bor samlet eller til samfunn som ikke baserer seg på å ha egne bygg lokalt. Tromsø stift har to 1800-talls kirker i tre; det gis ingen støtte. For Tromsø stifts del forsterkes ulikheten av at Tromsø stift ikke kan komme innunder momskompensasjonsordningen. En riktigere løsning synes å være at man holder utenfor tilskuddsgrunnlaget kirker som av særlige grunner ikke bør påvirke dette, først og fremst kirker av kulturhistorisk verdi som det ikke er naturlig å frede. Det kan være større kirker på steder som blir fraflyttet, eller kirker som i praksis ikke brukes, men som bør tas vare på. Avgjørelse for slike bygg må bygge på konkret vurdering og gjelde kirker fra alle trossamfunn. Utgiftene bør samtidig gå over på staten. Da kunne reelle utgifter legges til grunn, hva enten de er eksklusive eller inklusive mva. Det vises ellers til NKRs uttalelse.»

Både Norges Kristne Råd (NKR) og Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn (STL) støttet departementets forslag, men begge under forutsetning av at andre religiøse bygg fra samme tidsperiode måtte gis tilsvarende støtte og oppfølging. NKR uttalte:

«Religiøse bygg tilhørende andre trossamfunn som faller inn under samme alderskriterium, må av likebehandlingshensyn få tilsvarende støtte og oppfølging fra stat, kommune eller vernemyndighet.»

STL mente følgende:

«Forutsetningen for å støtte at dette holdes utenfor beregningsgrunnlaget er at også andre trossamfunns «gudshus» fra før 1900 (eller når den endelige loven angir) mottar støtte i en separat tilskuddsordning. Det finnes bl.a. bedehus, forsamlingshus og katolske kirker som er bygget før 1900. Disse må finansieres på lik linje med Den norske kirkes gamle kirker.»

Muslimsk Dialognettverk (MDN) uttalte:

«MDN støtter bevaring av kirkebygg som en del av den norske kulturarven, men mener at forslaget er mangelfullt. Slik forslaget står innebærer det at kostnader for vedlikehold av kirkebygg som er mer enn knappe 120 år skal holdes unna beregningsgrunnlaget for tilskuddssatsen. Å gi et årstall vil virke diskriminerende på sikt. Når det gjelder moskeer er dette et ikke-tema langt inn i fremtiden, men hva med Det Mosaiske Trossamfunns synagoge? Er ikke den en del av norsk historie og kulturarv? MDN mener ordningen må gjelde for alle religiøse bygg, og være mer fremadrettet enn forslaget tilsier. Vi foreslår at investeringstilskudd skal gjelde religiøse bygg som etter hvert får status som verneverdige bygg. Dette bør være et statlig ansvar med egne budsjetter, og organiseres inn i allerede eksisterende offentlig virksomhet med bevaring av verneverdige bygninger som formål.»
16.3.3.6 Tilskuddsgrunnlaget og Den norske kirkes særlige stilling

Et flertall som i hovedsak besto av instanser i Den norske kirke, støttet departementets forslag om at tilskudd til utgifter som følger av Den norske kirkes særlige stilling ikke skal inngå i beregningsgrunnlaget for tilskudd til andre tros- og livssynssamfunn. Nær halvparten av fylkesmennene og kommunene ga også sin tilslutning til forslaget. Den største delen av tros- og livssynssamfunnene utenom Den norske kirke var enten uenig i forslaget eller unnlot å uttale seg om dette.

Borg bispedømmeråd var enig i forslaget og begrunnet dette med følgende:

«Gjennom sin særlige stilling (jf. Grunnloven § 16) er Den norske kirke underlagt reguleringer og forpliktelser som ikke gjelder for andre tros- og livssynssamfunn. Den norske kirke har en særlig forpliktelse til å være Norges landsdekkende folkekirke, noe som innebærer kirkelig betjening og tilgjengelighet i alle lokalsamfunn. Dette er en forpliktelse som skiller Den norske kirke fra andre tros- og livssynssamfunn. Et annet eksempel er kirkeforlikets bestemmelse om at Den norske kirke skal være demokratisk, og at staten på denne bakgrunn gir ekstraordinære bevilgninger til kirken for å gjennomføre kirkevalg. Ingen andre trossamfunn har tilsvarende forpliktelser, og det vil etter Borg bispedømmeråds oppfatning derfor heller ikke komme i strid med prinsippet om likebehandling mellom tros- og livssynssamfunnene.»

Kirkemøtet 2018 uttalte:

«I lovutkastet § 4, femte ledd, bokstav c) benyttes formuleringen «Den norske kirkes særlige stilling». Dette synes å være et uttrykk som først er kommet inn i forkant av lovhøringen, med bakgrunn i departementets forståelse av trossamfunns menneskerettslige stilling. Kirkemøtet erkjenner dette og ser at lovreguleringen av Den norske kirke krever noen egne regler (jf. lovens kapittel 3), men ber departementet vurdere om formuleringen i nevnte ledd kan endres.
I noen tilfeller vil Den norske kirke ha utgifter som følger av sine forpliktelser og funksjoner. Kirkemøtet støtter at slike utgifter ikke skal inngå i reguleringsgrunnlaget for tilskudd til andre tros- og livssynssamfunn.
Tilskudd til kirkevalgene hvert fjerde år er nødvendig for å sikre at Den norske kirke oppfyller lovbestemmelsen om kirkelige valg. (Jf. § 8 i lovutkastet og 3.2 nedenfor).
Kirkemøtet fremholder at ekstra tilskudd til Den norske kirke må være saklig begrunnet og fastsatt i forskrift som presiserer hva som ikke skal medregnes i reguleringsgrunnlaget for tilskudd til andre tros- og livssynssamfunn. Ved at dette fastsettes ved forskrift, sikrer en at berørte instanser blir hørt og dermed at det blir en offentlig debatt om hvilke utgifter som skal og ikke skal medregnes i reguleringsgrunnlaget.»

Blant tros- og livssynssamfunnene utenom Den norske kirke som var enige i forslaget, var det kun to instanser som svært kort kommenterte forslaget – den ene ved å vise til gravplasser som eksempel og den andre ved å vise til at Den norske kirke trengte slik særbehandling på grunn av kirkens utvidede ansvar.

Det teologiske menighetsfakultet (MF) sa seg enig i forslaget, men ga følgende kommentar:

«Den norske kirkes forpliktelse som landsdekkende og demokratisk folkekirke vil kreve et geografisk organisert tjenestetilbud og en demokratisk struktur som vil være svært kostnadskrevende. MF støtter forslaget om at utgifter som følge av Den norske kirkes særlige stilling ikke inngår i reguleringsgrunnlaget til andre- tros og livssyn. Vi vil samtidig peke på at lovformuleringen er åpen og at det, både av hensyn til Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn, vil være ønskelig med mer presist definerte premisser på dette området.»

Motstanden mot forslaget synes i hovedsak å være begrunnet i likebehandlingshensyn. Flere av tros- og livssynssamfunnene og andre instanser som gikk imot forslaget, viste til at lovens ordlyd var diffus og åpnet for en skjønnsmessig vurdering. Buddhistforbundet uttalte for eksempel følgende (høringsuttalelsen er også referert i punkt 11.5):

«Igjen må dette dokumenteres ift kostnader og til at de kun gjelder Den norske kirke. Krav om at Den norske kirke skal være landsdekkende kan ikke brukes som grunnlag for at den skal særbehandles mht økonomisk støtte. Andre trossamfunn må betjene sine medlemmer uansett hvor de bor i landet selv om egen infrastruktur er begrenset. Det samme gjelder utgifter til kirkevalg etc. Andre tros- og livssynssamfunn har også utgifter til demokratiske valg.»

Angsar Teologiske Høgskole uttalte:

«Det bør gjøres tydelig og transparent hvilke utgifter for Den norske kirke som ikke skal inngå i reguleringsgrunnlaget for tilskudd til andre tros- og livssynssamfunn. Den foreslåtte paragrafen er for vag, og åpner for skjønnsmessig vurdering. Stålsettutvalget var opptatt av at flest mulig tilskudd til Den norske kirke også skulle komme andre tros- og livssynssamfunn til gode, og denne intensjonen støtter vi. Utgifter til valg i Den norske kirke bør ikke unntas tilskuddsgrunnlaget. Andre trossamfunn holder også valg. Andre tros- og livssynssamfunn ønsker også å være landsdekkende. Prinsippet bør være mest mulig likebehandling.»

Norges Kristne Råd (NKR) uttalte:

«Det er ulike meninger blant medlemskirkene i NKR hvorvidt Den norske kirkes særlige stilling skal innebære at visse kostnader skal unntas fra reguleringsgrunnlaget for tilskudd til øvrige tros- og livssynssamfunn. […]
Minoritetskirkene har et særskilt behov for å kommentere mer inngående det disse opplever som en mangel ved høringsnotatet og vil derfor gjøre det i det følgende:
Ifølge høringsnotatet tar ikke gjeldende lovgivning tilstrekkelig høyde for ulikhet i rammevilkår mellom Den norske kirke og de øvrige tros- og livssynssamfunnene: «Det er departementets syn at den ulikheten som det er i rammevilkårene for Den norske kirke sammenliknet med andre tros- og livssynssamfunn, ikke er tilfredsstillende reflektert i lovgivningen og i tilskuddsgrunnlaget til andre tros- og livssynssamfunn» (Høringsnotatet side 134.)
Det pågående lovarbeidet er derfor en anledning til å bøte på dette slik at større likebehandling oppnås. Vi finner det ikke unaturlig at spørsmålet er gjenstand for drøfting. Når bakgrunnen for drøftingen er spørsmålet om likebehandling, burde man imidlertid ikke bare ha belyst ulemper man mener Den norske kirke har, men også eventuelle fordeler. Er målet større reell likebehandling, bør man dessuten foreta en vurdering av de reelle materielle vilkårene for minoritetene sammenliknet med majoritetskirken. Da kan kravet til reell likebehandling innebære nødvendige kompenserende tiltak overfor disse. Sivertsenutvalget var klar over denne problemstillingen og foreslo at dette spørsmålet ble gjenstand for egen utredning. Se NOU 1975: 30 «Stat og kirke», s. 186. Vi mener denne ensidigheten svekker argumentasjonen for å unnta utgifter til Den norske kirkes særlige stilling fra beregningsgrunnlaget for tilskudd. (Se NOU 2013: 1, 24.3.2 s. 367ff og 24.3.3, s.370 ff.).»

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn (STL) uttalte:

«Det er delte meninger i STL om Den norske kirke skal ha en normativ særstilling i loven. Uansett er dette et punkt STL ønsker skal presiseres: Hva rommer og koster en slik særstilling? Og er det landsdekkende som menes? STL ønsker å minne om at også andre tros- og livssynssamfunn er landsdekkende – i det de har medlemmer boende over hele landet. De har ingen stordriftsfordeler når et medlem skal betjenes langt unna. For å sikre Den norske kirke mulighet til å forbli landsdekkende uavhengig av medlemstall, kan man i loven legge inn en forsikring om at finansieringen (per medlem) må være på et slikt nivå at «den særlige stillingen» ivaretas. Da muliggjøres også likebehandlingen. Når det gjelder konkrete tilskudd/lovendringer knyttet til «særlig stilling» viser vi til tidligere STL-uttalelser.»

16.3.4 Departementets vurderinger

16.3.4.1 Utgangspunkter

Dette punktet omhandler fastsetting og årlig regulering av tilskudd fra staten til registrerte tros- og livssynssamfunn. Som en bakgrunn for framstillingen av departementets vurderinger og forslag i punktet her, vil departementet minne om de premissene som allerede er lagt.

Departementet har lagt til grunn at statens understøttelse av andre tros- og livssynssamfunn bør videreføres som en ordning der det enkelte tros- eller livssynssamfunnet har rett til et tilskudd per medlem som «om lag» svarer til tilskuddene fra stat og kommune til Den norske kirke. Registrerte tros- og livssynssamfunn skal altså kunne kreve slikt tilskudd.

I punkt 13.5 har departementet lagt til grunn at lovgivningen ikke lenger skal skille mellom «medlemmer» og «tilhørige». Den skal angi kun hvem som kan telle som tilskuddstellende medlem, og at dette blant annet krever at man selv må ha meldt seg inn eller ha blitt innmeldt av dem som har foreldreansvaret. Siden loven ikke lenger skal gi regler om at barn automatisk tilhører Den norske kirke så fremt én eller begge foreldrene er medlem, vil det ikke være et lovpålagt krav om at tilhørige skal føres i medlemsregisteret. Dette innebærer at det kun er personer som aktivt bekrefter sitt medlemsskap overfor Den norske kirke (i praksis ved dåp p.t.), og ikke tilhørige, som kan legges til grunn i beregningen av tilskuddet til andre tros- og livssynssamfunn.

I punkt 16.2 har departementet foreslått at staten skal overta kommunens finansieringsansvar for tilskudd til tros- og livssynssamfunn. For å kunne bli registrert, og for å kunne kreve tilskudd, må et tros- eller livssynssamfunn ha minst 50 medlemmer, jf. punkt 14.4.

Departementet har merket seg at forslagene til nærmere utforming av tilskuddsordningen for tros- og livssynssamfunn har møtt til dels sterk motstand i høringen. Flere høringsinstanser, blant andre STL, NKR og flere enkeltsamfunn, har hatt innvendinger til enkelte elementer i forslaget som ble presentert i høringsnotatet. Noen av instansene har ment at den foreslåtte utformingen av tilskuddsordningen vil være i strid med Grunnloven § 16 og internasjonale konvensjonsbestemmelser.

Departementet er uenig i at forslaget som ble fremmet i høringsnotatet, er i strid med Grunnloven eller konvensjonsbestemmelsene og viser til framstillingen av det rettslige rammeverket i kapittel 5 samt til overordnet drøfting i punkt 11.6.

Etter departementets syn er det likevel, i lys av blant annet høringsinstansenes uttalelser, god grunn til å tydeliggjøre – og på noen sentrale punkter også endre – de konkrete forslagene som ble sendt på høring. Formålet med disse tydeliggjørings- og endringsforslagene er å legge til rette for større grad av likebehandling.

Som det også fremgår av kapittel 13 og 14 vil ikke departementet gå videre med forslaget om å innføre en 15-årsgrense for å inngå i grunnlaget for registrering og tilskudd. I fastsettelsen av satsen det første året, og i den årlige reguleringen av tilskuddssatsen de påfølgende årene, vil også barn under 15 år inngå i beregningsgrunnlaget.

De konkrete lovhjemlene departementet foreslo i høringsnotatet for å holde visse typer utgifter til Den norske kirke utenfor beregningsgrunnlaget, tok sikte på å forenkle reguleringen, samtidig som gjeldende rett skulle videreføres. En del høringsinstanser oppfattet imidlertid at hjemlene var for vidt formulert, og at bestemmelsene i praksis ville innebære en risiko for økt forskjellsbehandling mellom Den norske kirke og øvrige tros- og livssynssamfunn.

Med bakgrunn i dette foreslår departementet at ordlyden i de gjeldende bestemmelsene om hvilke utgiftstyper som skal inngå i grunnlaget for fastsettelse av tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke, føres videre. Det innebærer at tilskuddsformål som etter gjeldende rett holdes utenfor beregningsgrunnlaget, også skal holdes utenfor når tilskuddssatsen fastsettes ved overgangen til den nye tilskuddsordningen, se nærmere nedenfor i punkt 16.3.4.2 og ordlyden i lovforslaget § 23 første ledd andre punktum.

Etter departementets syn bør lovbestemmelsene – som i dag – presisere at tilskuddet per medlem til tros- og livssynssamfunn «om lag» skal svare til statens og kommunenes tilskudd til Den norske kirke per medlem. På den ene siden tydeliggjør denne formuleringen at formålet med reglene for tilskuddsfastsettelse er å legge til rette for understøttelse «på lik linje», og på den andre siden signaliserer formuleringen et forbehold om at likebehandlingskravet ikke er absolutt i matematisk forstand. Kravet om understøttelse på lik linje skal forstås som et forbud mot diskriminering.

Som følge av disse endringene og at tilskuddsordningen til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke statliggjøres, er det nødvendig at det tas inn i loven en egen overgangsbestemmelse som angir hvordan satsen skal fastsettes det første året. Den konkrete lovreguleringen av framgangsmåten ved fastsettelse og regulering av tilskuddssatsen deles dermed i to:

  • En egen overgangsbestemmelse skal regelfeste fastsettelsen av tilskuddssatsen det første året i den nye ordningen.

  • Den senere og årlige reguleringen av tilskuddssatsen i påfølgende år regelfestes i en annen lovbestemmelse.

I tillegg til disse presiseringene foreslår departementet materielle endringer i forslaget som ble fremmet i høringsnotatet, på noen vesentlige punkter. Punktene relaterer seg til reguleringen av tilskuddssatsen:

  • Departementet foreslår at utviklingen i både statlige og kommunale tilskudd til Den norske kirke skal inngå når satsen for tilskudd fra staten til de andre tros- og livssynssamfunnene reguleres hvert år. Satsen skal justeres i samsvar med den prosentvise endringen i tilskuddene til Den norske kirke.

  • Departementet foreslår at medlemstallet i Den norske kirke skal inngå som faktor ved den årlige reguleringen av satsen.

16.3.4.2 Fastsetting av satsen for tilskudd det første året

I overgangsbestemmelser til loven, jf. lovforslaget § 23 første ledd, er det foreslått bestemmelser om fastsettelsen av tilskuddssatsen for det første året den nye loven skal gjelde. Denne satsen danner grunnlaget for justeringen av satsen i de påfølgende årene.

Formålet med overgangsbestemmelsen er å videreføre dagens nivå på den samlede tilskuddsutbetalingen og legge gjeldende rett til grunn for hvilke utgifter som skal inngå i beregningen av tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke.

Fastsettelsen av satsen det første året skal skje ved at de statlige og kommunale bevilgningene til Den norske kirke divideres på antall medlemmer i Den norske kirke. Det gjøres visse fratrekk fra tilskuddet til Den norske kirke både på statlig og kommunalt nivå i samsvar med gjeldende rett, jf. lovforslaget § 23 første ledd bokstavene a–c. Tilskuddssatsen per medlem det første året blir høyere enn året før, som følge av at i overkant av 130 000 tilhørige i Den norske kirke ikke lenger vil inngå i nevneren på tilskuddsbrøken.

Den nærmere framgangsmåten for fastsettelsen av satsen for tilskudd er forutsatt regulert i forskrift, jf. lovforslaget § 23 siste ledd. Nedenfor (boks 16.1) er det likevel gitt et eksempel på hvordan satsen i praksis skal fastsettes. Departementet gjør oppmerksom på at boksen baserer seg på omtrentlige og til dels fiktive tall, og at den ikke kan tas til inntekt for hva som vil utgjøre den faktiske satsen for tilskudd det første året i ny ordning.

Boks 16.1 Fastsettelse av satsen det første året

Ved at tilskuddsordningen statliggjøres må både statlige bevilgninger og summen av kommunale bevilgninger til kirken inngå i grunnlaget for beregning av tilskudd til tros- og livssynssamfunn.

Den statlige delen av tilskuddet

Dersom det nye systemet for eksempel skulle implementeres fra 2019, ville de statlige tilskuddene til Den norske kirke i statsbudsjettet for 2019 inngå i beregningsgrunnlaget (fratrukket visse tilskuddselementer, jf. lovforslaget § 23 første ledd, andre punktum, bokstav a–c). I statsbudsjettet for 2019 er det lagt til grunn at 2,1 mrd. kroner skal inngå i beregningsgrunnlaget.

Den kommunale delen av tilskuddet

I dag utbetaler hver enkelt kommune tilskudd til tros- og livssynssamfunn basert på beløpet som kommunen bevilger til Den norske kirke, antallet medlemmer og tilhørige i Den norske kirke i kommunen og antall medlemmer/tilhørige i andre tros- og livssynssamfunn i kommunen. På tilsvarende måte som for staten skal ikke alt kommunene bevilger til Den norske kirke inngå i beregningsgrunnlaget for tilskudd til andre tros- og livssynssamfunn.

Når tilskuddsordningen statliggjøres, vil ikke kommunene lenger fastsette tilskuddssats til tros- og livssynssamfunnene. Kommunale bevilgninger til Den norske kirke som skal inngå i beregningsgrunnlaget for tilskudd til tros- og livssynssamfunn i en statlig ordning, må derfor baseres på historiske data. Sist avlagte kommuneregnskap (i eksemplet her 2017) viser at kommunene utbetalte i alt 350 mill. kroner til tros- og livssynssamfunnene, jf. funksjon 392 i kommuneregnskapet. Samlet antall medlemmer i tros- og livssynssamfunn i 2017 var 620 000, og en kan da regne ut at 565 kroner i snitt ble utbetalt fra kommunene per medlem/tilhørig. Siden det i 2017 var 3,9 mill. medlemmer og tilhørige i Den norske kirke innebærer dette at beregningsgrunnlaget for tilskudd til tros- og livssynssamfunn utgjorde 2,2 mrd. kroner for kommunene samlet sett. Omregnet til prisnivået for tidspunktet ved etableringen av den nye ordningen (i eksemplet 2019) utgjør dette 2,34 mrd. kroner i kommunale bevilgninger til Den norske kirke som skal inngå i beregningsgrunnlaget (prisomregnet med 3 pst. for begge årene).

Samlet beregningsgrunnlag

For eksempelåret 2019 ville det samlede beregningsgrunnlaget vært på 4,44 mrd. kroner (statens bevilgninger til Den norske kirke på 2,1 mrd. kroner, pluss de kommunale bevilgningene til Den norske kirke på kr 2,34 mrd. kroner).

Antallskrav for å motta tilskudd

I tilskuddsordningen skal det bare utbetales tilskudd til tros- og livssynssamfunn som har minst 50 tilskuddstellende medlemmer. Dette reduserer antall tilskuddstellende medlemmer med ca. 10 pst. I 2019 forventes det at det vil være ca. 650 000 medlemmer i tros- og livssynssamfunnene, hvorav ca. 585 000 personer vil være organisert i samfunn som har minst 50 medlemmer.

Bare medlemmer av Den norske kirke skal inngå i nevneren på tilskuddsbrøken

Som følge av at det bare er medlemmer, og ikke tilhørige, i Den norske kirke som skal inngå i beregningsgrunnlaget, vil det være 132 000 tilhørige som ikke lenger skal inngå i nevneren i brøken som fastsetter kronebeløpet per medlem for samfunnene utenom Den norske kirke. Antall kirkemedlemmer som skal inngå i «tilskuddsbrøken» reduseres dermed fra 3 720 000 som er medlemstallet i 2019 til 3 590 000.

Oppsummert gir framstillingen over følgende fastsettelse av tilskuddet for det første året (her 2019) i en statliggjort ordning:

Statliggjøring av tilskuddsordningen – etableringsåret (2019)

Off. bev. til kirken som inngår i beregningsgrunnlaget:

4 440 000 000

Antall medlemmer:

3 590 000

Kronebeløp per medlem (4 440 000 000/3 590 000):

1 237

Forventet antall medlemmer i tros- og livssynssamfunnene i 2019:

585 000

Statlig bevilgning til tros- og livssynssamfunnene i 2019 (1 237 x 585 000):

723 645 000

16.3.4.3 Regulering av satsen for tilskudd de påfølgende årene

I lovforslaget § 5 fjerde ledd er det foreslått bestemmelser om regulering av satsen for tilskudd fra staten til tros- og livssynssamfunnene utenom Den norske kirke i de påfølgende årene. Ved den årlige reguleringen skal som nevnt både utviklingen i de statlige og de kommunale tilskuddene til Den norske kirke inngå som reguleringsfaktor, likeså antallet medlemmer i Den norske kirke. Tallet på tilhørige skal ikke inngå i beregningsgrunnlaget, jf. punkt 13.5 og ovenfor under punkt 16.3.4.1.

I høringsnotatet ble det foreslått at satsen for statstilskudd til tros- og livssynssamfunnene bare skulle reguleres ut fra utviklingen i statens tilskudd til Den norske kirke. Bakgrunnen for dette var i første rekke forenklingshensyn, men også at departementet i høringsnotatet ikke hadde tatt stilling til om dagens delte finansieringsansvar for Den norske kirke mellom stat og kommune skulle videreføres, eller om staten også skulle overta det kommunale finansieringsansvaret for Den norske kirke. Flere høringsinstanser mente at tilskuddet til andre tros- og livssynssamfunn også bør avspeile utviklingen i kommunale tilskudd til Den norske kirke dersom det kommunale finansieringsansvaret videreføres. I lys av at departementet fremmer forslag om fortsatt kommunalt finansieringsansvar for Den norske kirke, og med bakgrunn i høringsrunden, foreslår departementet at den årlige reguleringen av statstilskuddet til tros- og livssynssamfunnene også skal ta opp i seg utviklingen i de kommunale tilskuddene til Den norske kirke.

Departementet framholdt i høringsnotatet at dagens regel om at tilskuddet til andre tros- og livssynssamfunn baseres på medlemstallet i Den norske kirke, har noen problematiske sider. Blant annet innebærer denne beregningsmåten at andre tros- og livssynssamfunn får økt støtte (per medlem) dersom medlemstallet i Den norske kirke synker. Departementet foreslo i høringsnotatet at medlemstallet i Den norske kirke skulle utgå som faktor ved årlig regulering av satsen for tilskudd til de andre tros- og livssynssamfunnene.

I høringsrunden har flere instanser problematisert departementets forslag. Særlig er det påpekt at ordningen over tid kan føre til at det i praksis blir stor forskjell mellom størrelsen på tilskuddet til Den norske kirke og de andre tros- og livssynssamfunnene målt per medlem, se punkt 16.3.3.2.

Departementet vil foreslå at det ved regulering av satsen for tilskudd til andre tros- og livssynssamfunn tas hensyn til tallet på medlemmer i Den norske kirke, jf. nedenfor.

For å måle utviklingen i statens og kommunenes tilskudd til Den norske kirke bør det være regnskapsførte tilskudd til kirken som legges til grunn, dvs. at henholdsvis kommuneregnskapene og statsregnskapet benyttes som kilde for å måle utviklingen.

Statens tidligere driftsbevilgninger til Den norske kirke er fra 2017 omgjort til et samlet tilskudd som Kirkemøtet disponerer, og som nå posteres på budsjettkapittel 340, post 70 Rammetilskudd til Den norske kirke. Kommunenes driftstilskudd til Den norske kirke regnskapsføres under funksjon 390 Den norske kirke i kommuneregnskapene. Departementet mener de relative endringene fra ett år til et annet under disse regnskapspostene gir et representativt bilde av utviklingen i de offentlige utgiftene til Den norske kirke og bør da kunne legges til grunn for den prosentvise reguleringen av den årlige tilskuddssatsen til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke, jf. lovforslaget § 5 fjerde ledd.

De spørsmålene som måtte oppstå dersom det for eksempel gis statstilskudd til Den norske kirke utenom dagens budsjettkapittel 340, post 70, eller dersom deler av dagens tilskudd under denne posten flyttes til en annen tilskuddspost, vil departementet vurdere i arbeidet med forskrifter, jf. lovforslaget § 5 sjette ledd. Departementet vil understreke at det uansett er snakk om tekniske justeringer for å fortsatt kunne måle utviklingen i satsen fra ett år til et annet.

Det kunne vært lagt inn flere elementer for å måle den relative utviklingen, for eksempel kommunenes investeringstilskudd til blant annet kirkebygg. Slike investeringstilskudd svinger imidlertid betydelig fra år til år. Om også de relative endringene i investeringstilskudd til Den norske kirke skulle inngå ved reguleringen av tilskuddssatsen, ville dette medføre en mindre stabil utvikling for satsen, noe departementet ser som uheldig. Siden tilskuddssatsen som fastsettes det første året, er basert på hva kommunene foregående år har gitt i tilskudd til Den norske kirke, hvor også kommunale investeringstilskudd skal inngå, jf. foran under punkt 16.3.4.2 og boks 16.1 «Fastsettelse av satsen det første året», vil dessuten den framtidige reguleringen av tilskuddssatsen i alle tilfeller være basert på en investeringskomponent.

På samme måte som for boks 16.1, ser departementet det som hensiktsmessig å sette inn et eksempel som viser hvordan satsen i praksis skal reguleres (boks 16.2). Også her gjør departementet oppmerksom på at boksen baserer seg på omtrentlige og til dels fiktive tall, og at den ikke kan tas til inntekt for hva som vil utgjøre den faktiske reguleringen av satsen for tilskudd i den nye ordningen.

Boks 16.2 Regulering av satsen de påfølgende årene

Det statlige tilskuddet til tros- og livssynssamfunnene skal reguleres årlig i samsvar med utviklingen i både de statlige og kommunale tilskuddene til Den norske kirke. I eksemplet over i boks 16.1 framgår det at summen av statlige og kommunale bevilgninger til Den norske kirke som skal inngå i beregningsgrunnlaget for tilskudd til tros- og livssynssamfunn utgjør 4,44 mrd. kroner i etableringsåret for ordningen. Av dette utgjør de statlige bevilgningene 2,1 mrd. kroner og kommunale bevilgninger 2,34 mrd. kroner.

Påfølgende år skal dette beregningsgrunnlaget reguleres i samsvar med endringen i det statlige rammetilskuddet til Den norske kirke og endringene i de kommunale driftstilskuddene til den lokale kirke. Dersom sist avlagte statsregnskap for kap. 340, post 70 Rammetilskudd til Den norske kirke, viser en økning på for eksempel 2,0 pst. skal den statlige delen i beregningsgrunnlaget for tilskudd til tros- og livssynssamfunnene økes tilsvarende. Dette innebærer en økning fra 2,1 mrd. kroner til 2,142 mrd. kroner. Tilsvarende vil gjelde for den kommunale delen av beregningsgrunnlaget. Dersom sist avlagte kommuneregnskap viser at kommunenes netto driftsutgifter under funksjon 390 Den norske kirke øker med for eksempel 4 pst., skal den kommunale delen i beregningsgrunnlaget for tilskudd til tros- og livssynssamfunnene økes tilsvarende. Dette innebærer en økning fra 2,34 mrd. kroner til 2,434 mrd. kroner. Summen av statlige og kommunale bevilgninger som skal inngå i beregningsgrunnlag for tilskudd til tros- og livssynssamfunnene, vil dermed øke fra 4,44 mrd. krone i etableringsåret til 4,576 mrd. kroner i året etter.

Ved reguleringen av det statlige tilskuddet til tros- og livssynssamfunnene skal det også tas hensyn til medlemstallet i Den norske kirke. For etableringsåret, jf. over, er det angitt et medlemstall i Den norske kirke på 3 590 000. Dersom dette for reguleringsåret er endret til for eksempel 3 570 000, skal dette antallet legges til grunn ved beregningen av tilskuddsbeløpet.

Med bakgrunn i ovenstående vil tilskuddsbeløpet per medlem i tros- og livssynssamfunnene i første reguleringsår utgjøre 1 280 kroner (4,576 mrd. kroner/ 3 570 000 kirkemedlemmer).

Videre skal det statlige tilskuddet til tros- og livssynssamfunnene ta hensyn til antall medlemmer i tros- og livssynssamfunnene. I tabellen nedenfor som oppsummerer økonomiske konsekvenser ved reguleringselementene beskrevet her, er det også lagt til grunn at antall tilskuddstellende medlemmer i tros- og livssynssamfunn forventes å øke med 20 000 fra 2019 til 2020.

Dersom ovenstående legges til grunn, vil det statlige tilskuddet til tros- og livssynssamfunnene måtte øke fra 723,6 mill. kroner i etableringsåret til 774,4 mill. kroner i første reguleringsår.

Regulering av tilskuddet (år 2020).

Off. bev. til kirken som inngår i beregningsgrunnlaget (vekst på 3,06 %):

4 575 900 000

Antall medlemmer i Dnk (redusert med 20 000):

3 570 000

Kronebeløp per medlem (4 575 900 000/3 570 000):

1 280

Forventet antall medlemmer i tros- og livssynssamfunnene i 2020:

605 000

Statlig bevilgning til tros- og livssynssamfunnene i 2020 (1 280 x 605 000):

774 400 000

Denne ordningen innebærer at alle tros- og livssynssamfunn får støtte per medlem, tilsvarende støtten per medlem til Den norske kirke. Uttrekkene som foretas i etableringsåret, er i samsvar med gjeldende rett. Det er denne satsen som videreføres, justert etter den relative utviklingen i bevilgningene til Den norske kirke og antallet medlemmer i Den norske kirke. Etter departementets syn innebærer den foreslåtte ordningen for fastsetting og regulering av tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke at alle tros- og livssynssamfunn vil understøttes på lik linje.

Departementet mener dermed at tilskuddsordningen ivaretar statens forpliktelser etter Grunnloven § 16 og internasjonale konvensjonsbestemmelser til å sikre religionsfrihet og ikke-diskriminering.

17 Grunnlag for å nekte tilskudd

17.1 Gjeldende ordning og Stålsett-utvalgets forslag

Gjeldende lovgivning stiller som grunnleggende vilkår for blant annet tildeling av tilskudd at tros- og livssynssamfunn ikke krenker «rett og moral» eller «rett og sømd».

Trossamfunnsloven § 1 gir alle rett til å drive religiøs virksomhet og til å etablere trossamfunn så lenge «rett og sømd ikkje vert krenkt». I trossamfunnsloven § 13 er det fastsatt som et vilkår for å bli registrert at trossamfunnet med sin lære eller virksomhet ikke er i strid med «rett og moral». Livssynssamfunnsloven § 1 fastslår at livssynssamfunn som ikke krenker «rett og sømd», kan kreve offentlige tilskudd.

Med vilkåret om at tros- eller livssynssamfunn ikke skal krenke rett, oppstilles et generelt krav om å følge norsk lov, mens «sømd»- eller «moral»-vilkåret tydeligere henviser til etiske eller verdimessige vurderinger.

I sine spesielle merknader til «rett og sømd»-begrensningen i trossamfunnsloven § 1 pekte Dissenterlovkomiteen på følgende (utredningen s. 155):

«De grenser som gjelder for den religiøse friheten, er det som gjelder for handlefriheten i det hele. Henvisningen til rett og sømmelighet stiller opp en standard hvis innhold må bestemmes etter den alminnelige oppfatning i folket av hva som er sømmelig.»

Komiteen framholdt følgende om «rett og moral»-vilkåret for registrering og tilskudd (utredningen s. 166):

«I og for seg kan en kanskje si at intet trossamfunn burde få eksistere hvis dets lære strider mot rett og moral. Men en må her regne med at for de trossamfunn som ikke blir registrert, de helt private, vil det råde en meget utstrakt frihet. Selv om deres lære er i strid med god moral, vil det ikke bli grepet inn hvis dette ikke gir seg utslag i handlinger som strider mot gjeldende straffelov.
Skal et trossamfunn bli registrert og få offentlig støtte og offentlige funksjoner, må åpenbart kravene stilles vesentlig strengere. Vilkåret må da være at læren ikke støter an mot rett og moral. Forutsetningen er egentlig at trossamfunnet representerer en positiv verdi, som staten kan være tjent med å vise tillit og å støtte, både ut fra interesse for folkemoralen og for den del av kulturen som det religiøse liv representerer.
Ved vurderingen av et trossamfunns lære vil det være det rådende moralsyn i landet som legges til grunn. Det er åpenbart ikke en snever kristelig eller statskirkelig målestokk som skal nyttes. Men vurderingen vil likevel bygge på det syn som er alminnelig i landet, påvirket som det er av den kristendom som har vært her i århundrer. Man bør ikke godta hva som helst som moralsk fordi det betegner seg som uttrykk for en religiøs lære. Trossamfunn som går inn for polygami, som dyrker usunn ekstase eller tolererer utskeielser, som pålegger sine medlemmer bud imot helserøkt og folkeopplysning o. l. vil selvsagt ikke få godkjenning av det offentlige, selv om deres forhold ikke er slik at det leder til strafferettslig forfølgning.»

Dissenterlovkomiteen synes å ha forutsatt at et trossamfunn positivt må bidra til verdidannelse i samfunnet, men dette har altså ikke kommet klart til uttrykk i loven. Slik har bestemmelsene heller ikke vært tolket i praksis, i alle fall ikke de seneste tiårene.

Sivilombudsmannen har bemerket blant annet følgende om vilkåret (sak 97–1562):

«Bare dersom virksomheten klart og tydelig fremstår som og opptrer på en måte som er i strid med allment aksepterte krav til en forsvarlig samfunnsorden og en allment godkjent samfunnsmoral, kan det etter mitt syn bli tale om å nekte trossamfunnet registrert. Det må således kreves klare holdepunkter for å nekte et trossamfunn registrering med den begrunnelse at dets lære eller arbeid strider mot «rett og moral». På bakgrunn av tros- og livssynsfrihetens prinsipp må det offentlige her ha en tung bevisbyrde. Antakelser omkring et trossamfunns lære og arbeid ut fra mer eller mindre uklare formuleringer i registreringsgrunnlaget (trosvedkjenningen, vedtektene mv.), kan ikke være tilstrekkelig. Det samme gjelder frykten for at et trossamfunn kan utnyttes og virke tiltrekkende på uønskede elementer i samfunnet. Dette er for øvrig en frykt – og til en viss grad også en realitet – som knytter seg til mange trossamfunn, også vel etablerte og verdensomspennende samfunn. Rent faglige og forskningsmessige innvendinger kan åpenbart heller ikke være tilstrekkelig.»

Stålsett-utvalget hevdet at håndhevelsen av «rett og moral-vilkåret» overfor tilskuddsberettigede tros- eller livssynssamfunn blant annet har vært preget av at det i dag er svært mange samfunn som får støtte, og at forvaltningsansvaret er spredt på mange instanser. I tillegg mente utvalget at «kravene til tros- og livssynssamfunn når det gjelder å overholde regler i andre lover er svake og lite tydelige» (NOU 2013: 1 s. 341). På bakgrunn av blant annet dette mente utvalget at det i dag er utfordrende «å oppnå en stram og konsekvent linje når det gjelder å nekte støtte». Utvalget anbefalte at «rett og moral»- og «rett og sømd»-vilkårene ble byttet ut med mer spesifiserte vilkår for tilskudd til tros- og livssynssamfunn.

For å tydeliggjøre kravet om å følge «rett» la utvalget fram forslag til særlige hjemler for å frata tros- og livssynssamfunn retten til tilskudd på grunn av brudd på tilskuddsvilkårene og visse brudd på annen lovgivning (§ 5-3 annet og tredje ledd i Stålsett-utvalgets lovforslag):

«Ved vesentlige brudd på vilkårene etter kapittel 2, andre krav etter loven her eller krav i forskrifter gitt med hjemmel i loven, kan departementet frata et tros- og livssynssamfunn godkjenning med rett til statstilskudd.
Tros- og livssynssamfunn kan fratas godkjenning med rett til statstilskudd hvis det avdekkes vesentlige og vedvarende lovbrudd og samfunnet ikke iverksetter tiltak som kan hindre slike brudd i fremtiden. Særlig vekt legges på brudd på lover som skal beskytte barns interesser og rettigheter, brudd på diskrimineringslovgivning og på brudd på lover som skal hindre oppfordring til hat og vold.»

Utvalget bemerket blant annet følgende om lovbrudd som grunnlag for å nekte tilskudd:

«Organisasjonen må være ansvarlig for lovbruddet, enten ved at organisasjonen i vedtekter og lignende ikke vil bøye seg for lovkrav, eller ved at organisasjonen ikke iverksetter tiltak for å hindre fremtidige lovbrudd. Det er heller ikke hvilket som helst lovbrudd som gir grunnlag for å stoppe støtte. Brudd på brannforskrifter eller byggeforskrifter gir ikke grunnlag for å nekte støtte.
Et eksempel på et lovbrudd kan være et trossamfunn som diskriminerer ved ansettelse ved for eksempel ikke å ville ansette en homofil person i en vaktmesterstilling uten religiøse funksjoner. Hvis samfunnet fastholder at de vil fortsette å nekte homofile ansettelse, er dette et eksempel på virksomhet som på varig basis kan være i strid med norsk lov på dette feltet og som eventuelt kan føre til at støtte ikke bør gis. »12

Utvalget foreslo dessuten tydelige verdivilkår for tilskudd (§ 2-2 nr. 6 i lovforslaget):

«Samfunnet må ikke
  • a. organisere eller oppmuntre til oppvekstsvilkår for barn som er klart skadelige for deres utvikling, for eksempel godkjenne eller forsvare vold mot barn i form av fysisk avstraffelse.

  • b. oppfordre til eller bifalle illegitime voldshandlinger og straffereaksjoner som bryter med grunnleggende menneskerettigheter.

  • c. verve medlemmer ved bruk av tvang, manipulasjon og økonomiske fordeler eller ved krenkelse av retten til privatliv, eller hindre utmeldelse.»

Disse verdivilkårene er omtalt som «krav til visse standarder for ivaretakelse av viktige rettigheter og interesser» og er kommentert på følgende måte i utvalgets merknader til lovforslaget:

«Et krav stilles om ikke å organisere eller oppmuntre til oppvekstsvilkår som er klart skadelig for barns utvikling for eksempel å ikke godkjenne eller forsvare fysisk avstraffelse av barn. Fysisk avstraffelse er nevnt som et eksempel. Det må understrekes at også andre former for oppvekstsvilkår kan være klart skadelige. Det stilles krav om ikke å oppfordre til eller bifalle illegitime voldshandlinger og straffereaksjoner som bryter grunnleggende menneskerettigheter. Med dette er det særlig ment uttalelser om 1) bruk av terror eller 2) uttalelser om straff av personer som bryter med trossamfunnets etiske grunnlag, knyttet til seksuell orientering eller andre normer for seksualliv («utroskap»), ved å gå ut av trossamfunnet («frafall»), eller ytringer om personer som omtaler religiøse oppfatninger («blasfemi»). Kravene under punkt tre [refererer til alle de tre vilkårene] omfatter også adferd som i seg selv ikke vil være straffbar etter andre lover, men som likevel er av en slik karakter at adferden ikke tilfredsstiller kravene til den offentlige støtteordningen. Eksempelvis vil en forkynnelse i et trossamfunn som oppfordrer til fysisk avstraffelse av barn, i seg selv ikke være straffbar, men kunne gi grunnlag for ikke å tilfredsstille kravene til den offentlige støtteordningen.»13

Videre foreslo utvalget at tros- eller livssynssamfunnene ved søknad om tilskudd skal bekrefte skriftlig at de kjenner til, og vil overholde, disse verdikravene (lovutkastet § 2-2 nr. 7). Fra utvalget ble det spesielt pekt på at det kan være viktig at tros- eller livssynssamfunnet skriver under på at det ikke forsvarer eller aksepterer bruk av fysisk avstraffelse mot barn.

Utvalget vurderte også om det burde stilles ytterligere verdivilkår, for eksempel strengere krav til likebehandling av hetero- og homofile i tros- og livssynssamfunn som mottar tilskudd, enn det som følger av diskrimineringslovgivningen.14 Konkret dreide vurderingene seg om valg av ledere og mulighet for medlemskap i tros- og livssynssamfunnene. Utvalget konkluderte med ikke å fremme forslag om skjerping av likebehandlingskravene i tilskuddsordningen på disse punktene, se også punkt 7.4.4 i meldingsdelen.

17.2 Stortingets anmodningsvedtak vedrørende krav til trossamfunn som mottar tilskudd m.m.

17.2.1 Anmodningsvedtak nr. 442, 12. januar 2016

Etter et representantforslag fra Harald T. Nesvik, Jonas Gahr Støre, Knut Arild Hareide, Marit Arnstad, Trond Helleland og Trine Skei Grande om et felles løft for god integrering, Dokument 8:37 S (2015–2016), fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak den 12. januar 2016 (nr. 442):

«Stortinget ber regjeringen utrede en ordning som gjør at kun stater som praktiserer religionsfrihet tillates å bistå med finansiering av trossamfunn i Norge. Regjeringen anmodes videre om å arbeide for å tette alle smutthull i regelverket, herunder bruk av stiftelser.»

Vedtak nr. 442 ble fulgt opp med en utredning i samarbeid mellom Kulturdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Utenriksdepartementet. Stortinget ble orientert om utredningsfunnene i Prop. 1 S (2016–2017) for Kulturdepartementet s. 132–134. Hovedpunktene i orienteringen var følgende:

  • Et forbud mot utenlandsk finansiering av norske trossamfunn vil i utgangspunktet bare kunne omfatte forbud mot å motta slik finansiering i Norge. Det vil også lettere la seg håndheve enn et forbud mot å gi bidrag fra utlandet.

  • Et forbud som kun omfatter finansiering fra stater som ikke respekterer religionsfriheten, vil ikke være til hinder for at det kan mottas bidrag fra private i disse landene. En må videre ta stilling til om et forbud bør omfatte bidrag fra utenlandske statsborgere som oppholder seg i Norge, og/eller utenlandske juridiske personer i Norge.

  • Siden et trossamfunn ikke er en særskilt rettslig størrelse i Norge i dag, må et forbud mot å motta finansiering avgrenses til for eksempel å gjelde trossamfunn som mottar tilskudd etter trossamfunnsloven, se nærmere nedenfor.

  • En må ta stilling til hvilke former for støtte et forbud skal omfatte, og hvilke konkrete stater som skal omfattes av et forbud.

  • Det overordnede menneskerettslige spørsmålet som et forbud vil reise, er om rettighetene til mottaker av bidrag vil krenkes, i første rekke religionsfriheten, men også foreningsfriheten og diskrimineringsforbudet. Spørsmålene som må besvares, vil være om et forbud vil være et inngrep i religionsfriheten og/eller andre friheter, om et forbud vil forfølge minst ett legitimt formål, om et forbud vil være nødvendig og egnet for å oppnå formålet og ikke uforholdsmessig, og om et forbud vil være i strid med diskrimineringsforbudet. Departementets vurdering i Prop. 1 S (2016-2017) var at internasjonale konvensjoner om menneskerettigheter neppe er til hinder for et generelt forbud rettet mot finansiering fra stater som selv ikke respekterer religionsfriheten.

  • Et forbud må i tilfellet lovfestes, og flere modeller for gjennomføring kan tenkes. En kan for eksempel vurdere å innføre et forbud mot utenlandsk finansiering som et vilkår for å motta statstilskudd som trossamfunn i Norge.

  • Det vil generelt være utfordrende å utforme et regelverk som ikke kan omgås. Et forbud vil for eksempel kunne omgås ved at bidrag ytes via mellommenn i Norge eller i andre land som ikke omfattes av forbudet. Det vil være vanskelig å tette slike «smutthull» uten å komme i konflikt med menneskerettslige forpliktelser.

  • Det finnes i dag ingen god oversikt over hvor utbredt ulike typer utenlandsk finansiering av trossamfunn i Norge er, og det er vanskelig å ha en oppfatning om hvordan et forbud vil slå ut for ulike trossamfunn.

Også Stortingets anmodningsvedtak 929 fra 16. juni 2016 omfatter et punkt om utenlandsk finansiering av trossamfunn, men dette vedtaket har en noe annen innretning enn anmodningsvedtak 442, se nedenfor. Departementet varslet i Prop. 1 S (2016–2017) at en ville følge opp anmodningsvedtak nr. 929 i arbeidet med ny lovgivning for tros- og livssynssamfunn.

17.2.2 Anmodningsvedtak nr. 929, 16. juni 2016

Under behandlingen av Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv – en effektiv integreringspolitikk og et representantforslag fra Karin Andersen og Audun Lysbakken om å sikre integrering (Dokument 8:29 S (2015–2016)) fattet Stortinget anmodningsvedtak nr. 929, 16. juni 2016:

«Stortinget ber regjeringen utrede en mulighet for å trekke tilbake økonomisk støtte til trossamfunn som:
  • 1) oppfordrer til lovbrudd,

  • 2) tar imot utenlandsk finansiering fra stater som bryter fundamentale menneskerettigheter,

  • 3) andre alvorlige forhold som kan medføre tilbaketrekking av statlig støtte.

Regjeringen bes utrede retningslinjer for når slik støtte kan trekkes tilbake.»

I Innst. 399 S (2015–2016) uttalte flertallet i komiteen dessuten følgende:

«Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti, mener det må ha konsekvenser at trossamfunn og religiøse ledere fremmer holdninger som strider mot grunnleggende menneskerettigheter, demokratiske verdier og prinsipper, samt holdninger som innskrenker og hemmer integrering og utsetter noen for sterk sosial kontroll. Dette gjelder uansett trosretning.
Flertallet mener regjeringen må utrede hvordan statlige myndigheter skal forholde seg til slike trossamfunn.»

17.2.3 Anmodningsvedtak nr. 791 og 793, 29. mai 2018

Under behandlingen av Dokument 8:118 S (2017–2018) Representantforslag fra stortingsrepresentantene Jonas Gahr Støre, Masud Gharahkhani, Lene Vågslid, Siri Gåsemyr Staalesen, Maria-Karine Aasen-Svemsrud og Jan Bøhler om tiltak mot sosial kontroll og æresvold, jf. Innst. 260 S (2017–2018), fattet Stortinget anmodningsvedtak nr. 791:

«Stortinget ber regjeringen om å:
gjøre tilsyn med og åpenhet om opplegget i koranskoler og andre trossamfunns skoler til en del av betingelsene for å få statsstøtte. Viktige faktorer her bør være bruk av norsk språk og at man ikke fremmer ekstreme holdninger og kjønnssegregering fra barnsben av.»

De problemstillingene som betingelser for statsstøtte til trossamfunns religiøse opplæring aktualiserer, ble drøftet i høringen og er omtalt i det følgende.

Under samme sak fattet Stortinget anmodningsvedtak nr. 793:

«Stortinget ber regjeringen sikre at det innføres restriksjoner mot at trossamfunn finansieres fra stater som ikke praktiserer religionsfrihet.»

17.3 Forslag i høringsnotatet

17.3.1 Innledning

I høringsnotatet la departementet – i tråd med anbefalingene fra Stålsett-utvalget – til grunn at det både er behov for å tydeliggjøre kravene som stilles til tros- og livssynssamfunn som mottar tilskudd, og behov for tettere oppfølging av samfunnene. Samtidig framholdt departementet at tros- og livssynsfriheten setter skranker for adgangen til å gi vilkår som griper inn i samfunnenes indre forhold, og departementet uttrykte skepsis til å stille vesentlig skjerpede tilskuddsvilkår. Departementet mente at staten også bør vurdere andre virkemidler enn rettslige vilkår dersom en ønsker å påvirke tros- og livssynssamfunn, for eksempel dialog med samfunnene eller krav til rapportering.

Departementet pekte på at både hensyn til likebehandling og forutsigbarhet tilsier at forvaltningen bør ha et relativt snevert rom for skjønnsutøvelse i saker om tilskudd til tros- og livssynssamfunn. Dette mente departementet taler for å erstatte de nåværende «rett og moral»- og «rett og sømd»-vilkårene med mer presist angitte krav for tilskudd, men at det neppe er mulig å utforme vilkår som ikke forutsetter utøvelse av et visst skjønn. Håndhevelsen av vilkårene burde etter departementets syn – i en viss utstrekning – også kunne tilpasses utviklingen i samfunnets syn på ulike verdispørsmål, men dette synspunktet mente departementet neppe burde trekkes for langt.

Departementet foreslo for det første at det gjeldende kravet om å følge norsk lov burde tydeliggjøres, og at loven burde inneholde en klar hjemmel for å nekte tros- eller livssynssamfunn økonomisk støtte dersom tros- og livssynssamfunn står ansvarlig for kvalifiserte brudd på annen lovgivning, for eksempel straffeloven eller diskrimineringslovverk. For det andre foreslo departementet at det fortsatt skulle stilles visse verdimessige vilkår for støtte. Det gjeldende kravet om å ikke krenke «sømd» eller «moral» ble foreslått presisert slik at tilskudd i visse tilfeller skulle kunne nektes eller fratas tros- og livssynssamfunn selv om det ikke kunne konstateres lovbrudd.

17.3.2 Lovbrudd som grunnlag for å nekte tilskudd

Departementet viste i høringsnotatet til Stålsett-utvalgets vurderinger og forslag og uttalte at departementet i all hovedsak var enig i utvalgets vurderinger.

Departementet fremmet forslag om at tros- og livssynssamfunn som begår «alvorlige lovbrudd» skulle kunne nektes tilskudd, og at det i vurderingen skulle legges særlig vekt på «brudd på lovbestemmelser som skal beskytte barns interesser, brudd på diskrimineringslovgivning og brudd på lovbestemmelser som skal hindre oppfordring til hat eller vold».

Departementet understreket at staten ikke primært skal sanksjonere eventuelle straffbare forhold i et tros- eller livssynssamfunn gjennom tilskuddsordningen. Slike forhold er i første rekke en sak for politi- og påtalemyndighet, også når overtredelsene er begått i et trossamfunn eller med en religiøs begrunnelse. Dette mente departementet kunne tilsi at det i saker om straffbare forhold vanligvis burde foreligge en rettskraftig dom før tilskuddsforvalter nektet tros- eller livssynssamfunnet tilskudd eller krevde tilskudd tilbakebetalt.

Samtidig pekte departementet på at det å nekte et tros- eller livssynssamfunn statstilskudd på grunn av vesentlige lovbrudd, vil ha et annet formål enn å sanksjonere det eventuelle straffbare forholdet. Tilskuddsnekt vil primært være begrunnet i kravet om forsvarlig forvaltning av det offentliges midler og andre forutsetninger for tilskuddet. Kravet til bevis vil derfor være mindre strengt enn i saker etter straffeloven. Blant annet slike grunner mente departementet kunne tilsi at sak om nekting eller tilbakebetaling av tilskudd ikke blir stilt i bero i påvente av en eventuell straffesak.

Etter Stålsett-utvalgets forslag skulle retten til tilskudd ikke kunne fratas tros- og livssynssamfunn som iverksetter tiltak for å hindre nye lovbrudd. Departementet mente imidlertid at enkelte lovbrudd kunne være så alvorlige at tilskudd etter omstendighetene burde kunne nektes eller kreves tilbakebetalt selv om tros- eller livssynssamfunnet iverksatte tiltak for å hindre gjentakelse. Seksuelle overgrep mot barn og terrorfinansiering ble nevnt som eksempler på forhold som burde kunne medføre at tilskudd uansett ikke ble gitt.

Lovforslaget la opp til at tilskudd kunne nektes, og vurderingen måtte derfor gjøres konkret. Etter forslaget var det et grunnvilkår at det faktisk var konstatert et lovbrudd; en mistanke om lovbrudd var ikke nok til å nekte tilskudd. Samfunnet som sådan måtte videre klart kunne knyttes til det aktuelle lovbruddet for at det skulle være aktuelt å nekte tilskudd. Dessuten måtte lovbruddet være tilstrekkelig alvorlig til at det var grunn til å nekte tilskudd. At lovbruddet eventuelt var vedvarende, ville kunne være et moment i vurderingen av alvorlighetsgraden. Det ville også kunne ha betydning om samfunnet hadde iverksatt tiltak for å hindre nye lovbrudd.

17.3.3 Verdimessige vilkår

Som nevnt tok departementet utgangspunkt i at det gjeldende tilskuddsvilkåret om «sømd» eller «moral» burde formuleres mer konkret, men pekte på at det er krevende å utforme verdivilkår for tilskudd. Av hensyn til blant annet forutberegnelighet i ordningen og oppfølging fra myndighetenes side burde vilkår formuleres mest mulig presist i loven. Mer åpent formulerte vilkår ville gi rom for konkret vurdering av blant annet rimelighet.

Departementet viste til Stålsett-utvalgets relativt konkret formulerte forslag til verdivilkår, og departementet uttalte at det i hovedsak delte utvalgets vurdering av hvilke forhold som burde kunne diskvalifisere for tilskudd. Stålsett-utvalgets forslag til vilkår var dels formulert som vilkår for godkjenning av tros- og livssynssamfunn, blant annet som grunnlag for tildeling av tilskudd, og dels som vilkår for sanksjoner; at samfunnet skulle kunne fratas godkjenning med rett til statstilskudd. I denne sammenhengen viste departementet også til regjeringens satsing mot negativ sosial kontroll (Retten til å bestemme over eget liv. Handlingsplan mot negativ sosial kontroll, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse (2017–2020)) og til at tros- og livssynssamfunnene kan ha stor innflytelse på dette verdiområdet og derfor bør være seg bevisst det ansvaret dette medfører.

I høringsnotatet uttrykte departementet tvil om hvordan verdivilkår mest hensiktsmessig burde utformes. Det ble pekt på at i de tilfellene som slike vilkår skal ramme, vil terskelen for å nekte tilskudd generelt være lavere enn når det kan konstateres et lovbrudd, og tilskuddsforvalteren vil uansett måtte gjøre en selvstendig, skjønnsmessig vurdering.

Departementet fremmet forslag om at tros- og livssynssamfunn «som oppfordrer til eller uttrykker støtte til handlinger som utgjør en alvorlig krenkelse av andre rettigheter og friheter» skal kunne nektes tilskudd, og at samfunn «som organiserer eller oppmuntrer til oppvekstvilkår for barn som er klart skadelige», skal nektes tilskudd.

Hovedvilkåret i høringsnotatets forslag ga altså grunnlag for at tilskuddsforvalteren kunne nekte tilskudd, og det ble dermed forutsatt en konkret vurdering av det aktuelle forholdet. Forslaget hadde som formål å ramme krenkelser av andres rettigheter og friheter som ikke var i strid med lov, men som likevel var tilstrekkelig alvorlige til at tilskudd burde nektes. Vilkåret om barns oppvekstvilkår var formulert som en skal-regel, og tilskuddsforvalteren ville dermed ha plikt til å nekte tilskudd dersom dette vilkåret var oppfylt.

Departementet ba i høringsnotatet særskilt om høringsinstansenes synspunkter på utformingen av verdivilkår for tilskudd.

17.3.4 Særlig om utenlandsfinansiering av trossamfunn

Som omtalt i punkt 17.2 har Stortinget truffet flere anmodningsvedtak som ber regjeringen vurdere å stille ulike typer krav til tros- og livssynssamfunn, blant annet for å fremme integrering. Tre vedtak har tatt opp spørsmålet om finansiering av trossamfunn fra utlandet.

I høringsnotatet uttalte departementet følgende:

«Med utgangspunkt i vurderingene som ble formidlet til Stortinget i Prop. 1 S (2016–2017), og Stortingets anmodningsvedtak nr. 929 fra 16. juni 2016, har departementet vurdert ulike modeller for å forhindre uønsket utenlandsk bistand med finansiering av trossamfunn i Norge.
Et direkte forbud for tros- og livssynssamfunn til å motta finansiering fra visse stater vil, etter departementets vurdering, være krevende å håndheve. Verken trossamfunn eller livssynssamfunn er særskilte rettslige størrelser i Norge. Tros- og livssynssamfunn (og andre frivillige organisasjoner) kan etableres og drives uten noen form for myndighetsgodkjenning eller -registrering. Dermed vil det lett kunne oppstå usikkerhet om hvilke instanser på mottakersiden i Norge som er omfattet av forbudet.
Dersom et forbud heller innføres indirekte som et vilkår for tilskudd til tros- og livssynssamfunn, slik anmodningsvedtak nr. 929 legger opp til, vil det ikke være tvil om hvilke instanser på mottakersiden som omfattes. Et tilskuddsvilkår vil kun få virkning for tros- og livssynssamfunn som velger å fremme krav om statstilskudd, og som er sikret visse inntekter via tilskuddsordningen. Derfor lar det seg i utgangspunktet lettere forsvare menneskerettslig enn et direkte forbud mot utenlandsk finansiering.
Anmodningsvedtak nr. 929 legger opp til et videre forbud enn vedtak nr. 442 – i den forstand at «stater som bryter fundamentale menneskerettigheter» er en videre kategori enn «stater som ikke praktiserer religionsfrihet». Et forbud som kun gjelder finansiering fra sistnevnte kategori stater, vil i større grad være i tråd med gjensidighetsprinsippet i internasjonale relasjoner. Departementet mener derfor at et eventuelt forbud bør gjelde for finansiering fra stater som ikke selv praktiserer religionsfrihet – det vil si stater som er ansvarlige for gjentatte og alvorlige krenkelser av retten til religionsfrihet. Hvilke konkrete stater som skal omfattes, vil departementet kunne komme tilbake til i arbeidet med forskrift til loven.
Etter departementets forslag vil tilskuddsvilkåret kun omfatte offentlig utenlandsk finansiering, det vil si bidrag fra offentlige organer og rettssubjekter under den fremmede statens eller andre offentlige myndigheters kontroll. Det vil kunne være vanskelig å avgjøre om en finansiering skal tilskrives staten eller et privat rettssubjekt. Et individ som innehar en ledende rolle vil f.eks. lett bli assosiert med staten. I enkelte sammenhenger kan det formodes at vedkommende handler på statens og ikke på egne private vegne.
Regler om avståelse fra å motta slik utenlandsfinansiering bør uansett praktiseres med en viss varsomhet. Tros- og livssynssamfunn som har tatt imot bidrag i aktsom god tro om at bidragsyteren ikke er et offentlig organ eller kontrollert av det offentlige, skal ikke rammes.
Spørsmålet om kriterier for når et rettssubjekt skal anses styrt eller kontrollert av staten, vil departementet komme tilbake til i arbeidet med forskriftene til loven.
For at formålet med tilskuddsvilkåret i størst mulig grad skal oppnås, bør det gjelde flere former for støtte, ikke bare direkte pengebidrag. Også verdien av varer, tjenester og andre tilsvarende ytelser som er mottatt vederlagsfritt eller til underpris, bør inkluderes.
Med små bidrag kan det neppe sies å foreligge en påregnelig risiko for uheldige bindinger eller forventninger om innflytelse på eller gjenytelse fra mottaker. Dette taler for at det bør være en beløpsgrense for når vilkåret skal anses brutt. En beløpsgrense vil imidlertid kunne åpne for omgåelser, f.eks. ved at det ytes flere bidrag under grensen, hvilket tilsier at den også bør gjelde for summen av flere bidrag fra én stat, eventuelt over en viss periode.
Departementet mener at 100 000 kroner i utgangspunktet kan være en passende grense, og at den bør gjelde både for ett og summen av flere bidrag fra én stat i løpet av ett regnskapsår. Beløpsgrensen bør etter hvert justeres i tråd med prisveksten, hvilket kan tale for at den fastsettes i forskrift.
Av likebehandlingshensyn bør vilkåret gjelde for både tros- og livssynssamfunn.
Dersom man vil innføre et lovmessig hinder mot uønsket utenlandsk finansiering av trossamfunn i Norge, mener departementet det best kan gjøres med følgende bestemmelse i lovutkastet § 6 tredje ledd: «Tros- eller livssynssamfunn som tar imot bidrag fra stater som ikke respekterer retten til tros- og livssynsfrihet, kan nektes tilskudd etter § 4.»»

17.3.5 Krav om erklæring som vilkår for tilskudd

I høringsnotatet foreslo departementet at tros- og livssynssamfunn eksplisitt skal forplikte seg til å oppfylle vilkårene for tilskudd når samfunnet fremmer krav om tilskudd.

Departementet pekte på at en slik erklæring vil kunne bidra til at forutsetningene for tilskuddet blir klargjort for tros- og livssynssamfunnene, den kan bidra til bevisstgjøring om vilkårene i samfunnene og den kan lette oppfølgingen dersom det oppstår mistanke om brudd på tilskuddsvilkårene.

17.3.6 Særlige hjemler for straff

Gjeldende trossamfunnslov § 29 inneholder en bestemmelse som fastsetter at brudd på nærmere angitte paragrafer i trossamfunnsloven kan straffes med bot. De fleste av disse bestemmelsene gjelder offentlige oppgaver som trossamfunnene ikke lenger har. Stålsett-utvalget mente det ikke var hensiktsmessig med en «egen rett til å ilegge bøter i loven».15

Departementet viste i høringsnotatet til dette og til at straffeloven selv, blant annet i kapittel 39 om forseelser mot person, inneholder straffehjemler som fortsatt kan være aktuelle. Det ble derfor ikke foreslått videreført bestemmelser med særlige straffehjemler i den nye loven.

17.4 Høringsinstansenes syn på forslagene om vilkår for å nekte tilskudd

Det var ganske bred oppslutning i høringen om å videreføre dagens vilkår om «rett og sømd» eller «rett og moral» i form av mer utfyllende vilkårsbestemmelser. Flere instanser mente imidlertid at de aktuelle paragrafene burde utformes mer presist, men det var få konkrete forslag til endrede formuleringer.

Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter uttalte:

«Også når det kommer til vilkårene for statstilskudd (ny § 6 og til dels § 3) er det nødvendigvis vanskelig å finne noen ideell regulering. Menneskerettslig er departementets innfallsvinkel om å tydeliggjøre vilkårene (i forhold til f.eks. dagens regulering) av hensyn til blant annet forutberegnelighet, likebehandling og ensartet praksis, en positiv innfallsvinkel. Samtidig er det vanskelig å se for seg vilkår som ikke vil etterlate noe rom for skjønnsmessige vurderinger.
For å bøte noe på utfordringene som kan følge med skjønnsutøvelse, er det positivt at departementet fremhever behovet for å bygge opp kompetanse og kapasitet på området – for eksempel ved å samle forvaltningen av regelverket hos ett embete.
Innenfor de menneskerettslige rammene vil staten ha en viss skjønnsmargin til å foreta avveiinger mellom ulike hensyn og rettigheter (inkludert andre menneskerettigheter). Skjønnsmarginen inkluderer et rom til å vurdere hvilke vilkår som anses mest hensiktsmessige å operere med – så fremt disse vilkårene oppfyller kravene om å være saklige, objektive og rimelige.
Det vil kunne være ulike syn på de foreslåtte vilkårene, både når det kommer til hensiktsmessighet og terskler (f.eks. antallsvilkåret om 500 medlemmer og aldersgrensen på 15 år). Nasjonal institusjon er likevel i utgangspunktet ikke av den oppfatning at skjønnsmarginen overtres med det skisserte forslaget. Departementet har gjort en relativt grundig vurdering av ulike hensyn for og mot de vilkårene som foreslås (evt. ikke foreslås), og også sett hen til de menneskerettslige rammene i sine vurderinger. Slike avveininger av menneskerettslig relevante faktorer har betydning for om reguleringer anses innenfor statens skjønnsmargin. Samtidig vil eventuelle relevante innspill til vilkårene under høringsrunden, og hvordan disse eventuelt reflekteres eller besvares i tilknytning til det endelige lovforslaget, kunne ha betydning for den endelige menneskerettslige vurderingen av vilkårene. Det er verdt å merke seg at det synes å være en tiltagende tendens i EMDs praksis at kvaliteten på nasjonale prosesser og statens begrunnelse, er av betydning i EMDs eventuelt etterfølgende prøving.
Avslutningsvis er det grunn til å bemerke at den menneskerettslige vurderingen ikke bare vil avhenge av hvordan vilkårene utformes i lovgivningen. Den vil også avhenge av hvordan vilkårene konkret praktiseres i fremtiden, for eksempel for å unngå diskriminering. Dette er det viktig å være oppmerksom på, blant annet av hensyn til at vilkårene nødvendigvis – uansett endelig utforming – vil måtte innebære noe rom for skjønnsutøvelse.
Også på denne bakgrunn vil den fremtidige oppfølgingen være av betydning. Nasjonal institusjon anbefaler at det legges opp til jevnlige evalueringer av både lovverket og praktiseringen, dersom loven skulle bli innført.»

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDI) uttalte at

«presiseringen om norsk lov i første ledd i lovforslaget § 6 er viktig for å sikre at staten ikke finansierer samfunn som begår alvorlige lovbrudd. Fra et integreringsperspektiv er spesielt henvisning til lovbestemmelser som skal hindre oppfordring til hat og vold viktig.
[…]
IMDI mener det bør vurderes å ha med i verdivilkårene at tros- og livssynssamfunn som oppmuntrer til oppvekstsvilkår eller sprer holdninger som hemmer barns mulighet for deltakelse i, og tillit til, storsamfunnet kan nektes tilskudd. Eksempel kan være å oppfordre til å ikke ha sosial omgang med andre utenfor tros- eller livssynssamfunnet, eller til ikke å delta på ulike fellesarenaer.»

Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) uttrykte støtte til

«departementets forslag om at alvorlige lovbrudd, herunder brudd på straffeloven og diskrimineringslovgivningen, skal kunne være grunnlag for å nekte tilskudd. Videre støtter ombudet forslaget om at krenkelser av andres rettigheter og friheter kan medføre nektelse av tilskudd. Ombudet er imidlertid skeptisk til lovforslaget § 6 andre ledd, andre punktum, som lyder slik: «Samfunn som organiserer eller oppmuntrer til oppvekstsvilkår for barn som er klart skadelige, skal nektes tilskudd.»
Slik ombudet ser det, innebærer dette en mistenkeliggjøring og en stigmatisering av tros- og livssynssamfunn som det ikke er grunnlag for.»

Barneombudet ga støtte til at vilkårene for statstilskudd reguleres mer utfyllende i loven.

«Vi støtter også at det er et vilkår knyttet til alvorlige lovbrudd og ett verdimessig vilkår, men forståelsen av vilkårene må utdypes i lovproposisjonen. Disse er for uklare nå.
Det er særlig nødvendig å tydeliggjøre det verdimessige vilkåret og forholdet til Barnekonvensjonen.»

Norges Kristne Råd (NKR) uttalte blant annet følgende:

«NKR oppfatter forslag til § 6 som et forsøk på å finne en god erstatning for begrepet «rett og sømd» og «rett og moral» i gjeldende trossamfunnslov. Som vi også uttrykte i vår høringsuttalelse til NOU 2013: 1 «Det livsynsåpne samfunn», mener vi at begrepet kan trenge en nærmere avklaring. Problemet er som høringsnotatet påpeker, først og fremst knyttet til begrepet «sømd«eller «moral» som er begreper overlatt til skjønn i større grad enn lov og rett.
NKR vil hevde at de forhold som er listet opp i forslaget til § 6, 1. ledd ikke primært handler om «sømd» eller «moral», men lov og rett. Vi mener det derfor er unødvendig å spesifisere nærmere om særskilte lovbrudd man skal ha oppmerksomheten rettet mot. Vi mener denne katalogen av henvisninger til bestemt lovgivning hører hjemme i forarbeidene til loven og ikke i selve lovteksten. Det kan også tenkes at det i fremtiden kan oppstå nye problemstillinger kan gi grunnlag for sanksjoner med bakgrunn i lov. NKR vil mene at alle sanksjoner som er knyttet til lovbrudd eller faglig skjønn, bør behandles av domstolene eller relevante fagombud og tilhørende nemder der det er aktuelt. Eventuelle iverksettelse av sanksjoner med bakgrunn i lov bør utsettes til saken er avklart i kompetente organer.
§ 6, 4. ledd er uklart. Det gir hjemmel for å ikke bare å nekte å utbetale tilskudd, men også å kreve tilskudd tilbakebetalt. Det sier ikke noe om hvor langt tilbake i tid staten skal kunne kreve tilskuddet tilbakebetalt. Det kan tenkes at man mener det er så langt tilbake i tid man kan påvise at vilkårene har vært brutt. Dersom det er ment slik bør det også fremkomme i lovteksten.
§ 6, 5. ledd gir departementet forskriftshjemler knyttet til § 6. NKR mener som påpekt ovenfor at både prosedyren og hvilket fagorgan som skal foreta vurderingen som ligger til grunn for beslutning etter § 6.2 ledd, 2. punktum bør fremgå av lovteksten og ikke fastsettes i forskrift.
Til slutt vil vi generelt anføre at sanksjonene under § 6 ikke bare bør gjelde retten til tilskudd, men også omfatte inndragelse av registrering, med rett til tilskudd og rett til å forestå ektevielser. Vi foreslår at lovteksten endres i samsvar med dette.
Når det gjelder Den norske kirkes synspunkter, vises det til Kirkerådets høringsuttalelse.»

Kirkemøtet uttalte:

«Sett i lys av religionsfriheten er Kirkemøtet prinsipielt skeptisk til å innføre vesentlig skjerpede vilkår for tilskudd, men deler vurderingen av at det er grunn til å presisere det grunnleggende vilkåret i dagens lovgivning om ikke å krenke «rett og moral» eller «rett og sømd». Samtidig bør dette gjøres på en måte som ikke stigmatiserer medlemmer i ulike tros- og livssynssamfunn.
Kirkemøtet mener det fremstår uklart hva som kan regnes som et lovbrudd et tros- og livssynssamfunn – som sådan – gjør.»

Forslaget i høringsnotatet om at tros- og livssynssamfunn skal kunne nektes tilskudd dersom de mottar bidrag fra stater som ikke respekterer retten til tros- og livssynsfrihet, fikk støtte fra et bredt flertall av instansene som avga høringsuttalelse. Oppslutningen om forslaget var størst blant fylkesmennene og instansene i Den norske kirke. Nær halvparten av tros- og livssynssamfunnene utenom Den norske kirke uttrykte også støtte til forslaget. En betydelig andel av samfunnene uttalte seg ikke om forslaget.

Blant høringsinstansene som var enige i departementets forslag, var det flere som påpekte at behandlingen av slike saker ikke måtte bli tilfeldig.

Buddhistforbundet uttalte følgende:

«Dette bør også gjelde tilskudd fra organisasjoner og institusjoner som står for prinsipper som bryter med menneskerettighetene (som f.eks. støtte til dødsstraff for «blasfemi«/ dødsstraff for å konvertere til annen religion o.l.). Når det gjelder § 6 i lovforslaget er det viktig å tydeliggjøre det som allerede er formulert i teksten at det innebærer at trossamfunn som står for prinsipper som bryter med menneskerettighetene ikke bør nyte godt av offentlig finansiering.»

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn (STL) og Norges Kristne Råd (NKR) støttet kun intensjonen bak forslaget. STL skrev:

«STL* er enig i intensjonen med dette forslaget, men er spørrende til hvordan dette praktisk skal reguleres. Den norske staten driver dessuten utstrakt handel med noen av de statene som dette vil gjelde. Vi stiller også spørsmål med hvilke andre følger et slikt forslag vil få. For eksempel er det medlemssamfunn hos oss som samarbeider med organisasjoner i land med myndigheter som ikke respekterer retten til tros- og livssynsfrihet. Ved tilfeller kan disse motta en form for prosjektstøtte fra egne myndigheter. Vil det kunne føre til problemer med norske finansiering? *Buddhistforbundet støtter departementets forslag, og det henvises til Buddhistforbundet eget høringssvar.»

NKR uttalte:

«NKR støtter intensjonen i forslaget om at samfunn skal kunne nektes tilskudd dersom de mottar bidrag fra stater som ikke respekterer retten til tros- og livssynsfrihet, men mener det er uklart og bør presiseres hvilke følger et slikt forslag får. Hvilken forståelse av retten til tros- og livssynsfrihet er det som skal legges til grunn? Selv om det er statlige aktører eller aktører som er forbundet med disse statene det her tenkes på, vil det være svært enkelt å omgå en slik lovbestemmelse. Den vil etter vår oppfatning først og fremst ha symbolsk betydning og eventuelt fungere som en invitasjon til kreativ omgåelse.
Departementet beskriver selv vanskene med kontroll og sier at trossamfunn som mottar slike bidrag i god tro ikke skal rammes. Her vil bevisbyrden ligge på norske myndigheter. Departementet har heller ikke kjennskap til om dette er et utbredt fenomen. NKR mener at lovbestemmelsen er unødvendig og foreslår at leddet strykes. Enkelte vil også peke på at norske myndigheter godkjenner våpeneksport til stater som bryter religionsfriheten og andre fundamentale menneskerettigheter og har utstrakt samarbeid med oljeproduserende land som gjør det samme. Dessuten er det uklart hvorvidt dette vil kunne få noen innvirkning på norske tros- og livssynssamfunn som samarbeider med sitt søstertrossamfunn eller andre partnere som får statlig støtte i aktuelle land.»

Fagforbundet sa seg enig i forslaget, men ga følgende kommentar:

«Igjen et spørsmål det er vanskelig å gi et entydig svar på. I høringsdokumentet legger departementet opp til at en rekke praktiske, juridiske og prinsipielle spørsmål knyttet til et slikt forbud må avklares gjennom utarbeidelse av forskrift. Slik det fremgår gjennom departementets vurderinger rundt dette spørsmålet, er det vanskelig å finne frem til ordninger som i praksis hindrer stater å støtte norske tros- og livssynssamfunn. Håndhevelsen av at slikt forbud vil kreve stor grad av kontroll fra myndighetenes side, og det er påregnelig at en slik kontroll i noe grad vil bli vilkårlig. For å begrense en slik vilkårlighet er det viktig at en fremtidig forskrift sikrer at all utenlandsk støtte til norske tros- og livssynssamfunn utløser nødvendig rapporteringsplikt.»

Blant noen av høringsinstansene som var uenig i departementets forslag, ble det vist til at man heller burde forby handel med slike stater, og at det vil være umulig å føre kontroll med en slik regel. Det Mosaiske Trossamfunn uttalte for eksempel følgende:

«Dette er godt problematisert i STLs høringssvar. Det åpner for betydelig usikkerhet og vil være vanskelig, om ikke umulig, å anvende i praksis. Det innbyr til politisk strid som bør unngås på dette området. Det må forutsettes at samfunn som vil være registrert også følger norsk lov. Dette må håndheves gjennom de enkelte lover og ikke ved ytterligere sanksjoner av økonomisk karakter. Økonomisk bidrag som det er tale om her, er en rett det enkelte samfunn har for at det skal være likebehandling. På samme måte som man har krav på alderspensjon, uansett ens personlige meninger, har samfunnene krav på økonomisk støtte, uansett livssyn. En slik regel vil også lett kunne føre til stigmatisering og gjøre hele samfunn ansvarlige for en enkelt persons meninger. Vi vil advare mot muligheten for misbruk av et slikt regelverk.»

Den norske Helsingforskomité gikk også imot forslaget og begrunnet dette slik:

«Helsingforskomitéen anerkjenner at staten i sin rolle med å gi tilskudd til tros- eller livssynssamfunn, må stille noen innholdsmessige vilkår til de som skal motta slik støtte. §§ 6 og 7 i forslaget regulerer både hvilke handlinger og doktriner som kan føre til at et trossamfunn mister tilskudd og at det er departementet som fatter slike vedtak og kontrollerer at trossamfunnene oppfyller sine plikter. Regjeringen kan imidlertid overføre denne oppgaven til Fylkesmannen. Det er likevel et problem ved forslaget at noen av formuleringene er vage, som at «samfunn som organiserer eller oppmuntrer til oppvekstsvilkår for barn som er klart skadelige, skal nektes tilskudd.» Det er ikke spesifisert hvilke oppvekstsvilkår som skal regnes som klart skadelige, og det er derfor fare for at vurderingen av dette blir for subjektiv. Det samme gjelder bestemmelsen om at trossamfunn som mottar støtte fra «stater som ikke respekterer retten til tros- og livssynsfrihet» kan nektes tilskudd. Til det er å si at noen stater kan ha lovbestemmelser eller praksis som er i strid med elementer innenfor denne rettigheten, men som det likevel vil være urimelig å «straffe» trossamfunn for å motta støtte fra.»

17.5 Departementets vurderinger

Hovedformålet med tilskuddsordningen for tros- og livssynssamfunn er å gi et materielt grunnlag for utøvelse av tro og livssyn jf. kapittel 12. Det bør også være hovedtilnærmingen når ordningen utformes nærmere. Støtten skal primært bidra til tros- og livssynsmessig virksomhet i seg selv. Dette – og hensynet til både samfunnenes tros- og livssynsfrihet og kravet om ikke-diskriminering – tilsier, etter departementets syn, varsomhet med å stille for inngripende krav til tros- og livssynssamfunnene i ordningen. Departementet vil likevel understreke at det på dette feltet må gjøres vanskelige avveininger mellom ulike hensyn, også mellom ulike grunnleggende rettigheter.

Departementet vil også framheve at en tilskuddsordning som skal gjelde for alle, ikke bør utformes på en måte som primært sikter mot å motvirke uheldige praksiser osv. i små og marginale miljøer. Inngripende vilkår for støtte kan bidra til tilbaketrekning, for eksempel slik at tros- og livssynssamfunn velger å ikke benytte seg av tilskuddsordningen for å unngå kontroll mv. og heller søke finansiering fra andre kilder i inn- og utland. Med en slik utvikling ville staten miste kontakten med tros- og livssynssamfunnene som tilskuddsordningen gir.

Slik departementet ser det, bør en prinsipielt heller ikke kreve at det enkelte tros- og livssynssamfunnet positivt understøtter eller fremmer slike demokratiske verdier som vårt samfunn bygger på, som vilkår for tilskudd. Blant annet hensynet til tros- og livssynsfriheten tilsier at staten neppe kan angi positive vilkår for tilskudd i form av ønskede effekter for det norske samfunnet. En slik instrumentell tilnærming til tilskuddsordningen er neppe hensiktsmessig og kan antakelig vanskelig forenes med Grunnlovens forutsetning om at tilskudd skal gis «på lik linje». Som nevnt er det den aktive understøttelsen av tros- og livssynssamfunnene, med sikte på å realisere tros- og livssynsfriheten, som er tilskuddsordningens hovedbegrunnelse og -formål. Departementet viser til kapittel 6 i meldingsdelen.

Departementet mener derfor lovgivningen bør begrense seg til å angi «negative vilkår» for tilskudd, det vil si å fastsette mer konkret hva kravet om å opptre i strid med «rett og moral» innebærer. Dette mener departementet mest hensiktsmessig kan reguleres ved å fastsette et grunnlag for i visse tilfeller å nekte tilskudd. Det primære formålet med de foreslåtte bestemmelsene er å etablere hjemmelsgrunnlag for at tilskudd som et tros- eller livssynssamfunn ellers ville hatt rett på etter loven, kan holdes tilbake eller eventuelt kreves tilbakebetalt.

Departementet mener, som Stålsett-utvalget, at dette i hovedsak bør gjøres ved å gi mer utfyllende bestemmelser enn i gjeldende rett om hvilke lovmessige eller moralske brudd som kan gi grunnlag for en slik reaksjon. I lys av blant annet høringen mener departementet imidlertid at det neppe er hensiktsmessig å videreføre en klar sondring mellom på den ene siden lovbrudd og på den andre siden moralske eller verdimessige forhold. Lovforslaget tar derfor sikte på å beskrive hvilke særlige, konkrete forhold som skal kunne lede til at tilskudd nektes, i prinsippet uavhengig av om forholdet innebærer et lovbrudd eller ikke. Formålet med dette er å tydeliggjøre grunnlagene for å nekte tilskudd. Da kan en, slik departementet ser det, bedre oppnå en rimelig avveining mellom statens behov for kontroll og samfunnenes behov for integritet, selvstendighet og forutsigbarhet. Samtidig er det naturligvis svært krevende å skulle angi uttømmende og presist i en lovbestemmelse hvilke forhold som kan lede til tilskuddsnekt.

Adgangen til å nekte tilskudd bør være forbeholdt tilfeller hvor tildeling av tilskudd etter en konkret vurdering vil framstå urimelig. I stort handler det om å ivareta allmennhetens tillit til at fellesskapets ressurser benyttes på en effektiv måte for å oppnå samfunnsnyttige formål. Departementet foreslår at dersom et tros- eller livssynssamfunn, eller personer som opptrer på vegne av samfunnet, utøver vold, tvang eller trusler, krenker barns rettigheter, bryter lovbestemte diskrimineringsforbud eller på andre måter alvorlig krenker andre rettigheter og friheter, kan samfunnet nektes tilskudd. Videre foreslås det at tilskudd også kan nektes dersom samfunnet oppfordrer til eller gir støtte til slik krenkelse som nevnt over.

Departementet viser til at trossamfunn som forskjellsbehandler for eksempel kvinner eller homofilt samboende når dette er et nødvendig uttrykk for deres teologiske forankring eller religiøse lære, fortsatt skal kunne påberope seg unntaksadgangen i diskrimineringslovverket. Handlingen må være begrunnet i en overbevisning som etter vanlig teologisk oppfatning anses for å være såkalte lærespørsmål, jf. Innst. O. nr. 55 (1977–1978) side 12. Se også punkt 5.6.2 i meldingsdelen. Slik forskjellsbehandling gir dermed ikke i slike tilfeller grunnlag for å nekte tilskudd.

Grunnlaget for å nekte tilskudd retter seg mot «tros- eller livssynssamfunn». Det kreves derfor at et forhold på en kvalifisert måte kan knyttes til et tros- eller livssynssamfunn for at det aktuelle samfunnet skal kunne nektes tilskudd. En kan tenke seg at et forhold som rammes av nektelsesgrunnlaget, klart kan knyttes til samfunnet som sådan, til en organisatorisk enhet i samfunnet, for eksempel en menighet eller lignende, eller til enkeltpersoner som opptrer på samfunnets vegne. Det siste vil ikke bare gjelde personer som i juridisk forstand representerer samfunnet eller en menighet, men kan også omfatte for eksempel religiøse ledere eller ansatte. Forholdet må imidlertid kunne knyttes til tros- eller livssynssamfunnets virksomhet. Samfunnet svarer dermed ikke for enhver handling begått av personer som representerer samfunnet. Det må vurderes konkret om forholdet er av en slik karakter at det vil fremstå urimelig om det ikke får betydning også for samfunnet som sådan ved at tilskuddet blir nektet eller trukket tilbake. Forhold begått av en person tilknyttet samfunnet, men som samfunnet overhodet ikke var kjent med eller ikke med rimelighet burde vært kjent med, kan som et utgangspunkt ikke gi grunnlag for å nekte tilskudd.

Bestemmelsen gir grunnlag for at tilskudd kan nektes. Det innebærer at forvaltningen må vurdere konkret om tilskudd skal nektes når det foreligger forhold som nevnt i § 6, herunder om tildeling av tilskudd etter en helhetsvurdering vil fremstå som urimelig. Tilskuddsforvalteren må dermed utvise et skjønn. Et krav om tilskudd kan avslås fullstendig, dvs. at hele tilskuddet det aktuelle året holdes tilbake, eller tilskuddet kan avkortes etter en konkret vurdering. Det samme gjelder et eventuelt krav om tilbakebetaling, se nedenfor. I noen tilfeller vil det være urimelig inngripende å nekte tilskudd eller kreve tilbakebetaling. Det vil kunne ha betydning om tros- eller livssynssamfunnet ved retningslinjer, instruksjon, opplæring, kontroll eller andre tiltak kunne ha forebygget et forhold som for eksempel er begått av en ansatt, eller om samfunnet faktisk har iverksatt tiltak for å hindre uønsket opptreden eller at handlinger gjentas.

Bevisbyrden for at et tros- eller livssynssamfunn har opptrådt i strid med vilkårene for tilskudd i første eller andre ledd, vil påhvile den instansen som skal forvalte tilskuddsordningen og føre tilsyn med at tros- og livssynssamfunnene oppfyller sine plikter etter loven, se punkt 18.4 og lovforslaget § 8. En eventuell dom i en straffesak er ikke avgjørende for spørsmålet om å nekte tilskudd etter loven her. Tilsynsmyndigheten skal gjøre en selvstendig vurdering av om tilskudd skal nektes.

Beskrivelsene av de ulike forholdene som kan føre til tilskuddsnekt, kan overlappe hverandre, og et konkret forhold kan derfor dekkes av flere av alternativene. I de særlige merknadene til lovforslaget § 6 er de ulike alternativene nærmere beskrevet, og det er gitt eksempler på konkrete forhold som kan rammes av ordlyden.

Departementet foreslår også at tilskudd skal kunne kreves tilbakebetalt dersom et samfunn på opptrer i strid med kravene som er gitt i eller i medhold av loven. Det følger av lovforslaget § 5 femte ledd at et tros- eller livssynssamfunn når det fremmer krav om tilskudd, skriftlig skal bekrefte at det er kjent med og vil overholde vilkårene for tilskudd.

Lovforslaget tar sikte på å konkretisere det gjeldende kravet om at tros- og livssynssamfunn skal følge «rett og moral» ved å liste opp forhold som vil bryte med samfunnets forventninger til tilskuddsmottakende tros- og livssynssamfunn på en slik måte at tilskudd bør nektes. Når gjeldende rett er uklar, kan de nye bestemmelsene komme til å bety en skjerping i praksis. Departementet foreslår at Kongen skal fastsette forskrifter om gjennomføringen av bestemmelsene i lovforslaget § 6.

Konkretiseringen tar på den ene siden sikte på å lette tilsynet med tros- og livssynssamfunnene og på den andre siden at samfunnene i større grad skal kunne forutse sin rettsstilling. Formuleringene vil likevel måtte inneholde elementer av skjønn. Formålet med lovforslaget § 6 er å beskytte andres rettigheter og friheter. Også her er det foretatt en avveining av rettigheter. Vilkårene for tilskudd skal ikke være et middel for å begrense handlingsrommet for tros- og livssynssamfunnene når det kommer til ulik teologisk syn og verdisyn. Som det klare utgangspunkt, skal det være plass til ulike oppfatninger om hva som er det moralsk eller verdimessige «riktige» eller foretrukne. Derfor er adgangen til å nekte tilskudd begrenset til slike krenkelser som nevnt over.

Som nevnt ovenfor er forbudet mot diskriminering ikke til hinder for at et samfunn forskjellsbehandler dersom vilkårene for forskjellsbehandling er oppfylt.

I den grad kravene som stilles, skulle gripe inn i selve religions- eller livssynsutøvelsen, er de likevel etter departementets syn saklige, objektive og rimelige begrensninger i retten til å motta tilskudd.

Bestemmelsene i lovforslaget § 6 som gir grunnlag for å nekte statstilskudd til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke, er i forslaget også gjort gjeldende for Den norske kirke, jf. § 14 femte ledd. Brudd på vilkårene i § 6 kan føre til at statstilskuddet til Den norske kirke reduseres, og det må da gjennomføres på en slik måte at tilskuddet til andre tros- og livssynssamfunn ikke påvirkes, for eksempel som et krav om tilbakebetaling.

Blant annet i lys av høringen vil departementet i denne omgangen ikke gå videre med forslaget om at tros- eller livssynssamfunn som tar imot bidrag fra stater som ikke respekterer retten til tros- og livssynsfrihet, kan nektes tilskudd. Det ble i høringen pekt på at et forbud mot uønsket utenlandsfinansiering vil være svært vanskelig å avgrense rettslig og å utøve i praksis. Det ble også holdt fram at det kan være uklart hvilken forståelse av retten til tros- og livssynsfrihet det er som skal legges til grunn, og også hvilke begrensninger et forbud vil legge på norske trossamfunns adgang til å samarbeide med trossamfunn i de aktuelle statene. Det vises også til redegjørelsen i Prop. 1 S (2016–2017) s. 132–134, se punkt 17.3.4 ovenfor. Denne redegjørelsen pekte blant annet på at det i dag ikke finnes noen god oversikt over hvor utbredt ulike typer utenlandsk finansiering av trossamfunn i Norge er, og at det er vanskelig å ha en oppfatning om hvordan et forbud vil slå ut for ulike trossamfunn.

Departementet vil i stedet vurdere hvordan en kan sikre åpenhet om utenlandske donasjoner til tros- og livssynssamfunn som mottar offentlig støtte. Det vises til lovforslaget § 7 og kravene til registrerte tros- og livssynssamfunn om å avgi årsrapport og revidert regnskap. I forslaget til § 7 tredje ledd pålegges samfunnet å opplyse særlig om eventuelle bidrag det har mottatt fra utlandet, og formålet med den særlige opplysningsplikten er å sikre åpenhet om slike bidrag. Fylkesmannen vil kunne ettergå opplysningene samfunnet har gitt, for å kontrollere om de er fullstendige og riktige, jf. punkt 18.4 og lovforslaget § 8 annet ledd. Basert på informasjon som en kan hente inn gjennom denne ordningen, vil departementet vurdere ytterligere reguleringer. Departementet vil dermed komme tilbake til disse spørsmålene.

Reglene i lovforslaget §§ 4 og 6 forutsetter en vilje til åpenhet om indre forhold i tros- og livssynssamfunnene. Tros- og livssynssamfunn vil ikke kunne holde læredokumenter, liturgiske tekster, interne praksiser, rutiner og regelverk m.m. skjult for forvaltningen (og dermed heller ikke for offentligheten, jf. offentlighetsloven) når innholdet kan ha betydning for vurderingen av om samfunnet oppfyller registrerings- og tilskuddsvilkårene.

18 Forvaltning og rapportering

18.1 Gjeldende rett

18.1.1 Bruk av tilskudd

Etter gjeldende lovgivning skal trossamfunnene bruke tilskuddene til religiøse formål, mens tilskuddene til livssynssamfunn skal benyttes til formål som går inn under virksomheten som livssynssamfunn.

Hva som menes med «religiøse formål», er ikke nærmere definert i trossamfunnsloven eller forskriften, og det skal tolkes forholdsvis vidt. Lovens forarbeider gir grunnlag for å hevde at det med dette forutsettes at tilskuddene skal gå til finansiering av trossamfunnets virksomhet. Dissenterlovkomiteen uttalte følgende om trossamfunnenes bruk av tilskuddene (utredningen s. 89):

«Hvilke formål trossamfunnene vil nytte beløpene til innenfor sin virksomhet, må de for øvrig selv være herre over. De vil utvilsomt i alle tilfelle bare dekke en meget liten del av trossamfunnenes samlede utgifter til lokale, lønn til prest, til administrasjon m.v.»

I tråd med komiteens uttalelse har Justis- og politidepartementet uttrykt følgende i rundskriv nr. G-86/76 av 24. mai 1976:

«Når lovens § 19 fjerde ledd første punktum bestemmer at tilskuddene skal brukes til religiøse formål, er det kun for å knytte tilskuddene til utgifter som samfunnet har nettopp som trossamfunn.»

At livssynssamfunn skal bruke tilskuddene til formål som går inn under virksomheten som livssynssamfunn, samsvarer godt med dette.

18.1.2 Rapporteringskrav

Nåværende lovgivning fastslår at samtlige tros- og livssynssamfunn som får tilskudd, må sende inn årlige regnskap over bruk av tilskuddsmidler. Forskriftene krever at regnskapet skal være attestert av statsautorisert eller registrert revisor. Det er ikke krav om revisorattestasjon når det statlige tilskuddet er under 100 000 kroner. I slike tilfeller skal trossamfunnet sende inn en regnskapsoversikt som er bekreftet av trossamfunnets styre eller utvalg. (Alle livssynssamfunn får i dag mer enn 100 000 kroner i statstilskudd på grunn av kravet om minst 500 tilskudddstellende medlemmer.)

Registrerte trossamfunn skal i tillegg til regnskapet sende inn en kortfattet årsmelding «om verksemda og om brigde i ting som er registerførde». Livssynssamfunn og uregistrerte trossamfunn er ikke pålagt en tilsvarende plikt til å rapportere om virksomheten.

Stålsett-utvalget anbefalte at terskelen for revisorbekreftelse av regnskapet ble hevet til 400 000 kroner (NOU 2013: 1 s. 356), og begrunnelsen var følgende:

«Kravet til revisorbekreftelse på alle tilskudd over 100 000 kroner kan synes strengt. Med utgifter til ekstern revisjon på i størrelsesorden minst 5 000 kroner, vil en stor del av den offentlige støtten gå med til revisjon. Til sammenlikning er det som generell regel for tilskuddsordninger under Kulturdepartementet i 2012 et krav om revisjonsplikt for tilskudd til drift på over 400 000 kroner.»

Videre tok utvalget til orde for at både tros- og livssynssamfunn ble pålagt å sende inn en «kortfattet årsrapport der en særlig får fram forhold som eventuelt har endret seg etter at første godkjenning ble gitt».

18.1.3 Gjeldende forvaltningsordning og Stålsett-utvalgets forslag

Førsteinstansbehandlingen av enkeltsaker om registrering av trossamfunn og tilskudd til tros- og livssynssamfunn er i dag spredt på de 10 fylkesmannsembetene. Barne- og familiedepartementet er klageinstans.

Arbeidsbyrden er ulikt fordelt fylkesmannsembetene imellom. Nesten ¼ (22 pst.) av de 826 tilskuddsberettigede tros- og livssynssamfunnene i 2018 var hjemmehørende i Oslo eller Akershus, og 71 pst. av alle tilskuddstellende medlemmer tilhørte disse 180 samfunnene. Dette betyr at Fylkesmannen i Oslo og Akershus utbetalte 71 pst. av det samlede statstilskuddet til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke.

Enkeltsaker om registrering og tilskudd kan by på krevende problemstillinger som fordrer både juridisk og religionsvitenskapelig kompetanse. Stålsett-utvalget mente at det på saksfeltet var behov for en vesentlig styrking av forvaltningens kompetanse og kapasitet, blant annet for å sikre likebehandling. Utvalget anbefalte derfor at oppgavene og ressursene ble samlet hos ett fylkesmannsembete, fortrinnsvis det daværende embetet i Oslo og Akershus.

I Danmark er det etablert et sakkyndig utvalg som gir råd og veiledning til myndighetene i saker om trossamfunn utenfor folkekirken. Sverige har hatt et eget utvalg, Nämnden för statligt stöd til trossamfund (SST), som har fordelt den offentlige støtten til trossamfunn utenom Svenska kyrkan, og gitt råd til myndighetene i spørsmål som angår trossamfunnene. Disse oppgavene er i Sverige fra 1. juli 2017 lagt til en nyopprettet instans, Myndigheten för stöd til trossamfund, som er en såkalt enrådighetsmyndighet. Også i Finland og på Island er det opprettet denne typen sakkyndige utvalg, jf. omtalen foran i kapittel 4.

Stålsett-utvalget tok opp forslag om opprettelse av en uavhengig, sakkyndig nemnd også i Norge, med det rådgivende utvalget i Danmark som forbilde. Nemnda skulle gi råd til myndighetene om godkjenning av samfunn, om eventuell tilbaketrekking av godkjenning m.m.

18.2 Forslag i høringsnotatet

18.2.1 Bruk av midler

Departementet uttalte i høringsnotatet at loven fortsatt burde inneholde en prinsippbestemmelse om hva statstilskuddet til tros- og livssynssamfunn kunne anvendes til, men mente begrensningen ikke burde formuleres for strengt. Departementet foreslo at de gjeldende reglene om dette i trossamfunnsloven og livssynssamfunnsloven skulle omformuleres til én felles regel som fastslår at tilskudd skal brukes til «tros- eller livssynsformål», dvs. å dekke drifts- og investeringsutgifter knyttet til samfunnets egen religiøse eller livssynsmessige virksomhet. Dette var i tråd med Stålsett-utvalgets forslag, jf. utvalgets lovforslag § 3-3 andre punktum.16

18.2.2 Rapporteringskrav

Departementet foreslo i høringsnotatet at registrerte tros- og livssynssamfunn skulle pålegges å sende inn rapport om virksomheten hvert år. Det ble vist til at et slikt rapporteringskrav er vanlig i offentlige tilskuddsordninger, og at det ikke ville være uforholdsmessig i lys av tilskuddenes størrelse og statens behov for kontroll med virksomheten i samfunnene, blant annet i lys av vilkårene for tilskudd som samtidig ble foreslått.

Departementet uttalte videre at en ville vurdere nærmere om det burde stilles særskilte krav til rapportering på enkelte områder, for eksempel når det gjelder kvinners eller barns situasjon i trossamfunn, blant annet i lys av statens plikter etter Kvinnediskrimineringskonvensjonen og Barnekonvensjonen. Departementet mente likevel det var viktig at den generelle rapporteringsplikten i tilskuddsordningen ikke gjøres for omfattende. Det ble pekt på at tilskuddsforvalteren eventuelt også ville kunne be om særskilt rapportering dersom en ble kjent med konkrete forhold som for eksempel kunne føre til at tilskudd ble nektet. Rapporteringskravene ville departementet kunne komme tilbake til i arbeidet med forskrifter til loven.

Som nevnt tidligere foreslo departementet i høringsnotatet at bare tros- og livssynssamfunn med minst 500 medlemmer som har fylt 15 år, skulle kunne kreve tilskudd. Samtidig foreslo departementet at staten skulle overta kommunenes finansieringsansvar. Følgen av dette ville være at samtlige statstilskudd til tros- og livssynssamfunn ville overstige kr 400 000, om dagens tilskuddssats på rundt kr 1 000 per medlem legges til grunn.

På denne bakgrunnen foreslo departementet at samtlige samfunn som mottar tilskudd, skulle pålegges å sende inn regnskap som er revidert av statsautorisert eller registrert revisor, og det ble foreslått at revisor skulle ha plikt til å opplyse særlig om eventuelle bidrag til virksomheten fra utlandet.

18.2.3 Forvaltningsordning

Departementet sa seg i høringsnotatet enig i Stålsett-utvalgets vurdering av behovet for å bygge opp kompetanse og kapasitet hos de som skal forvalte ordningen. Det ble pekt på at en konsentrasjon av oppgavene hos én instans bedre vil kunne sikre likebehandling og innebære forenkling og forbedring. Departementet foreslo derfor, i tråd med Stålsett-utvalget, at forvaltningsoppgavene etter den nye loven skulle samles hos ett fylkesmannsembete.

Det aktuelle fylkesmannsembetet ville etter dette kunne treffe avgjørelser i alle saker om registrering av og tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke, føre registeret over tros- og livssynssamfunn, føre kontroll med at samfunnene oppfyller sine plikter etter loven mv.

Departementet pekte dessuten på at også andre oppgaver enn behandling av enkeltsaker etter loven burde kunne legges til dette fylkesmannsembetet, for eksempel forvaltning av tilskudd til dialogtiltak på feltet. Etter departementets syn ville fylkesmannsembetet som sakkyndig instans på tros- og livssynsfeltet kunne få en veiledende og rådgivende funksjon overfor offentlige organer sentralt, regionalt og lokalt.

Med disse forutsetningene, og forslagene til blant annet vilkår for registrering og tilskudd, pekte departementet på at det vil være ytterligere behov for å bygge opp kompetanse og kapasitet hos forvalteren, blant annet for å føre tilsyn med at krav og vilkår er oppfylt. Departementet fulgte i høringsnotatet imidlertid ikke opp Stålsett-utvalgets forslag om opprettelse av en uavhengig, sakkyndig nemnd som skulle gi råd til myndighetene om godkjenning av samfunn, om eventuell tilbaketrekking av godkjenning m.m.

Departementet ville etter forslaget i høringsnotatet selv være klageinstans for avgjørelser som treffes av fylkesmannen. Det ble foreslått at forvaltningsansvaret i loven ble lagt til departementet, og at oppgavene på ordinær måte ble delegert til det aktuelle fylkesmannsembetet.

18.3 Høringsinstansenes syn på forslagene om forvaltning

Et klart flertall av instansene som avga høringsuttalelse, støttet departementets forslag om at fylkesmannen skal treffe registrerings- og tilskuddsvedtak og føre tilsyn med tros- og livssynssamfunnenes virksomhet. De fleste fylkesmennene sa seg enig i forslaget. Kun noen svært få av tros- og livssynssamfunnene utenom Den norske kirke sa seg uenig i forslaget, et klart flertall var enige, mens en del unnlot å uttale seg om saken. Et stort flertall av instansene i Den norske kirke, inkludert Kirkemøtet, støttet også forslaget.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus var blant instansene som støttet forslaget, men uttalte samtidig:

«Sett opp mot departementets forslag under kap. 17 imøteser vi retningslinjer for hvordan tilsynsmyndigheten skal utøves i praksis.»

Blant tros- og livssynssamfunnene som sa seg enige i departementets forslag, var det bare noen få samfunn som kommenterte spørsmålet. Misjonskirken Norge hadde følgende kommentar:

«Vi har ingen særskilte innvendinger mot forslaget, gitt at de anførsler vi har hatt til § 6.2 ledd, 2. punktum tas til følge. At det er departementet som til syvende og sist fatter vedtakene er selvsagt. Vi støtter også hjemmelen til å forvalte loven overføres til ett fylkesmannsembete og mener denne hjemmelen bør benyttes.»

Et klart flertall av instansene som uttalte seg, ga sin tilslutning til forslaget om at forvaltningsmyndigheten etter loven skal kunne samles hos ett fylkesmannsembete. Blant fylkesmennene var nesten samtlige enige i forslaget. Halvparten av tros- og livssynssamfunnene utenom Den norske kirke svarte at de var enige i forslaget, en svært liten andel var uenige, mens resten unnlot å svare. Forslaget fikk støtte fra et enda større flertall av instansene i Den norske kirke.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus støttet forslaget og ga følgende kommentar:

«Vi stiller oss positive til departementets forslag om at dette fagområdet blir lagt til et fylkesmannsembete. Skulle man gå inn for at sakene ble overført til dette embetet, så vil vi også være positive til det. Vi har på grunn av høyt saksantall, opparbeidet oss bred kompetanse på fagfeltet og har lang erfaring med å behandle komplekse saker. Vi mener også at vi med dette ville kunne fylle rollen som en sakkyndig instans som forslaget legger opp til. F.o.m. 01.01.19 vil det totale saksantallet øke ytterligere, da Fylkesmannen i henholdsvis Oslo og Akershus, Østfold og Buskerud slås sammen til et embete.»

Fylkesmannen i Hordaland uttalte:

«Fylkesmannen i Hordaland mener det er viktig for effektivitet, bedret kvalitet og styrket likebehandling av trossamfunnene at myndigheten ivaretas av kun ett fylkesmannsembete. De fleste trossamfunn av en viss størrelse og/eller som har en nasjonal utbredelse, har hovedsete i Oslo og får sine saker behandlet av Fylkesmannen i Oslo og Akershus i dag. Pr i dag er det derfor naturlig å se på FMOAs opparbeidede kompetanse og allerede store saksvolum på trossamfunnsfeltet, som et godt argument for at dette embetet får det nye nasjonale ansvaret på feltet. Fylkesmannen i Hordaland vil likevel nevne at vi, som landets nest største fylkesmannsembete, også har høy kompetanse på feltet, har et forvaltningseffektivt system, og skal slå oss sammen med Fylkesmannen i Sogn og Fjordane, som har utarbeidet trossamfunnsportalen, 1.1.2019. Vi ber med dette om å bli vurdert som en kandidat til det nye nasjonale ansvaret.»

Fylkesmannen i Sogn og Fjordane sa seg også enig i forslaget, men uttalte samtidig blant annet følgende:

«Ei deling av forvaltningsansvaret mellom eit par embete på ulike stader i landet, kan vere fornuftig for å sikre at tilsyn med det enkelte trus- og livssynssamfunnet skjer på ein mest mogleg effektiv måte med omsyn til avstandar mm.»

STL støttet forslaget og uttalte:

«Det vil være en fordel både for staten og tros- og livssynssamfunnene at myndighetene samler forvaltningen på ett sted – i ett fagmiljø. Da blir det dessuten mulig å ansette både juridisk, økonomisk og religionsvitenskapelig kompetanse til å arbeide med dette.»

Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter uttalte blant annet følgende i forbindelse med høringsnotatets forslag til vilkår for tilskudd:

«Også når det kommer til vilkårene for statstilskudd (ny § 6 og til dels § 3) er det nødvendigvis vanskelig å finne noen ideell regulering. Menneskerettslig er departementets innfallsvinkel om å tydeliggjøre vilkårene (i forhold til f.eks. dagens regulering) av hensyn til blant annet forutberegnelighet, likebehandling og ensartet praksis, en positiv innfallsvinkel. Samtidig er det vanskelig å se for seg vilkår som ikke vil etterlate noe rom for skjønnsmessige vurderinger.
For å bøte noe på utfordringene som kan følge med skjønnsutøvelse, er det positivt at departementet fremhever behovet for å bygge opp kompetanse og kapasitet på området – for eksempel ved å samle forvaltningen av regelverket hos ett embete.»

Fylkesmannen i Rogaland, som var det eneste embetet som ikke støttet forslaget, uttalte:

«Dette bør ligge hos fylkesmennene, eventuelt regionsvis. For effektiv gjennomføring av tilsyn og kontakt med trossamfunnene, for øvrig.»

Daru Salaam Islamic Centre var eneste tros- eller livssynssamfunn som var uenig i forslaget om å samle myndigheten hos ett embete, og bakgrunnen var at en da ville miste et regionalt kontaktpunkt:

«Regional kontakt er viktig for eksempelvis veiledning av samfunn om lovgivningen og dialog.»

Det teologiske fakultet ved Universitetet i Oslo støttet heller ikke forslaget, men fakultetet var enig i at saksbehandlingen bør samordnes:

«Det teologiske fakultet støtter departementets ønske om å samordne saksbehandlingen på tros- og livssynsfeltet, men setter spørsmålstegn ved hensiktsmessigheten ved å legge forvaltningen av feltet til et fylkesmannsembete. Den foreslåtte støtteordningen vil utgjøre en betydelig del av Kulturdepartementets totale portefølje, og i likhet med de andre kjerneområdene som forvaltes av departementet, som frivilligheten, kunst- og mediefeltet er det naturlig at det opprettes en særskilt fagetat som kan sikre likebehandling og kvalitet i saksbehandlingen. Under en helhetlig evaluering av fylkesmennenes tilskuddsordninger utført i 1999 konkluderte Statskonsult med at hovedgrunnen til at tilskuddet til trossamfunnene forvaltes av fylkesmennene er at departementet ikke har et egnet direktorat til å forvalte ordningen (se Statskonsult, 1999. Mengde og mangfold – en gjennomgang av fylkesmannens tilskuddsforvaltning, Statskonsult rapport 1999: 3, punkt 5.1.4.). Ifølge Statskonsult gir den nåværende organiseringen av ordningen ingen av de særskilte fordelene som kjennetegner forvaltning under et fylkesmannsembete: «I forvaltningen av tilskuddsordninger som er rettet inn mot private og som er basert på objektive kriterier i tildelingen, nyttiggjøres i liten grad fylkesmannens konkurransefortrinn, enten det gjelder lokal kunnskap eller evne til helhetstenkning. Etter Statskonsults mening burde derfor forvaltningen av slike tilskudd prinsipielt kunne overlates til andre enn fylkesmannen.» (Fra Statskonsult, 1999. Mengde og mangfold – en gjennomgang av fylkesmannens tilskuddsforvaltning, Statskonsult rapport 1999: 3, punkt 5.1.4.). Fakultetet er ikke enig i at avveiningene som pålegges forvaltningen i lovforslaget kan karakteriseres som «tradisjonell forvaltningsvirksomhet» (17.3). Dersom lovforslaget blir vedtatt i sin nåværende form vil det forutsette en helt annen kjennskap til og kontaktflate med tros- og livssynsfeltet enn dagens ordning. Dette gjelder hele lovforslaget, men i særlig grad kapittel 1 og 2, fra håndhevelsen av registreringskriteriene i §§ 1 og 3 og unntak fra disse, til håndhevelsen av unntaksbestemmelsene knyttet til beregningsgrunnlaget i § 4 og til tolkningen av de mange tilleggsvilkårene listet opp i § 6. Oppfølgingen av bestemmelsene om Den norske kirkes ordning i kapittel 3 representerer i seg selv et helt nytt forvaltningsområde, og forutsetter en kompetanse om kirkens historiske og samfunnsmessige rolle som går langt utover det som ligger til tradisjonell forvaltningsvirksomhet, ikke minst gitt de særskilte ordningene knyttet til Den norske kirke som landsdekkende folkekirke og endringene i forholdet mellom stat og kommune som er foreslått i høringsnotatet. En tverrdepartemental arbeidsgruppe foreslo allerede i 2000 at det burde opprettes et eget «overvåkingsorgan» og et «tverrdepartementalt råd» for forvaltningen av den nåværende lovgivningen og politikken på området, i samarbeid med Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn (Kommunal og -regionaldepartementet, 2000. Tro og livssyn som grunnlag for tilskudd og offentlige funksjoner, punkt 12.3). Opprettelsen av en egen fagetat synes særlig viktig på tros- og livssynsfeltet, hvor departementet presiserer at man på generelt grunnlag vil måtte akseptere «at offentlige midler anvendes til formål som det vil være delte meninger om de etiske vurderingene av» (6.3.2.3). Slike etater er allerede opprettet i Finland, Sverige og Island, og de mange tilleggsoppgavene som legges til forvaltningsnivået i lovforslaget taler med tyngde for at opprettelsen av et lignende organ utredes også i Norge. Et slikt organ bør ikke bare stå for den ordinære forvaltningen av tilskuddsordningen, men bør også kunne tjene som spesialisert klageorgan, eventuelt som sekretariat for en nemndsordning der representanter for andre spesialiserte fagetater får anledning til å bidra i klagesaksbehandlingen.»

Likestillings- og diskrimineringsombudet uttalte seg om departementets forslag om å be om særskilt rapportering som grunnlag for likestillingsarbeid i trossamfunnene.

«Utgangspunktet for et slikt arbeid [likestillingsarbeid] må være en kartlegging av tilstanden for likestilling i de ulike tros- og livssynssamfunnene. En slik oversikt er en forutsetning for å utarbeide egnede tiltak for å øke likestillingen. Vi ber derfor departementet vurdere å stille krav om likestillingsredegjørelse fra samfunn som mottar støtte. Det vil være naturlig at man i denne sammenheng redegjør særlig for likestillingssituasjonen når det gjelder kjønn og seksuell orientering, da det er vår erfaring at det er på disse grunnlagene spørsmål om diskriminering er mest aktuelle i tros- og livssynssamfunn.
Departementet uttaler under punkt 16.2.2 at den generelle rapporteringsplikten ikke bør gjøres for omfattende. Ombudet mener imidlertid at et krav om redegjørelse når det gjelder likestilling er viktig, hensett til statens forpliktelser etter Kvinnekonvensjonen, og ikke minst et rimelig krav, all den tid det er tale om frie midler til samfunnenes egen bruk, som tildeles uten særskilt aktivitet fra samfunnenes side. De kjente motargumentene som gjøres gjeldende for tilsvarende plikter for næringslivet kan ikke sies å være like relevante her.»

18.4 Departementets vurderinger

Formålet med tilskuddsordningen er å legge til rette for praktisk utøvelse av tro og livssyn, og det er da naturlig at loven krever at tilskuddsmidlene nettopp skal gå til slike formål. Etter departementets syn bør tros- og livssynssamfunnene ha frihet til å bruke tilskuddet til utgifter som har et «tros- eller livssynsmessig formål», dvs. å dekke drifts- og investeringsutgifter knyttet til samfunnets egen religiøse eller livssynsmessige virksomhet. Samfunnene bør pålegges å rapportere om bruken, se nærmere nedenfor. (Tilskuddsmidler vil selvsagt kunne brukes til å oppfylle rapporteringsplikten etter loven.)

Brukes tilskudd i strid med lovens forutsetninger, vil det være grunn for staten til å kreve de feilbrukte midlene tilbakebetalt, jf. lovforslaget § 6 tredje ledd.

Departementet har foreslått at antallskravet for registrering, sammenlignet med forslaget i høringsnotatet, reduseres til 50, jf. punkt 14.4 og lovforslaget § 4, men mener likevel at forslaget om årlig rapportering og kravet om innsending av revidert regnskap bør opprettholdes. Etter dagens satser vil minimumsbeløpet for tilskudd ligge over 50 000 kr.

Sett hen til tilskuddsordningens formål og generelle frivillighetspolitiske mål om forenkling og avbyråkratisering av tilskuddsordninger, mener departementet at det er grunn til å vurdere unntak fra revisjonsplikten for tros- og livssynssamfunn som mottar tilskudd av en relativt beskjeden størrelse. Terskelen for når et slik unntak skal inntre, bør fastsettes i forskrift. I tråd med Stålsett-utvalgets anbefalinger kan det være passende å gi unntak fra revisjonsplikten når statstilskuddet er lavere enn 400 000 kr. Departementet vil komme tilbake til dette i arbeidet med forskriftene til loven.

Etter departementets vurdering bør det pålegges tros- og livssynssamfunnene å opplyse særskilt om eventuelle bidrag fra utlandet i regnskapet. Omfattes tros- eller livssynssamfunnet av revisjonsplikten, vil opplysningene om utenlandsfinansiering kunne inngå i revisors oppdrag.

Departementet mener det fortsatt, i lys av statens plikt til å sikre likestilling og ikke-diskriminering, er grunnlag for å be tros- og livssynssamfunnene om årlig rapportering på likestilling, herunder både om tilstand og tiltak når det gjelder kjønn, og på tilgang til aktiviteter, styrende organer, verv og stillinger på alle grunnlag, og da særlig kjønn og seksuell orientering, se lovforslaget § 7 første ledd.

I tillegg vil departementet gi tilsynsmyndigheten adgang til å kunne be om rapportering om særskilte forhold, for eksempel om barns situasjon i tros- eller livssynssamfunnet, eller andre forhold som kan ha betydning for vurderingen av om tilskudd bør nektes, jf. kapittel 16 og lovforslaget § 6.

De foreslåtte kravene vil bety en økt rapporteringsbyrde for samfunnene. For at den samlede belastningen ikke skal bli for omfattende, vil departementet legge til rette for praktiske forenklinger i rapporteringen. Departementet vil vurdere om en kan bygge videre på arbeidet som Fylkesmannen i Sogn og Fjordane har påbegynt for å sørge for en forenklet mal for rapportering for samfunnene. Gjennom en forenklet mal vil samfunnene dessuten kunne motta veiledning, og dermed også større kunnskap og bevissthet, om disse rapporteringstemaene. I tillegg vil slik rapportering gi myndighetene økt kunnskap om og innsyn i likestillingssituasjonen i samfunnene og legge til rette for treffsikre tiltak internt i samfunnene.

Den norske kirkes rapporteringskrav fremgår av det årlige tilskuddsbrevet og er noe mer omfattende, jf. diskrimineringsloven § 26a andre ledd og regnskapsloven § 3-3a ellevte ledd.

Departementet foreslår at oppgaven med å forvalte loven legges til departementet og at uttrykket «tilsyn» tas inn i lovteksten for å markere ansvaret for å følge opp og kontrollere tros- og livssynssamfunnene, jf. lovforslaget § 8. Som signalisert i høringsnotatet vil departementet legge opp til at forvaltnings- og tilsynsansvaret delegeres til fylkesmannen, og departementet mener at flere hensyn tilsier at forvaltnings- og tilsynsansvaret i større grad samles. Blant annet i lys av at flere embeter har vært slått sammen i den senere tiden, og at kravet til antall medlemmer for registrering som tros- eller livssynssamfunn foreslås satt til 50, tar departementet sikte på at ansvaret samles ved ett eller noen få embeter. Dette vil blant annet kunne bidra til effektiv og mer samordnet og ensartet utøvelse av forvaltnings- og tilsynsoppgavene. En slik organisering vil dessuten kunne styrke og utvikle embetenes faglige kompetanse. Departementet vil komme tilbake til spørsmålet om hvilket eller hvilke embeter som i tilfelle bør tildeles oppgaver, og fra hvilket tidspunkt dette i tilfelle bør skje.

19 Vigselsmyndighet

19.1 Gjeldende vigselsordninger og Stålsett-utvalgets forslag

Vigselsordningene for Den norske kirke og de øvrige tros- og livssynssamfunnene er i dag dels regulert i ekteskapsloven og dels regulert i kirkeloven, i trossamfunnsloven og i livssynssamfunnsloven.

Etter ekteskapsloven § 6 er det folkeregistermyndigheten som har ansvar for å prøve om ekteskapsvilkårene etter loven er oppfylt. Vilkårene, og hvilke bevis som skal legges fram om at de er oppfylt, er nærmere beskrevet i loven kapittel 2.

Det framgår av ekteskapsloven § 12 at følgende på nærmere vilkår kan foreta vigsel etter loven:

  • prest i Den norske kirke, og prest eller forstander i et registrert trossamfunn, eller seremonileder eller tilsvarende i livssynssamfunn,

  • ordførere, varaordførere og kommunalt ansatte eller folkevalgte som kommunestyret selv gir slik myndighet,

  • norsk utenrikstjenestemann,

  • Sysselmannen på Svalbard, og

  • særskilt vigsler oppnevnt av departementet.

Hvem som er «prest i Den norske kirke», følger av bestemmelser gitt av Kirkemøtet i medhold av kirkeloven. Hvilke samfunn som er «registrert trossamfunn» eller «livssynssamfunn som mottar tilskudd», og hvem som er «prest eller forstander» (heretter forstander) eller «seremonileder eller tilsvarende» i disse, avgjøres etter henholdsvis trossamfunnsloven, livssynssamfunnsloven og ekteskapsloven.

I kirkeloven § 31 første ledd heter det at «[i]ngen kan tilsettes som prest eller ordineres til prestetjeneste i Den norske kirke uten å ha de kvalifikasjoner som fastsettes av Kirkemøtet». I forskrift om kvalifikasjonskrav for tilsetting som prest i Den norske kirke § 2 er det fastsatt alminnelige vilkår for tilsetting:

«Som prest kan tilsettes person som:
  • a) er medlem av Den norske kirke og

  • b) har rett til å bruke tittelen candidata/candidatus theologiae og

  • c) innenfor eller utenfor denne graden har fullført praktisk-teologisk utdanning ved, eller godkjent av, et norsk teologisk fakultet og

  • d) behersker norsk språk slik det kreves etter lov 11. april 1980 nr. 5 om målbruk i offentleg teneste.»

Etter forskriften §§ 3, 5 og 6 kan det gjøres unntak fra vilkåret i § 2 bokstav b, henholdsvis for personer med en teologisk eller kristendomsfaglig mastergrad, personer med en annen tilsvarende kompetanse som candidata/candidatus theologiae og personer med særlige kvalifikasjoner. Forskriften § 7 fastslår at statsborgere fra andre EØS-land som er autorisert av Kirkerådet etter forskrift om autorisasjon av prester i henhold til EØS-avtalen, og som oppfyller kravene i § 2 bokstavene a og d, også kan tilsettes.

Regler om hvem som kan være forstander, er gitt i trossamfunnsloven § 24. Vedkommende kan ikke være yngre enn 23 år eller eldre enn 75 år. Han/hun må leve et «heiderleg liv» og ha evne til å utføre sine plikter etter loven. I forskrift om registrerte og uregistrerte trossamfunn § 2 syvende ledd er det fastsatt at forstander «må ha tilstrekkelig kjennskap til det norske samfunn og tilstrekkelige kunnskaper i norsk språk til å kunne utføre lovpålagte oppgaver». Den som skal være forstander, må avgi en skriftlig erklæring om at han/hun vil utføre de lovpålagte- og hjemlede gjøremålene på samvittighetsfullt vis. Når fylkesmannen har akseptert erklæringen, er vedkommende godkjent som forstander og kan utøve tjeneste som dette. Etter trossamfunnsloven står forstander under tilsyn av fylkesmannen og under «same ansvar som offentleg tenestemann når det gjeld gjeremål som han er pålagd i eller med heimel i lov». Ved forsømmelse av de lovbestemte pliktene kan fylkesmannen i medhold av trossamfunnsloven § 27 frata vedkommende retten til å gjøre tjeneste som forstander etter loven.

Med hjemmel i ekteskapsloven § 12 annet ledd har departementet gitt tilsvarende regler i forskrift om tildeling og tilbaketrekking av vigselsrett for seremonileder eller tilsvarende i livssynssamfunn. For å bli godkjent må personen som livssynssamfunnet har innstilt som vigsler, erklære at han/hun vil utøve tjenesten i tråd med bestemmelser gitt i eller i medhold av lov. Videre gjelder samme alderskrav som for forstandere i registrerte trossamfunn. Dersom godkjenning av vigsleren vil virke åpenbart støtende eller er i strid med offentlige interesser, kan fylkesmannen nekte å godkjenne. Forsømmer en vigsler sine lovpålagte eller -hjemlede plikter, kan fylkesmannen i medhold av forskriften § 4 frata vedkommende retten til å være vigsler.

Ekteskapsloven § 12 første ledd bokstav a innebærer at livssynssamfunn må ha minst 500 tilskuddstellende medlemmer for å kunne få vigselsrett. Dette følger av forskrift om tilskot til livssynssamfunn § 1 første ledd første setning, som lyder: «Livssynssamfunn med meir enn 500 medlemmer med rett til tilskot, jf. § 5 i lova, kan krevje årleg tilskot frå statskassa.» For registrerte trossamfunn stilles det ikke et eksplisitt antallskrav i trossamfunnsloven eller dens tilhørende forskrift.

Ifølge § 9 i Tjenesteordning for menighetsprester, som Kirkemøtet har fastsatt med hjemmel i kirkeloven § 31 fjerde ledd, har prester i Den norske kirke «ett eller flere sokn som tjenestested (særskilt arbeidsområde) og hele prostiet som tjenestedistrikt, med mindre det følger av arbeidsavtale at tjenestedistriktet skal være en avgrenset del av prostiet». Etter tjenesteordningen § 11 første ledd, som sier at «[e]nhver menighetsprest har rett til innenfor sitt tjenestedistrikt å utføre kirkelige handlinger som ønskes forrettet av dem», er vigselsretten stedlig avgrenset til prestens tjenestedistrikt. Det følger av tjenesteordningen § 12 at en prest i Den norske kirke kun kan vie utenfor tjenestedistriktet med samtykke fra vedkommende sokneprest, prost eller biskop.

Etter trossamfunnsloven § 14 må trossamfunn som vil bli registrert, oppgi «namn og arbeidskrins» til hver forstander. Vigselsretten har på dette grunnlaget vært begrenset til å gjelde innenfor forstanderens tjenestedistrikt. Det er ikke gitt særskilt hjemmel i ekteskapsloven for at forstandere skal kunne vie utenfor eget tjenestedistrikt. En tilsvarende stedlig avgrensning gjelder ikke for vigselsretten i livssynssamfunn.

I Barne- og familiedepartementets rundskriv Q-20/2016 om ekteskapsloven står det blant annet følgende om forstanderens tjenestedistrikt og vigselsrett:

«Hva som menes med tjenestedistrikt kan ofte være uklart, da et tjenestedistrikt ofte ikke omfatter et klart avgrenset geografisk område. Utgangspunktet for den stedlige vigselskompetanse er det som er oppgitt i registermeldingen til trossamfunnet. Et slikt utgangspunkt kan imidlertid være svært komplisert og uoversiktlig ettersom trossamfunn er av ulik størrelse, organisering og utbredelse. [...] Registreringen og hva som skal oppgis i registreringen har i enkelte tilfeller skapt uklarheter. Et trossamfunn kan f.eks. bestå av kun en menighet, eller det kan bestå av flere menigheter, enten i et fylke eller i en større region. Et trossamfunn kan også være landsdekkende, da denne organisasjonsformen kan være mest hensiktsmessig på grunn av lavt medlemstall. En prest/forstander i et registrert trossamfunn kan vie utenfor sitt distrikt så lenge trossamfunnets godkjente vigselsrituale benyttes. Vi forutsetter imidlertid at dersom det er behov for å bruke en annen menighets lokaler, avtales dette med den lokale menighet, slik det også gjøres innenfor Den norske kirke.»

Etter ekteskapsloven § 12 er det et vilkår for vigselsrett at «Kongen har godkjent formen for inngåelse av ekteskap». Kongens myndighet er delegert til Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir). Den norske kirkes vigselsritual har vært fastsatt av Kongen, i senere år av Kirkemøtet, først etter delegasjon fra Kongen og fra 2012 på selvstendig grunnlag, se punkt 20.3.1. Etter ekteskapsloven § 16 tredje punktum er «ekteskap ikke inngått» dersom «prest i Den norske kirke ikke har fulgt gjeldende liturgi».

Vigslere i tros- og livssynssamfunn har i utgangspunktet en plikt til å vie når brudefolkene oppfyller ekteskapsvilkårene i ekteskapsloven kapittel 1. Vigsleren kan i slike tilfeller kun nekte vigsel hvis én av nektingsgrunnene i ekteskapsloven § 13 foreligger. Loven § 13 lyder:

«En vigsler som nevnt i § 12 bokstav a, kan nekte å foreta vigsel dersom en av brudefolkene ikke er medlem av trossamfunnet eller livssynssamfunnet, eller ingen av dem tilhører menigheten.
En kirkelig vigsler kan også nekte å foreta vigsel dersom en av brudefolkene er skilt og den tidligere ektefellen lever, eller dersom brudefolkene er av samme kjønn.»

Et flertall i Stålsett-utvalget (10 av 15 medlemmer) foreslo prinsipalt at Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn ble fratatt vigselsretten, og at det ble innført sivil ekteskapsinngåelse som generell ordning. Flertallet mente at det både er prinsipielt og praktisk uheldig at det rettslige og det tros- eller livssynsbaserte elementet i ekteskapsinngåelsen inngår i én og samme handling.

Juridisk sett er ekteskap en verdslig handling, påpekte flertallet. Sammenblandingen av de livssynsmessige og de verdslige sidene av ekteskapet som finner sted ved at vigselsretten er delegert til tros- og livssynssamfunnene, er ifølge flertallet egnet til å skape uklarhet om ekteskapets rettslige karakter og om ektefellenes rettigheter og plikter. Flertallet fremholdt også at dagens ordning kan reise tvil om staten legitimerer diskriminering av homofile og kvinner. Sivil ekteskapsinngåelse som generell ordning vil etter flertallets syn «tydeliggjøre at ekteskapet er en nasjonal rettslig ordning som er felles for alle, uavhengig av tro, livssyn eller etnisk bakgrunn, og som dermed ivaretar likebehandling av alle norske borgere» (NOU 2013: 1 s. 205).

Mindretallet, som ønsket en videreføring av dagens ordning, var enig i at det kan være enkelte prinsipielle utfordringer ved dagens ordning, men mente at «de ikke er tungtveiende nok til å endre en ordning med dype røtter i det norske samfunnet som fungerer godt». Mindretallet anførte at tros- og livssynssamfunnenes vigselsritualer beholder en mer betydningsfull posisjon dersom de har en offentligrettslig virkning, og at det for mange vil være lettere å markere høytideligheten, gleden og alvoret ved ekteskapsinngåelsen ved å vie seg i et tros- eller livssynssamfunn enn ved en sivil ekteskapsinngåelse. Ifølge mindretallet taler også praktiske og økonomiske argumenter, blant annet behovet for å investere i egnede lokaler over hele landet, for å beholde dagens ordning.

Når det gjelder utfordringene ved gjeldende ordning som flertallet viste til, framholdt mindretallet at enhver vigsel med offentligrettslig virkning i tros- og livssynssamfunnene forplikter dem til å anerkjenne norsk ekteskapslovgivning. Mindretallet så det som mest hensiktsmessig å arbeide med utfordringene uten å gå bort fra dagens vigselsordning, for eksempel gjennom informasjons- og tilsynstiltak (NOU 2013: 1 s. 206).

Utvalget vurderte også hvilke krav som burde stilles ved en eventuell videreføring av delegert vigselsrett til tros- og livssynssamfunn.

Et flertall i utvalget vektla hensynet til en forsvarlig håndtering av vigselsoppgavene og foreslo at tros- og livssynssamfunn må ha minst 500 medlemmer for å få vigselsrett. Mindretallet, som foreslo en minstegrense på 10 medlemmer, viste derimot til at offentlige myndigheter hadde overtatt ansvaret for prøving av ekteskapsvilkårene, og at det derfor ikke var noen grunn til å la medlemstall være avgjørende.

Utvalget fant ikke grunn til å stille ytterligere og mer spesifikke krav til den som skal være vigsler i tros- og livssynssamfunn, og foreslo at gjeldende regler om alder og personlig skikkethet ble videreført.

Et flertall i utvalget anbefalte at nektingsgrunnene i ekteskapsloven § 13 ble videreført, men at det stilles krav om likebehandling av menn og kvinner når grunnene praktiseres. Utvalget fant det rimelig å stille krav om likebehandling, ettersom samfunnene i slike tilfeller utfører en offentligrettslig handling. Utvalget tok samtidig til orde for å endre betegnelsen «kirkelig vigsler» i ekteskapsloven § 13 til en mer nøytral betegnelse.

19.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet uttalte i høringsnotatet at det ikke fant tilstrekkelig tungtveiende grunner for en slik omlegging som flertallet i Stålsett-utvalget anbefalte. Departementet var i hovedsak enig i mindretallets begrunnelse og mente ordningen med vigselsrett for Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn burde opprettholdes.

Forslaget i høringsnotatet om at tros- og livssynssamfunn måtte ha minst 500 medlemmer over 15 år for å bli registrert, innebar at antallsgrensen også ville gjelde for hvem som kunne gis vigselsrett.

Departementet mente videre at det var behov for en viss samordning og forenkling av regelverket, enten under ekteskapsloven eller under den nye loven om tros- og livssynssamfunn. Etter departementets syn burde det i forskrift etableres et felles regelverk om tildeling og tilbaketrekking av vigselsrett for vigslere i tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke, der det materielle innholdet i gjeldende ordning i all hovedsak ble videreført. (Departementet foreslo ikke nye lovkrav til vigslerenes kompetanse.)

Departementet så ikke behov for at ordningen for statlig godkjenning av vigslere også skulle omfatte prestene i Den norske kirke, selv om prestene og biskopene som fører tilsyn med dem, ikke lenger var statsansatte. Kvalifikasjonskravene som stilles til den som skal ansettes som prest i Den norske kirke, ville uansett være mye strengere enn kravene det er aktuelt å stille til vigslere i andre tros- og livssynssamfunn. Departementet mente at bestemmelser utover ekteskapslovens nåværende regler om prester i Den norske kirke fortsatt burde gis i eller i medhold av særskilt lovgivning om Den norske kirke, noe som i praksis ville innebære videreføring av reguleringen i Tjenesteordning for menighetsprester.

Departementet påpekte at med en samordning der de ulike vigselssakene kan få samme førsteinstans og samme klageinstans, kan både likebehandlings-, forenklings- og effektiviseringsgevinster oppnås. At regelverket vil bli mer oversiktlig, ville i seg selv være en forenkling både for samfunnene og forvaltningen.

Når det gjelder hvilken lov samordningen bør skje under, skrev departementet:

«At det dreier seg om vigselsrett, som uansett må hjemles i ekteskapsloven, taler i utgangspunktet for at reguleringen også samordnes under ekteskapsloven.
Samtidig er det neppe hensiktsmessig å samle all regulering i ekteskapsloven – løsrevet fra den nye loven om tros- og livssynssamfunn. Det vil for eksempel være uheldig dersom et samfunn som er blitt nektet registrering og tilskudd etter den nye loven fordi den ikke anses å være et tros- eller livssynssamfunn, senere kan få vigselsrett som et tros- eller livssynssamfunn.»

Videre mente departementet at likebehandlings- og forenklingshensyn talte for at den som blir godkjent som vigsler i et tros- eller livssynssamfunn utenom Den norske kirke, etter loven burde kunne foreta vigsel i hele landet. Departementet presiserte at tros- eller livssynssamfunnet selv ville kunne avgrense den enkelte vigslers stedlige kompetanse.

Departementet foreslo at gjeldende ordning for godkjenning av vigselsritual ble videreført. Av likebehandlingshensyn tok departementet til orde for å utvide ordningen til også å gjelde Den norske kirkes vigselsritual(er).

Nektingsgrunnene i ekteskapsloven § 13 ble foreslått videreført, men likevel slik at det ble tatt inn en ny regel som satte forbud mot en nektingspraksis som innebar forskjellsbehandling på grunn av kjønn.

Bestemmelsen i ekteskapsloven § 16 første ledd tredje punktum, som sier at et ekteskap er ugyldig dersom prest i Den norske kirke ikke har fulgt liturgi fastsatt av Kirkemøtet, ble foreslått opphevet. Departementet mente at det ikke lenger var behov for bestemmelsen etter at Den norske kirke hadde åpnet for vigsel av likekjønnede.

19.3 Høringsinstansenes syn

Et klart flertall av dem som avga høringsuttalelse, var enig i at vigselsrett for tros- og livssynssamfunn bør videreføres. Tilslutningen til dette var vesentlig større blant de kirkelige høringsinstansene enn blant tros- og livssynssamfunnene utenom Den norske kirke. Kirkemøtet var blant instansene som støttet at Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn fortsatt skal ha vigselsrett. Halvparten av tros- og livssynssamfunnene ga støtte til videreføring av vigselsretten, og nesten like mange uttalte seg ikke om spørsmålet. Nesten samtlige fylkesmenn (alle bortsatt fra én) var også enig i at vigselsretten for tros- og livssynssamfunn bør videreføres. De fleste av kommunene svarte ikke på spørsmålet. Blant kommunene som ga uttrykk for en oppfatning om saken, sa nesten alle seg enig i at vigselsretten bør videreføres.

Borg bispedømmeråd uttalte:

«Borg bispedømmeråd ser svært positivt på at staten også i fortsettelsen vurderer vigselsordningene som en del av statens aktivt støttende tros- og livssynspolitikk, og dermed anerkjenner tros- og livssynssamfunnenes rolle som verdiformidlere og tradisjonsbærere.»

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn (STL) uttalte:

«Det er uenighet blant medlemssamfunnene i STL om tros- og livssynssamfunnene fortsatt skal ha vigselsrett. Det henvises derfor til det enkelte medlemssamfunns høringssvar.»

Norges Kristne Råd kommenterte ikke forslaget, ut over at de var enig i at vigselsretten bør videreføres.

STL Bergen uttrykte sin støtte til at vigselsretten videreføres og begrunnet dette med at

«Vigsel er en sentral del av mange religiøse retninger. For mange er den religiøse siden av ekteskapsinngåelsen vel så viktig som den rettslige siden. Samfunnet bør respektere denne utbredte holdningen og fortsatte legge til rette for at tros- og livssynssamfunn kan kombinere den religiøse og verdslige siden av ekteskapsinngåelsen i én prosess og seremoni. Dette har blitt enda mer aktuelt når politikere mange steder står som de offentlige vigslerne og at offentlige vigsel kan av mange bli oppfattet som en politisk handling, heller enn en offentlig eller rettslig handling. Tros- og livssynssamfunn vil i denne situasjonen for troende stå som eneste utvei å få det som av mange oppfattes som en upolitisk vigsel.»

Misjonskirken Norge uttalte:

«Misjonskirken Norge er positiv til forslagene vedrørende at vigselsretten skal videreføres og at vigselsretten gjøres gjeldene for hele landet, uansett trossamfunnets virkeområde. Vi ønsker at ordningen fortsetter som i dag hvor det ikke er noe antallskrav på størrelsen på menigheten for å få vigselsrett […].»

Møre biskop, som også støttet videreføring av vigselsretten, framholdt betydningen av at nektingsgrunnene i ekteskapsloven § 13 ble videreført:

«For vigslere i Den norske kirke er det avgjørende at samvittighetshensynet videreføres.»

Arendal kommune uttalte:

«Etter at kommunene har fått vigselsansvar, vil det være en avlasting for kommunene at tros og livssynssamfunnene også har vigselsrett. Hvis de mister denne vil de trolig oppsøke kommunen som livssynsnøytralt alternativ.»

Human-Etisk Forbund tok til orde for å innføre sivil vigsel som generell ordning, men begrunnet ikke standpunktet. Andre instanser som var uenige i at vigselsretten for tros- og livssynssamfunn videreføres, argumenterte prinsipielt for standpunktet. Farsund kirkelige fellesråd skrev for eksempel:

«Vi mener det prinsipielt er viktig at den offentlige ekteskapsinngåelsen er et offentlig ansvar.»

Lom kyrkjelige råd uttalte:

«Ekteskap er en juridisk, statlig ordning og bør inngås i det offentlige rom. Tros- og livssynssamfunn bør fratas vigselretten, og tilby velsignelse.»

Andre vektla mer praktiske forhold. Meland sokneråd skrev at vigselsordningen

«[b]ør vurderast avskaffa fordi det pressar kyrkjesamfunna til å endre praksis etter den rådande meining om samlivssformer. Det skapar for mykje indre splid i kyrkjesamfunna. Ein kombinasjon av offentleg vigsel og forbønnshandling i ei kyrkje er vanleg i mange land og også fullt mogleg i Norge, sjølv om det ikkje er tradisjon for det.»

19.4 Departementets vurderinger

Ekteskapslovens vigselsordninger for Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn har lange historiske røtter og fungerer i all hovedsak godt. De bekrefter tros- og livssynssamfunnene som verdiformidlere og tradisjonsbærere, og som arenaer for markering av sentrale overganger i livet.

Departementet mener at tros- og livssynssamfunn må være registrert for å kunne få vigselsrett. For å bli registrert må tros- eller livssynssamfunnet etter lovforslaget være fast organisert og ha minst 50 tellende medlemmer.

Departementet foreslår en overgangsbestemmelse for en periode på inntil to år av hensyn til tros- og livssynssamfunn som har vigselsrett etter gjeldende regler, men som ikke vil fylle vilkårene etter det foreslåtte nye regelverket, og planlagte vigsler i regi av disse, jf. lovforslaget § 23 tredje ledd.

Regelverket om tildeling og tilbaketrekking av vigselsrett til personer i tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke, som i dag er fordelt på to forskrifter hjemlet i henholdsvis trossamfunnsloven og ekteskapsloven, bør harmoniseres og samordnes i én forskrift med felles regler for tros- og livssynssamfunn. Departementet har kommet til at denne samordningen bør skje med hjemmel i trossamfunnsloven. Med en harmonisering og samordning av regelverket kan formodentlig både likebehandlings-, forenklings- og effektiviseringsgevinster oppnås. At regelverket vil bli mer oversiktlig, vil i seg selv være en forenkling både for samfunnene og forvaltningen.

Det materielle innholdet i gjeldende regelverk for tildeling og tilbaketrekking av vigselsrett vil i all hovedsak bli foreslått videreført. Dette innebærer blant annet at vedkommende fortsatt må ha tilstrekkelig kjennskap til det norske samfunnet og tilstrekkelige kunnskaper i norsk språk til å kunne utføre sine plikter etter ekteskapsloven.

Dagens ordning med forstanders tjenestedistrikt som stedlig avgrensning av vigselsretten, er både tungvint og uklar. I tillegg innebærer den ulik behandling av trossamfunn og livssynssamfunn. Departementet mener at både likebehandlings- og forenklingshensyn tilsier at den som blir godkjent som vigsler i tros- eller livssynssamfunn utenom Den norske kirke, etter loven skal kunne foreta vigsler i hele landet. Dette er imidlertid ikke til hinder for at tros- og livssynssamfunnene selv, i likhet med Den norske kirke, avgjør at den enkelte vigsler skal utøve vigselsretten på et bestemt sted eller innen et avgrenset område av landet.

Departementet ser ikke behov for at ordningen for statlig godkjenning av vigslere også skal omfatte prestene i Den norske kirke, selv om prestene og biskopene som fører tilsyn med dem, ikke lenger er statsansatte. Kvalifikasjonskravene som stilles til den som skal ansettes som prest i Den norske kirke, vil uansett være mye strengere enn kravene det er aktuelt å stille til vigslere i andre tros- og livssynssamfunn. I utgangspunktet må den som skal ansettes som prest i Den norske kirke, ha fullført profesjonsstudiet i teologi.

Departementet foreslår at gjeldende praksis for godkjenning av vigselsritual videreføres. Bufdir vurderer i dag om et vigselsritual kan godkjennes på bakgrunn av ekteskapslovens vilkår for å inngå ekteskap. Departementet foreslår at godkjenning etter loven legges til Kongen, som vurderer videre delegering til Bufdir som i dag. Likebehandlingshensyn tilsier at Kongen også godkjenner Den norske kirkes vigselsritual(er).

Ekteskapsloven § 16 første ledd tredje punktum fastslår at «[e]t ekteskap er ugyldig dersom prest i Den norske kirke ikke har fulgt liturgi fastsatt av Kirkemøtet». Denne bestemmelsen har sin bakgrunn i at man ønsket å unngå å komme i den situasjonen at en prest foretok en vigsel av et brudepar av samme kjønn etter det borgerlige vigselsritualet. Nå som Den norske kirke har åpnet for slike ekteskapsinngåelser, og har fastsatt sin egen liturgi for dette, er det ikke lenger behov for denne særlige ugyldighetsbestemmelsen. Departementet foreslår derfor at ekteskapsloven § 16 første ledd tredje punktum oppheves.

Nektingsgrunnene i ekteskapsloven § 13 foreslås i hovedsak videreført. Stålsett-utvalgets anbefaling om at nektingsgrunnene ikke kan praktiseres ulikt overfor menn og kvinner, følges imidlertid opp med forslag om en ny regel om forbud mot forskjellsbehandling på grunn av kjønn, se forslaget til nytt tredje ledd i loven § 13. Samfunnene utfører en offentligrettslig handling når de utfører vigsler, og det er derfor rimelig å stille krav om likebehandling av kjønnene. Statens forpliktelser etter Kvinnediskrimineringskonvensjonen (KDK) taler for å innføre et slikt forbud mot forskjellsbehandling på grunn av kjønn, jf. KDK artikkel 2 a og f og artikkel 5 a.

Departementet foreslår også at ordlyden i ekteskapsloven gjøres livssyns- eller religionsnøytral ved at «kirkelig vigsler» og «menigheten», som benyttes i loven § 13, erstattes av mer nøytrale eller dekkende uttrykk, se forslaget til ny ordlyd i § 13 første og andre ledd.

20 Rammelovgivning for Den norske kirke

20.1 Innledning

Kirkeloven inneholder i dag relativt omfattende lovgivning om Den norske kirke. Loven ble vedtatt i 1996 og markerte den gangen en foreløpig avslutning av reformarbeidet som hadde utgangspunkt i Stortingets behandling av St.meld. nr. 40 (1980–81) Om stat og kirke. Den gjeldende kirkeloven ble dermed vedtatt innenfor de grunnlovsmessige rammene i den gamle statskirkeordningen, som blant annet omfattet Kongens kirkestyre. Loven ble imidlertid justert noe i forbindelse med grunnlovsendringene i 2012 (regler om tilsetting av biskoper og proster i kirkelige organer og regler om kirkelige valg) og i 2016–2017 for å etablere Den norske kirke som et eget rettssubjekt, se nærmere i kapittel 2 i meldingsdelen.

Den gjeldende kirkeloven er forenlig med rammene som Grunnloven nå legger for lovgivning om Den norske kirke. Etter departementets syn er det likevel behov for å gjøre omfattende endringer i lovgivningen om Den norske kirke, først og fremst for å gi Den norske kirke større frihet til å fastsette egen organisering mv. på et mer selvstendig grunnlag. Kirkeloven legger i dag relativt klare føringer for hvordan Den norske kirke skal organiseres, og hvordan den skal drive sin virksomhet.

Soknene er egne rettssubjekter, og som nevnt er Den norske kirke fra 2017 etablert som et selvstendig rettssubjekt. Soknene kan ikke løses fra Den norske kirke. Kirkeloven – supplert av regelverk som er vedtatt av Kirkemøtet – holder sammen og balanserer ulike elementer i kirkens selvforståelse. Den gjeldende loven regulerer for eksempel forholdet mellom de ulike kirkelige rettssubjektene og relasjonene mellom lokale, regionale og nasjonale kirkelige organer. Den har også regler av betydning for forholdet mellom Den norske kirke som demokratisk størrelse og som trossamfunn, blant annet samvirket mellom det «allmenne prestedømme» som alle døpte har del i, og den særskilt innrettede lære- og prestetjenesten.

Departementets lovforslag innebærer en relativt omfattende nedskalering og forenkling av lovbestemmelsene om Den norske kirke, slik at lovgivningen tydeligere skal begrense seg til å fastsette de sentrale bestemmelsene om Den norske kirkes «ordning», jf. Grunnloven § 16 tredje punktum. Formålet med lovgivningen skal først og fremst være å legge organisatorisk til rette for at Den norske kirke «forblir Norges folkekirke». Dessuten vil en slik nedbygging av den særlige lovgivningen om Den norske kirke innebære større selvstendighet for Den norske kirke og dermed mer lik behandling med andre tros- og livssynssamfunn.

Departementet har ikke et mål om å forrykke den gjeldende balansen mellom ulike elementer i kirkeordningen. Lovgivningen, inkludert finansieringsordningen, bør legge til rette for at Den norske kirke kan treffe beslutninger om kirkens organisering på et mer selvstendig grunnlag enn i dag. Da er det heller ikke til å unngå at Den norske kirkes egne organer vil måtte ta et større ansvar for selv å videreføre en ønsket balanse mellom ulike elementer i eller perspektiver på kirkens organisering, eller eventuelt gjøre endringer i myndighetsfordeling mv. Etter departementets syn er det Kirkemøtet som Den norske kirkes øverste representative organ som vil måtte beslutte om myndighetsfordelingen i Den norske kirke, men innenfor visse rammer som lovgivningen bør angi.

Det kan være krevende å utforme en lovgivning om Den norske kirke som fra statens side angir et adekvat rettslig grunnlag for at Den norske kirke kan videreføres som folkekirke, og som samtidig tar tilbørlig hensyn til Den norske kirkes selvstendighet, trosfrihet og selvforståelse, og som bidrar til tilstrekkelig likebehandling med andre tros- og livssynssamfunn.

For å finne fram til en hensiktsmessig balanse mellom ulike perspektiver på reguleringen, har departementet lagt særlig vekt på signaler om lovgivning som Den norske kirke har gitt gjennom vedtak i Kirkemøtet. Samtidig har naturligvis også andre innspill i høringen fra instanser både innenfor og utenfor Den norske kirke lagt grunnlag for utforming av forslaget til ny lovgivning.

20.2 Tidligere forslag om rammelovgivning for Den norske kirke

Gjønnes-utvalget fremmet i sin utredning forslag til kirkelige lovreformer som langt på vei er i samsvar med det som departementet foreslår her, eller som allerede er gjennomført som følge av kirkeforliket eller i den kirkelige forvaltningsreformen som ble gjennomført fra 2017. Utvalget anbefalte at den daværende kirkeloven skulle erstattes av en mer kortfattet rammelov etter – eller i forbindelse med – endringer i Grunnlovens statskirkeordning. Det ble ikke utformet et detaljert forslag til ny rammelov, men flertallet i utvalget mente at loven burde inneholde følgende elementer:

  • en formålsbestemmelse som tydeliggjorde at det var den samme kirken som ble videreført

  • en bekreftelse om at kirken som selvstendig trossamfunn avgjør alle spørsmål som har med lære, organisasjon, utnevnelse av ledere og virksomhet for øvrig

  • en bestemmelse om at soknet er den grunnleggende enheten i kirken og forblir et eget rettssubjekt

  • en bestemmelse om at Den norske kirke er et selvstendig rettssubjekt

  • bestemmelser om at nærmere bestemt lovgivning for offentlige forvaltning fortsatt skal gjelde for kirken og dens organer

  • bestemmelser om kommunens finansieringsansvar, om dette videreføres

  • særskilte restriksjoner og prosedyrer for endringer av lovverket og for kirkeordningen som skal vedtas av kirkelige organer

Kirkemøtet behandlet i 2015 Kulturdepartementets forslag til lovendringer om omdanning av Den norske kirke til et eget rettssubjekt (KM sak 10/15). I all hovedsak ga Kirkemøtet sin tilslutning til forslagene. Kirkemøtets uttalelse inngikk som grunnlag for forslagene som ble framsatt i Prop. 55 L (2015–2016), og som ledet til endringene i kirkeloven med virkning fra 1. januar 2017, jf. omtalen i kapittel 3. Kirkemøtet uttalte samtidig følgende:

«Kirkemøtet ser på de foreslåtte endringene som et viktig skritt videre i relasjonen mellom stat og kirke. Samtidig vil Kirkemøtet uttrykke tilfredshet med at departementet har lagt vekt på at de foreslåtte endringene skal åpne for en videre utvikling mot rammelovgivning for Den norske kirke. I et neste skritt vil færre bestemmelser om kirkens organisering, kirkelig myndighetsutøvelse og rettslig handleevne fastsettes i statens lovgivning om kirken.»

På bakgrunn av Kirkemøtets behandling av departementets lovforslag og kirkens eget arbeid med framtidig kirkeordning, traff Kirkemøtet samme år vedtak om ulike teologiske spørsmål vedrørende Den norske kirkes «grunnlag» (KM sak 4/15). Her drøftet Kirkemøtet hvilke elementer i kirkens teologiske og organisasjonsmessige basis som man mente det ikke uten videre ville være naturlig at ble regulert i lov, og som Kirkemøtet eventuelt selv ville kunne fastsette på selvstendig grunnlag, uten hjemmel i lov. I vedtaket bekreftet Kirkemøtet «at Den norske kirkes læregrunnlag, som består av Bibelen, Den apostoliske, Den nikenske og Den athanasianske trosbekjennelse, Den augsburgske bekjennelse av 1530 og Luthers lille katekisme videreføres og forutsetter at dette inkluderes i Den norske kirkes grunnlag». Kirkemøtet ba videre om at Kirkerådet, i samarbeid med Bispemøtet, arbeidet videre med Den norske kirkes «grunnlag» ut fra konkrete føringer.

I en egen sak (KM sak 11/15) drøftet Kirkemøtet dessuten behovet for ny lovgivning om Den norske kirke, og i denne saken traff Kirkemøtet vedtak om hva en framtidig rammelovgivning burde inneholde:

  • «1. Kirkemøtet legger til grunn at det føres en tett dialog med staten om den fremtidige kirkelige lovgivningen for å avklare hvilke rammebetingelser som samsvarer med forståelsen av Den norske kirke som Norges folkekirke i tråd med Grunnloven § 16.

  • 2. Kirkemøtet mener utgangspunktet for dialogen må være at lovgivningen inneholder nødvendige bestemmelser for å ivareta statlige og kirkelige behov.

  • 3. Kirkemøtet mener det bør reguleres i en egen lov for Den norske kirke at:

Den norske kirke er en evangelisk-luthersk folkekirke.
Soknet som geografisk enhet og organisatorisk ramme for menigheten, skal være den grunnleggende enhet i Den norske kirke og ha status som selvstendig rettssubjekt slik som i dag.
Soknet skal som i dag være uløselig knyttet til trossamfunnet Den norske kirke.
Hvert sokn skal ha minst én kirke og være betjent av prest.
Det enkelte kirkemedlem skal kunne medvirke i styringen av Den norske kirke gjennom demokratiske ordninger.
Kommunens ansvar for å finansiere den lokale kirke videreføres.
Åpenhet, likebehandling og god forvaltningsskikk skal kjennetegne Den norske kirkes forvaltning på alle organisasjonsnivåer. Relevant innhold i dagens forvaltningslov, offentleglova og annet statlig lovverk videreføres og innlemmes i Den norske kirkes regelverk. Det samme gjelder ordninger for klagebehandling.
Den norske kirke har et nasjonalt rettssubjekt med Kirkemøtet som det øverste organ, og loven avklarer forholdet mellom dette rettssubjektet og soknene. […]
Den norske kirke skal ha rett til å kreve medlemskap for kirkelig tilsatte og ombud og barneomsorgsattest i henhold til politiregisterloven for personer som lønnet eller ulønnet skal tilsettes, utføre oppgaver eller inneha tillitsverv der vedkommende vil ha omsorg for eller oppgaver knyttet til mindreårige.
Demokratisk valgte representanter i Den norske kirkes organer gis rett til fri fra arbeid for å ivareta sine verv.
  • 4. Som viktige aspekter ved Den norske kirkes samfunnsoppdrag videreføres ansvaret for gravferdsforvaltningen, og vigselsretten opprettholdes.

  • 5. Kirkemøtet ber Kirkerådet utrede alternativer for hvordan forholdene mellom rettssubjektene i kirken skal reguleres og hvordan Kirkemøtets lovgivningsmyndighet overfor soknet skal forankres og avgrenses.»

20.3 Gjeldende rett og høringsnotatets forslag til lovregulering av Den norske kirke

20.3.1 Formålsbestemmelse, lære- og liturgimyndighet

Grunnloven § 16 omtaler Den norske kirke som «en evangelisk-luthersk kirke», og dette må primært forstås som en henvisning til det gjeldende læregrunnlaget. I tillegg bestemmer § 16 at Den norske kirke «forblir Norges folkekirke og understøttes som sådan av staten», og at det skal fastsettes nærmere bestemmelser i lov om «Kirkens ordning».

Kirkeloven § 1 sier at lovens formål er «å legge forholdene til rette for et aktivt engasjement og en stadig fornyelse i den evangelisk-lutherske folkekirke i Norge».

I høringsnotatet foreslo departementet som nevnt at de særlige bestemmelsene om Den norske kirke ble plassert i et eget kapittel i den felles loven om tros- og livssynssamfunn, og at kapitlet skulle innledes med en egen formålsbestemmelse for rammelovgivningen om Den norske kirke.

Departementet pekte i høringsnotatet på at hensynet til kontinuitet, til at Den norske kirke fortsatt skal være en evangelisk-luthersk kirke og forbli Norges folkekirke, kunnet tale for at lovgivningen om kirkens ordning burde inneholde en overordnet beskrivelse av Den norske kirkes identitet og organisasjon. Departementet viste til målformuleringene i statsbudsjettet (da Prop. 1 S (2016–2017) for Kulturdepartementet), utledet fra Grunnloven § 16, som blant annet uttrykte at Den norske kirke skal være landsdekkende og lokalt forankret, og at Den norske kirke skal være organisert i samsvar med demokratiske prinsipper og verdier. Disse målformuleringene er dessuten i samsvar med den kirkelige selvforståelsen som Kirkemøtet har gitt uttrykk for.

Etter departementets syn kunne en slik bestemmelse mest hensiktsmessig formuleres som en formålsbestemmelse for rammelovgivningen. Departementet viste også til den gjeldende formålsbestemmelsen i kirkeloven i § 1. Departementet foreslo at den nye formålsbestemmelsen skulle omtale Den norske kirke som en «evangelisk-luthersk folkekirke» og dessuten beskrive kirken som «demokratisk» og «landsdekkende».

Opplistingen av bekjennelsesskrifter i Kong Christian den Femtis Norske Lov fra 1687 Anden Bog, 1 Cap. (NL 2-1) har vært regnet som den rettslige forankringen av Den norske kirkes læregrunnlag. Bestemmelsen ble ikke endret i forbindelse med grunnlovsendringene i 2012. Det har historisk vært ulike oppfatninger om, og i tilfellet på hvilken måte, bekjennelsesgrunnlaget i NL 2-1 kan endres. Departementet har lagt til grunn at bestemmelsen i NL 2-1 ikke har grunnlovs rang, jf. Prop. 71 L (2011–2012) s. 27.

Kirkemøtet traff i 2015 (KM-sak 4/15) et foreløpig vedtak om Den norske kirkes læregrunnlag og har lagt opp til at læregrunnlaget skal vedtas formelt av Kirkemøtet i forbindelse med at lovgivningen om Den norske kirke bygges ned.

I høringsnotatet forutsatte departementet at det nå er Kirkemøtet som har myndighet til å beslutte om kirkens læremessige grunnlag, men fremmet likevel forslag om at Kirkemøtets myndighet skulle framgå eksplisitt av loven.

Liturgier for Den norske kirke ble tidligere fastsatt av Kongen med hjemmel i den da gjeldende bestemmelsen i Grunnloven § 16. Myndigheten ble på 1990-tallet delegert til Kirkemøtet. Da Grunnloven § 16 ble opphevet i 2012, ble det gitt en ny bestemmelse i kirkeloven § 24 andre ledd andre punktum om at Kirkemøtet fastsetter alle gudstjenstlige bøker i kraft av å være «øverste representative organ i Den norske kirke». Den gjeldende bestemmelsen om Kirkemøtets gudstjenstlige myndighet sikter mot å tydeliggjøre og bekrefte at Kirkemøtet besitter denne myndigheten i kraft av sin rolle som trossamfunnet Den norske kirkes øverste representative organ. Den er dermed utformet slik at liturgimyndigheten ikke tildeles Kirkemøtet av Stortinget. Liturgiene er uttrykk for kirkens lære, og Stortinget kan neppe regulere slike indre forhold i trossamfunnet Den norske kirke, heller ikke ved å tildele et kirkelig organ myndighet i slike saker.

I høringsnotatet påpekte departementet at det ikke er rettslig nødvendig å videreføre lovbestemmelsen om Kirkemøtets liturgimyndighet, men mente det heller ikke er nødvendig å oppheve den. Når det ellers i høringsforslaget var lagt opp til en viss regulering av Kirkemøtets myndighet, først og fremst for å tydeliggjøre forholdet mellom soknene og Kirkemøtets myndighet, mente departementet at bestemmelsen om liturgimyndighet kunne videreføres. Departementet anså det imidlertid ikke som hensiktsmessig å videreføre den særlige formuleringen om at Kirkemøtet har denne kompetansen «som det øverste representative organ i Den norske kirke». Det ble vist til at det også kunne gjelde for flere av bestemmelsene om Kirkemøtets myndighetsområder i lovforslaget at organet ikke får sin kompetanse fra loven, og departementet mente det ikke var nødvendig å avklare dette i alle enkeltheter.

Departementet foreslo videre at liturgibestemmelsen ble utvidet til også å presisere at Kirkemøtet fastsetter Den norske kirkes grunnlag og lære på trossamfunnets vegne.

20.3.2 Rettslig handleevne

Soknet er etter gjeldende rett den grunnleggende enheten i Den norske kirke og et selvstendig rettssubjekt, jf. kirkeloven § 2. En fundamental innskrenkning i soknets rettslige selvstendighet er at det ikke kan løses fra Den norske kirke. Soknets rettslige stilling ble klargjort da kirkeloven ble vedtatt i 1996. Soknets århundrelange historie, og særlig den faktiske utviklingen av kirkelig forvaltning de siste 20 årene, kan hevdes å innebære at soknet ikke lenger er avhengig av en særskilt lovbestemmelse for å opprettholde og hevde rettigheter og plikter som selvstendig rettssubjekt.

Den norske kirkes rettslige selvstendighet har en vesentlig kortere historie. Rettssubjektet Den norske kirke ble etablert ved lovendringene som trådte i kraft 1. januar 2017, se kirkeloven § 2. Dette innebærer ikke at Den norske kirke først da ble etablert som trossamfunn. Den norske kirke som korporasjon var heller ikke før 2017 helt uten rettslig handleevne, se Prop. 55 L (2015–2016) s. 8–9.

Departementet mente i høringsnotatet at bestemmelsene om både Den norske kirkes rettslige status og handleevne og den tilsvarende reguleringen av soknet bør føres videre i ny lovgivning. Selv om en kan hevde at soknet i alle tilfeller vil være å regne som et selvstendig rettssubjekt, foreslo departementet at lovbestemmelsene om soknet blir videreført for å unngå uklarhet. Likedan foreslo departementet at den særlige bestemmelsen om at soknet ikke kan løses fra Den norske kirke, blir ført videre. En fundamental premiss for departementets lovforslag var dermed at soknet fortsatt skulle være et selvstendig rettssubjekt. Departementet viste også til Kirkemøtets vedtak fra 2015 om at soknet fortsatt skal «være den grunnleggende enhet i Den norske kirke og ha status som selvstendig rettssubjekt slik som i dag» (sak KM 11/15). I høringsnotatet uttalte departementet ellers at det hadde merket seg at Kirkemøtet i samme sak hadde bedt Kirkerådet «utrede alternativer for hvordan forholdene mellom rettssubjektene i kirken skal reguleres og hvordan Kirkemøtets lovgivningsmyndighet overfor soknet skal forankres og avgrenses».

Departementet foreslo videre at loven skulle fastsette at Kirkemøtet som hovedregel opptrer på vegne av rettssubjektet Den norske kirke, og at menighetsrådet opptrer på vegne av rettssubjektet soknet. Lovforslaget overlot for øvrig til Kirkemøtet å fastsette hvilke organer Den norske kirke og soknet skal ha, både lokalt, regionalt og sentralt.

20.3.3 Kirkemøtets myndighet

Kirkeloven § 24 er i dag hovedbestemmelsen om Kirkemøtets sammensetning, oppgaver og myndighet. I tillegg er Kirkemøtet ved særlige lovbestemmelser gitt myndighet til å fastsette nærmere regler på en rekke områder, blant annet om kirkelige valg, om de kirkelige organenes virksomhet, om bruk av kirkebyggene og om tjenesteordning for ulike grupper av kirkelig tilsatte, også tilsatte som har soknets organer som arbeidsgiver.

I høringsnotatet ble det foreslått at hovedbestemmelsene om Kirkemøtets myndighet blir samlet i en egen lovparagraf. Dette omfattet for det første den grunnleggende lære- og liturgimyndigheten i trossamfunnet. For det andre inneholdt forslaget en bestemmelse om at Kirkemøtet fastsetter nærmere regler om kirkens organisering, om kirkelig inndeling, om kirkelige organer og om valg til disse.

Departementet tok ikke stilling til om Kirkemøtet allerede i kraft av sin representative kompetanse, og uten særskilt hjemmel i lov, ville kunne fastsette nærmere regler for den kirkelige organiseringen og virksomheten. Det ble pekt på at Kirkemøtet i alle fall burde ha lovhjemmel for å kunne fastsette at andre organer enn Kirkemøtet og menighetsrådet skal representere henholdsvis rettssubjektet Den norske kirke og soknet.

For å avgrense Kirkemøtets kompetanse i forhold til soknets selvstendighet ble det foreslått tatt inn en bestemmelse om at Kirkemøtet ikke skal kunne treffe vedtak eller gi instruks i enkeltsaker som det tilligger organer for soknet å avgjøre. Ordlyden tydeliggjorde dessuten at Kirkemøtet ikke kan anses som et organ for soknet i denne sammenhengen.

I tillegg ble det foreslått noen særlige bestemmelser om Kirkemøtets myndighet til å gi regler på mer avgrensede områder, blant annet om forvaltning mv. av kirkebygg.

20.3.4 Kirkelig stemmerett og kirkevalg

Etter den gjeldende kirkeloven § 4 har alle kirkemedlemmer som senest i valgåret vil ha fylt 15 år og er bosatt i soknet, kirkelig stemmerett. Den samme bestemmelsen fastsetter at kirkelige valg skal holdes samtidig med og i umiddelbar nærhet av, valg til Stortinget eller fylkesting og kommunestyrer. Kirkemøtet har fått myndighet til å fastsette nærmere regler om kirkelige valg og om kirkelig manntall.

I høringsnotatet ble det lagt til grunn at det i Den norske kirke ikke vil være aktuelt å kreve annet enn dåp og en viss alder for å kunne bli medlem med stemmerett og valgbarhet. Departementet ba høringsinstansene særskilt vurdere behovet for å lovregulere stemmerett, og eventuelt valgbarhet, i Den norske kirke. Det var i høringsnotatet utformet et forslag til lovbestemmelse som var begrenset til å fastsette at medlemmer har stemmerett fra det året de fyller 15 år. Etter forslaget ville Kirkemøtet kunne gi utfyllende regler om valg i Den norske kirke. Departementet foreslo dessuten en særlig lovbestemmelse om at Kirkemøtet skulle kunne gi regler for å begrense valgbarhet og regulere uttreden av kirkelige organer. Slike bestemmelser finnes i dag i kirkeloven.

Med bakgrunn i konkrete formuleringer fra kirkeforliket, se punkt 2.5.2 i meldingsdelen, stiller kirkeloven i dag visse krav til gjennomføringen av kirkevalg for å sikre de kirkelige organenes demokratiske forankring og legitimitet. Det gjelder blant annet den nevnte reguleringen av tid og sted for kirkevalg i kirkeloven § 4, og departementet foreslo i høringsnotatet at en slik bestemmelse skulle videreføres for å gi denne ordningen et klart rettslig grunnlag også i det videre.

20.3.5 Prestenes og biskopenes tjeneste

Arbeidsgiveransvaret for prestene i Den norske kirke ble overført fra staten til det nye rettssubjektet for Den norske kirke med virkning fra 1. januar 2017. Et utgangspunktet for lovendringene som da trådte i kraft, var at det ikke var ønskelig å regulere Den norske kirkes arbeidsgivermyndighet mer omfattende enn det som følger av alminnelig lovgivning. Likevel ble det vedtatt visse særregler i lov for å sikre prestetjenestens relative selvstendighet og for å gi Kirkemøtet lovhjemmel til å vedta enkelte regler om prestetjenesten som også har virkning for prester i Den norske kirke som ikke er tilsatt i det nye rettssubjektet, se kirkeloven § 31.

I høringsnotatet la departementet til grunn at forutsetningene for de særlige reglene om prestetjenesten som ble vedtatt i forbindelse med utskillingen av Den norske kirke fra staten, ikke er vesentlig endret. Lovforslaget førte derfor videre både bestemmelsen om prestenes relative selvstendighet og bestemmelsene om at hvert sokn skal være betjent av prest, hvert prosti av prost og hvert bispedømme av biskop.

Departementet vurderte det imidlertid ikke som nødvendig å videreføre en lovhjemmel for at Kirkemøtet fortsatt skal kunne gi regler om at en prest på visse vilkår kan fratas retten til å utføre prestetjeneste, og heller ikke for at Kirkemøtet fremdeles skal kunne vedta tjenesteordninger (instrukser) som også kan gjelde prester som ikke har Den norske kirke som arbeidsgiver.

20.3.6 Kirkebygg

Kirkeloven har i dag flere bestemmelser om kirker, dvs. kirkebygg. Loven fastslår blant annet at kirkene er «soknets eiendom, med mindre annet følger av særskilt rettsgrunnlag», jf. § 17 tredje ledd. Denne regelen er ført videre fra gjeldende lovgivning. Soknet har eiendomsrett til kirkebygget og hele den matrikulerte eiendommen som kirken står på.

Videre skal oppføring av ny kirke, ombygging, utvidelse og nedleggelse av kirke godkjennes av departementet, jf. kirkeloven § 21 fjerde ledd. I «spredtbygd område» er det ikke tillatt å bygge nærmere kirke enn 60 meter uten tillatelse fra departementet, jf. § 21 femte ledd. Departementet har delegert myndighet til biskopen til å tillate ombygging og utvidelse av kirker, og bygging nærmere enn 60 meter fra kirke i spredtbygd område. Biskopen skal likevel forelegge slike saker for Riksantikvaren når en kirke er bygget før 1850, eller dersom den er ført opp på Riksantikvarens liste over verneverdige kirker bygget etter 1850. Disse særlige saksbehandlingsreglene baserer seg altså på den myndigheten «kirkedepartementet» (nå Barne- og familiedepartementet) etter kirkeloven har hatt i kirkeforvaltningen.

Departementet pekte i høringsnotatet på at den gjeldende bestemmelsen i kirkeloven § 17 om eiendomsretten til kirkebygg kan vurderes som overflødig. Hovedregelen om at kirken er i soknets eie, er ikke omtvistet, heller ikke at andre løsninger kan følge av særskilt rettsgrunnlag. Departementet foreslo under tvil at bestemmelsen skulle videreføres i den nye loven.

Videre foreslo departementet i høringsnotatet en eksplisitt lovhjemmel for at Kirkemøtet skal kunne gi «regler om krav til kirke, forvaltning av kirke og tilhørende fond og om betaling for bruk av kirke». En slik bestemmelse vil gi Kirkemøtet hjemmel til å fastsette regler som kan avløse regler om forvaltning og bruk av kirker mv. som i dag er gitt i eller i medhold av kirkeloven.

Departementet pekte i høringsnotatet særskilt på at Kirkemøtet, i samråd og samarbeid med Riksantikvaren, eventuelt vil kunne fastsette saksbehandlingsregler mv. for å sikre at kulturminnefaglige hensyn fortsatt blir ivaretatt på en god måte i forvaltningen av kirkebyggene, ut over det som kan pålegges i medhold av kulturminnelovens gjeldende bestemmelser. Departementet mente det var viktig at det kommer på plass ordninger som kan sikre kirkenes kulturhistoriske verdier, og at det må etableres god dialog mellom Den norske kirke og kulturminnemyndighetene om disse spørsmålene.

I høringsnotatet understreket departementet at strategier og tiltak som kunne bidra til at kulturhistorisk verdifulle kirkebygg ble sikret et forsvarlig vedlikehold, måtte vurderes blant annet i lys av de rettslige og økonomiske rammene som ble fastsatt for Den norske kirke i en ny lovgivning, ikke minst oppgavefordelingen mellom staten og kommunene på kirkens område.

20.3.7 Offentligrettslig lovgivning

Også etter utskillingen av Den norske kirke fra staten er forvaltningsloven og offentleglova gjort gjeldende for virksomhet som drives av lovbestemte kirkelige organer, jf. kirkeloven § 38.

Det har vært hevdet at Den norske kirkes særskilte karakter og kirkens rolle i det norske samfunnet tilsier at reglene for det offentliges saksbehandling bør gjøres gjeldende for virksomheten i kirkens organer også dersom lovgivningen om Den norske kirke bygges ytterligere ned. I høringsnotatet pekte departementet imidlertid på at en slik regulering av virksomheten i Den norske kirke vil være såpass inngripende at den bare kan forsvares om det er tungtveiende saklige hensyn som tilsier det. Departementet viste til at Kirkemøtet har uttrykt ønske om at slike regler «videreføres og innlemmes i Den norske kirkes regelverk» (KM sak 11/15). På denne bakgrunnen fremmet departementet forslag om at det burde overlates til Kirkemøtet å fastsette om forvaltningsloven mv. skal gjelde for virksomheten i Den norske kirke. Blant annet for at det ikke skulle være noen tvil om Kirkemøtets kompetanse til å fastsette at slike regler eventuelt også ville gjelde for soknets organer, foreslo departementet at Kirkemøtets myndighet ble hjemlet i lov.

20.3.8 Rett til permisjon fra arbeid for å oppfylle møteplikt

Valgte medlemmer i kirkelige organer har i dag rett til permisjon fra arbeid etter regelen i arbeidsmiljøloven § 12-13. Denne bestemmelsen gir arbeidstaker «rett til permisjon fra arbeid i det omfang det er nødvendig for å oppfylle lovbestemt møteplikt i offentlige organer». Den samme regelen framgår av kirkeloven § 30, og den er der utvidet til også å omfatte møter i «utvalg oppnevnt av slikt organ». Kirkeloven etablerer både plikt til å ta imot valg og plikt til å møte i de aktuelle kirkelige organene.

Kirkemøtet har ment at også en framtidig rammelovgivning bør sikre at «demokratisk valgte representanter i Den norske kirkes organer gis rett til fri fra arbeid for å ivareta sine verv»17.

Departementet pekte i høringsnotatet på forslaget om at Kirkemøtet skal fastsette hvilke organer Den norske kirke skal ha, og la til grunn at Kirkemøtet også kan gi bestemmelser om møteplikt og stemmerett som avløser de gjeldende bestemmelsene i kirkeloven. Ut fra blant annet hensynet til likebehandling av alle tros- og livssynssamfunn mente imidlertid departementet at det på den ene siden ikke burde videreføres særbestemmelser om rett til permisjon fra arbeid for valgte medlemmer i Den norske kirkes organer, og på den andre siden heller ikke innføres slike regler for valgte ombud i alle tros- og livssynssamfunn.

20.3.9 Andre lovspørsmål – medlemskontingent, regnskapsføring og konkursbehandling

Da det nasjonale rettssubjektet for Den norske kirke ble dannet 1. januar 2017, ble det bestemt at regnskapsloven skulle gjelde, jf. kirkeloven § 25 fjerde ledd. Samtidig ble det i forskrift 4. oktober 2016 nr. 1167 fastsatt særlige bestemmelser om regnskapsføring av pensjonsforpliktelser. I høringsnotatet ble slike regler for rettssubjektet Den norske kirke foreslått ført videre. Departementet mente i høringsnotatet at regnskapsloven i framtiden også burde gjelde for soknene, slik at alle enhetene i Den norske kirke ville bli omfattet av samme regnskapsbestemmelser. I departementets høringsdokument til Kirkemøtet 2018 ble det imidlertid stilt spørsmål om dagens budsjett- og regnskapsordning for soknene – som er avledet av tilsvarende bestemmelser for kommunene – i stedet burde føres videre dersom kommunenes økonomiske ansvaret for Den norske kirke skulle bli beholdt.

I høringsnotatet la ellers departementet til grunn at dagens bestemmelser om at et sokn ikke kan tas under konkursbehandling eller åpne gjeldsforhandlinger etter konkursloven, skulle føres videre.

Departementet tok i høringen også opp forslag om å lovfeste Kirkemøtets adgang til å innføre medlemskontingent for medlemmer av Den norske kirke. Departementet så det ikke som aktuelt å pålegge Kirkemøtet å innføre medlemskontingent, men mente det var grunn til å presisere i lov at Kirkemøtet har en slik myndighet.

20.4 Høringsinstansenes syn på forslagene til lovregulering av Den norske kirke

20.4.1 Formålsbestemmelse, lære- og liturgimyndighet

Internt i Den norske kirke var det bred tilslutning til forslaget om at rammelovgivningen for Den norske kirke skulle gis i form av et eget kapittel i trossamfunnsloven, med en egen innledende formålsbestemmelse. Et klart flertall av fellesrådene, menighetsrådene, biskopene og bispedømmerådene støttet forslaget.

Blant tros- og livssynssamfunnene utenom Den norske kirke var noen uenige i forslaget, mens flertallet unnlot å besvare spørsmålet. En del kommuner støttet forslaget, mens over halvparten unnlot å uttale seg.

Kirkemøtet uttalte:

«Kirkemøtet viser til at Kirkemøtet tidligere har gått inn for at Stortinget bør regulere Den norske kirke i en egen lov. Kirkemøtet har merket seg departementets konklusjon og tilbakemeldinger fra andre tros- og livssynssamfunn, blant annet i høringsuttalelsene fra Norges Kristne Råd og Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn, og vil derfor ikke problematisere at kirkeloven blir tatt inn i én felles og helhetlig lov om tros- og livssynssamfunn.
Kirkemøtet er enig i at de materielle vurderingene av reguleringsbehovet vil være det samme enten «kirkeparagrafene» gis i en egen lov eller i et eget kapittel i en felles lov. Kirkemøtet mener at det da er avgjørende viktig å samle bestemmelsene som kun retter seg mot Den norske kirke i et eget kapittel i den nye trossamfunnsloven, for å ivareta Den norske kirkes behov for overordnede rammebestemmelser om kirkens «ordning».
Kirkemøtet støtter at det fastsettes en formålsbestemmelse for kapittel 3 om å legge til rette for at Den norske kirke forblir en demokratisk og landsdekkende evangelisk-luthersk folkekirke. Med ‘landsdekkende’ forstår Kirkemøtet den territorielle inndeling av Den norske kirke, som innebærer at alle nordmenn bor innenfor grensene til et geografisk sokn, uansett om de er medlemmer i Den norske kirke eller ikke. Formålsbestemmelsen i § 8 svarer godt til omtalen i Grunnloven § 16. Den er i tråd med Den norske kirkes egen målsetting, men må ikke forveksles med kirkens egen formålsformulering.
Kirkemøtet mener at formålsparagrafen for kapitlet om Den norske kirke også må bekrefte ansvaret for å ivareta samisk kirkeliv. Dette er en del av Den norske kirkes oppdrag som folkekirke. Kirkemøtet foreslår å føye til denne formulering: I dette inngår ansvar for samisk kirkeliv.»

Biskopen i Sør Hålogaland uttalte:

«Den norske kirkes egenart som folkekirke definert i Grunnloven tilsier at den bør ha et eget kapittel i Den nye loven. Det samme gjør Den norske kirkes historie i samfunnet og det høye antall medlemmer i forhold til folketallet i landet.»

Det teologiske menighetsfakultet (MF) hevdet at

«det er viktig at det innføres et eget kapittel med bestemmelser om Den norske kirke, og støtter også formålsbestemmelsen i forslaget til § 8. Ut fra hensynet til religionsfriheten kan det argumenteres for at bestemmelsene om Den norske kirke bør avgrenses til et minimum. På den andre siden vil den særstillingen Den norske kirke har som folkekirke medføre rettigheter og plikter det vil være behov for å definere nærmere i loven. Hvilket omfang rammeloven bør ha, og hvilke saksforhold som bør og ikke bør reguleres gjennom denne, må derfor utledes av en oppfatning av hvilke sider ved Den norske kirkes materielle eller immaterielle sider som er vesentlige for at den fortsatt forblir Norges folkekirke. MF støtter i hovedsak det omfang og valg av punkter som er foreslått i rammeloven.»

Norges Kristne Råd støttet forslaget, men ga følgende kommentar:

«NKR mener at det er et mål at Den norske kirke skal ha frihet som eget rettssubjekt og trossamfunn på linje med andre. NKR stiller spørsmålstegn ved om det er juridisk behov for alle detaljer i disse lovbestemmelsene og mener lovregulering av Den norske kirke bør holdes på et absolutt minimum. Vi ser imidlertid ikke bort fra at de utfra en kontekstuell tilnærming kan ha en mer pedagogisk funksjon.»

Samarbeidsrådet for tros- og livssyn hadde følgende merknad:

«STL* ønsker å understreke at det er et mål at Den norske kirke skal ha frihet som eget rettssubjekt og trossamfunn på linje med oss andre. Punktene 18–23 bør forenkles og forkortes. Der det er mulig bør de ulike elementene tas ut av loven og overlates til Den norske kirke. For eksempel er det ikke nødvendig at det i lovsform reguleres at Kirkemøtet kan fastsette evnt medlemskontingent. Den retten har Kirkemøtet som øverste organ.
*Når det gjelder Den norske kirkes svar på spørsmålene som gjelder Den norske kirke vises det til Kirkerådets høringssvar.»

Human-Etisk Forbund uttalte:

«Ved å legge opp til ulike formål og detaljeringsnivå for støtten til Dnk og de øvrige tros- og livssynssamfunnene, åpner man på den ene side for forskjellsbehandling og på den annen side for en urimelig innblanding i indre kirkelige forhold også etter at Dnk har fått status som selvstendig rettssubjekt med de rettigheter og det ansvar dette innebærer. Sammenligner man forslaget til kapittel 2 og kapittel 3 blir dette påtakelig. Dette kan avhjelpes ved at alt som har med formål og finansiering å gjøre, for Dnk og for de øvrige, skrives sammen.
Videre mener vi det egne kapittelet som omhandler Dnk kan kortes ned betraktelig. Mye av det som står der er unødvendig detaljert og trenger ikke lovfestes fordi det allerede ligger til Dnk selv å fastsette disse tingene. Dermed vil man også komme nærmere målet om forenkling og mindre detaljstyring, som departementet ønsker. Kapittelet bør gis form av en overgangslov og oppheves etter maksimum 5 år. Det vil gi både staten og Dnk tid til å foreta de nødvendige endringer som sikrer at kirken fullt ut har selvbestemmelse over sin egen ordning og organisering.»

Nord-Hålogaland bispedømmeråd, med støtte av Kirkerådet og flere biskoper og bispedømmeråd, mente at det i

«formålsparagrafen for Den norske kirke bør presiseres at Dnk har et særlig ansvar for samisk kirkeliv.»

Sametinget uttalte følgende:

«Sametinget viser til at Den norske kirke generelt står betydelig sterkere i forvaltningsområdet for samisk språk enn på landsbasis. Sametinget forventer at det tas hensyn til samisk kirkeliv i Den norske kirkes arbeid og foreslår at hensynet til samisk kirkeliv blir innarbeidet i Den norske kirkes formålsparagraf, andre ledd, i trossamfunnsloven. Sametinget ønsker at en bestemmelse i retning av denne tas inn:
§ 8. Kapitelets formål
Den norske kirke skal legge til rette for et samisk kirkeliv. For samiskspråklige kirkelige tjenester gjelder reglene i og i medhold av sameloven.»

Kirkemøtet tok opp et tilknyttet spørsmål vedrørende samisk språk i sin høringsuttalelse:

«For å kunne følge opp sine forpliktelser om samiskspråklige tjenester ber Kirkemøtet om at Den norske kirke i den nye loven om tros- og livssynssamfunn får hjemmel til å innhente taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret om samisk språk hos sine medlemmer, jf. folkeregisterloven § 3-1 q).»

Det var flere fellesråd som var opptatt av hva en folkekirke er, og hva dette innebærer for Den norske kirke. Dovre kyrkjelege fellesråd var ett av fellesrådene som mente at forslaget til formålsbestemmelse burde utdypes (flere fellesråd hadde lignende formuleringer):

«Folkekirken er etter vårt syn det som skjer i lokalkirken, i soknet, og det må legges til rette for en aktiv og levende folkekirke. Det er lokalkirka som er kirkens sentrum. Det er her ordet forkynnes, sakrament forvaltes, diakoni utføres, barn får trosopplæring, det kristelige liv vekkes og næres. Vi beklager at denne forståelsen av kirke ikke er med i lovforslaget.»

Eina menighetsråd formulerte et konkret endringsforslag:

«Ordlyden bør utvides til: Formålet med loven er å legge til rette for et aktivt engasjement og stadig fornyelse slik at Dnk forblir en demokratisk og landsdekkende evangelisk-luthersk folkekirke.»

Det var bred tilslutning blant høringsinstanser i Den norske kirke til forslaget om at Kirkemøtet skal fastsette kirkens grunnlag, lære og liturgi. Blant andre Kirkemøtet ga støtte til forslaget til utforming av lovbestemmelse om liturgimyndighet i Den norske kirke:

«Kirkemøtet viser til at dagens lovbestemmelse om Kirkemøtets liturgimyndighet er utformet slik at liturgimyndigheten ikke forstås som tildelt Kirkemøtet av Stortinget, men bekrefter at Kirkemøtet besitter denne myndigheten i kraft av sin rolle som trossamfunnet Den norske kirkes øverste representative organ. Kirkemøtet er enig i å videreføre bestemmelsen om liturgimyndighet som følge av at det i lovforslaget er lagt opp til en viss regulering av Kirkemøtets myndighet, først og fremst for å tydeliggjøre forholdet mellom soknene og Kirkemøtets myndighet.»

20.4.2 Rettslig handleevne

Det var bred tilslutning i høringen til at det fortsatt skal lovreguleres at soknene og Den norske kirke er selvstendige rettssubjekter. Et klart flertall av instansene som avga høringssvar, var enige i forslaget. Ca. en fjerdedel besvarte ikke spørsmålet. Oppslutningen var størst blant instansene i Den norske kirke: fellesrådene, menighetsrådene, biskopene og bispedømmerådene var i stor grad enige i forslaget. Et stort antall av de lokale instansene i Den norske kirke knyttet imidlertid forutsetninger til dette standpunktet ved kommentarer til høringsspørsmålet. I hovedsak handlet dette om at også kirkelig fellesråd burde lovfestes som et organ for rettssubjektet soknet, og at oppgavefordelingen mellom soknets organer og Den norske kirke sentralt måtte klargjøres i lov.

Kirkemøtet uttalte følgende:

«Kirkemøtet gir sin tilslutning til at soknenes og Den norske kirkes rettslige handleevne videreføres gjennom lovutkastet § 9 annet ledd.
Kirkemøtet støtter at Kirkemøtet opptrer på vegne av rettssubjektet Den norske kirke, og menighetsrådet på vegne av soknet, når det ikke er fastsatt i medhold av § 10 annet ledd at myndighet er lagt til et annet organ.
Kirkemøtet støtter at det fortsatt fastsettes i lov at soknet er den grunnleggende enhet i Den norske kirke og ikke kan løses fra denne.
Kirkemøtet konstaterer at departementet har valgt å beholde en del bestemmelser om Kirkemøtets oppgaver og myndighet, mens soknets oppgaver følger av privat autonomi. Dette kan skape et inntrykk av ubalanse i lovens omtale av de to nivåene.
Kirkemøtet går derfor inn for at følgende formulering tas inn i loven: Soknets grunnleggende oppgaver er å feire gudstjeneste, gi undervisning samt utøve diakoni og misjon.
Kirkemøtet legger til grunn at dette ikke gir føringer for utforming av kirkeordningen.»

KA hadde

«avgjørende og kritiske motforestillinger til utformingen av § 9 om Soknet og Den norske kirke. Selv om denne paragrafen bekrefter soknet og Den norske kirke som selvstendige rettssubjekt, så vil bestemmelsene i §§ 9 og 10 svekke både soknets nåværende rettslige stilling, soknenes økonomiske selvstendighet og organisatoriske handlingsrom. KA mener at Stortinget i lov bør videreføre flere bestemmelser som i dag beskriver soknets identitet, ansvar og oppgaver samt også enkelte andre spørsmål. Lovforslaget slik det nå foreligger svekker soknets selvstendighet som rettssubjekt.»

Sola kirkelige fellesråd mente høringsforslaget innebærer at

«Kirkemøte som representant for Den norske kirke som det sentrale rettssubjektet, gis tilnærmet uinnskrenket myndighet til å gi nærmere bestemmelser om kirkens organisering og virksomheten til alle kirkelige organer. Ettersom lovforslaget definerer både ett sentralt rettssubjekt og ett lokalt rettssubjekt for hvert sokn, er det uakseptabelt at balansen mellom disse ikke ivaretas tydelig i loven. Dette er to selvstendige rettssubjekt og dermed kan ikke Kirkemøtet som organ for rettssubjektet Den norske kirke ha myndighet over soknet og menighetsrådet som organ for soknet. På denne bakgrunn må rammen for soknets oppgaver og myndighet fastlegges i loven på samme måte som rammen for Kirkemøtets oppgaver og myndighet fastlegges i loven.
[…]
Etableringen av ordningen med kirkelige fellesråd med tydelig juridisk handleevne har vært avgjørende for å sikre en profesjonell oppfølging og forvaltning av kirkens personell, økonomiske ressurser og eiendom. Det må derfor gis en tydelig lovhjemmel som sikrer at rettssubjektet soknet fortsatt kan velge å ha et felles styringsorgan på kommunalt eller interkommunalt nivå. Dette må gjøres på en måte som sikrer at slike fellesorgan viderefører et helthetlig lokalt virksomhetsansvar på vegne av menighetene i de tilfeller menighetene selv ønsker dette. Dette er avgjørende både for forvaltning av et lokalt arbeidsgiveransvar og forvaltningsansvar for kirkebygg og gravplasser.»

Disse eller tilsvarende formuleringer var tatt inn i mange av høringsuttalelsene fra kirkelige fellesråd.

Stavanger bispedømmeråd uttalte blant annet følgende:

«Stavanger bispedømmeråd mener at § 9 bør inneholde en beskrivelse av soknets oppgaver, f.eks. slik det finnes i den svenske kirkeloven: «Forsamlingens grundläggande uppgift är att fira gudstjänst, bedriva undervisning samt utöva diakoni och mission».»

Oslo bispedømmeråd uttalte at de

«støtter forslaget i § 10 om at «Kirkemøtet gir nærmere bestemmelser om kirkens organisering, kirkelig inndeling, kirkelige organer og valg til disse». OBDR ser det som en konsekvens av skillet mellom stat og kirke at organiseringskompetansen legges til Kirkemøtet. OBDR er kjent med at ulike høringsinstanser har foreslått å lovfeste to organ for soknet. I den foreslåtte rammeloven overlates dette til Kirkemøtet å fastsette. Den norske kirke kan dermed på selvstendig grunnlag bestemme kirkens fremtidige organisering. Rammeloven er ikke til hinder for at fellesråd, bispedømmeråd eller tilsvarende organer kan videreføres i en ny kirkeordning. Det vises forøvrig til at Kirkemøtet i sin behandling av Veivalgshøringen (KM 08/16) gjentatte ganger slår fast at Kirkemøtet har som premiss at den lokale kirke styrkes i en ny kirkeordning.
[…]
OBDR støtter bestemmelsene i § 9. Spørsmålet om kategorialmenigheter er aktualisert i Oslo bispedømme. Etablering av kategorialmenigheter er ikke omtalt i loven og bør ligge til Kirkemøtets organiseringskompetanse. Spørsmålet om de vil være å anse som rettssubjekt er ikke tematisert i høringen. OBDR ber departementet vurdere dette forholdet.»

20.4.3 Kirkemøtets myndighet

Forslaget til lovbestemmelse om Kirkemøtets myndighet til å fastsette nærmere bestemmelser om kirkens organisering, kirkelig inndeling, kirkelige organer og kirkevalg fikk støtte fra et flertall av de som uttalte seg om dette. Det var ulike syn blant kirkelige organer til forslaget om at Kirkemøtet skal fastsette nærmere bestemmelser om kirkens organisering, kirkelig inndeling, kirkelige organer og kirkevalg. Noen kirkelige fellesråd og menighetsråd var uenige i at Kirkemøtet skal ha slik myndighet.

Mange høringsinstanser hadde innvendinger til enkelte implikasjoner av forslaget om at Kirkemøtet skulle ha såkalt organiseringskompetanse. KAs høringsuttalelse var på dette punktet representativ for uttalelsene fra mange av de kirkelige fellesrådene:

«KA finner […] ikke å kunne støtte forslaget om å oppheve særlovsreguleringen av et felles arbeidsgiverorgan for soknene, jfr. nåværende bestemmelser om kirkelig fellesråd kl § 14. Av hensyn til behovet for maksimal klarhet om arbeidsgiverforhold for lokalkirkelig tilsatte i en kirkestruktur med svært mange små sokn, framstår særlovsregulering som det klart tydeligste hjemmelsgrunnlag for at et fellesorgan skal kunne opptre relativt selvstendig som arbeidsgiver på vegne av flere sokn/rettssubjekt. KA viser her til bakgrunnen for lovfestingen av kirkelig fellesråd i 1996. Lovreguleringen gjorde det mulig å legge et stort ansvar, inkludert rettslig handleevne, til et organ som kunne opptre på flere sokns/rettssubjekters vegne uten selv å være eget rettssubjekt og dermed uten å utfordre den kirkelige forståelsen av soknet som grunnleggende enhet i kirkeordningen.
Den norske kirke og soknene er verken selskaper, stiftelser, foreninger eller en annen alminnelig organisasjonsform, men er anerkjent som særegne selvstendige rettssubjekter med hjemmel i dagens § 2. Fellesrådene anses i dag å kunne opptre som et selvstendig arbeidsgiver/rettssubjekt på det arbeidsrettslige området på grunn av bestemmelsene i kirkeloven selv om det neppe er rettskildemessig grunnlag for å hevde at de generelt er å anse som egne rettssubjekter.
Den rettslige status et eventuelt nytt, Kirkemøteetablert kirkelig fellesråd vil ha vis a vis de ansatte, vil ikke i samme grad kunne opptre tilsvarende selvstendig. Den selvstendighet fellesrådene i dag har, blant annet at de er part i arbeidsrettslige saker for domstolene etc., er en særegen konstruksjon. At denne særegne konstruksjonen rettslig sett er akseptert, skyldes i stor grad at kirkeloven positivt tillegger arbeidsgiverfunksjonen til de kirkelige fellesrådene, jf. § 14. Ved opphevelsen av denne bestemmelsen, vil det være vanskeligere å begrunne at et Kirkemøteopprettet kirkelig fellesråd skal kunne opprettholde en slik særegen selvstendighet som arbeidsgiver, uten samtidig å være et eget rettssubjekt.
Også fra et arbeidstakerperspektiv vil dette kunne være av betydning. F.eks. kan en se for seg at en ansatt i et nytt kirkelig fellesråd ved en tvist om lønn, vil måtte gå til søksmål mot alle soknene som fellesrådet er et organ for. (Et ev. «nytt» kirkelig fellesråd opprettet av Kirkemøtet, kan mest sannsynlig heller ikke opprettes som et selvstendig kirkelig rettssubjekt. Forslaget til ny lov § 10 tredje ledd gir Kirkemøtet hjemmel til å gi nærmere bestemmelser om kirkelige organer, men gir så langt KA vurderer det ikke Kirkemøtet myndighet til å opprette selvstendige kirkelige rettssubjekter).
Et Kirkemøtefastsatt fellesråd vil antagelig heller ikke være å betrakte som det samme organ som dagens lovregulerte fellesråd. Mest sannsynlig vil det være å forstå som en «annen arbeidsgiver» også i arbeidsmiljølovens betydning. Det henger sammen med flere forhold. Viktigst er at Kirkemøtet når som helst vil kunne oppheve/fjerne fellesrådet og gjøre endringer i fellesrådets sammensetning, organisatoriske rolle og oppgaver. Ved overføring av virksomheten fra dagens fellesråd til et Kirkemøteetablert fellesråd, vil den bestemmende innflytelsen over fellesrådene flyttes fra Stortinget og soknene, til Kirkemøtet. Det forhold at Kirkemøtet vil få bestemmende myndighet over fellesrådenes organisering og oppgaver, taler for at det her er tale om overføring til en «annen arbeidsgiver», jf. aml § 16-1 og at reglene om virksomhetsoverdragelse vil komme til anvendelse.
Fra et arbeidstaker-perspektiv, vil det kunne anføres at denne endringen i myndighet på arbeidsgiversiden, skaper en endring som arbeidstakerne må ha adgang til å reservere seg mot, jf. aml § 16-3. Det vises til noe utfyllende vurderinger i avsluttende kommentarer.
Forslaget om å oppheve særlovsbestemmelsen om kirkelig fellesråd reiser dermed en rekke spørsmål. Ingen av disse blir berørt i høringsnotatet. KA beklager dette på vegne både av de kirkelige fellesråd som utgjør en hovedtyngde av KAs medlemsmasse, men også på vegne av mer enn 5 000 kirkelig tilsatte som p.t har et kirkelig fellesråd i en flersoknskommune som sin arbeidsgiver. De kirkelige fellesråd utgjør per i dag hovedarbeidsgiver etter aml § 2-2 for alle som arbeider i Den norske kirkes menigheter. Mange av disse virksomhetene og deres arbeidstakerne er forøvrig allerede omfattet av store omstillingsprosesser som følge av kommunereformen som vil ha innvirkninger på lokalkirkelig organisering og arbeidsplasser i det samme tidsrom lovforslaget antas å tre i kraft (2019–2020).
Lovgivningen på det kirkelige området må derfor fortsatt tildele et felles arbeidsgiverorgan for flere sokn mandat til å kunne opptre som selvstendig arbeidsgiver med rettslig handle- og partsevne. Kirkemøtets mandat kan samtidig videreutvikles. Kirkemøtet bør fortsatt ha myndighet til å fastsette kvalifikasjonskrav og grunnleggende profil (tjenesteordning herunder vigslingskrav) for viktige stillinger på menighetsnivå. Dette bør gjelde uavhengig av om stillingene hører inn under soknets eller Dnk’s øvrige ansvarsområde. Gjeldende bestemmelse foreslås derfor tatt inn igjen i loven.
KA vil videre foreslå at det utredes grunnlag for en ny hjemmel for Kirkemøtet til å fastsette bemanningsmessige og/eller andre minimumsnormer til et videreført lovfestet fellesorgan for soknene. Alternativt at elementer i dagens forsøkshjemmel kl § 5 omarbeides til en dispensasjonsadgang fra lovens normalordning der Kirkemøtet gis de nødvendige fullmakter til å fravike/justere den geografiske utstrekning (kommunen) for det enkelte fellesorgan etter nærmere prosessuelle regler. Det vises i denne sammenheng til inndelingslova som sikrer involverte kommuner initiativrett mv ved endringer av kommunegrenser. Soknene bør sikres lignende innflytelse i forhold ev. endelige vedtak av Kirkemøtet. KA foreslår at det nedsettes et utvalg med representanter både fra departementet (eventuelt også Kommunaldepartementet) og kirkelig organer inkl. KA for å vurdere nærmere utformingen av en slik bestemmelse.»

Trondheim kommune var heller ikke enig i forslaget om å overlate til Kirkemøtet å fastsette om det fortsatt skal være et kirkelig fellesråd:

«Kommunenes relasjon til den lokale kirke forutsetter at det finnes et organ som kan opptre på vegne av soknene på kommunenivå. Trondheim kommune mener at lovforslagets bestemmelse i § 8 om at Den norske kirke skal forbli landsdekkende, må konkretiseres ved at § 9 klart uttrykker at det skal etableres et organ på vegne av soknene i kommunene, og fastsetter hvilke oppgaver dette organet skal ha. Første ledd i § 14 om prostier og bispedømmeråd bør utgå, da disse organer ikke er ment å være eget rettssubjekt, og de kan fastsettes av Kirkemøtet.»

Teologisk fakultet uttalte:

«Den norske kirkes organisering har vært kjennetegnet av en balansering av synodale, episkopale og kongregasjonalistiske elementer. Det kan i utgangspunktet synes rimelig at den myndigheten staten har hatt, overføres til Kirkemøtet, kirkens øverste organ. Imidlertid vil fakultetet påpeke at dette vil innebære en betydelig maktforskyvning mellom organer og strukturer i Den norske kirke. Fakultetet mener det er påkrevd at soknets status og forholdet mellom soknet og Kirkemøtet som representant for rettssubjektet Den norske kirke blir klargjort og fastsatt i lov.»

Registerenheten i Brønnøysund uttalte:

«Departementet foreslår å oppheve lovreguleringen av det kirkelige organet kirkelig fellesråd. Brønnøysundregistrene har ingen bemerkninger til departementets begrunnelse. Vi ønsker imidlertid å gjøre oppmerksom på de følger en slik lovendring vil medføre. Kun enheter med registreringsplikt og -rett kan registreres i Enhetsregisteret, jf. enhetsregisterloven § 4 og enhetsregisterforskriften § 8. Dersom kirkelig fellesråd opphører å være et lovpålagt fellesorgan for soknene, vil organet ikke lengre ha registreringsrett, og vil bli slettet fra Enhetsregisteret. Kirken må derfor forberede seg på å foreta flytting av ansatte som i dag sorterer under kirkelig fellesråd til de enkelte soknene eller til rettssubjektet Den norske kirke.»

Kragerø kommune uttalte:

«Lovforslaget synes ikke å legge bindende føringer for en videreføring av ordningen med kirkelige fellesråd. Dette beklager Kragerø kommune. Dersom ordningen med kommunal medfinansiering av Den norske kirke opprettholdes, betinger dette etter vår mening et koordinerende kirkelig organ i kommuner med flere sokn. Fellesrådet anses å ha en viktig koordinerings- og prioriteringsrolle når det gjelder de økonomiske midler kommunestyret stiller til rådighet. For kommunene vil det være tungvint og uhensiktsmessig om en i framtida må forholde seg flere kirkelige aktører.»

Mange fellesråd hadde kritiske merknader knyttet til forholdet mellom soknet og Kirkemøtet i lovforslaget. For eksempel uttalte Askvoll kyrkjelege fellesråd følgende:

«Likevel stiller vi oss spørjande til at samtidig som det vert lagt opp til ei nærast full deregulering av Den norske kyrkja sin organisering, samstundes held fast på dagens struktur med sokneprest i kvart sokn, prost i kvart prosti og biskop i kvart bispedømme, som i praksis underbyggjer ein fastsetjing av struktur, som ikkje er heimla i kyrkjeleg vedtak. Vi meiner at vedtak om organiseringa må byggje på dei kyrkjelege prosessar ein allereie er inne i når det gjeld kyrkjeordning. Vi er uroa over fleire vesentlege sider av kyrkja sin organisasjonsform og oppgåvefordeling når det ikkje er fastsett i lov kva ansvarsområde som ligg til det lokale rettssubjektet. Vi ønskjer derfor ei vidareført lovfesting av soknet sine basisoppgåver, som trusopplæring, diakoni og kyrkjemusikk og fellesrådsoppgåver som gravplass- og kyrkjeforvaltning, økonomiforvaltning og arbeidsgivaransvar (jf. dagens kyrkjelov §§ 9 og 14) . Om det sentrale rettssubjekt vert gitt nærast full organiseringskompetanse fryktar vi ei toppstyrt/topptung kyrkje, som vil gå på bekostning av den lokale kyrkja, og dette strir grunnleggjande mot ei folkekyrkjetenking.»

Når det gjelder spørsmålet om lovregulering av soknets oppgaver, uttalte Nord-Aurdal kirkelige fellesråd følgende:

«Nord-Aurdal kirkelige fellesråd er positiv til at departementet i lovforslaget følger opp intensjonen i flere tidlegere kirkemøtevedtak om at kirken selv langt på vei skal få frihet til å organisere seg selv. Likevel er vi uroet over flere vesentlige sider av kirken sin organisasjonsform og oppgavefordeling når det ikke er fastsett i lov hvilke ansvarsområder som ligger til det lokale rettssubjektet. Vi ønsker derfor en videreført lovfesting av soknet sine basisoppgaver, som trosopplæring, diakoni og kirkemusikk (jf. dagens kirkelov § 9).»

Halden kirkelige fellesråd uttalte:

«Soknets ansvar må beskrives i § 10, og blant annet inneholde oppgaver slik som undervisning, trosopplæring, gudstjeneste, diakoni og kirkemusikk.»

Kirkemøtet uttalte følgende:

«Kirkemøtet viser til at dagens kirkelov bruker betegnelsen Den norske kirke om to ulike størrelser, trossamfunnet Den norske kirke, som omfatter alle de kirkelige rettssubjektene inkludert soknene, og rettssubjektet Den norske kirke.
Det er i kraft av Kirkemøtets rolle som det øverste representative organ for hele trossamfunnet Den norske kirke, at Kirkemøtet foreslås overlatt myndigheten til å fastsette nærmere bestemmelser om kirkeordningen. Dette har sammenheng med at det er:
«Kirkemøtets oppgave å holde Den norske kirke sammen, som organisasjon, som folkekirke, som trossamfunn, til syvende og sist også i en felles tro og lære. Dette ansvaret ivaretas sammen med alle kirkens organer, dens presteskap og dens biskoper. I rettslig forstand er dette ansvaret for enhet og kontinuitet forankret i Kirkemøtet. Trossamfunnet Den norske kirkes selvstendighet bygger på forutsetningen om at én instans kan opptre representativt på dets vegne. Dette kan ikke være andre enn Kirkemøtet. Og det kan hevdes at de pliktene dette medfører for Kirkemøtet, betyr at det har en helt fundamental rett til å ta i bruk de virkemidlene som formålet måtte kreve.
Som det øverste valgte representative organet i kirken har Kirkemøtet sitt mandat fra kirkens medlemmer. I kraft av dette fastsetter Kirkemøtet lære og liturgier, opptrer på trossamfunnets vegne i møte med staten og aktører i samfunnet, inngår avtaler med andre trossamfunn mm.» (høringsdokumentet 15. februar 2018 side 38).
Kirkemøtet er tilfreds med at lovforslaget § 10 annet ledd slår fast Kirkemøtets myndighet til å gi nærmere bestemmelser om kirkens organisering, kirkelig inndeling, kirkelige organer og om valg til disse.
Kirkemøtet viser til at det i høringen blant annet er stilt spørsmål om hvorvidt et fellesorgan for flere sokn opprettet av Kirkemøtet kan ivareta arbeidsgiveransvar. Kirkemøtet er opptatt av at alle ansatte i kirken skal ha trygge arbeidsforhold.
Kirkemøtet viser til at departementet i sitt høringsdokument 15. februar 2018 (side 64) selv anfører at det bør overveies å utforme Kirkemøtets hjemmelsgrunnlag i §§ 9 og 10 noe annerledes og mer utfyllende enn opprinnelig foreslått. Kirkemøtet ber departementet om en avklaring av de arbeidsrettslige konsekvensene dersom fellesråd ikke lenger skal være et lovfestet organ for soknet
Dersom det ikke lar seg gjøre å gi Kirkemøtet et klart og gyldig hjemmelsgrunnlag bør det etter Kirkemøtets oppfatning vurderes å lovfeste et fellesorgan for flere sokn.

Lovforslaget § 10 tredje ledd

Kirkemøtet støtter forslaget om at Kirkemøtet ikke skal kunne treffe vedtak eller gi instruks i enkeltsaker som det tilligger organer for soknet å avgjøre.»

20.4.4 Kirkelig stemmerett og kirkevalg

Med noen få unntak var det tilslutning i høringen til de foreslåtte lovbestemmelsene om kirkelig stemmerett og valg. Kirkemøtet uttalte:

«Kirkemøtet anser kirkelig stemmerett for alle døpte medlemmer fra 15 år som et viktig kjennetegn ved Den norske kirke som en demokratisk evangelisk-luthersk folkekirke. Kirkemøtet gir derfor sin tilslutning til forslaget om at kirkelig stemmerett forankres i loven og at Kirkemøtet gir bestemmelser om valgbarhet, tap av valgbarhet og uttreden av kirkelige organer i tråd med lovutkastet § 11 første ledd. Bestemmelsen må etter Kirkemøtets vurdering ikke være til hinder for at kirkelige organer kan beslutte å overføre stemmeretten for enkeltmedlemmer fra et sokn til et annet, eller åpne for at utenlandsbosatte medlemmer får kirkelig stemmerett. Kirkemøtet mener derfor at det ikke bør lovfestes et krav om at medlemmet må være bosatt i soknet for å ha kirkelig stemmerett, men at det bør være et spørsmål som overlates til kirkelig regulering.
I et trossamfunn med mer enn 3, 7 millioner medlemmer, må valgene organiseres slik at flest mulig har en reell mulighet til å stemme ved kirkelige valg og slik delta i utøvelse av demokratiet. Derfor støtter Kirkemøtet forslaget om å videreføre bestemmelsen om at kirkelige valg holdes samtidig med, og i lokaler i umiddelbar nærhet av, offentlige valg, jf. lovutkastet § 11 annet ledd. Forslaget bidrar til å legge til rette for at det kirkelige demokratiet ivaretas i tråd med kirkeparagrafenes formålsbestemmelse. Bestemmelsen viderefører de ordninger som ble fastsatt i forbindelse med demokratireformen i Den norske kirke, som var en forutsetning for de senere endringer i forholdet mellom staten og Den norske kirke. Kirkemøtet understreker at dette er et forslag som medfører økonomiske konsekvenser, og forutsetter at staten viderefører et tilskudd til Den norske kirke for å kunne gjennomføre slike valg.
Det må legges til rette for at kirkelige valg i tillegg til de alminnelige valg også kan finne sted i forbindelse med søndagens gudstjenester.»

Oslo bispedømmeråd ga støtte til

«departementets forslag til § 11 slik den foreligger, innbefattet at kirkelige valg holdes samtidig med, og i lokaler i umiddelbar nærhet av, offentlige valg».

Noen fellesråd hadde merknader knyttet til forslaget om lovregulering av tid og sted for kirkevalg. Meland sokneråd skrev for eksempel:

«Vi meiner ordninga med å ha kyrkjelege val i tilknytning til kommune- og fylkestingsvalg, og nær deiras vallokale, bør avsluttast. Grunngjevinga er dels prinsippiell, ut frå likebehandling med andre trus- og livssynssamfunn, og dels teologisk. Kyrkja er ifølgje lutherske vedkjenningsskrifter forsamlinga som kjem saman til gudsteneste. Dette taler for å gjennomføre vala primært i tilknytning til gudstenester. Der det er mange kyrkjer i soknet, kan valet gjennomførast ein annan søndag. I tillegg kan ordninga med førehandsrøysting vidareføres. Subsidiært bør kyrkjemøtet få retten til å avgjere at/om dagens ordning vert vidareført. Dette bør gjerast av omsyn til DNK sin rett som trussamfunn til å avgjere dette som ei intern sak.»

Bjørgvin biskop gikk imot forslaget i § 11 annet ledd og viste til internasjonale konvensjoner. Han mente lovforslaget

«i praksis [vil] seie at Stortinget lovregulerer ikkje berre tid og stad for kyrkjevala, men at desse skal haldast som direkte val. Dette bør Stortinget ikkje gjere.»

Human-Etisk Forbund mente at lovgivningen ikke bør inneholde en bestemmelse om tid og sted for kirkevalg:

«For å tydeliggjøre at det er forskjell på allmenne politiske valg, og interne valg i trossamfunnet Dnk, strykes formuleringen om at kirkelige valg holdes sammen med, og i lokaler i umiddelbar nærhet av, offentlige valg.»

20.4.5 Prestenes og biskopenes tjeneste

Også forslagene til lovbestemmelser om prestenes og biskopenes tjeneste var det oppslutning om i høringen. Mange, også Kirkemøtet, mente imidlertid at det ikke er ønskelig å lovfeste prostens tjeneste. Sandefjord kirkelige fellesråd uttalte for eksempel:

«I § 14 er det foreslått «Hvert sokn skal være betjent av prest, hvert prosti av prost og hvert bispedømme av biskop.» Implisitt i forslaget ligger det en lovfestet organisering av prestetjenesten i flere nivåer. Det bryter med lovens øvrige bestemmelser, som i stor grad overlater intern organisering til Kirkemøtet. Forslag til endring: Fjern «hvert prosti av prost og hvert bispedømme av biskop», slik at avsnittet blir «Hvert sokn skal være betjent av prest.»

Kirkemøtet uttalte:

«Kirkemøtet mener at Den norske kirkes landsdekkende karakter tilsier at loven bør inneholde en bestemmelse om at hvert sokn skal være betjent av prest og hvert bispedømme av biskop. For å understreke at loven skal ha en rammekarakter samt for å sikre Kirkemøtets frihet til å organisere hensiktsmessige geografiske enheter mellom soknet og bispedømmet, mener Kirkemøtet at lovbestemmelsen ikke bør inneholde en regel om at hvert prosti skal betjenes av prost. Kirkemøtet kan selv finne dette ønskelig. Kirkemøtet forutsetter også at soknet har tilstrekkelig bemanning i tillegg til presten.
Kirkemøtet støtter departementets forslag om å videreføre lovbestemmelsen om at prestetjenesten skal organiseres slik at prestene kan utøve sin tjeneste i samsvar med ordinasjonens forutsetninger og forpliktelser, jf. forslag til § 14 annet ledd.»

20.4.6 Kirkebygg

Litt under halvparten av instansene som avga høringssvar, var enige i forslaget om at Kirkemøtet skal kunne fastsette bestemmelser om kirkebygg. Blant instansene i Den norske kirke var oppslutningen om forslaget større: Et knapt flertall av de lokalkirkelige og et klart flertall av de regionale og sentrale instansene ga sin tilslutning til forslaget. Fra kirkelig hold var flere av innvendingene til forslaget begrunnet i usikkerhet om forholdet mellom soknets eiendomsrett til kirkebygget og Kirkemøtets myndighet til å regelstyre forvaltningen av kirkene. For eksempel uttalte Eid kyrkjelege fellesråd:

«Det er viktig å vidareføre den identitetskjensla lokalsamfunna har for kyrkjene «sine». Dette er svært viktig – og gjev også positive kostnadsreduserande utslag ved at lokalmiljøa ofte utfører stor dugnadsinnsats. Denne effekten vil truleg forsvinne om forvaltninga av kyrkjene vert sentralstyrt.»

Karmøy kirkelige fellesråd uttalte:

«Karmøy kirkelige fellesråd støtter på generelt grunnlag reduksjon i omfanget bestemmelser for forvaltning av kirkebygg. Vi er likevel kritiske til at soknet som eier av kirkebygget ikke gis noe selvstendig mandat og myndighet for kirkebygget utover det som Kirkemøtet velger å fastsette i en ordning. Bestemmelsen i lovforslagets § 13 om kirker gir ikke soknets eierskap noe innhold, og det legger ingen oppgaver til soknets organer. Soknenes status som ansvarlig for kirkebyggene blir på denne måten svekket. Det vil kun være Kirkemøtet som kan vedta hvilke oppgaver og ansvar som soknet kan få på kirkebyggområdet. Lovforslaget går imidlertid langt i å peke på at kirkebyggfeltet egner seg for nasjonal styring, med andre ord at soknet som kirkeeier bør fratas hele eller vesentlige deler av sitt forvaltningsansvar. Lovforslaget innebærer derfor en klar svekkelse av soknet som eier, og gir en uønsket skjevhet mellom soknet som eier av kirkebygg – og Kirkemøtet.»

Det var også noen fellesråd som mente at regelen om byggeforbud nærmere kirke enn 60 meter i spredtbygd område burde videreføres. Arendal kirkelige fellesråd uttalte:

«En nærliggende problemstilling, som ikke er berørt i de 28 spørsmålene i departementets svarskjema, gjelder nåværende kirkelov § 21, 5. og 6. ledd: «I spredtbygd område er bebyggelse ikke tillatt nærmere kirke enn 60 meter uten tillatelse av departementet. Departementet kan på avgrensede områder overlate til biskopen å treffe beslutninger etter denne paragraf.» I dag har biskopen innsigelsesrett ved framleggelse av reguleringsplanforslag som åpner for bebyggelse (hus, rundkjøringer etc.) nærmere enn 60 meter fra et kirkebygg i spredtbygd område. Bestemmelsen er uttrykk for at kirkebyggene er viktige kulturbygg/kulturminner og identitetsmarkører for et lokalsamfunn; et referansepunkt i landskapet som bør vær synlig. Hvordan tenker departementet seg å ta vare på dette hensynet i den aktuelle lovgivningsprosess? Bør det bakes inn i loven om tros- og livssynssamfunn, eller kan det bedre ivaretas i Plan og bygningsloven?«

KA uttalte:

«Gjeldende kirkelov har 5 paragrafer som forholdsvis detaljert regulerer forvaltningen av kirkebyggene, og KA forstår behovet for å redusere omfanget av disse bestemmelsene i en framtidig felles lov for tro- og livssynssamfunn. Lovforslaget om kirkebygg omtaler imidlertid kun to forhold: Det selvfølgelige i at kirkene eies av soknet. Og at Kirkemøtet fastsetter alt om regelverk og forvaltning for øvrig. KA støtter at Kirkemøtet gis mer ansvar for overordnet regulering på kirkebyggfeltet. Vi er likevel kritisk til at soknet som eier av kirkebygget ikke gis noen selvstendige oppgaver eller ansvar for kirkebygget ut over det som Kirkemøtet velger å fastsette i en ordning.
[…] De kirkelige fellesrådene er ikke å anse som egne rettssubjekter, men deres lovregulerte forvaltningsansvar gjør at de kan opptre på soknets vegne og med den myndighet og eierrådighet som et rettssubjekt vil ha. KA er spørrende til om denne relative selvstendige status som fellesrådet har når det gjelder å opptre som eier av kirkebyggene vil kunne opprettholdes hvis det er Kirkemøtet som regulerer fellesorganets mandat. Det er avgjørende å unngå en svekkelse av det rettslige grunnlaget for dagens ordning med et fellesorgan som på soknets vegne påtar seg de mer krevende forvaltningsoppgaver på kirkebyggområdet. [...] Kirkebyggene representer store økonomiske og kulturhistoriske verdier av vesentlig nasjonal og kirkelig betydning. Det er derfor avgjørende at det er avklarte ansvarsforhold i forvaltningen på dette området. KA beklager derfor at ikke lovforslaget i større grad fastsetter noen rettslige rammer for kirkebyggforvaltningen i tråd med de kirkelige signalene på området.
[...]
KA tror at lokalt eierskap og forvaltning blant de som bruker og er knyttet til bygget gir best forutsetninger for en framtidsrettet forvaltningsløsning. Det lokale ansvaret må suppleres med gode støttesystemer og ressurser som ivaretar hensynet til fagkompetanse og profesjonell bygnings- og inventarkompetanse.»

Til forslaget om å oppheve dagens forbud – i spredtbygde områder – mot å bygge nærmere enn 60 meter til et kirkebygg, uttalte KA:

«Departementet mener at kirkelovens § 21 om forbud mot bygging nærmere kirke enn 60 meter i spredtbygd område bør gå ut. Lovforslaget legger til grunn at dette spørsmålet bør avklares gjennom kommunale reguleringsplaner og kommunens behandling av byggesaker. KA legger vekt på at denne bestemmelsen har sin bakgrunn i kirkebyggenes særlige posisjon og betydning. Kirkebyggene er offentlige stedskapende arkitekturmonumenter, og kan ha en særlig plass i kulturlandskapet, ikke minst i spredtbygde områder. En bestemmelse som sikrer kirkebyggene fra «innbygging» og som gir en viss bebyggelsesmessig skjerming, er ikke primært en sak som angår Den norske kirke som trossamfunn, men et uttrykk for en statlig kulturpolitikk. Det handler bl.a. om vern og utvikling av steders karakter og identitet. Erfaring viser at disse hensynene er under sterkt press mange steder, og vi kan vanskelig se at det er kulturpolitisk grunnlag for å fjerne slike vernebestemmelser. KA foreslår at bestemmelsen videreføres eller at den videreføres i annet relevant lovverk, f.eks. plan og bygningsloven.»

Om Kirkemøtets myndighet til å gi regler om forvaltningen av kirkebygg – og om den nevnte 60-metersgrensen – uttalte Kirkemøtet:

«Kirkemøtet gir sin tilslutning til lovbestemmelsen om at kirkene er soknets eiendom, med mindre annet følger av særskilt rettsgrunnlag, videreføres. Kirkemøtet er enig i at Kirkemøtet bør gis hjemmel til å gi regler som erstatter bestemmelsene i dagens kirkelov §§ 18–21 om krav til kirke, forvaltning av kirke og tilhørende fond, kirkens inventar og utstyr, og om bruk av kirke, herunder betaling for bruk.
[...]
Kirkemøtet støtter at Kirkemøtet fastsetter bestemmelser om kirkebygg, men vil understreke at forvaltningsansvaret fortsatt med dette ligger hos soknet som eier av kirkebygget.
Kirkemøtet mener det er nødvendig også i fremtiden å ha lovfestet dagens bestemmelse om 60 meters byggegrense i kirkeloven § 21 femte ledd. Kirkemøtet holder det åpent om det er mest hensiktsmessig å plassere en slik bestemmelse i kapitlet om Den norske kirke i en ny trossamfunnslov eller i plan- og bygningsloven.»

Kirkemøtet gikk ellers inn for at det fortsatt skulle bestemmes i lov at det skulle være kirke i alle sokn, uten at dette skulle utløse noen plikt for staten eller kommunen til å bygge kirke.

De utfordringene som er knyttet til etterslepet i vedlikeholdet av mange kulturhistorisk verdifulle kirkebygg, ble omtalt i flere høringsuttalelser, ofte i sammenheng med forslaget i høringsnotatet om at det i lovgivningen for Den norske kirke ikke lenger skulle gis regler som kunne sikre kirkebyggene som kulturminner ved ombygging o.l.

Rennesøy kommune framholdt

«behovet for ordninger og saksbehandlingsregler som sikrer kulturminnefaglig behandling av kirkebyggsaker uavhengig av hvilken finansieringsordning som blir valgt. Rennesøy kommune vil understreke de økonomiske utfordringene som små kommuner med flere kulturhistoriske verdifulle kirkebygg har spesielt i forhold til vedlikehold og istandsetting. Og ber derfor departementet se på økt statlig engasjement og finansiering når det gjelder istandsetting av verdifulle kulturhistoriske kirkebygg. dette i tråd med forslaget fra KS og KA om tilskuddsordninger over statsbudsjettet til istandsetting av kulturhistoriske viktige kirkebygg, og RA sitt forslag om økt statlig medvirkning for bevaring av verdifulle kirkebygg.»

KA uttalte blant annet:

«Vi forventer at staten bidrar med langsiktige ordninger og et bærekraftig økonomisk fundament for å understøtte kirkens forvaltning av disse store kulturminneverdiene. Dette er en statlig oppgave som går ut over statens forhold til trossamfunnet Den norske kirke. Våre historiske kirker er fortsatt nasjonens felleseie, selv etter skillet mellom kirke og stat.
[…]
KA vil understreke nødvendigheten av en mer avklart statlig kulturminnepolitikk overfor kirkebyggene som både anerkjenner at kirkebyggenes store kulturhistoriske betydning er et anliggende for staten, samtidig som det anerkjennes at kirken selv på faglige premisser må være med på å definere og innholdsbestemme kirkens kulturminneverdier. KA vil understreke at det uansett er behov for en framtidig ordning med saksbehandlingsrutiner som gir en god avveining mellom vern og bruk av kirkebygg, all den tid bruk er forutsetningen for et godt vern. Overføringen av mer ansvar for kulturminneverdiene til kirken selv vil kreve midler til stillinger og faglige ressurser bl.a. i Kirkerådet. Sammen med det fagmiljøet som er etablert i bl.a. KA, ved bispedømmekontorene og ved noen av de større fellesrådene tror KA at kirken er godt rustet til å etablere en konstruktiv dialog med sentrale antikvariske myndigheter og fagmiljø.
[…]
I desember 2015 fattet Stortinget et enstemmig anmodningsvedtak der man ber regjeringen utarbeide en forsterket strategi for særlig viktige kirker, samt å vurdere et bevaringsprogram for disse kirkene. Regjeringen sa i 2016 at dette spørsmålet skulle vurderes i forbindelse med behandling av spørsmålet om framtidig finansiering av tros- og livssynssamfunn. I høringsnotatet avviser imidlertid Regjeringen alle økonomiske tiltak eller ordninger rettet mot kirkebygg. Regjeringens forslag innebærer at alle tiltak for sikring og vedlikehold av de mest kulturhistorisk verdifulle kirkebyggene skal finansieres innenfor den ordinære drifts- og investeringsmidler til Den norske kirke.
[…]
Utfordringen knyttet til vedlikeholdsetterslep av kirker ligger bl.a. i at dagens regelverk ikke gir noen føringer eller tydelige forpliktelser for verken kommune eller lokal kirkebyggforvalter i ansvarlig bevaring av kirkebygg med store kulturhistoriske verdier. Det er f.eks. ikke noe regelverk som påbyr regelmessig tilstandsvurderinger eller pålegg knyttet til å sikre store kulturminneverdier. Lovforslaget innebærer at den statlige reguleringen av kirkebygget trappes ytterligere ned.
[…]
KA etterlyser en tydeligere statlig kulturminnepolitikk som bl.a. inkluderer vesentlige deler av den tradisjonen som det lutherske kirkeinventaret representerer i norsk kulturhistorie. Dette vil være en anerkjennelse av det som omtales i høringen og gi et forpliktende grunnlag for både kirkens og statens arbeid for bedre bevaring og sikring.
KA […] vil understreke behovet for en offentlig kulturminnepolitikk som tar høyde for at norske religiøse kulturminner også omfatter andre trossamfunn enn den Den norske kirke.
[…]
Opphevelsene av nesten alle bestemmelsene om kirker vil endre vesentlig på de rettslige og økonomiske rammene for dagens kirkebyggforvaltning, og KA etterlyser en mer utfyllende drøfting av de rettslige og økonomiske konsekvensene av denne offentlige dereguleringen av hele kirkebyggområdet.»

Riksantikvaren uttalte blant annet:

«Riksantikvaren oppfatter at departementet ser for seg at Kirkerundskrivet (T-3/2000) skal erstattes av en ny avtale mellom Kirkemøtet og Riksantikvaren som skal regulere samarbeid og myndighetsutøvelse i forvaltningen av kirkelige kulturminner som ikke er fredet gjennom kulturminneloven.
Vi har følgende kommentarer til dette: Det er vanskelig å overskue hvordan en slik ny avtale vil kunne fungere i praksis.
Dagens kirkerundskriv er et bindende regelverk fastsatt av daværende Miljøverndepartementet og Kirke-, undervisnings- og forskningsdepartementet, underlagt nasjonal politisk styring.
Kirkemøtet som et ikke-statlig uavhengig rettssubjekt og Riksantikvaren som statlig direktorat blir derav asymmetriske avtaleparter. Den ene står ikke under politisk overbygning, mens den andre gjør det. Hvilke følger vil det få dersom Kirkemøtet ikke følger opp en slik avtale som forutsatt?
Kirkemøtet vil ikke være underlagt et departement. Hvem skal i så fall være klageinstans for de vedtak Kirkemøtet treffer? Uten en reell klagemulighet, vil Riksantikvarens rådgiverrolle få sterkt redusert gjennomslagskraft.
Kulturminneverdiene som står på spill er store. Mange av landets viktigste kirker, som er listeført, er ikke fredet. Som eksempler kan nevnes Røros kirke, Kongsberg kirke og Oslo Domkirke. Disse ikke fredete kirkene vil endog være viktigere kulturminner enn flere av de fredete kirkene.
Mange ikke-fredete kirker har dertil inventar og kunstgjenstander av både nasjonal og til dels også internasjonal verdi.
En samarbeidsavtale mellom Kirkemøtet og Riksantikvaren vil etter vår vurdering gi for svak formell sikring av viktige nasjonale kulturminneverdier, men vil selvfølgelig kunne regulere forvaltningen av mindre betydningsfulle kirkelige kulturminner der sårbarheten er lavere. En samarbeidsavtale mellom Kirkemøtet og Riksantikvaren vil også kunne være nyttig i forvaltningen av kulturminner av nasjonal verdi der et adekvat vern gjennom fredning etter kulturminneloven er på plass. Vi mener derfor det vil være riktig og viktig å frede alle kirkebygg som har erkjent nasjonal verdi.
Det er statens oppgave å forvalte nasjonale kulturminneverdier. Kulturminneloven er Stortingets lov for dette forvaltningsområde. Riksantikvaren sendte i brev av 26.9.2016 et forslag til endring av kulturminneloven til Klima- og miljødepartementet (se vedlegg 1). Her foreslår vi nye lovhjemler for automatisk fredning av kirker eldre enn 1850, samt for forskriftsfredning av kirker yngre enn 1850. Dette vil gi en rasjonell prosess for fredning av alle etterreformatoriske kirker med nasjonal kulturminneverdi. Forslaget er også formidlet til Kirkerådet, Bispemøtet og KA Arbeidsgiverorganisasjon for kirkelige virksomheter. Vi vil understreke at kulturminneforvaltningen legger stor vekt på å finne løsninger som ivaretar god bruk av fredete og verneverdige kulturminner. Riksantikvaren legger løsningsorientert forvaltning til grunn for sin behandling av fredete og listeførte kirker. I de senere årene har det ikke vært klagesaker knyttet til kirkeforvaltningen. Etter regionreformen vil Riksantikvaren påse at nettopp dette prinsippet videreføres av regionene i deres forvaltning av kulturminnene.
Det foreliggende lovforslaget til ny tros- og livssynssamfunnslov gir ingen avklaring av hvilket nivå kirkebyggsaker vil bli behandlet på innen Den norske kirke. Kirkemøtet, eller den instans Kirkemøtet oppnevner, vil selv kunne avgjøre om Den norske kirke skal innhente råd fra Riksantikvaren vedrørende kirkelige kulturminner som ikke er fredet. Kunnskap om forvaltning av kirkens kulturminner er et fagfelt. Denne oppgaven er til nå fordelt mellom kirkevergen, biskopens saksbehandler på feltet, kirkebyggkonsulenten, fylkeskommunen, KA og Riksantikvaren. Denne kompetansestrukturen ble sikret gjennom Kirkerundskrivet.
Det nye lovforslaget skaper usikkerhet om alle disse aktørenes videre rolle i feltet. Det er uvisst når alle kirker med nasjonal kulturminneverdi kan være sikret et permanent vern gjennom kulturminneloven. Dersom den nye trossamfunnsloven trer i kraft før slikt vern er etablert, og uten at trossamfunnsloven har fått en innretning som gir kirkelige kulturminneverdier forsvarlig beskyttelse, må Riksantikvaren i ytterste konsekvens i konfliktsaker benytte midlertidig fredning for å sikre kirker med erkjent nasjonal kulturminneverdi. Det vil være uheldig. Det er derfor Riksantikvarens vurdering at loven – eller deler av loven – ikke settes i kraft før de nødvendige endringer i kulturminneloven er gjennomført.»

Riksantikvaren sammenfattet sin høringsuttalelse slik:

«Det er behov for en forenkling og et mer oversiktlig forvaltningssystem for kirkens kulturminner.
Til tross for at høringsnotatet er tydelig på kirkebyggenes store samfunnsmessige og kulturminneverdier, gjøres det ingen grep i lovforslaget som sikrer disse for fellesskapet, hverken økonomisk eller juridisk.
Når kirkeloven blir opphevet står en rekke av våre viktigste kirker og store kunstverdier uten lovfestet beskyttelse.
Kirkens nasjonale kulturminneverdier bør beskyttes gjennom kulturminneloven på lik linje med landets øvrige kulturminner av nasjonal verdi. Riksantikvaren har her utarbeidet et lovforslag.
Staten må ta et større økonomisk ansvar for de nasjonalt viktigste kirkebyggene.
Riksantikvaren har her utarbeidet forslag til et statlig bevaringsprogram.
Grunnleggende rettsprinsipper om forsvarlig forvaltning, åpenhet og transparens rundt viktige samfunnsaktørers virksomhet bør ivaretas også for Den norske kirke selv om den ikke lenger er statlig.»

Kirkemøtet uttalte:

«Mange av kirkene i landet er nasjonale og lokale kulturminner av stor og til dels unik verdi som må forvaltes på samfunnsfellesskapets vegne, uavhengig av innbyggernes tro. Kirkemøtet deler Riksantikvarens vurdering at lovforslaget ikke sikrer et tilfredsstillende vern av kirkebyggenes nasjonale kulturminneverdier. Kirkemøtet mener at lovforslaget i for stor grad omtaler kirkebyggene som et internt kirkelig anliggende.
Trossamfunnsloven må fastholde soknenes eierskap til kirkene. Kirkemøtet merker seg at Riksantikvaren fremholder at godt kulturminnevern forutsetter aktiv bruk av de vernede og fredede kirkene. Kirkemøtet forventer fortsatt fleksibilitet fra Riksantikvaren i møte med menighetenes bruk av vernede kirker.
Kirkemøtet merker seg samtidig at Kirkerundskrivet (T-3/2000), som i dag sikrer offentlig medvirkning i vern av de gamle kirkene, med forslaget til lov om tros- og livssynssamfunn, erstattes av en avtalebasert ordning i tråd med rundskrivet. Kirkemøtet vil at biskopen fortsatt skal være rett godkjenningsmyndighet på kirkens side, og ser fortsatt behov for faglig kvalifiserte lokale kirkelige organer til samarbeid med kulturminnemyndigheten. Kirkemøtet forutsetter at kirken ikke overtar nye oppgaver uten at det fra staten følger med tilstrekkelig finansiering.
Kirkemøtet minner om at Stortinget i 2015 enstemmig ba regjeringen utarbeide en strategi for bevaring av disse kirkene. Det ble da fremholdt at dette ville bli behandlet i forslaget til ny trossamfunnslov. Lovforslaget følger ikke opp. Kirkemøtet mener, i likhet med Riksantikvaren, at ansvaret for verneverdige kirker må gis tilstrekkelig hjemmel under kulturminneloven. Kirkemøtet mener dette er et statlig ansvar – på samfunnsfellesskapets vegne – og ikke et rent kirkelig ansvar.
Uavhengig av hvordan den fremtidige finansiering av Den norske kirke blir, mener Kirkemøtet at det må etableres en statlig ordning som sikrer og finansierer merkostnader til restaurering og vedlikehold av alle verneverdige kirkebygg. En statlig finansiert ordning for å ta vare på de verneverdige kirkene kan eventuelt anlegges etter mønster fra Sveriges kyrkoantikvariska ersättningen.
Kirkemøtet understreker at gudshus med høy kulturminneverdi som eies av andre trossamfunn og bygninger for tilsvarende bruk eid av livssynssamfunn, må inn under samme statlige ordning som vernede kirkebygg i Den norske kirke.»

20.4.7 Offentligrettslig lovgivning

Et flertall av instansene som avga høringssvar, ga sin tilslutning til forslaget om at Kirkemøtet bør kunne bestemme om offentlighetslov, forvaltningslov og arkivlov skal gjelde for kirkelige organer, og eventuelt fastsette særbestemmelser. Oppslutningen om forslaget var større blant instansene i Den norske kirke: Et klart flertall av de kirkelige fellesrådene, menighetsrådene, biskoper og bispedømmeråd ga uttrykk for tilslutning til dette. Blant de kirkelige fellesrådene som støttet forslaget om å overlate til Kirkemøtet å fastsette nærmere regler om saksbehandling mv., var det noen som pekte på et behov for presiseringer. Andøy kirkelige fellesråd skrev for eksempel:

«Vi ønsker imidlertid at departementet klargjør rekkevidden av de vedtak som Kirkemøtet kan gjøre på grunnlag av dette lovforslaget. Innebærer denne lovhjemmelen at kirkelige organer vil være omfattet av forvaltningsloven mv, eller er dette interne kirkelige regler som medfører at kirkelige organer skal opptre som om de er omfattet av disse lovene? Dette kan i noen sammenhenger være avgjørende i forhold til å vurdere rettsvirkningen av denne bestemmelsen. Det vil være utfordrende å forvalte et eget kirkelig regelverk der man ikke kjenner rekkevidden av i forhold til omgivelsene. I forhold til gravplassforvaltningen er det viktig at festere, pårørende mv kan ha samme forventning til saksbehandling, innsyn og klageadgang som de kan ha til andre offentlige instanser.»

Når det ellers gjelder forholdet til offentlighetsloven, anbefalte Hareid sokneråd

«at offentleglova paragraf 25 tredje ledd vert oppheva, då det ikkje lenger er naturleg at offentleglova gjev særskilte bestemmelsar knytt til tilsetting av biskopar.»

Få av kommunene og fylkesmennene tok stilling til spørsmålet om offentligrettslig regulering. Arkivverket var kritisk

«til forslaget om at det overlates til Kirkemøtet å beslutte om arkivlovens regler fortsatt skal gjelde for Den norske kirkes organer.
Arkivverket mener at Den norske kirke bør følge arkivlova, da kirkens arkiver vil kunne ha stor kulturell og forskningsmessig verdi og i tillegg inneholde rettslige og viktig forvaltningsmessig dokumentasjon.»

Arkivverket mente derfor det bør reguleres direkte i loven at arkivlovens bestemmelser om offentlige arkiver fortsatt skal gjelde for Den norske kirke.

Justis- og beredskapsdepartementet uttalte:

«I utkastet til § 16 første ledd er det tatt inn en regel om at kirkemøtet bestemmer «om, og med hvilke unntak og særregler, forvaltningsloven, offentleglova og regler om offentlige organer i arkivlova skal gjelde for den virksomhet som drives av kirkelige organer». Slik ordlyden i regelen er utformet, kan den gi inntrykk av at forvaltningsloven mv. vil komme til anvendelse direkte («gjelde») dersom Kirkemøtet bestemmer dette. Kirkemøtet har imidlertid ikke kompetanse til å vedta noe som lov. En avgjørelse om at de nevnte lovene skal gjelde, vil i realiteten kun innebære at Kirkemøtet vedtar et privat reglement med samme innhold som forvaltningsloven. Departementet bør vurdere å endre ordlyden slik at dette kommer klarere frem, og bør også omtale det i de spesielle merknadene til bestemmelsen.»

Halden kommune mente

«bruk av offentlig midler bør medføre at forvaltningsloven, offentleglova og arkivlova skal gjelde for kirken, jf. kap. 8 og § 16. Dette gjelder særlig hvis Den lokale kirkes ansvar for gravplassdrift- og forvaltning skal videreføres som normalordning.»

Språkrådet foreslo

«at framlegget til § 16 første ledd blir supplert med ei tilvising til mållova: «Kirkemøtet bestemmer om og med hvilke unntak og særregler forvaltningsloven, offentleglova, mållova og regler om offentlige organer i arkivlova skal gjelde for virksomheten som drives av kirkelige organer.»«

Språkrådet uttalte videre følgende:

«Mållova § 2 andre ledd inneheld ei presisering om verkeområdet for mållova i Den norske kyrkja:
I Den norske kyrkja, i undervisningsverksemd og i rettsstellet gjeld lova berre den administrative delen av verksemda.
Språkrådet har sidan 1. januar 2017 i samband med tilsyn og rettleiing etter mållova lagt til grunn at Den norske kyrkja ikkje lenger er direkte omfatta av mållova etter at ho vart eit eige rettssubjekt utanfor statsforvaltninga.
Vi gjer derfor framlegg om at mållova § 2 andre ledd blir endra slik at tilvisinga til Den norske kyrkja går ut:
I undervisningsverksemd og i rettsstellet gjeld lova berre den administrative delen av verksemda.
Slik framlegget til § 16 første ledd er utforma, vil det uansett vera opp til Den norske kyrkja sjølv å avgjera med kva unntak og særreglar mållova skal gjelda for verksemda i kyrkjelege organ.»

Kirkemøtet uttalte:

«Kirkemøtet mener forvaltningsloven, offentleglova og arkivloven skal gjelde for Den norske kirke.
Kirkemøtet går inn for at det overlates til Kirkemøtet å fastsette bestemmelser om, og med hvilke unntak, mållova skal gjelde for kirkelige organer.
Som trossamfunn med bredt nedslag i befolkningen, ser Kirkemøtet det viktig at Den norske kirke arbeider åpent og transparent og derfor bør legge til grunn vesentlige deler i forvaltningsloven, offentleglova, mållova og arkivlova.
Kirkemøtet anbefaler at offentleglova § 25 tredje ledd oppheves, da det ikke lenger er naturlig at offentleglova gir bestemmelser knyttet til tilsetting av biskoper.
Ettersom grensene for Stortingets lovgivningsmyndighet om Den norske kirke kan være uklare, blant annet på grunn av Den norske kirkes tros- og livssynsfrihet, støtter Kirkemøtet at det fastsettes en saksbehandlingsregel som sikrer at Kirkemøtet gis mulighet til å uttale seg om forslag til vesentlige endringer i lovgivningen om Den norske kirke.»

20.4.8 Rett til permisjon fra arbeid for å oppfylle møteplikt

Flere av høringsinstansene i Den norske kirke tok opp spørsmålet om rett til permisjon fra arbeid for å delta i kirkelige organers møter og mange mente at dette fortsatt burde lovreguleres særskilt. Alta kirkelige fellesråd uttalte for eksempel følgende:

«Vi er ikke overbevist om at Arbeidsmiljølovens bestemmelser om permisjonsrett er like god som Kirkelovens, og ønsker at denne bestemmelsen videreføres. Et lovpålagt krav om permisjon for å delta i styrende organer i DNK er viktig for at DNK fortsatt skal kunne oppfylle kravet om demokratisk styring.»

Kirkemøtet uttalte:

«For at kirken skal kunne oppfylle sin lovpålagte forpliktelse til å være demokratisk, må det sikres en bred representasjon og at medlemmer i alle aldre og livssituasjoner, har mulighet til å stille til valg og utøve verv. Kirkemøtet mener at dette ikke innebærer en usaklig forskjellsbehandling.
Det ligger en stor utfordring i § 17 om Rett til permisjon fra arbeid mv. når denne kun hviler på de alminnelige bestemmelsene i Arbeidsmiljøloven. Det er en betydelig ulempe at departementet ikke har utredet hvor langt disse kan gjelde for organer som er oppnevnt i medhold av lov.
Det er også behov for å avklare situasjonen for unge under utdanning som har verv i kirkelige organer.
Med dagens lovhjemlede demokratiske organer, bruker valgte medlemmer av Den norske kirkes organer betydelig tid på å ivareta sin møteplikt.
Kirkemøtet ber derfor departementet om å sikre retten til fri fra arbeid for valgte medlemmer i Den norske kirkes organer for at Den norske kirke også i praksis kan forbli en «demokratisk […] folkekirke». Kirkemøtet mener dette bør lovfestes i lovutkastet § 11.»

20.4.9 Andre lovspørsmål – om medlemskontingent, regnskapsføring og konkursbehandling

Mange av høringsinstansene var kritiske til forslaget om at det skulle lovfestes at Kirkemøtet kunne treffe vedtak om innføring av medlemskontingent. Både de kirkelige fellesrådene og menighetsrådene var delte i synet på dette. Et klart flertall av biskopene og bispedømmerådene uttalte seg mot dette. I flere bispedømmeråd var imidlertid meningene delte. Av kommunene som avga høringsuttalelse, var det et flertall som ikke ytret seg om dette spørsmålet.

Kirkemøtet uttalte:

«Kirkemøtet ønsker ikke at det innføres medlemskontingent i Den norske kirke. Dette henger sammen med prinsippet om at det ikke skal være andre krav eller kriterier enn dåpen for å være medlem i Den norske kirke. Kirkemøtet slutter seg således til departementets vurderinger i høringsnotatet s. 112–113, men konkluderer med at siste punktum i § 12 bør utgå.»

Kirkemøtet ga ellers støtte til forslaget om at et sokn ikke skal kunne tas under konkurs eller åpne gjeldsforhandlinger etter konkursloven, men tok ikke standpunkt til spørsmålet om regnskapsloven burde gjelde også for soknene.

20.5 Departementets vurderinger

20.5.1 Formålsbestemmelse, lære- og liturgimyndighet

Departementet registrerer at det blant høringsintansene i Den norske kirke var bred oppslutning om forslaget til formålsbestemmelse for den særskilte lovreguleringen av Den norske kirke, og at disse bestemmelsene plasseres i et eget kapittel i den felles loven. Også forslagets avveininger om hvor langt lovgivningen bør gå i å regulere kirkelige forhold, var det bred støtte til blant disse høringsinstansene. Samtidig har departementet merket seg at enkelte høringsinstanser, først og fremst andre tros- og livssynssamfunn, mente at forslaget til særskilt lovregulering av Den norske kirke var for detaljert.

Departementet opprettholder forslaget til formålsbestemmelse for lovkapitlet om Den norske kirke. Formålsbestemmelsen bygger på forutsetningene i Grunnloven § 16 andre og tredje punktum, og den beskriver Den norske kirke som «evangelisk-luthersk», «landsdekkende» og «demokratisk», se lovforslaget § 10. Departementet har særskilt vurdert forslaget om å uttrykkelig nevne samisk kirkeliv i lovkapitlets formålsbestemmelse. Selv om samisk kirkeliv inngår som en viktig og omfattende del av Den norske kirkes virksomhet, mener departementet det ikke er tilstrekkelig grunn til å regulere dette som et særskilt lovpålagt formål. Etter departementets syn bør et slikt ansvar eventuelt tas inn i det regelverket («kirkeordningen») som Kirkemøtet skal vedta med hjemmel i lovforslaget § 12 andre ledd.

Den norske kirke tok i høringen opp spørsmålet om tilgang til opplysninger om samisk språk blant sine medlemmer. Etter folkeregisterloven § 3-1 første ledd bokstav q kan det registreres opplysninger om samiske språk i Folkeregisteret dersom den registrerte selv har gitt melding om dette til folkeregistermyndigheten. Opplysningene er underlagt taushetsplikt etter folkeregisterloven § 9-1. Lov 12. juni 1987 nr. 56 om Sametinget og andre samiske rettsforhold (sameloven) § 3-6 gir rett til individuelle kirkelige tjenester på samisk i Den norske kirkes menigheter i forvaltningsområdet for samisk språk. Med «individuelle kirkelige tjenester» menes i første rekke individuell sjelesorg, men er presten villig til å forrette for eksempel dåp, nattverd eller vigsel i et lukket arrangement, kan det kreves at også slike tjenester utføres på samisk. Vanlige gudstjenester og andre sammenhenger som er åpne for alle, omfattes ikke av bestemmelsen. Departementet vil utrede spørsmålet om å gi Den norske kirke hjemmel til å få utlevert taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret om samisk språk hos sine medlemmer og vil komme tilbake til Stortinget om saken på egnet måte, se også punkt 13.5.1.

Også forslaget om at loven skal konstatere at Kirkemøtet «fastsetter kirkens grunnlag og lære og alle liturgier og gudstjenstlige bøker», jf. lovforslaget § 12 første ledd, blir videreført. Bestemmelsen tar, på samme måte som den gjeldende bestemmelsen om liturgimyndighet i kirkeloven § 24 andre ledd andre punktum, sikte på å tydeliggjøre og bekrefte at Kirkemøtet besitter læremyndighet i kraft av sin rolle som trossamfunnet Den norske kirkes øverste representative organ, se også punkt 20.3.1.

Departementet har tidligere varslet at når Kirkemøtet treffer vedtak om Den norske kirkes læregrunnlag i sitt eget regelverk, vil departementet komme tilbake til spørsmålet om Norske Lov av 1687(NL 2-1) bør oppheves, og i tilfellet på hvilken måte det formelt skal skje.

Departementet viderefører ellers i hovedsak innretningen av forslaget til særskilt lovregulering av Den norske kirke, både når det gjelder omfang og materielt innhold. De enkelte elementene i forslaget til lovkapittel om Den norske kirke er presentert i det følgende.

20.5.2 Rettslig handleevne

En grunnleggende premiss for departementets lovforslag er at soknets (menighetens) rettslige selvstendighet skal videreføres. Også den begrensningen i soknets selvstendighet som innebærer at det ikke kan løses fra Den norske kirke, er foreslått videreført. Bestemmelser om dette er gitt i lovforslaget § 11.

Grunnlovsendringene i 2012 avviklet Kongens rolle som kirkestyre og la nye rettslige rammer for forholdet mellom staten og Den norske kirke, og mellom staten og alle tros- og livssynssamfunn. Den norske kirke ble skilt ut fra staten og etablert som et selvstendig rettssubjekt med virkning fra 1. januar 2017. På denne bakgrunnen legger departementet til grunn at den særlige lovgivningen om Den norske kirke bør reduseres i omfang og innretning, slik at Den norske kirke på et mer selvstendig grunnlag kan etablere sin egen organisasjon og drive sin egen virksomhet. Etter departementets syn betyr dette med nødvendighet at Kirkemøtet, som Den norske kirkes øverste, representative organ, må få mer myndighet og «overta» myndighet som statens organer tidligere har utøvd. Dette understreker videre viktigheten av at Kirkemøtet har et velfundert og velfungerende grunnlag for sin posisjon i kirkeorganisasjonen og for sin myndighetsutøvelse. Da er det avgjørende at det kirkelige demokratiet understøttes og fungerer godt. Departementet ser det ikke som aktuelt å fremme forslag om at lovgivningen skal regulere interne maktforhold i trossamfunnet Den norske kirke. Slike utfordringer må nå og i framtida løses gjennom prosesser i kirkens egne valgte organer. Hovedbestemmelsen om Kirkemøtets myndighet er tatt inn i lovforslaget § 12.

Departementet ser ikke noe rettslig behov for å beskrive soknets oppgaver i lov. Formålet med en slik regulering måtte være å begrense sentralkirkelige organers mulighet til å påvirke menighetene i deres arbeid. Departementet mener dette ikke lenger bør være en oppgave for lovgivningen.

Departementet har merket seg at flere høringsinstanser har ment at lovbestemmelsen om Kirkemøtets myndighet som ble foreslått i høringsnotatet, er utilstrekkelig. Flere har ment at forslaget ikke vil gi tilstrekkelig hjemmel til at Kirkemøtet kan videreføre en ordning med to organer for soknet, der ett organ (i dag kirkelig fellesråd) skal kunne opptre på vegne av flere sokn for eksempel som arbeidsgiver, som forvalter av kirkebygget eller som forvalter av det kommunale tilskuddet til soknene.

I lys av høringsrunden har departementet justert sitt opprinnelige forslag og tatt inn en særskilt bestemmelse i lovforslaget § 11 fjerde ledd. Formålet med bestemmelsen er å gjøre det helt klart at Kirkemøtet kan fastsette at ett organ skal ivareta oppgaver for flere sokn, og at Kirkemøtet kan gi nærmere regler om oppgavefordelingen mellom soknets organer. En slik myndighet følger, etter departementets oppfatning, i og for seg allerede av § 12 andre ledd.

Et slikt fellesorgan kan ivareta oppgaver for sokn innenfor samme kommune eller for sokn i flere kommuner, og organet kan blant annet ivareta økonomiske og administrative oppgaver for å utøve arbeidsgivermyndighet på vegne av ett eller flere sokn. Hjemmelen åpner for eksempel for at Kirkemøtet viderefører de eksisterende kirkelige fellesrådene, med de samme oppgavene som etter tidligere lovgivning. Departementet legger til grunn at organer for soknet som videreføres eller etableres etter vedtak truffet av Kirkemøtet med hjemmel i lov, fortsatt vil ha registreringsrett etter forskrift 9. februar 1995 nr. 114 om registrering av juridiske personer m.m. i Enhetsregisteret.

20.5.3 Kirkemøtets myndighet

Kirkemøtet har, både etter gjeldende rett og slik departementets lovforslag nå er utformet, et flerfoldig grunnlag for myndighetsutøvelse. Dels utøver Kirkemøtet myndighet over det sentrale rettssubjektet «Den norske kirke» ved å opptre på dets vegne når ikke annet er bestemt, jf. lovforslaget § 11 tredje ledd. Dels utøver Kirkemøtet myndighet med hjemmel i lov, for eksempel når det fastsetter ulike typer regler om kirkebygg eller kirkevalg, jf. lovforslaget §§ 15 og 12 andre ledd. Dels ivaretar Kirkemøtet myndighet som trossamfunnet Den norske kirkes øverste representative organ, for eksempel i liturgisaker og andre læresaker, jf. lovforslaget § 12 første ledd. Og i forlengelsen av dette siste, utøver Kirkemøtet som demokratisk valgt organ på ulovfestet grunnlag slik myndighet i Den norske kirke som det må ha for å ivareta oppgaven med å holde Den norske kirke sammen, som organisasjon, som kirke og som trossamfunn.

Departementet har ikke sett det som verken nødvendig eller formålstjenlig å avklare hvilket myndighetsgrunnlag som Kirkemøtet i den enkelte saken må bygge på, eller i hvilken utstrekning myndighetsgrunnlaget bør kategoriseres som offentligrettslig eller privatrettslig eller eventuelt som begge deler. Dessuten antar departementet at myndighetsgrunnlagene – og forholdet mellom dem – bør være i utvikling og over tid kunne endres, formodentlig hovedsakelig i privatrettslig retning. Lovgivningen bør, etter departementets oppfatning, ikke legge hindringer i veien for dette, men tvert imot bidra til at Den norske kirke selv kan endre og utvikle sin organisasjon og virkemåte – innenfor de gitte demokratiske og læremessige rammene.

20.5.4 Kirkelig stemmerett og kirkevalg

Et grunnleggende kjennetegn ved Den norske kirke som folkekirke er at den er demokratisk oppbygget og styrt. Det har vært et helt sentralt hensyn i arbeidet med å endre forholdet mellom staten og Den norske kirke de siste årene, at selvstendiggjøringen av Den norske kirke hviler på et velfungerende kirkelig demokrati, jf. Ot.prp. nr. 34 (2008–2009) og Innst. O. nr. 57 (2008–2009), og Prop. 78 L (2012–2013), jf. Innst. 363 L (2012–2013), og senest i forbindelse med lovendringene som omdannet Den norske kirke til et eget rettssubjekt, jf. Prop. 55 L (2015–2016) og Innst. 256 L (2015–2016).

Departementet viser til forslaget om at formålsbestemmelsen for rammelovgivningen skal omtale Den norske kirke som «demokratisk», jf. punkt 20.5.1 og lovforslaget § 10. I høringsnotatet la departementet til grunn at det ikke var naturlig at rammelovgivningen skulle gå like langt som den gjeldende lovgivningen i å pålegge Den norske kirke konkrete valgordninger. Likevel foreslo departementet at ordningen med kirkevalg «samtidig med og i lokaler i umiddelbar nærheten av, offentlige valg» fortsatt skal reguleres i loven. Kirkemøtet ga støtte til forslaget i høringsnotatet. Departementet mener imidlertid at prinsipielle grunner taler for at det bør være Den norske kirke selv som fastsetter at kirkevalg eventuelt skal holdes samtidig med og i nærheten av offentlige valg. Denne føringen bør ikke komme fra staten. Likevel bør loven klart angi at kirkelige valg kan holdes samtidig med offentlige valg og i umiddelbar nærhet av lokalene der det offentlige valget gjennomføres, i samsvar med gjeldende rett. Departementet opprettholder lovforslaget om stemmerett og valgbarhet, med den endringen i høringsforslaget som Kirkemøtet gikk inn for. Det innebærer at bestemmelsens ordlyd ikke knytter stemmeretten uttrykkelig til bostedsoknet, slik den gjeldende bestemmelsen i kirkeloven § 4 gjør.

I høringsnotatet foreslo departementet en eksplisitt bestemmelse om at Kirkemøtet skulle gi bestemmelser om valgbarhet, tap av valgbarhet og uttreden av kirkelige organer. Departementet legger til grunn at Kirkemøtet kan gi slike regler med hjemmel i den mer generelle bestemmelsen om valgregler i lovforslaget § 12 andre ledd og har derfor ikke videreført forslaget fra høringsnotatet på dette punktet.

Forslag til lovbestemmelse om kirkelige valg og kirkelig stemmerett er tatt inn i utkastet § 13.

20.5.5 Prestenes og biskopenes tjeneste

For å understøtte forutsetningen om en landsdekkende folkekirke, jf. også forslaget til formålsbestemmelse i lovutkastet § 10, er det foreslått å lovfeste at det skal være prest i hvert sokn og biskop i hvert bispedømme. I samsvar med Kirkemøtets uttalelse har departementet kommet til at lovbestemmelsen ikke bør inneholde en tilsvarende lovfesting av prostestillingene, se lovforslaget § 16 første ledd.

Bestemmelsen om prestens relative selvstendighet, som kom inn i kirkeloven ved etableringen av Den norske kirke som eget rettssubjekt, blir foreslått videreført, se lovforslaget § 16 andre ledd.

20.5.6 Kirkebygg

20.5.6.1 Eiendomsretten til kirkebygg og Kirkemøtets myndighet

Departementet pekte i høringsnotatet på at den gjeldende bestemmelsen i kirkeloven § 17 om eiendomsretten til kirkebygg kan vurderes som overflødig, og at soknets eiendomsrett ikke er omtvistet. Departementet foreslår at den gjeldende lovbestemmelsen om soknets eiendomsrett, og forbeholdet om at noe annet kan følge av særskilt rettsgrunnlag, føres videre, jf. lovforslaget § 15 første punktum. Uttrykket «kirkebygg» skal omfatte bygg som i dag har status som kirke, dvs. soknekirke eller kapell som tidligere er godkjent av Kongen eller departementet, eller som er kirke fra gammelt av. Bestemmelsen vil også etter hvert omfatte nye kirkebygg som blir godkjent av kompetent kirkelig myndighet.

Departementet viderefører også forslaget om at Kirkemøtet får lovhjemmel til å gi «regler om krav til kirke, forvaltning av kirke og tilhørende fond og om betaling for bruk av kirke», jf. lovutkastet § 15 andre punktum. En slik bestemmelse vil gi Kirkemøtet kompetanse til å gi ulike regler som gir rammer for soknets eierrådighet over kirkebygget. Kirkemøtet vil kunne videreføre den reguleringen som i dag følger av kirkeloven §§ 17–21 og annet regelverk, for eksempel om forvaltning og bruk av kirker. At kirkebygget er i soknets eie, innebærer at Kirkemøtet generelt ikke kan legge ansvaret for kirkebygget til andre enn organer for soknet, men Kirkemøtet vil også på dette området kunne fordele oppgaver mellom organer for soknet, jf. også lovforslaget § 11 fjerde ledd. Andre organer, for eksempel biskopen, kan likevel – som i dag – gis myndighet til å for eksempel godkjenne soknets beslutninger vedrørende forvaltning og bruk av kirken, eller til å behandle klager.

20.5.6.2 Rettslig vern av kirkebygg

Spørsmålet om regulering av saksgangen ved nybygg, ombygging og endring av kirker bør, etter departementets oppfatning, sees i sammenheng med det arbeidet som pågår vedrørende desentralisering av kulturminnemyndighet. Det er besluttet at oppgaver og funksjoner på kulturminneområdet skal overføres fra Riksantikvaren til fylkeskommunen fra 1. januar 2020, jf. Meld. St. 22 (2015–2016), Innst. 377 S (2015–2016), Prop. 84 S (2016–2017) og Innst. 385 S (2016–2017). Stortinget har sluttet seg til at forvaltningen av de fleste automatisk fredede kulturminnene – fra før år 1537 – overføres fra Riksantikvaren til fylkeskommunen. Klima- og miljødepartementet har på denne bakgrunnen hatt på høring utkast til ny forskrift om myndighet mv. etter kulturminneloven og overføring av andre oppgaver. Klima- og miljødepartementet har imidlertid lagt til grunn at oppgaver knyttet til forvaltningen av fredede og verneverdige (listeførte) kirker, ikke er en del av høringen.

Kirker som er oppført før 1650 er automatisk fredet etter kulturminneloven. I tillegg finnes det vedtaksfredete kirker. Disse kirkebyggene kan det ikke gjøres inngrep i uten etter vedtak av kulturminnemyndighetene. I tillegg er det som omtalt etablert et eget forvaltningsregime for de ikke-fredete kirkene som er bygget før 1850, og også de øvrige som Riksantikvaren har listeført som verneverdige.

I påvente av Klima- og miljøverndepartementets arbeid med desentralisering av kulturminneforvaltningen og endringer i kulturminneloven foreslår Barne- og familiedepartementet at det i overgangsbestemmelser legges et rettslig grunnlag for å videreføre dagens forvaltningspraksis så langt det er nødvendig og praktisk mulig, jf. lovforslaget § 15 andre ledd som gir Kongen myndighet til å fastsette særskilte saksbehandlingsregler for kulturhistorisk verdifulle kirker, dvs. kirker som er fredet eller listeført av Riksantikvaren som kulturhistorisk verdifulle. Ved denne overgangsbestemmelsen vil staten fortsatt kunne gi bindende saksbehandlingsregler ved tiltak som gjelder ombygging, utvidelse, riving eller avhending av kulturhistorisk verdifulle kirker. I tråd med dette vil Barne- og familiedepartementet i samarbeid med Klima- og miljøverndepartementet, Riksantikvaren og kirkelige instanser gjennomgå dagens regelverk på området, slik at et ajourført regelverk kan tre i kraft samtidig med den nye trossamfunnsloven. Et slikt regelverk må blant annet samordnes med regler om forvaltning av kirkebygg som Kirkemøtet vedtar, jf. lovforslaget § 15.

Departementet legger til grunn at det ikke er aktuelt å videreføre den gjeldende bestemmelsen om bebyggelse nærmere kirke enn 60 meter i rammelovgivningen om Den norske kirke. Hensynet som regelen skal ivareta, bør i stedet vurderes innenfor plan- og bygningslovgivningen og det ordinære, lokale planarbeidet.

20.5.6.3 Økt innsats for bevaring av de kulturhistorisk verdifulle kirkebyggene

Nærmere 1 000 av landets kirkebygg er fredet eller utpekt som kulturhistorisk viktige kirkebygg. Manglende vedlikehold over lang tid har medført at kirkebyggene og deres inventar og utsmykning mange steder er i dårlig stand.

Gjennom Stortingets vedtak nr. 407 og 408 av 18. desember 2015 er regjeringen anmodet om å utarbeide en forsterket strategi for hvordan steinkirker fra middelalderen, fredede etterreformatoriske kirker og særlig viktige kirker fra etter 1650 kan sikres et forsvarlig vedlikeholdsnivå. Regjeringen ble samtidig bedt om å vurdere om det bør opprettes bevaringsprogrammer for kirkebygg, etter inspirasjon fra Riksantikvarens stavkirkeprogram. Ved Stortingets vedtak nr. 1 av 4. oktober 2018 er regjeringen bedt om å innlede en dialog med blant andre Den norske kirke om utformingen av en forsterket strategi for vedlikehold av kulturhistorisk viktige kirker.

I høringsnotatet om ny trossamfunnslov redegjorde departementet for det betydelige vedlikeholdsetterslepet som mange kulturhistorisk viktige kirkebygg er omfattet av, og at en forsterket strategi for istandsetting av kulturhistorisk viktige kirkebygg blant annet måtte ses i sammenheng med spørsmålet om staten burde ta over kommunenes finansieringsoppgaver overfor Den norske kirke, herunder finansieringsansvaret for kirkebyggenes drift og vedlikehold, eller om dagens ansvarsdeling mellom staten og kommunene burde føres videre. Som det framgår av punkt 15.5 har departementet kommet til at de offentlige finansieringsoppgavene overfor Den norske kirke bør fordeles mellom staten og kommunene som i dag.

I Meld. St. 29 (2018–2019) Opplysningsvesenets fond drøfter departementet den underliggende eiendomsretten til fondet. Opplysningsvesenets fond har sin opprinnelse i kirkelige eiendommer fra gammel tid. Fondet er fortsatt blant landets største grunneiere og er eier av en finanskapital på rundt 2,5 mrd. kroner. Eierrettighetene til fondet har vært omstridt i snart 200 år. Som følge av at Den norske kirke nå er rettslig selvstendiggjort fra staten, mener departementet det bør komme til avklaring om eiendomsretten til fondet. I stortingsmeldingen om fondet går departementet inn for at Den norske kirke gis eiendomsretten til de av fondets eiendommer som ved sin beliggenhet, historie eller bruk representerer en særskilt verdi for Den norske kirke. Andre av fondets eiendeler vil være eiet av staten. Fordi disse eiendelene vil utgjøre størstedelen av verdiene i fondet, er det departementets forutsetning for å gå inn for denne løsningen av eierspørsmålet, at staten øker sin innsats overfor de kulturhistorisk verdifulle kirkebyggene som over tid svarer til de fondsverdiene staten blir eier av. I meldingen om Opplysningsvesenets fond er det redegjort nærmere for fondets historie, dets virksomhet i dag og departementets konklusjoner i eierspørsmålet.

20.5.7 Offentligrettslig lovgivning

Departementet viser til at private rettssubjekter etter forvaltningsloven § 1 tredje punktum «regnes som forvaltningsorgan i saker hvor det treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift.» Tilsvarende bestemmelse er gitt i offentleglova § 2 første ledd bokstav b. Arkivlova har ikke en tilsvarende bestemmelse. Etter arkivlova er offentlig organ «statleg, fylkeskommunal eller kommunal institusjon eller eining».

Dersom kirkelige organer treffer enkeltvedtak eller forskrift, gjelder forvaltningsloven og offentlighetsloven for behandlingen av slike saker. Dette er særlig aktuelt for vedtak i gravferdsforvaltningen, og det er foreslått at det videreføres regler om klageadgang i gravplassforvaltningen i samsvar med forvaltningslovens forutsetninger.

En særskilt bestemmelse i den nye trossamfunnsloven om at forvaltningslov og offentleglov skal gjelde for Den norske kirke utover det som følger av disse lovenes egne bestemmelser om virkeområde, kan skape uklarhet.

På denne bakgrunnen er departementet kommet til at det ikke bør gis særskilte lovbestemmelser om at forvaltningsloven og offentleglova skal gjelde direkte, eller eventuelt etter bestemmelse i Kirkemøtet, for virksomheten i Den norske kirkes organer. Også hensynet til likebehandling av Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn tilsier dette.

Dette betyr at den forvaltningsmessige taushetsplikten, jf. forvaltningsloven § 13, i utgangspunktet opphører for tilsatte i Den norske kirke. Når organer i Den norske kirke treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift vil imidlertid også taushetspliktreglene komme til anvendelse, jf. forvaltningsloven § 1 tredje punktum. Det praktiske eksemplet på dette vil være vedtak i gravplassforvaltningen, jf. kapittel 22.

Den norske kirke vil selv måtte vurdere hvilken del av virksomheten som på grunnlag av forvaltningsloven § 1 eventuelt omfattes av forvaltningslovens regler, herunder regler om taushetsplikt.

Departementet vil peke på at Kirkemøtet, uten særskilt hjemmel i lov, vil kunne fastsette regler for den kirkelige virksomheten, og der eventuelt ta inn regler om saksbehandling, taushetsplikt mv. som ivaretar de samme hensynene som blant annet forvaltningsloven ivaretar i dag. Kirkemøtet vil eventuelt også, på eget grunnlag, kunne bestemme at Den norske kirke skal følge forvaltningsloven og offentleglova. For ordens skyld vil departementet presisere at en slik ordning ikke vil medføre at forvaltningen i Den norske kirke for eksempel faller inn under Sivilombudsmannens arbeidsområde. Departementet legger til grunn at Kirkemøtet også kan gi bestemmelser om saksbehandling mv. som binder soknets organer, jf. lovforslaget § 12 tredje ledd.

Når det gjelder arkivlova, viser departementet til at den viktigste dokumentasjonen er knyttet til medlemsregisteret og den tidligere kirkebokføringen som nå ivaretas ved at opplysninger tas inn i medlemsregisteret. Departementet mener det sentrale er å sikre avlevering av dette materialet, og at dette kan reguleres nærmere i den forskriften som foreslås hjemlet i lovforslaget § 19 om registerføring i tros- og livssynssamfunn. Det vises til punkt 21.3 for en nærmere omtale av dette.

Departementet viser videre til arkivlova § 19 som sier at dersom «privat rettssubjekt mottek faste offentlege driftstilskot som er viktige for verksemda eller har fullmakt til å treffa einskildvedtak eller utferda forskrifter, kan Riksarkivaren fastsetja at arkivet heilt eller delvis skal følgja føresegnene for offentlege arkiv gjevne i eller i medhald av denne lova». Tilsvarende vedtak kan også treffes med hjemmel i arkivlova § 20, som sier at Riksarkivaren kan «fastsetja at arkivet heilt eller delvis skal følgja dei reglane som gjeld for tidlegare status» når «arkivskapande organ skiftar status frå offentleg til privat». Departementet viser til dette, som innebærer at Riksarkivaren selv kan vurdere behovet for særskilt regulering av arkivspørsmål som kun gjelder Den norske kirke.

Departementet har merket seg Språkrådets forståelse av gjeldende rett og rådets forslag til justering i mållova, jf. punkt 20.4.7, og vil vurdere spørsmålet om virkeområde i forbindelse med den helhetlige gjennomgangen av språklovgivningen som er igangsatt i Kulturdepartementet.

Kirkeloven § 24 inneholder i dag en bestemmelse om at «Kirkemøtet gir uttalelse i saker om viktige endringer i lover på det kirkelige området». Etter departementets oppfatning følger en slik regel uansett av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper og annet regelverk. Grunnlaget for statens lovgivning om Den norske kirke har imidlertid en spesiell karakter, blant annet gjennom den saklige avgrensningen til «ordning» i Grunnloven § 16 tredje punktum. Grensene for Stortingets lovgivningsmyndighet om Den norske kirke kan være uklare. Det medfører at Den norske kirkes syn på aktuell lovgivning på en kvalifisert måte kan være med på å påvirke hva Stortinget kan eller bør lovregulere. Departementet mente i høringsnotatet at dette tilsier at det bør gis en særlig saksbehandlingsregel som sikret at Kirkemøtet gis mulighet til å uttale seg om forslag til endringer i den særlige lovgivningen om Den norske kirke. Kirkemøtet ga sin tilslutning til dette, og høringsnotatets forslag om en egen saksbehandlingsregel vedrørende kirkelov fastholdes derfor, se lovforslaget § 12 fjerde ledd.

20.5.8 Rett til permisjon fra arbeid for å oppfylle møteplikt

Departementet viste i høringsnotatet til gjeldende rett og mente det ut fra hensynet til likebehandling ikke burde videreføres særbestemmelser om rett til permisjon fra arbeid for valgte medlemmer i Den norske kirkes organer. Samtidig mente departementet at det heller ikke burde innføres regler for tros- og livssynssamfunn generelt som utvider den retten til fri fra arbeid som følger av arbeidsmiljølovens bestemmelser.

Departementet har merket seg at blant andre Kirkemøtet mener at den særlige forpliktelsen for Den norske kirke til å være «demokratisk», jf. forslaget til formålsbestemmelse i § 10, tilsier at det kan gjelde særlige regler om permisjonsrett for kirkelige ombud.

Etter departementets oppfatning bør det ikke innføres slike særlige regler for Den norske kirke, og departementet mener det heller ikke er tilstrekkelig grunn til å innføre en mer generell regel om permisjon for å delta i tros- og livssynssamfunns demokratisk valgte organer. En rekke organisasjoner og virksomheter baserer seg på stor grad av frivillig innsats uten at det i lov er fastsatt en rett til fri fra arbeid for deltakelse i deres styringsorganer.

20.5.9 Andre lovspørsmål – medlemskontingent, regnskapsføring og konkursbehandling

Departementet deler ikke Kirkemøtets oppfatning om at forutsetningen om «at det ikke skal være andre krav eller kriterier enn dåpen for å være medlem av Den norske kirke» (Kirkemøtets vedtak i sak KM 10/18 punkt 3.3), tilsier at en medlemsbasert finansieringsform må avvises på prinsipielt grunnlag, og for all framtid. En videreføring av den offentlige finansieringen av Den norske kirke innebærer at det fortsatt vil være bånd mellom stat, kommune og kirke. Det kan ikke utelukkes at slike økonomiske bånd vil legge begrensninger på kirkens frihet som trossamfunn og samfunnsaktør. Disse bindingene vil svekkes dersom Den norske kirke blir «selvfinansierende», dvs. i hovedsak finansieres mer direkte av medlemmene enn i dag. Departementet ser det imidlertid ikke som aktuelt å forplikte Den norske kirke til å innføre medlemskontingent, og departementet legger til grunn at Kirkemøtet selv kan innføre obligatorisk medlemskontingent i Den norske kirke dersom det skulle bli aktuelt. Det fremmes derfor ikke her forslag om en lovbestemmelse for å bekrefte Kirkemøtets myndighet, slik høringsnotatet gjorde.

Departementet foreslår at regnskapsloven fortsatt skal gjelde for regnskapet til rettssubjektet Den norske kirke, men – som i dag – med mulighet for å fastsette avvikende bestemmelser i forskrift, jf. lovforslaget § 14 sjette ledd. Som nevnt er det fastsatt særlige regler for regnskapsføring av pensjonsutgifter i forskrift, og denne kan gjelde videre.

For soknenes organer, kirkelige fellesråd og menighetsråd, er det fastsatt bestemmelser for regnskapsføring m.m. i forskrift 25. september 2003 nr. 1215. En tilnærming om færrest mulig særbestemmelser for Den norske kirkes organer kunne tilsi at regnskapslovens bestemmelser ble gjort gjeldende også for soknets organer. Departementet har likevel kommet til at de gjeldende reglene bør videreføres. Reglene bygger på kommunale budsjett- og regnskapsforskrifter med bakgrunn i det kommunale finansieringsansvaret for den lokale kirken, og departementet foreslår ikke endringer i kommunenes finansieringsoppgave. Endringer i regelverket nå vil ikke være til gunst for soknets organer, og heller ikke for det økonomiske samarbeidet mellom kommunene og soknenes organer. I tillegg kommer at de pågående kommunesammenslåingsprosessene som skal ha virkning fra 2020, innebærer særskilte utfordringer med sammenslåing/konsolidering av regnskaper også for de kirkelige organene, og det ville være særlig uheldig med en omlegging til regnskapslovens bestemmelser nå. Den gjeldende forskriften om soknenes regnskapsføring bør imidlertid revideres i lys av lovendringene som foreslås her, og i lys av regelverk som Kirkemøtet vil kunne vedta. På lengre sikt er det neppe formålstjenlig, og i alle fall ikke prinsipielt riktig, at departementet fastsetter særlige forskrifter om regnskapsføring i soknet.

Den gjeldende bestemmelsen om at et sokn ikke kan tas under konkursbehandling eller begjære åpning av gjeldsforhandlinger etter konkursloven, er foreslått ført videre. Tilsvarende bestemmelser finnes for kommuner i kommuneloven § 29-1 andre ledd. Det kommunale finansieringsansvaret tilsier at kommunen, i samråd med soknet, må ta stilling til eventuelle tiltak dersom soknet skulle få alvorlige betalingsvansker.

21 Andre lovspørsmål

21.1 Navnebruk og enerett til navn

I trossamfunnsloven § 12 er det i dag gitt særskilte regler om blant annet enerett for trossamfunn til navn, og om navnendringer. Bestemmelsene gjelder for både registrerte og uregistrerte trossamfunn, men det er ikke gitt tilsvarende regler for livssynssamfunn.

For offentlig forvaltning er det i dag først og fremst organisasjonsnumrene som skiller det ene trossamfunnet fra det andre. Hjemmelen til å fastsette rett til bruk av navn er av liten praktisk betydning og sjelden i bruk. Stålsett-utvalget foreslo å oppheve bestemmelsen om enerett til navn (NOU 2013: 1 s. 414).

I høringsnotatet mente departementet at det ikke lenger er behov for en særskilt, lovregulert ordning om trossamfunns navn. Departementet opprettholder forslaget om at bestemmelsen om enerett til navn ikke videreføres.

21.2 Tilskudd til religionsopplæring

Etter trossamfunnsloven § 20 kan registrerte trossamfunn kreve kommunale tilskudd til religionsopplæring for barn som tilhører samfunnet, og som er fritatt fra kristendomsopplæringa i grunnskolen. Det tidligere skolefaget «Kristendomskunnskap» er erstattet av faget «Kristendom, religion, livssyn og etikk (KRLE)». Faget skal ifølge opplæringsloven § 2–4 være et ordinært skolefag som normalt samler alle elever, og det skal ikke være forkynnende. Grunnlaget for tilskudd etter trossamfunnsloven § 20 er etter dette falt bort.

Departementet foreslo i høringsnotatet, i tråd med Stålsett-utvalgets forslag (NOU 2013: 1 s. 414), at bestemmelsen blir opphevet.

Departementet fastholder forslaget om at bestemmelsen i trossamfunnsloven § 20 ikke videreføres i ny lov.

21.3 Arkivering og avlevering

Etter kirkeloven § 38 gjelder arkivlovens regler om offentlige organer for den virksomheten som drives av lovbestemte organer i Den norske kirke. Tilsvarende er ikke tilfellet for andre tros- og livssynssamfunn. Trossamfunnsloven § 25 fastsetter i dag at forstander i registrert trossamfunn skal føre «dei bøkene» som departementet bestemmer. I henhold til § 11 i lovens tilhørende forskrift skal forstander føre et medlemsregister med nærmere angitte opplysninger. Etter loven § 22 skal trossamfunnets «offentlege bøker» straks overføres til fylkesmannen når et registrert trossamfunn oppløses eller av andre grunner mister sin status som registrert. Bøkene skal etter loven § 23 avleveres til «dei offentlege arkiv» i samsvar med reglene som gjelder for embetsbøkene i Den norske kirke, det vil si når siste innføring er 80 år gammel. Med unntak for vigselsbok i tråd med § 1 i forskrift om registrering og melding av vigsel fører ikke tros- og livssynssamfunnene lenger «offentlege bøker».

Stålsett-utvalget mente det ikke var grunn til å ha særlige regler for arkiv i tros- og livssynssamfunn.18 De ovennevnte bestemmelsene ble derfor ikke foreslått videreført i utvalgets lovforslag. Utvalget framholdt arkivlovens særlige regler om verneverdige privatarkiv som et alternativt grunnlag for å sikre bevaring av arkivmateriale i tros- og livssynssamfunnene. Bestemmelsene i arkivloven om verneverdig privat arkiv forutsetter imidlertid en konkret vurdering av Riksarkivaren i hvert enkelt tilfelle. Hjemmelen er sjelden benyttet og kan bare være aktuell i spesielle tilfeller.

Det vises til behandlingen av arkivspørsmålet for så vidt gjelder Den norske kirke i punkt 20.5.7.

Departementet mener at det som er av særlig offentlig interesse, og som må sikres at avleveres og arkiveres, er materiale som er knyttet til medlemskap og i noen grad religiøse handlinger. Avlevering etter dagens regler foretas først 80 år etter siste innføring. Flere av bøkene kan dermed fortsatt inneholde opplysninger fra den gangen de hadde funksjon som primærregister. Digitalisering av kirkebøkene og trossamfunnenes tilsvarende bøker vil gjøre materialet tilgjengelig for allmennheten samtidig som det blir bevart. Plikten til å registrere medlemskap og utførte kirkelige handlinger i Den norske kirke er foreslått regulert i særskilte bestemmelser, se lovforslaget § 17.

For å kunne videreføre plikten til å avlevere offentlige bøker, både for Den norske kirke og de øvrige samfunnene, foreslås en forskriftshjemmel i § 19 som gir Kongen myndighet til å gi regler om dette.

21.4 Rett til fri ved religiøse høytider

Trossamfunnsloven § 27 a har regler som gir rett til fri «frå arbeid, skulegang, tenesteplikt og liknande i opp til to dagar kvart år i samband med religiøse høgtider etter vedkomande sin religion». Bestemmelsen ble føyd til loven i forbindelse med endringer i arbeidsmiljøloven i 1980, og har som formål å sikre dem som ikke tilhører Den norske kirke, og som har andre helligdager, en minsterett til fri i forbindelse med sine religiøse høytider.

Arbeidstakere skal ikke trekkes i lønn for fridagene, men arbeidsgiver kan kreve at arbeidstakeren tar igjen tapt arbeidstid. Bestemmelsen gir dermed ikke rett til lønnet arbeidsfri. Ytterligere rettigheter kan nedfelles i tariffavtaler eller gis ensidig av arbeidsgiver.

Opplæringsloven § 2-11 annet ledd gir grunnskoleelever som tilhører andre trossamfunn enn Den norske kirke, rett til permisjon på samtlige helligdager innen elevens religion (det må søkes om permisjon, og foreldrene skal sørge for nødvendig undervisning i permisjonstiden). For inntil ti skoledager sammenlagt i et opplæringsår kan elevene kreve at innvilget permisjon og dokumentert sykefravær ikke blir ført på vitnemålet, jf. forskrift til opplæringsloven § 3-41 fjerde ledd. Elever i videregående skole har derimot kun rett til to dager fri etter § 27 a i trossamfunnsloven. Innenfor en ramme på sammenlagt ti skoledager per opplæringsår med dokumentert fravær, kan elever i videregående skole kreve at de to dagene som er knyttet til en religiøs høytid, ikke blir ført på vitnemålet eller kompetansebeviset, jf. forskrift til opplæringsloven § 3-47 åttende ledd. Fravær eleven har rett til etter trossamfunnsloven § 27 a vil ikke virke inn på fraværsgrensen i videregående skole. Alt fravær i grunnskolen og i videregående skole vil imidlertid kunne påvirke elevens mulighet til å få halvårsvurdering med karakter eller standpunktkarakter, jf. forskrift til opplæringsloven § 3-3. For å få vitnemål i videregående opplæring må man dessuten bestå alle fag og eksamener som skal stå på vitnemålet i samsvar med læreplanverket, med mindre det kan gjøres unntak fra dette kravet etter andre bestemmelser i forskriften, jf. § 3-42. Det betyr at fravær på eksamen vil kunne ha store konsekvenser for eleven.

Etter bestemmelsens ordlyd er det ikke klart at § 27 a gjelder for universitets- og høyskolestudenter. Forarbeidene kan imidlertid tyde på at også studenter skal anses omfattet, noe også formålet med bestemmelsen tilsier. I Ot.prp. nr. 41 (1979–1980) framkom følgende om hvilke grupper som gis rett til fri (s. 26):

«Når det gjelder grunnskolen, er rett til fri ved religiøse høytider hjemlet i grunnskolelovens § 13, nr. 8, mens tilsvarende lovhjemmel ikke eksisterer for elever i videregående skoler og studenter.
Det vil ikke bli fremmet noe forslag om å oppheve nevnte bestemmelse i grunnskoleloven eller andre tilsvarende bestemmelser idet hensikten med det nye lovforslaget er å sikre alle en minsterett til fri, uten å frata grupper den rett de alt måtte ha utover denne minsterett.»

I proposisjonen bemerket dessuten Kommunal- og arbeidsdepartementet at ordlyden «i tillegg til arbeidstakere også omfatter skoleelever og andre som ikke selv er herre over sin arbeids- og fritid.» Studenter kan generelt ikke sies å være herre over sin arbeids- og fritid.

Med «tenesteplikt og liknande» omfattes ifølge forarbeidene vernepliktige samt «sivile tjenestepliktige, praktikanter og pasienter som gjennomgår et behandlingsopplegg». Straffedømte faller utenfor bestemmelsen. Forarbeidene drøftet hvilken lov hjemmelen burde innpasses i (Ot.prp. nr. 41 (1979–1980) s. 25 flg.) Trossamfunnsloven ble funnet å være det best egnede alternativet fordi «den naturlig vil dekke alle berørte grupper, dvs. arbeidstakere, skoleelever, vernepliktige osv.»

Stålsett-utvalget vurderte hvorvidt retten til fri burde utvides til mer enn to dager per år, men kom til at retten til to dager selvvalgt fri er «en rimelig balanse mellom hensynet til den enkeltes behov for fri til egne helligdager og hensynet til arbeidslivets og utdanningsinstitusjonenes krav» (NOU 2013: 1 s. 190–192). Utvalget foreslo at reguleringen ble flyttet til lovene for hvert saksfelt, som arbeidsmiljøloven og opplæringsloven. Forslaget om flytting hang sammen med utvalgets forslag om å erstatte trossamfunnsloven og livssynssamfunnsloven med en ren tilskuddslov. Utvalget anbefalte dessuten at det ble uttrykt eksplisitt i universitets- og høyskoleloven at retten til to dager fri per kalenderår også gjelder for studenter. Om den praktiske gjennomføringen ved universitetene og høyskolene bemerket utvalget følgende:

«Slik som for arbeidstakere må det gjelde en viss varslingsplikt. Av hensyn til planlegging av eksamen og obligatorisk undervisning og for å motvirke misbruk av ordningen vil utvalget foreslå en varslingsfrist på 45 dager for helligdager som kolliderer med eksamen. For obligatorisk undervisning vil det være rimelig med en varslingsfrist på 14 dager, men utvalget vil foreslå at det enkelte lærested regulerer fristene for dette selv. Hensikten med en slik ordning er å legge til rette for at også studenter skal kunne ha mulighet til å ivareta sine religiøse plikter på bestemte dager. Denne retten skal ikke gå på bekostning av hvilke studiekrav som stilles. Lærestedet må utarbeide retningslinjer for hvordan obligatorisk undervisning eller eksamen kan gjennomføres også ved en slik tilrettelegging.»

Når det gjelder elever i videregående skole, mente utvalget at det måtte presiseres i forskrifter om vurdering i videregående opplæring at fridagene ikke skal føres som fravær på vitnemålet eller for øvrig få noen konsekvenser for retten til vurdering. Utvalget foreslo videre at retten ikke lenger skulle være koblet til ikke å tilhøre Den norske kirke, men til å ha andre høytidsdager enn de offisielt fastsatte helligdagene.

Departementet foreslo i høringsnotatet at ordlyden i bestemmelsen ble endret for å gjøre det klart at også studenter har rett til fri, men bare fra obligatorisk undervisning – ikke fra eksamen. Blant annet i lys av høringen har departementet kommet til at bestemmelsen bør føres videre med samme ordlyd som i dag, men tydeliggjør i merknaden til bestemmelsen at uttrykket «skolegang» også omfatter undervisning ved universitet og høyskoler.

21.5 Krav om medlemskap i tros- og livssynssamfunn for tilsatte og ombud

Etter kirkeloven § 29 første ledd skal «[k]irkelig tilsatte og ombud være medlem av Den norske kirke». Det kan dispenseres fra kravet etter nærmere regler gitt av Kirkemøtet. Det er ikke gitt tilsvarende bestemmelse i trossamfunnsloven.

Likestillings- og diskrimineringsloven tillater forskjellsbehandling blant annet på grunnlag av religion eller livssyn ved tilsetting bare dersom trostilhørigheten eller livssynet har avgjørende betydning for utøvelsen av arbeidet eller yrket, se punkt 5.6.2 i meldingsdelen.

Dette innebærer at det må foretas en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle av adgangen til å kreve medlemskap i tros- eller livssynssamfunnet som vilkår for tilsetting.

Høringsnotatet inneholdt ikke forslag om å videreføre særbestemmelser etter mønster av den gjeldende bestemmelsen i kirkeloven om krav til medlemskap i tros- eller livssynssamfunn for tilsatte og ombud i Den norske kirke eller tros- eller livssynssamfunn.

Kirkemøtet uttalte i høringsrunden:

«Kirkemøtet registrerer at bestemmelsen om det kirkelige medlemskravet i kirkeloven § 29 først ledd ikke foreslås videreført. Kirkemøtet mener at likestillings- og diskrimineringslovens krav om at det må være «en konkret begrunnelse i hvert enkelt tilfelle», jf. Prop. 81 L (2016–2017) side 316, vil treffe dårlig for kategorier som prester, andre vigslede tilsatte og menighetspedagoger. Etter Kirkemøtets vurdering er et krav om en konkret begrunnelse i hvert tilfelle for slike stillinger unødvendig byråkratiserende og lite forenklende. Kirkemøtet viser i denne sammenheng til at kirker i andre land som er underlagt EUs rammedirektiv 2000/78/EF, som i Tyskland, har vedtatt kirkelige retningslinjer om hvilke stillinger som krever kirkemedlemskap, se Richtlinie des Rates über kirchliche Anforderungen der beruflichen Mitarbeit in der Evangelischen Kirche in Deutschland und ihrer Diakonie vom 9. Dezember 2016, særlig § 3. Kirkemøtet mener at Den norske kirke, så vel som andre tros- og livssynssamfunn, i utgangspunktet bør ha en lovbestemt rett til å kreve medlemskap for tilsatte og ombud, ut over det som ligger i adgangen til lovlig forskjellsbehandling i likestillings- og diskrimineringsloven. Kravet om medlemskap bør kombineres med en dispensasjonsadgang som i dag, hvor det foretas en konkret vurdering av den enkelte dispensasjonssøknaden etter en tolkning harmonisert med likestillings- og diskrimineringsloven § 9.»

Departementet har, heller ikke etter høringen, funnet tilstrekkelig grunnlag for å foreslå en slik særskilt unntaksbestemmelse tros- og livssynssamfunn. Tros- og livssynssamfunn bør på vanlig måte forholde seg til den alminnelige lovgivningen, i dette tilfellet likestillings- og diskrimineringsloven.

21.6 Politiattest

Dagens politiregisterlov og tilhørende forskrift trådte i kraft 1. juli 2014. Forskriften § 34-1 om innhenting av politiattest for frivillige organisasjoner, er en videreføring av strafferegisterforskriften § 12 fjerde ledd bokstav p, som trådte i kraft 1. desember 2006. § 34-1 lyder:

«Frivillige organisasjoner kan kreve fremleggelse av politiattest som nevnt i politiregisterloven § 39 første ledd av fysisk person som, lønnet eller ulønnet, utfører eller skal utføre oppgaver for organisasjonen som innebærer et tillits- eller ansvarsforhold overfor mindreårige eller personer med utviklingshemming.»

Bakgrunnen for denne bestemmelsen var at utstedelse av politiattest krever hjemmel i lov, jf. EMK art. 8 om retten til privatliv. Politiregisterlovens bestemmelser (kapittel 7) gir det felles ytre rammeverket for politiets attester, mens hjemmel for å kunne kreve de aktuelle attestene utstedt, er forutsatt regulert i spesiallovgivningen. De virksomhetene som ikke har egen særlovgivning kan gis hjemmel for politiattest i politiregisterforskriften.

Departementet har lagt til grunn at tros- og livssynssamfunn omfattes av hjemmelen for frivillige organisasjoner, men at Den norske kirke, i det minste etter tidligere lovgivning, ikke kunne kreve politiattest etter politiregisterforskriften § 34-1. I 2011 ble det derfor tatt inn en bestemmelse i kirkeloven § 29 andre ledd som ga lovbestemte organer i Den norske kirke adgang til å kreve framlagt barneomsorgsattest av personer som skal utføre oppgaver som innebærer omsorg for mindreårige, se Prop. 81 L (2010–2011), jf. Innst. 393 L (2010–2011). Bestemmelsen lyder slik:

«Lovbestemte organer i Den norske kirke kan kreve fremleggelse av barneomsorgsattest som nevnt i politiregisterloven § 39 første ledd, av person som lønnet eller ulønnet skal tilsettes, utføre oppgaver eller inneha tillitsverv der vedkommende vil ha omsorg for eller oppgaver knyttet til mindreårige.»

Departementet foreslo i høringsnotatet at det for klarhetens og enkelthetens skyld burde tas inn en bestemmelse om innhenting av politiattest i den nye loven som omfatter både Den norske kirke og de andre tros- og livssynssamfunnene. Materielt innebar forslaget som ble sendt på høring, en ren videreføring av gjeldende rett.

Justisdepartementet hadde flere merknader til forslaget, herunder at bestemmelsen om å innhente politiattest burde gjøres obligatorisk for tros- og livssynssamfunnene:

«I høringsnotatets punkt 20.5 vises det til at det finnes en hjemmel for frivillige organisasjoner til å kreve fremleggelse av barneomsorgsattest av personer som skal utføre oppgaver som innebærer omsorg for mindreårige, og at denne også omfatter tros- og livssynssamfunn. Vi stiller spørsmål ved om det så kategorisk kan sies at andre tros- og livssynssamfunn enn den norske kirke faller inn under begrepet «frivillige organisasjoner», og ber om at dette klargjøres i proposisjonen. Det foreslås i § 19 at «Tros- og livssynssamfunn kan kreve fremleggelse av barneomsorgsattest som nevnt i politiregisterloven § 39 første ledd, av person som lønnet eller ulønnet skal tilsettes, utføre oppgaver eller inneha tillitsverv der vedkommende vil ha omsorg for eller oppgaver knyttet til mindreårige.» Formuleringen er en videreføring av kirkeloven § 29. Etter vårt syn bør hjemmelen gjøres obligatorisk, slik at attest skal kreves. Dersom personene først skal ha omsorg for eller oppgaver knyttet til mindreårige slik at formålet i politiregisterloven § 37 nr. 4 er oppfylt, bør det ikke åpnes for at et tros- og livssynssamfunn skal kunne fravike dette.»

Med bakgrunn blant annet i ovennevnte innspill fra Justisdepartementet har departementet vurdert om hjemmelen for innhenting av barneomsorgsattest burde gjøres obligatorisk, slik at attest i noen tilfeller skal kreves.

Departementet mener det er prinsipielt riktig at det på dette området stilles samme krav til tros- og livssynssamfunnene som til frivillige organisasjoner. Ved tvil om en sammenslutning er å anse som et tros- eller livssynssamfunn, vil de dessuten antakelig være omfattet av reglene som gjelder for frivillige organisasjoner. En slik løsning vil derfor også være hensiktsmessig ved håndhevingen av reglene.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at bestemmelsen om politiattest utformes som en kan-bestemmelse, i samsvar med hva som ellers gjelder for frivillige organisasjoner. Bestemmelsen viderefører dermed gjeldende rett for tros- og livssynssamfunn. Sammenlignet med den gjeldende bestemmelsen i kirkeloven § 19 er ordlyden noe utvidet ved at den også omfatter oppgaver «knyttet til personer med utviklingshemming».

21.7 Prest og forstander

I dag følger det av trossamfunnsloven § 14 at trossamfunn må ha minst én godkjent «prest» eller «forstandar» for å bli registrert. Betegnelsen forstander ble tatt inn i trossamfunnsloven som en samlekategori for trossamfunnenes representanter som ikke var prester, jf. Ot.prp. nr. 27 (1967–1968) s. 55. Det følger videre av trossamfunnsloven at det med prest eller forstander skal forstås «den eller dei som har lovsette gjeremål i trudomssamfunnet», jf. § 14 siste ledd. Det var et behov for å tydeliggjøre at det ikke var den religiøse funksjonen lovgiver var ute etter ved å vise til presten eller forstanderen, men de forpliktelsene som fulgte av trossamfunnsloven eller annen lovgivning.

Departementet la til grunn i høringsnotatet at rollene som forstander og prest, ikke skal videreføres i den nye loven. Dette var også Stålsett-utvalgets anbefaling. Forslaget innebar at tros- eller livssynssamfunnet som sådan vil være forpliktet til å oppfylle de kravene som følger av ny trossamfunnslov. Hvem samfunnet velger til å utføre disse oppgavene på samfunnets vegne, blir dermed et internt anliggende for tros- og livssynssamfunnene.

Departementet pekte i høringsnotatet kort på at betegnelsene «prest» og «forstander» er tatt inn i annet regelverk og la til grunn at det materielle innholdet i slike bestemmelser burde videreføres. Den såkalte kallsmessige taushetsplikten etter straffeloven § 211 omfatter for eksempel «prest eller forstander i registrerte trossamfunn», se punkt 21.8. Disse er også fritatt fra vitneplikt i medhold av den kallsmessige taushetsplikten, jf. straffeprosessloven § 119 og tvisteloven § 22-5. I forsvarsloven § 6 gis det adgang til fritak fra verneplikt for prester og forstandere i registrerte trossamfunn som ikke har gjort tjeneste i Forsvaret.

Departementet opprettholder forslaget om at loven ikke skal videreføre rollen som prest/forstander, men heller legge oppgaver til tros- eller livssynssamfunnet som sådan. Da gjenstår spørsmålet om hvem som forstås som «prester eller forstander i registrerte trossamfunn» i medhold av annen lovgivning. I den grad registreringer i et trossamfunn tidligere har gitt veiledning om hvem som er forpliktet, antar departementet at det samme kan legges til grunn fortsatt, basert på informasjon om tidligere registrering, se også lovforslaget § 23 annet ledd.

21.8 Særlig om taushetsplikt

Etter trossamfunnsloven § 26 står forstander «under same ansvar som offentleg tenestemann når det gjeld gjeremål som han er pålagd i eller med heimel i lov». Det samme gjør prester i Den norske kirke med hjemmel i kirkeloven § 38. Begge kategorier har dermed vært omfattet av den forvaltningsmessige taushetsplikten, jf. forvaltningsloven § 13. Ingen av disse bestemmelsene foreslås videreført i ny lov, se punkt 20.5.7 om Den norske kirke og offentligrettslig lovgivning.

I tillegg har, som nevnt over, prest i Den norske kirke og prester og forstandere i registrerte trossamfunn taushetsplikt etter straffeloven § 211:

«Med bot eller fengsel inntil 1 år straffes prester i Den norske kirke, prester eller forstandere i registrerte trossamfunn, advokater, forsvarere i straffesaker, meklingsmenn i ekteskapssaker, og disses hjelpere, som uberettiget røper hemmeligheter som er betrodd dem eller deres foresatte i anledning av stillingen eller oppdraget.»

Formålet med § 211 har vært å verne om disse yrkesgruppene sin funksjon ved at folk – og samfunnet som sådan – kan stole på at opplysninger meddelt dem, blir behandlet fortrolig. Taushetsplikten gjelder så langt plikten til å avverge straffbare forhold i straffeloven ikke inntrer: § 196 (allmenn avvergelsesplikt), § 226 (avverge uriktig tiltale eller domfellelse), § 284 (avverge kjønnslemlestelse) og § 287 (avverge ulykke, hjelpeplikt). Taushetsplikten gjelder heller ikke dersom den som har krav på hemmelighold, samtykker i at hemmeligheten åpenbares.

I forbindelse med iverksettelsen av ny straffelov foreslo Straffelovskommisjonen at § 211 skulle oppheves, jf. Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) s. 263:

«Etter kommisjonens syn bør brudd på alle former for lovbestemt taushetsplikt i utgangspunktet rammes av samme bestemmelse i straffeloven, jf. forslaget til § 23–1 om brudd på taushetsplikt. Spørsmålet om hvem som har taushetsplikt, og hvilken utstrekning plikten skal ha, bør reguleres andre steder i lovverket. I forlengelsen av dette må det fremmes forslag til lovbestemmelser i særlovgivningen om taushetsplikt for de yrkesgruppene som er nevnt i straffeloven 1902 § 144, i den grad disse ikke er underlagt taushetsplikt i dagens særlovgivning.»

Justisdepartementet var enig med kommisjonen i at det er behov for en egen lovregulering av taushetsplikten til prester og forstandere, jf. Ot.prp. nr. 22 (2008–2009) s. 75:

«Selv om departementet er enig i at straffeloven 1902 § 144 bør oppheves, kan det først skje etter at de nødvendige endringer i spesiallovgivningen er på plass. Disse endringene lar seg ikke gjøre innenfor rammen av arbeidet med ny straffelov.»

Bestemmelsen i straffeloven ble etter dette besluttet videreført i § 211, men det framkommer i Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) at «det tas sikte på at bestemmelsen kan oppheves når de nødvendige endringer i spesiallovgivningen er foretatt». Det ble dessuten vist til en ventende utredning av taushetsplikt for advokater, og at denne utredningen burde foreligge før man vurderte en bestemmelse om taushetsplikt for denne yrkesgruppen. Denne utredningen er nå ferdig, og den foreslår en omfattende særbestemmelse om advokaters taushetsplikt, se NOU 2015: 3.

Etter departementets syn er det behov for å vurdere nærmere om det bør tas inn en spesialbestemmelse om taushetsplikt i trossamfunnsloven, og hvordan denne i så fall skal utformes. Departementet vil komme tilbake til dette.

Inntil videre mener departementet på denne bakgrunnen at straffeloven § 211 bør videreføres i sin nåværende form. Departementet legger til grunn at en forpliktelse til å overholde taushetsplikten i straffeloven ikke vil foreldes eller forstås tidsbegrenset og at lovgivningen ikke vil få tilbakevirkende kraft.

22 Gravplassene – forvaltningsansvaret mv.

22.1 Forvaltningsansvaret for gravplassene

I dette kapitlet drøftes spørsmålet om forvaltningsansvaret for gravplassene og noen tilhørende lovspørsmål. Dessuten vurderes enkelte spørsmål som knytter seg til avgiftssystemet på gravferdsområdet. Disse temaene angår i liten grad forslaget til ny lov om tros- og livssynssamfunn, men har vært aktualisert av utredningene fra Gjønnes-utvalget (NOU 2006: 2), Stålsett-utvalget (NOU 2013: 1) og Lae-utvalget. De to førstnevnte utvalgene er omtalt i punktene 2.5.1 og 2.5.2 i meldingsdelen. Lae-utvalget ble oppnevnt i 2012 for å utrede blant annet behovet for endringer i avgiftssystemet knyttet til gravferd, og utvalget leverte sin innstilling i NOU 2014: 2 Lik og likskap.

Normalordningen i Norge er at gravplassene forvaltes og driftes av Den norske kirke lokalt. Dette har sammenheng med at kristne gravskikker praktisk talt har vært enerådende i landet vårt siden kristendommen ble innført. De fleste offentlige gravplassene er anlagt i umiddelbar nærhet til en kirke, ofte som del av kirketomten. Gravplassene er etter gravferdsloven § 1 soknets eiendom, med mindre annet følger av særskilt rettsgrunnlag. Et skille i forvaltningen av kirkebygget og kirkegården var lenge en fremmed tanke. Spørsmålet om kirkelig forvaltning av gravplassene har ikke en nødvendig sammenheng med statskirkeordningen. Kirkelige organer har beholdt forvaltningsansvaret gjennom endringene i forholdet mellom staten og Den norske kirke som er gjennomført fra 2012. Dette var blant annet forutsatt i det såkalte kirkeforliket, se punkt 2.5.2 i meldingsdelen. Også i de andre nordiske landene har majoritetskirken ansvaret for gravplassforvaltningen.

Gravferdsloven § 3 legger forvaltningsansvaret for de offentlige gravplassene til kirkelig fellesråd. I kommuner der det bare er ett sokn, er det menighetsrådet som har ansvaret. Forvaltningsansvaret er nærmere regulert i gravferdsloven og den tilhørende gravferdsforskriften (forskrift 10. januar 1997 nr. 16). Det å være gravplassforvalter innebærer i første rekke å ha et praktisk og juridisk ansvar for anlegg, drift og vedlikehold av gravplasser og krematorier.

De tilsatte på gravplassene har normalt kirkelig fellesråd som arbeidsgiver. Ifølge en rapport fra KA Arbeidsgiverorganisasjon for kirkelige virksomheter var det i 2001 om lag 1700 ansatte som utførte om lag 1050 årsverk knyttet til praktisk gravplassarbeid.19 250 av årsverkene var knyttet til kommunal tjenesteyting, mens 800 årsverk var knyttet til de kirkelige fellesrådene. Av dem som var ansatt av fellesrådene, var det vel 60 pst. som kombinerte gravplassarbeid med andre oppgaver for fellesrådet.

Fellesrådets ansvar og myndighet etter gravferdsloven kan, med departementets godkjenning, overføres til kommunen, jf. gravferdsloven § 23. Dette forutsetter avtale mellom fellesrådet og kommunen. En avtale om overføring av ansvar etter gravferdsloven § 23 omfatter både ansvaret for å drifte gravplassene og myndigheten til å treffe vedtak etter loven. Bare fem av landets kommuner har forvaltningsansvaret for gravplassene.

Kommunen har etter gravferdsloven § 3 annet ledd og kirkeloven § 15 første ledd bokstav b ansvar for å utrede utgiftene til drift og forvaltning av gravplassene. Det er kommunen som fastsetter avgifter for bruk av gravkapell, kremasjon og feste av grav etter forslag fra fellesrådet. Etter kirkeloven § 15 fjerde ledd kan kommunal tjenesteyting tre i stedet for særskilt bevilgning. Det innebærer at kommunen i stedet for å overføre budsjettmidler til fellesrådet, kan utføre drifts- og vedlikeholdsarbeid med egne ansatte. Denne ordningen forutsetter avtale mellom kommunen og kirkelig fellesråd. Slik avtale er inngått i et femtitalls kommuner, deriblant Oslo. I Oslo har kommunen helt ut ansvar for driftsoppgavene gjennom egne ansatte i Gravferdsetaten.

Enkeltvedtak som kirkelig fellesråd har truffet etter gravferdsloven, kan påklages til bispedømmerådet. Bispedømmerådet gir også tillatelse til anlegg av ny gravplass, godkjenner plan og vedtekter for gravplassen mv. Denne myndigheten ligger til fylkesmannen når lokal gravplassmyndighet utøves av kommunen.

Ansvaret kirkelig fellesråd har i dag for forvaltningen av de offentlige gravplassene, er et ansvar kirken ivaretar på vegne av det offentlige eller alle innbyggerne i kommunen. Utgifter til gravplassforvaltningen inngår derfor ikke i beregningen av tilskudd til andre tros- og livssynssamfunn.

Flere offentlige utvalg har de siste tiårene tatt til orde for at forvaltningsansvaret for gravplassene bør overføres til kommunene, med noe ulik vektlegging av avtalefriheten. Hovedsynspunktet har vært at det er prinsipielt uheldig at et trossamfunn har ansvaret for forvaltningen av gravplassene når disse er allmenne (for alle). I både NOU 1989: 7 Den lokale kirkes ordning og NOU 2006: 2 Staten og Den norske kirke var anbefalingen kommunalt forvaltningsansvar. Begge utvalgene la dessuten til grunn at eiendomsretten til gravplassene var av begrenset betydning så lenge gravplassene er i drift og arealbruken er bundet til dette formålet.

I likhet med tidligere offentlige utredninger gikk Stålsett-utvalget inn for at kommunene skulle overta forvaltningsansvaret for gravplassene.20 Utvalget mente den lokale avtalefriheten burde være begrenset til praktisk arbeid knyttet til opparbeiding og stell av graver. Selve forvaltningsansvaret burde det ikke åpnes for at kunne tilbakeføres til, eller beholdes av, kirkelig fellesråd. Utvalget viste samtidig til at gravplassene normalt var i soknets eie og reiste spørsmålet om dette kunne vanskeliggjøre en eventuell overføring av forvaltningsansvaret fra kirkelig fellesråd til kommunen. Før det eventuelt ble besluttet endringer, mente utvalget derfor at det burde utarbeides en juridisk vurdering av eiendomsforholdenes betydning. En slik utredning burde, etter utvalgets oppfatning, også innbefatte en vurdering av om det kunne være hensiktsmessig – juridisk og økonomisk – å overføre eiendomsretten til gravplassene fra soknet til kommunen. Utvalget tok også opp spørsmålet om anskaffelsesreglene i det offentlige kunne være til hinder for lokale avtaler om tjenesteyting innen gravplassforvaltningen, dvs. tjenesteyting til erstatning for finansielle overføringer. Her ble det imidlertid ikke konkludert, og utvalget understreket at det ved en eventuell overføring av ansvaret for gravplassforvaltningen til kommunene ville være behov for å klargjøre hvordan overtakelsen ville forholde seg til regelverket om offentlige anskaffelser, gitt de praktiske og prinsipielle valgene kommunene kunne ønske å gjøre for å ivareta forvaltningsansvaret på en hensiktsmessig måte. Hovedargumentene for Stålsett-utvalgets anbefalinger var knyttet til prinsipielle betenkeligheter ved dagens ordning. Utvalget anerkjente imidlertid at dagens ordning i praksis fungerer godt, og at det var gjort viktige og riktige endringer i loven som i større grad tilgodeser livssynsmessige minoriteter på dette området, jf. også omtale i meldingsdelen punkt 7.4.12–13.

Lae-utvalget (NOU 2014: 2 Lik og likskap) konstaterte at gravferdsloven ikke regulerer hvordan uenighet mellom kommunen og kirkelig fellesråd om overføring av ansvaret for gravplassforvaltningen, skal løses.21 Utvalget kommenterte de alternative ordningene som Stålsett-utvalget drøftet, men kom ikke med noen anbefaling da utvalget ikke så disse spørsmålene som innenfor sitt mandat.

22.2 Tidligere endringsforslag om lovregulert brukerbetaling

22.2.1 Innledning

Lae-utvalget fremmet forslag om å oppheve flere hjemler for brukerbetaling i gravferdsloven.22 Blant annet foreslo utvalget å oppheve adgangen til å kreve kremasjonsavgift og adgangen til å kreve festeavgift de første 20 årene etter en gravlegging. I tillegg fremmet utvalget forslag om å innføre en rett til fri grav også utenfor bostedskommunen. Utvalget foreslo at gravplassforvaltningen skulle kompenseres for inntektstapene gjennom rammeoverføringer til kommunene og beregnet at det det samlede behovet årlig ville utgjøre 104,3 mill. kroner.

Disse tre hovedforslagene fra Lae-utvalget, som har vært på egen høring, forutsetter lovendring. Departementet har vurdert forslagene i forbindelse med denne proposisjonens gjennomgang av endringsbehovene i gravferdsloven. I tillegg gjennomgås i det følgende utvalgets forslag om å overføre oppgavene som i dag ligger til bispedømmerådene, til fylkesmannen, samt å samle oppgavene hos ett fylkesmannsembete. Utvalgets forslag om å gi en egen statistikkhjemmel i loven behandles også.

22.2.2 Fjerning av kremasjonsavgiften

Etter gjeldende rett er kistegravlegging kostnadsfritt for de etterlatte, mens det er kommunal frihet til å kreve avgift for kremasjon, jf. gravferdsloven § 10 åttende ledd.

Da Lae-utvalget gjennomførte sine undersøkelser i 2012, var den gjennomsnittlige kremasjonsavgiften på kr 3 000. Samlet utgjorde avgiften 40 mill. kroner. Lae-utvalget foreslo at bortfall av brukerbetaling ble kompensert gjennom økning i rammetilskuddet til kommunene etter objektive kriterier.

Utvalgets undersøkelser viste at det kunne være samfunnsøkonomisk lønnsomt om andelen kremasjoner økte rundt de større byene, men at det tvert imot ville være ulønnsomt i mer grisgrendte strøk med lang avstand til nærmeste krematorium (44 pst. av befolkningen har mer enn 25 km til nærmeste krematorium). Utvalget mente også at miljøkostnadene var så begrenset at utvalget valgte å se bort fra dem som faktor i beregningene.

Utvalget begrunnet derfor ikke forslaget i verken samfunnsøkonomisk lønnsomhet eller miljøfordeler, men i prinsippet om likebehandling mellom gravferdsformene. Kremasjon burde ikke medføre en merkostnad for de etterlatte. Særlig med tanke på de som foretrekker kremasjon ut fra et tros- eller livssynsmessig ståsted, burde ikke kremasjon utløse en merkostnad som andre slipper.

22.2.3 20 års fri grav for alle

Etter gjeldende rett vil en tilvist grav fra gravplassforvaltningen utløse 20 betalingsfrie år. Når en kistegrav blir tatt i bruk, er det normalt anledning til å feste (leie) en grav ved siden av, for eksempel for ektefelle. Etter gjeldende rett betales da festeavgift fra første dag, som en betaling for å holde av gravareal som ellers kunne vært brukt til gravlegging. Gravlegging i denne festede graven utløser ikke 20 betalingsfrie år. Festeavgiften fastsettes av kommunen etter forslag fra gravplassmyndighet.

Lae-utvalget foreslo 20 betalingsfrie år ved alle gravlegginger, uavhengig av bostedskommune og type grav (festet eller tilvist). Etter utløpet av frigravsperioden skulle festeavtale kunne inngås for fem år av gangen. Det skulle fortsatt være frihet til å fastsette prisene lokalt.

Utvalget viste til at regelen oppleves som urimelig, og den er vanskelig å forklare for dem som skal betale. Utvalget mente også at avgiften bryter med prinsippet om likebehandling, og at gravlegging skal være en offentlig tjeneste som er uten kostnad for alle etterlatte, ikke bare de som velger tilvist grav. Den foreslåtte endringen ville etter utvalgets beregninger utgjøre et årlig tap av festeavgift på 47 mill. kroner.

22.2.4 Rett til fri grav utenfor bostedskommunen

Det fremgår av gravferdsloven § 6 at alle har rett til fri grav på gravplass i den kommunen der de er bosatt. Gravplassmyndigheten kan i dag gi tillatelse til at også personer som ikke er bosatt i kommunen, gravlegges på gravplass i kommunen. Det kan da kreves at de etterlatte dekker kostnadene, og det kan kreves festeavgift fra første dag. Ved gravlegging i grav som er særskilt tilrettelagt for å imøtekomme religiøse og livssynsmessige minoriteters behov, dekkes kostnadene av kirkelig fellesråd i hjemkommunen når denne ikke selv har anlagt slike graver, jf. gravferdsloven § 6 andre ledd andre punktum.

Lae-utvalget foreslo at retten til fri grav skulle gjøres uavhengig av bosted, og at kommunene skulle være pliktige til å ta imot gravlegging av personer som ikke var bosatt i kommunen.23 Utvalget foreslo en oppgjørsordning mellom kommunene som skulle fastsettes av departementet i forskrift, og at tapte inntekter fra brukerbetaling skulle kompenseres kommunene gjennom økninger i det statlige rammetilskuddet. Den foreslåtte endringen ville etter utvalgets beregninger utgjøre et årlig tap av inntekter på 5,2 mill. kroner.

22.3 Andre endringsforslag

22.3.1 Fylkesmannen som regional gravplassmyndighet

Lae-utvalget drøftet det gjeldende forvaltningssystemet og foreslo blant annet en overføring av bispedømmerådenes oppgaver på gravferdsområdet til fylkesmannen.24 Utvalget viste til at det i dag bare er på gravferdslovens område at bispedømmerådene generelt er overordnet de kirkelige fellesrådene. En overføring av disse oppgavene til fylkesmannen vil dermed ikke bryte med en gjennomgående kirkelig forvaltningsstruktur. Utvalget viste videre til at forslaget ville gjøre det lettere å samle inn og analysere statistikk og styringsinformasjon som en ikke uten videre har tilgjengelig i dag, og det ville gjøre det mulig å se krematorium og gravplassforvaltning i en nærmere sammenheng siden fylkesmennene allerede fører tilsyn med krematoriene.

Lae-utvalget foreslo dessuten sentralisering av oppgaver på gravferdslovens område til ett fylkesmannsembete.

22.3.2 Lovhjemmel for statistikkopplysninger

Kirkeloven og kommuneloven gir i dag god nok hjemmel til å kreve inn økonomisk informasjon fra de kirkelige fellesrådene og fra kommunene. Lae-utvalget foreslo at det burde tas inn en hjemmel i gravferdsloven som åpner for å innhente også annen informasjon om gravplassene og virksomheten knyttet til disse.25 Forslaget var blant annet basert på erfaringer med mangelfull tilgang til informasjon under utvalgsarbeidet.

22.3.3 Trossamfunn og egne gravplasser

Etter trossamfunnsloven § 18 kan «Kongen eller den han gjev fullmakt, (…) samtykkja i at registerført trudomssamfunn får ha eigen gravplass og setja vilkår for dette. Lov om gravplass, kremasjon og gravferd gjeld på tilsvarande måte så langt den passar.»

Adgangen er lite benyttet i praksis, blant annet fordi den ikke er understøttet av noen offentlig finansieringsordning. Etter gravferdsloven § 1 første ledd skal gravlegging skje «med respekt for avdødes religion eller livssyn». Denne formålsbestemmelsen bidrar til å understreke at gravplassene er allmenne, og at de skal forvaltes slik at ordningene i hovedsak er felles for alle.

22.4 Forslag i høringsnotatet

I høringsnotatet drøftet departementet om forvaltningsansvaret for gravplassene burde overføres til kommunen. Departementet pekte på at soknets eiendomsrett til gravplassene vil vanskeliggjøre en generell overføring av forvaltningsansvaret, og på at det vil knytte seg anskaffelsesrettslige utfordringer til eventuelle lokale avtaler om å fravike en normalordning med at kommunen har forvaltningsansvaret. Departementet la videre til grunn at en lovregulert overføring av ansvaret for drift og forvaltning av gravplassene fra kirkelig fellesråd til kommunen vil innebære et pålegg om at det gjennomføres virksomhetsoverdragelse etter arbeidsmiljøloven kapittel 16.

Departementet foreslo i høringsnotatet å videreføre som normalordning at Den norske kirke lokalt har ansvar for drift og forvaltning av gravplassene. Samtidig ble det foreslått en lovbestemmelse som ga fylkesmannen myndighet til, etter søknad fra kommunen, å treffe vedtak om at dette ansvaret skal overføres til kommunen. Det ble foreslått at slikt vedtak kan treffes uten at lokal kirkelig myndighet (kirkelig fellesråd) gir sin tilslutning til det.

Videre ble det foreslått at godkjennings- og klagemyndigheten vedrørende gravplassforvaltningen som etter gjeldende rett ligger til bispedømmerådet, overføres til fylkesmannen.

Det ble ikke foreslått endringer i lovbestemmelsene om brukerbetaling på gravferdslovens område, men det ble framsatt forslag om en egen lovhjemmel for statistikkopplysninger.

Den gjeldende ordningen med at trossamfunn kan gis adgang til å ha egen gravplass, ble foreslått videreført.

22.5 Høringsinstansenes syn

22.5.1 Kirkelig ansvar for gravplassdrift og -forvaltning videreføres

Et klart flertall av instansene som avga høringssvar, uttalte seg positivt til forslaget om at den lokale kirkens ansvar for gravplassdrift og -forvaltning videreføres. Oppslutningen var størst blant de kirkelige høringsinstansene: Forslaget fikk støtte fra et klart flertall av de kirkelige fellesrådene, menighetsrådene og de regionale og sentrale instansene i Den norske kirke. Kirkemøtet støttet også forslaget. Blant fylkesmennene var meningene delte. Også blant kommunene som uttalte seg om forslaget var det flertall for fortsatt kirkelig gravplassforvaltning som normalordning. Mange av tros- og livssynssamfunnene utenom Den norske kirke var enige i at den lokale kirken som normalordning fortsatt skulle stå for forvaltning og drift av de offentlige gravplassene. Noen få var uenige og litt over halvparten svarte ikke på spørsmålet.

Arendal kommune, som var enig i forslaget, ga følgende kommentar:

«Forvaltning og drift av gravplasser fungerer svært tilfredsstillende og er ikke til hinder for at ulike livssyn, inkl. livssynsnøytralitet ivaretas.»

KA Arbeidsgiverorganisasjon for kirkelige virksomheter støttet forslaget og uttalte blant annet:

«KA setter pris på at høringsnotatet bekrefter at Den norske kirke har utført sitt gravferdsansvar på en god måte, også overfor de med annen tro eller livssyn. Det er også svært positivt at høringsnotatet avviser premisser om at innbyggerne må møte en såkalt «nøytral» kommune for at det kan gis et likeverdig tilbud overfor en befolkning med tros- og livssynsmessig mangfold. På denne måten bekreftes at tro-/livssynsmessig forankring hos tjenesteyter ikke er til hinder for å yte et verdig og likeverdig offentlig tjenestetilbud på dette området. Gravplassene har i løpet av en generasjon blitt en arena for økende mangfold når det gjelder ritualer, ulike former for deltagelse av de pårørende, nye gravminner og nye markeringer. Nesten uten konflikter har gravplassene synliggjort en overgang fra enhetskultur til mangfoldskultur. Tilpasninger til mangfoldet har gått fra å være primært en storbyproblematikk til å bli normale utfordringer over hele landet. Med Den norske kirke ved roret er det utviklet seg et godt samarbeid mellom forvaltning og ulike tros- og livssynssamfunn. Gjennom endringer i gravferdsloven i 2011 har Stortinget understreket at gravlegging skal skje med respekt for avdødes religion eller livssyn og at Den norske kirke kan ivareta et bredere samfunnsoppdrag for hele befolkningen. Lovendringene var i stor grad en bekreftelse av etablert praksis ved de større gravplassene. Få, om noen offentlige tjenesteområder, reguleres av en lovgivning hvor livssynsrelaterte hensyn gis så eksplisitt oppmerksomhet og utløser klare rettigheter. KA tror at det praktiske dialogarbeidet som foregår rundt gravlegging og tilrettelegging på gravplassene, viser vei til en åpen måte for å leve sammen i livssynsmangfold. Kirkelig gravferdsforvaltningen viser at når «tro møter tro» kan resultatet bli dialog og gjensidig respekt, ikke spenning og konflikt.»

Fagforbundet ga tilslutning til departementets forslag om fortsatt kirkelig forvaltningsansvar som normalordning, men uttalte at støtten var

«betinget av en videreføring av fellesrådet som lovpålagt organ med kommunal representasjon i rådet. Gjennom Gravferdsloven legges det i dag viktige rammer for et samvirke mellom kommune og fellesråd hvor demokratisk kontroll, ansvar og påvirkning fordeles. Fellesrådets mandat som gravferdsforvaltning er i dag gitt direkte fra lovgiver med føringer for sammensetning av rådet med kommunal representasjon og en sammenheng mellom forvaltningens geografiske ansvarsområde og innbyggernes rettigheter. Fagforbundet mener denne sammenhengen mellom lovverk, organisering og offentlig med-styring har vært en forutsetning for dagens modell. Lovforslagets gir, etter Fagforbundets vurdering, en uholdbar kirkeliggjøring av ansvaret for gravferdsforvaltningen. Etter Fagforbundets mening kan ikke Kirkemøtet på vegne av det offentlige avgjøre hvor ansvaret for gravferdsforvaltningen skal plasseres og det ansvarlige organets sammensetning. En slik konstruksjon vil gi organet et klart svakere offentlig mandat enn dagens fellesråd. Slik vil de prinsipielle utfordringene med dagens modell bli forsterket til et nivå hvor det vil svekke ordningens legitimitet.»

I Fagforbundets kommentar framkom også blant annet følgende:

«Fagforbundet finner det videre uholdbart at Kirkemøtet skal bestemme hvordan lokalkirken skal styre og organisere et virksomhetsområde som ikke ligger under rammelovens område, men reguleres av en særskilt lov. Å trekke et tydelige skille mellom fellesrådets virksomhet som trossamfunn og fellesrådets rolle som offentlig gravferdsforvaltning har vært en viktig faktor i profesjonaliseringen av gravferdsforvaltningene etter endringene i gravferdsloven i 2011. Etter lovforslagets modell blir det prinsipielt umulig å trekke dette skillet. For Fagforbundet er det viktig å understreke at gravferdstjenestene må anses som en velferdstjeneste på linje med velferdssamfunnets øvrige ivaretakende tjenester. Denne dimensjonen ved gravferdstjenestene gjenspeiles etter Fagforbundets skjønn i Gravferdsloven, hvor alle innbyggere gis samme rettigheter i den kommunen de er folkeregistrert i. Gravferdsforvaltningens troverdighet står og faller på om den yter kvalitativt gode tjenester for hele befolkningen, uavhengig av kulturell bakgrunn og tilhørighet til tros- eller livssynssamfunn. Fagforbundets overordnede standpunkt er at velferdstjenester er det offentliges ansvar og i hovedsak bør utøves i offentlig regi. Dette er bakgrunnen for at Fagforbundet i utgangspunktet ønsker en speilvending av Gravferdslovens § 23. Denne løsningen ville gitt kommunen det endelige ansvaret for at befolkningens gravferdstjenester, samtidig som det ble mulig å videreføre en vel etablert løsning som fungerer godt for publikum og ansatte. Vi registrerer at departementet konkluderer med at en slik konstruksjon med utgangspunkt i konkurranseregulerende lovgivningen ikke er mulig. Fagforbundet savner en mer konkret drøfting i høringsdokumentet rundt spørsmålet om hvorfor lokalkirkens organisering og finansiering skulle være til hinder for å tildele ansvar for gravferdsforvaltningen.»

KS var uenig i departementets forslag, forutsatt mulighet til å inngå lokale avtaler:

«Drift og forvaltning av gravplasser må være et kommunalt ansvar, med kommunal finansiering, forutsatt frihet for kommunene til å inngå med kirkelige organer om kirkegårdsdrift der dette vurderes mest hensiktsmessig fra kommunens side.»

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn (STL), Norges Kristne Råd (NKR) og Human-Etisk Forbund (HEF) var alle prinsipielt uenige i forslaget om at kirkelig fellesråd fortsatt skal ha forvaltningsansvaret for gravplassene.

NKR uttalte:

«De fleste medlemskirkene i NKR mener at gravplassforvaltningen av prinsipielle grunner bør være et kommunalt ansvar, men ser at historisk kompliserte eiendomsforhold og forhold knyttet til lov om offentlige anskaffelser kan tilsi at dagens ordning videreføres. Den norske kirke støtter at den lokale kirke fortsatt har dette ansvaret.»

STL uttalte:

«STL* mener det er prinsipielt riktig at gravplassdrift og -forvaltning skal være en kommunal oppgave. *Den norske kirke støtter at den lokale kirke fortsatt skal ha ansvar for dette, jfr. Kirkerådets høringssvar.»

HEF uttalte:

«Gravplassforvaltningen overføres til kommunene og loven endres i tråd med dette. Dette er logisk fordi det er kommunene som bekoster tjenestene, og av hensyn til at dette er en tjeneste som angår alle borgere. Tilsvarende må det være offentlig eierskap av gravplassene. Dette kan enklest skje ved å skjøte tilbake de eiendommene som uten vederlag i 1996 ble skjøtet over til Den norske kirke ved det enkelte sokn.»

Blant tros- og livssynssamfunnene som var enige i departementets forslag, var det ingen som kommenterte spørsmålet ytterligere.

22.5.2 Bispedømmets ansvar overføres til fylkesmannen

Også i spørsmålet om å overføre klage- og godkjenningsmyndighet etter gravferdsloven fra bispedømmerådene til fylkesmennene var meningene delte. Flertallet av fylkesmennene som avga høringsuttalelse, støttet dette. De øvrige uttalte seg ikke om spørsmålet. Rett over halvparten av kommunene sa seg enig i forslaget, og de øvrige uttalte seg ikke. Flertallet av biskoper og bispedømmeråd var uenig i forslaget, mens om lag en tredjedel var enig. Et mindretall uttalte seg ikke. Blant tros- og livssynssamfunnene utenom Den norske kirke var litt over en fjerdedel enige, mens de øvrige ikke uttalte seg om spørsmålet.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus viste til at embetet allerede har

«overtatt disse oppgavene for Bærum kommune. Dette innebærer bl.a. godkjenning av ny gravplass, godkjenning av plan for gravplass og klage på enkeltvedtak fattet av kommunen. Ved å få overført ansvaret for alle kommunene vil vi få et sterkere fagmiljø. Med sammenslåingen av Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Østfold og Buskerud vil vi kunne opparbeide et godt fagmiljø med gode lokalkunnskaper.»

Kirkemøtet uttalte:

«Dersom det blir lovfestet at det fortsatt skal være en lokal kirkelig gravplassdrift og forvaltning, vil fylkesmannen som klageinstans understreke det offentlige ansvaret og styrke lokalkirkens legitimitet som gravplassmyndighet.»

22.5.3 Ny regel om overføring av gravplassansvaret til kommunen

Et flertall av instansene som uttalte seg om forslaget, sa seg uenig i at fylkesmannen etter søknad fra kommunen skal kunne treffe vedtak om overføring av gravplassansvaret til kommunen. Forslaget fikk imidlertid støtte fra et flertall av fylkesmennene og kommunene: Vel tre fjerdedeler av fylkesmennene og vel halvparten av kommunene var enige i forslaget.

Blant instansene i Den norske kirke var det et flertall som gikk imot forslaget. To tredjedeler av fellesrådene, vel halvparten av menighetsrådene og de sentrale og regionale instansene i Den norske kirke var uenig i dette forslaget. Blant tros- og livssynssamfunnene utenom Den norske kirke var om lag en fjerdedel enige. Over halvparten unnlot å uttale seg om forslaget. STL og NKR var blant høringsinstansene som støttet forslaget om at fylkesmannen etter søknad fra kommunen skal kunne treffe vedtak om overføring av gravplassansvaret til kommunen, men ingen av dem kommenterte forslaget ytterligere.

Fylkesmannen i Hedmark, som var enig i forslaget, ga følgende kommentar:

«Det forutsettes at omfanget av arbeidsoppgaven kartlegges, og at det settes av nødvendige ressurser til å utføre oppgavene etter loven.»

Oslo kommune uttalte blant annet:

«Selv om kommunen har et godt samarbeid med Kirkelig fellesråd, har det vært kommunes uttalte standpunkt at drift og forvaltning av gravferd bør være et offentlig, og i praksis et kommunalt, ansvar. Å gravlegges er en handling et menneske ikke kan velge bort. Ett trossamfunn representerer ikke alle. Derfor bør ikke ett trossamfunn stå for forvaltningen av en så viktig handling som det en gravlegging er. Også med hensyn til beredskap, overordnet arealforvaltning for kommunen og samordning med andre kommunale aktører, burde ansvaret for gravplassforvaltning ligge til kommunen.
Når departementet ikke velger å endre lovverket på dette området, er kommunen likevel positive til muligheten for at kommunen kan søke til Fylkesmannen om å overta ansvaret. I Oslo har kommunen ønsket å overta alt ansvar, mens Kirkelig fellesråd har hatt myndighet til å si nei. I departementets forslag har ikke Den norske kirke en slik mulighet. Kommunen merker seg samtidig at det ikke er snakk om å endre eiendomsretten. All eiendom knyttet til gravplasser ble overdratt fra kommunene til Den norske kirke ved lovendringen som trådte i kraft i 1997. Dersom fylkesmannen ved forskrift vedtar overføring av ansvar fra Den norske kirke, mener Oslo kommune at det også må innebære tilbakeføring av de eiendommer som gjelder gravferdsdrift.»

Også Bergen kommune var opptatt av eierskapet til gravplassene ved overføring av gravplassansvaret til kommunen:

«Bergen kommune støtter på prinsipielt grunnlag at kommunene kan overta gravferdsforvaltning. Bergen kommune ønsker at lovforslaget presiserer at kommunene kan overta eierskap til gravplasser kostnadsfritt. Eierskap til gravplasser bør følge gravplassforvaltningen.»

Human-Etisk Forbund, som primært ønsket at kommunene skulle overta forvaltningsansvaret for gravplassene, uttalte:

«Subsidiært: Støtte til forslagene om å overføre ansvaret som klageinstans til Fylkesmannen og la Fylkesmannen avgjøre om kommunal overtakelse av forvaltningen. Stillinger lagt til gravferdsforvaltningen i Tunsberg bispedømme, må tilsvarende overføres Fylkesmannen ved samme embete.»

Kirkemøtet uttalte:

«Kirkemøtet er enig i forslaget om at fylkesmannen etter søknad fra kommunen ved forskrift kan treffe vedtak om at ansvaret som lokal gravplassmyndighet etter loven skal overføres kommunen. Kirkemøtet mener at dette skal skje etter forhandlinger der kirken er part og har forhandlingsrett.»

22.6 Departementets vurderinger

22.6.1 Forvaltningsansvar for gravplassene

Departementet er i tvil om det er mulig å utrede på generelt grunnlag de rettslige og økonomiske konsekvensene av å overføre eiendomsretten, sammen med forvaltningsansvaret for gravplassene, fra soknene til kommunene. De spørsmålene som aktualiseres ved gjennomføringen av et slikt forslag, blant annet vedrørende eiendomsrett til grunn og bygninger, fastlegging av tomtegrenser, økonomisk vederlag, bruksrett til veier og parkeringsareal med mer, vil etter departementets syn måtte løses konkret i det enkelte tilfellet. Departementet mener derfor det er lite aktuelt å overføre ansvaret for gravplassforvaltningen med forutsetning om at også eiendomsretten til gravplassene generelt skal overføres fra soknet til kommunen.

Departementet legger til grunn at anskaffelsesregelverket ikke åpner for å speilvende den gjeldende bestemmelsen i gravferdsloven § 23 annet ledd.

Stålsett-utvalget foreslo som nevnt at det skulle være «begrenset lokal avtalefrihet», der oppgaver som gressklipping og graving mv. kunne avtales fortsatt å ligge til kirkelig fellesråd. Heller ikke dette vil være mulig uten at anskaffelsesreglene kommer til anvendelse. Det vil med andre ord heller ikke være adgang til å lovfeste «speilvendt tjenesteyting», dvs. eksklusiv rett for soknet til å ivareta deler av tjenesteproduksjonen ved gravplassdriften etter avtale med kommunen.

Slik departementet ser det, ville en generell overføring av forvaltningsansvaret til kommunen medføre et betraktelig mindre rom enn nå for lokale tilpasninger i form av avtaler mellom den lokale kirken og kommunen. Selv om departementet ser at det vil være naturlig at gravplassene mange steder etter hvert forvaltes av kommunene, mener departementet det er viktig at lovverket legger til rette for lokale tilpasninger og praktiske løsninger som kan understøtte utviklingen på en god måte. Dette oppnås etter departementets syn ikke om man overfører forvaltningsansvaret til kommunen uten adgang til å avtale at et lokalt organ i Den norske kirke beholder ansvaret eller utfører enkelte oppgaver på vegne av kommunen.

Departementet legger videre til grunn at en lovregulert overføring av ansvaret for drift og forvaltning av gravplassene fra kirkelig fellesråd til kommunen vil innebære et pålegg om at det gjennomføres virksomhetsoverdragelse etter arbeidsmiljøloven § 16. Det vil innebære en rett for de tilsatte i soknet som arbeider innenfor enheten gravplassdrift og -forvaltning å følge med over til kommunen, og at deres rettigheter og plikter i arbeidsforholdet overføres til kommunen som ny arbeidsgiver. Departementet antar at mange av de kirkelige stillingene som har gravplassoppgaver, også har oppgaver innenfor kirkefeltet. Konsekvensen vil kunne bli at et stort antall heltidsstillinger blir omgjort til deltidsstillinger, og at ansatte kan gå fra å ha én arbeidsgiver til å få to. Om man skulle ha lovfestet en samlet overføring av forvaltningsansvaret fra kirkelig fellesråd til kommunen, ville det innebære at det måtte gjennomføres omfattende og kompliserte virksomhetsoverdragelser, som ville berøre om lag 1000 ansatte.

Departementet mener dette er forhold som taler for at det fortsatt skal være lokal fleksibilitet og valgfrihet i forvaltnings- og driftsoppgavene ved gravplassene. Det gir mulighet for lokalt å foreta virksomhetsoverdragelser i helt konkrete tilfeller, eventuelt at det gjøres avtaler om at kommunene overtar driftsansvaret for gravplassene uten at det foretas en formell overføring av forvaltningsansvaret til kommunen.

Departementet mener etter dette at dagens normalordning med gravplassmyndighet lagt til et lokalt organ i Den norske kirke bør videreføres. Med sikte på en god utvikling av dette forvaltningsområdet, mener departementet det samtidig bør åpnes for at det kan treffes vedtak om overføring av gravplassansvaret til kommunen også uten at soknet har gitt sin tilslutning til det. Departementet mener fylkesmannen bør kunne treffe beslutning om dette etter initiativ fra kommunen. Avgjørelsen bør ikke kunne påklages.

Kirkens oppgave som forvalter av de offentlige gravplassene er en samfunnsoppgave som kirken lokalt ivaretar på vegne av samfunnet. Departementet mener det er viktig at det offentlige har innsyn i og god oversikt ikke bare over de utgiftene som medgår til kirkens utførelse av denne samfunnsoppgaven, men også hvilke inntekter som er knyttet til gravplassdriften.

Det er derfor presisert overfor kommunene i KOSTRA-veilederen (Kommune-Stat-Rapportering) for 2019 at de kommunale bevilgningene til kirkens gravplassforvaltning skal spesifiseres og entydig føres på den særskilte funksjonen for dette i kommuneregnskapene (funksjon 393, som er regnskapskoden for gravplassfeltet). En slik obligatorisk, gjennomgående og konsekvent funksjonsføring vil gjøre det mulig å hente ut regnskapstall for gravplassektoren gjennom KOSTRA og sammenlikne kommunene med hverandre.

Hva som faktisk brukes på gravplassforvaltningen, vil imidlertid ikke framgå av kommuneregnskapene selv ved konsekvent og riktig bruk av funksjon 393, men av Den norske kirkes regnskaper. For å få et bedre grunnlag for å kunne sammenstille de faktiske inntektene og utgiftene på området, har departementet utarbeidet en veileder, jf. rundskriv V-7B/2017 Endring av forskrift om økonomiforvaltning for kirkelige fellesråd og menighetsråd i Den norske kirke – veileder til funksjoner og arter, som setter strengere og mer presise krav til regnskapsføringen, både av inntektene og utgiftene til gravplassforvaltningen.

Med bakgrunn i dette mener departementet at behovet for innsyn i de økonomiske sidene ved gravplassforvaltningen vil være ivaretatt.

Departementet ser også behov for å gjøre visse endringer av mer lovteknisk karakter i bestemmelsene om forvaltningsansvar i gravferdsloven. Dette henger sammen med at kirkelig fellesråd etter forslaget til ny rammelovgivning for Den norske kirke ikke lenger vil være et lovbestemt kirkelig organ. Det vil være opp til Kirkemøtet å avgjøre om soknet, i tillegg til menighetsrådet, skal ha andre organer som for eksempel kirkelig fellesråd, se punkt 20.5.2.

Departementet har merket seg at enkelte høringsinstanser har ment at forslaget om at kirkelig fellesråd ikke lenger skal omtales direkte i loven, er en særlig utfordring for fortsatt kirkelig forvaltningsansvar for gravplassene. Departementet ser ikke dette som en avgjørende innvending mot fortsatt kirkelig forvaltningsansvar som normalordning. Kirkemøtet kan etablere et fellesorgan for flere sokn, jf. lovforslaget § 11 fjerde ledd, og kan velge å videreføre dagens kirkelige fellesråd. Det kan uansett være fornuftig å legge til rette for at et kirkelige organ som skal ha ansvar i gravplassaker, fortsatt har en kommunal representant.

Som følge av at kirkelig fellesråd etter forslaget til ny rammelovgivning ikke lenger vil være et lovbestemt kirkelig organ, vil departementet foreslå at gravferdslovens språkbruk endres slik at den gjennomgående omtaler det organet som har lokalt ansvar for gravplassforvaltningen, som «den lokale gravplassmyndigheten». Bestemmelser om hvem som etter loven, eller etter vedtak av fylkesmannen, er lokal gravplassmyndighet, foreslås inntatt i en egen bestemmelse i gravferdsloven.

Departementet foreslår også at kortnavnet på loven, nå gravferdsloven, endres til «gravplassloven». Begrunnelsen for forslaget er at begrepet gravferd gjennomgående benyttes for å betegne den rituelle handlingen, kirkelig eller annen, som gjerne ledsager gravleggingen. Med enkelte unntak regulerer loven ikke gjennomføringen av gravferden, men begrenser seg til å gi regler om gravleggingen og gravplassen.

Når gjeldende § 15 i kirkeloven oppheves, bør reguleringen av finansieringsansvaret for den lokale gravplassforvaltningen gis i gravplassloven, og bare der. Adgangen til å la kommunal tjenesteyting tre i stedet for særskilt bevilgning til gravplassformål bør da også reguleres her. Dette kan tas inn i gravferdsloven (gravplassloven) § 3 annet ledd, se lovforslaget.

22.6.2 Lovregulerte ordninger for brukerbetaling ved gravferd

Slik departementet vurderer det, har utredningen fra Lae-utvalget pekt på en rekke forhold av både økonomisk og ikke-økonomisk karakter som gjør at det ikke uten videre er tilrådelig å avvikle hjemmelen til å kreve kremasjonsavgift.

For det første har utredningen vist at de samfunnsøkonomiske gevinstene ved kremasjon er vanskelige å realisere tatt i betraktning landets demografi, geografi og allerede eksisterende krematorietetthet. I de store byene, hvor kremasjon kan være samfunnsøkonomisk lønnsomt, og også virke plassbesparende, er kremasjonsandelen allerede høy (i Oslo er den over 70 pst. og i Bærum over 80 pst.). Potensialet for økning er dermed begrenset. Dersom en i områdene rundt disse byene (eller andre steder) ønsker å få opp andelen kremasjoner, står kommunene fritt til å redusere eller avvikle kremasjonsavgiften eller innføre andre tiltak som kan gjøre det attraktivt å velge kremasjon.

For det andre har utredningen vist at det relativt fort vil bli kapasitetsproblemer ved flere av landets krematorier dersom kremasjonsandelen øker ut over dagens nivå. I flere kommuner utgjør kremasjonsavgiften en vesentlig del av krematorienes driftsinntekter. Da nye rensekrav kom i 2002, ble disse også i samtlige kommuner finansiert gjennom avgiften. Uten inntekten fra avgiften er det sannsynlig at flere kommuner ville hatt problemer med å finansiere de nye rensekravene, med nedlegging av krematorier som resultat.

Det er ikke ønskelig å avvikle ordninger med den følgen at det blir vanskeligere for kommunene å finansiere bygging av nye krematorier eller sørge for fortsatt drift av allerede eksisterende krematorier. Departementet ser at en ved å videreføre adgangen til å kreve kremasjonsavgift, ikke likestiller gravferdsformene kremasjon med urnenedsettelse og kistegravlegging økonomisk, og at dette kan få potensielle konsekvenser for dem som av livssynsmessige årsaker velger kremasjon. Flertallet av dem som i dag velger kremasjon, tar imidlertid dette valget uavhengig av livssynsmessig overbevisning. Når det da heller ikke er påvist miljøfordeler eller klare samfunnsøkonomiske gevinster, kan departementet vanskelig se det som realistisk at staten skal kompensere kommunenes inntektstap gjennom økninger i rammetilskuddet. Departementet mener det ut fra den informasjonen som foreligger, ikke er grunnlag for å gå videre med forslaget.

I dagens lovgivning er det som nevnt anledning til å kreve festeavgift fra første dag en grav reserveres for senere bruk. Festeavgiften synliggjør kostnadene ved å la graven stå ubrukt.

Departementet mener det er gode grunner for fortsatt å kunne kreve betaling for feste av grav som ikke er tilvist av gravplassmyndigheten, men valgt og utpekt av gravfester. Festeren betaler for en rettighet, dvs. gravens plassering på gravplassen. Etter departementets syn kan det i dette spørsmålet ikke være avgjørende om graven er tatt i bruk eller ikke. Lovgivningen stiller ellers ikke krav om betaling i disse tilfellene, men åpner for fleksibilitet og lokale avgjørelser i spørsmålet. Om den lokale gravplassmyndigheten velger å gjennomføre forslaget fra Lae-utvalget om ikke å kreve festeavgift (i 20 år) for en reservert grav når denne tas i bruk, vil det være et lokalt ansvar å utrede de økonomiske konsekvensene. Etter departementets syn er denne typen spørsmål godt egnet for lokale vurderinger og vedtak og ser ikke grunn til å foreslå forbud mot å kreve festeavgift i disse tilfellene.

Departementet ser at det i pressområder kan bli problematisk å innføre en rett til fri grav i den kommunen man selv ønsker, og at disse kommunene kan bli utsatt for plassutfordringer som de ikke har anledning til å møte. Å innføre en slik plikt for kommunene ser departementet derfor som lite aktuelt. Departementet mener videre det ikke er påvist gode nok grunner til å etablere en slik komplisert og detaljert oppgjørsordning mellom kommunene som en avvikling av brukerbetalingen vil kreve. Dersom det skal gjøres endringer i regelverk, bør det være et mål for det offentlige å sørge for forenkling. En oppgjørsordning vil innebære et merarbeid for kommunene og et detaljert regelverk som må endres ofte for å regulere satsene i tråd med lønns- og prisvekst. Departementet ser en slik løsning som unødvendig byråkratiserende og lite hensiktsmessig.

Departementet vil derfor ikke foreslå at retten til fri grav de første 20 årene etter hver gravlegging gjøres uavhengig av bostedskommune.

22.6.3 Overføring av oppgaver som i dag ligger til bispedømmerådet

Etter departementets syn vil en overføring av regional gravplassmyndighet til fylkesmannen på sikt kunne bidra både til å styrke kvaliteten i utøvelsen av forvaltningsmyndighet etter gravferdsloven, og også kunne styrke legitimiteten til et kirkelig organ som lokal gravplassmyndighet med oppgaver som utføres på vegne av det offentlige. Dette understreket Lae-utvalget26 og dette var forhold som fellesrådene var opptatt av å understreke i høringsrunden.

Departementet er videre enig i Lae-utvalgets vurderinger av at oppgavene som overføres fra bispedømmerådene til fylkesmannen bør legges til ett fylkesmannsembete.27 Dette vil føre til at avstanden til gravplassforvaltningen lokalt blir større, men departementet mener at ulempene ved dette oppveies av fordelene av og behovet for å bygge opp et sterkt fagmiljø på dette området, som blant annet vil kunne rådgi departementet. En slik faglig enhet vil kunne initiere og drive ulike nasjonale prosjekter og prosesser innenfor sektoren. Ved å samle ansvaret hos ett fylkesmannsembete vil det også være mulig å frigjøre ressurser fra den løpende saksbehandlingen som i større grad i enn i dag kan benyttes til kompetanseoppbygging og kunnskapsformidling. Det praktiske arbeidet med å hente inn og systematisere data til nasjonal statistikk, er et aktuelt eksempel på en slik oppgave, et annet er å utvikle generell veiledning rettet mot innbyggerne og de lokale forvaltningene.

Departementet er enig med Lae-utvalget i at det kan være aktuelt å kreve annen rapportering for å få bedre kunnskap om gravferdsfeltet, og at det da er behov for hjemmel i lov. Departementet foreslår inntatt en bestemmelse om dette i gravferdsloven (gravplassloven) § 23.

22.6.4 Andre forslag

Selv om behovet er lite, foreslår departementet at lovbestemmelsen som åpner for at tros- eller livssynssamfunn kan anlegge gravplass, videreføres. Forslag er inntatt i lovutkastet § 21.

23 Økonomiske og administrative konsekvenser

23.1 Endringer omtalt i meldingsdelen

Som nevnt under punkt 18.4 mener departementet at flere hensyn tilsier at forvaltningen av tilskuddsordningen for tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke bør samles ved færre fylkesmannsembeter enn dagens elleve embeter, for eksempel ved ett eller noen få embeter. Dette vil blant annet kunne bidra til større effektivitet og en mer samordnet og ensartet utøvelse av kontroll- og tilsynsoppgavene på området. En organisering av oppgavefeltet på flere embeter vil også kunne styrke embetenes faglige kompetanse, slik at embetene i større grad kan utvikles som sakkyndige instanser på feltet. Departementet vil komme tilbake til dette spørsmålet, blant annet hvilket eller hvilke embeter som i tilfelle bør tildeles oppgavene og fra hvilket tidspunkt dette bør skje.

Departementet vil i samarbeid med Justis- og beredskapsdepartementet etablere et pilotprosjekt med livssynsmedarbeidere i kriminalomsorgen, jf. punkt 10.6. Prosjektet vil bli finansiert innenfor de berørte departementenes gjeldende budsjettrammer.

23.2 Tilskuddsordningen for tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke

23.2.1 Økonomiske konsekvenser

I forslaget til ny trossamfunnslov foreslår departementet at staten tar det fulle finansieringsansvaret for de lovregulerte tilskuddene til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke, jf. punkt 16.2.4. De tilskuddsforpliktelser kommunene har etter dagens lovgivning, faller bort. Departementet tar etter dette sikte på at dagens kommunale tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke trekkes ut av statens rammetilskudd til kommunene. Departementet antar at uttrekket bør skje ved at summen av kommunenes regnskapsførte bevilgninger til samfunnene siste regnskapsår før omleggingen blir prisomregnet og deretter delt på antallet tilskuddstellende medlemmer i nevnte regnskapsår. Beløpet som da framkommer, multipliseres med forventet antall medlemmer i tros- og livssynssamfunnene i omleggingsåret. I uttrekket bør også medregnes de administrative besparelsene for kommunene av at tilskuddsforpliktelsene bortfaller.

I framtiden vil det være staten som skal finansiere de lovregulerte tilskuddene til tros- og livssynssamfunnene. Disse tilskuddene ventes å øke, blant annet fordi det i årene framover kan påregnes en økning i antallet tilskuddstellende medlemmer. Stålsett-utvalget antok at fram til år 2030 ville antallet medlemmer av samfunnene øke med rundt 3 pst. hvert år. Slik tilskuddsordningen for samfunnene er foreslått utformet, vil også en nedgang i antallet medlemmer i Den norske kirke innebære en økning i tilskuddene til andre tros- og livssynssamfunn.

Som nevnt under punkt 15.5 går departementet inn for at det offentlige finansieringsansvaret for Den norske kirke fortsatt skal være delt mellom staten og kommunene. Også endringene i statens og kommunenes bevilgninger til Den norske kirke vil derfor påvirke statens tilskuddsforpliktelser overfor tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke, siden tilskuddene til samfunnene skal reguleres i takt med endringene i statens og kommunenes tilskudd til Den norske kirke.

Forslaget til ny tilskuddsordning for tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke, jf. kapittel 16, er i hovedsaken innrettet som i dag, men med enkelte, viktige endringer. De sentrale elementene i tilskuddsordningen kan summeres opp slik:

  • Et samfunn må ha minst 50 tellende medlemmer for å kunne motta støtte.

  • Støtten utmåles fortsatt som et kronebeløp per medlem (tilskuddssats), med krav om medlemslister påført fødselsnummer for hvert medlem.

  • Tilskuddssatsen skal det første året fastsettes på grunnlag av gjeldende bestemmelser.

  • Den tilskuddssatsen som fastsettes det første året, skal senere år reguleres i samsvar med utviklingen i statens og kommunenes tilskudd til Den norske kirke regnet per medlem i Den norske kirke.

Tabell 23.1 viser antallet samfunn som ifølge Brønnøysundregistrene i 2018 hadde 500 eller færre medlemmer og hvordan disse fordelte seg på ulike intervall (25 medlemmer, 50 medlemmer, 100 medlemmer osv.). Tabellen viser virkningen ved varierende krav til medlemstall for å få tildelt støtte.

Tabell 23.1 Virkningen av ulike antallskrav som vilkår for statstilskudd når staten har overtatt kommunenes finansieringsansvar.

Antallskrav

Antall samfunn i 2018 med færre medlemmer enn antallskravet

Antall tilskuddstellende medlemmer i samfunn med færre medlemmer enn antallskravet (2018)

Reduksjon i samlet statstilskudd (1 200 kroner per medlem1)

500

649

84 740

101 688 000

300

578

57 145

68 574 000

200

501

37 915

45 498 000

100

356

17 144

20 572 800

50

208

6 230

7 476 000

1 Estimert tilskuddssats når staten har overtatt kommunenes finansieringsansvar og tilhørige i Den norske kirke ikke skal inngå i beregningsgrunnlaget for tilskuddssatsen.

Tilskuddssatsen per medlem som er benyttet i tabellen (1 200 kroner) er høyere enn den faktiske tilskuddssatsen for 2018 (summen av den kommunale snittsatsen og den statlige tilskuddssatsen i 2018), som er på rundt 1 160 kroner per medlem. Grunnen til den høyere satsen er at beregningene i tabellen baserer seg på at tilhørige i Den norske kirke ikke skal regnes som kirkemedlemmer. Antallet tilhørige var rundt 135 000 1. januar 2018. Tilskuddssatsen per medlem blir da noe høyere.

I 2018 var det 826 tros- og livssynssamfunn som krevde tilskudd etter dagens lovgivning og inngikk i Brønnøysundregistrenes medlemslistekontroll. Ved å innføre et antallskrav på 50 medlemmer vil det ifølge tabellen være 208 færre samfunn som vil kunne ha krav på tilskudd. 618 samfunn vil fortsatt kunne ha krav på tilskudd. Budsjettvirkningen for staten vil ifølge tabellen kunne være en innsparing på 7,5 mill. kroner. Det er ikke korrigert for virkningen av at livssynssamfunn med minst 50 medlemmer kan komme inn under ordningen (i dag er kravet minst 500 medlemmer), men denne budsjetteffekten antas i alle tilfeller å være liten.

Departementet vil for ordens skyld presisere at samfunn som oppfyller kravet om minst 50 medlemmer, vil være berettiget støtte for alle tilskuddstellende medlemmer, ikke for eksempel fra og med medlemsnummer 50 og oppover.

23.2.2 Administrative konsekvenser

I dag er det noe ulike bestemmelser som regulerer de lovbestemte tilskuddene til henholdsvis trossamfunn og livssynssamfunn, og blant trossamfunnene er det i regelverket gjort en forskjell mellom registrerte og uregistrerte samfunn. Den foreslåtte tilskuddsordningen for tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke representerer en forenkling, da det vil være samme regler for alle samfunn. Fordi dagens tilskuddsordninger har store likhetstrekk, vil de imidlertid administrative besparelsene ved én felles tilskuddsordning være beskjedne. De viktigste administrative effektene oppnås ved at staten tar det fulle finansieringsansvaret og forestår utbetalingen av alle tilskudd. De besparelsene som oppnås ved en slik omlegging, vil være betydelige, både fra det offentliges side og for de enkelte tros- og livssynssamfunnene.

Med et antallskrav til samfunnene på minst 50 medlemmer for å være tilskuddsberettiget, vil det som nevnt være mer enn 600 samfunn som får rett til å kreve tilskudd. Dette er færre enn i dag, men fortsatt et betydelig antall. I punkt 18.4 er det gjort rede for kravene som stilles til samfunnenes rapportering, innsending av regnskap m.m. For de enkelte samfunnene vil slike krav være noe mer omfattende enn før. Også tilskuddsforvalter og tilsynsmyndighet, dvs. fylkesmannsembetene, vil som følge av disse kravene få et noe utvidet oppfølgingsansvar overfor samfunnene. Departementet ser det derfor som viktig å legge til rette for enkle rapporteringsløsninger slik at rapporteringskravene ikke virker uforholdsmessig tyngende for samfunnene. Tilsvarende må rapporteringsløsningene utformes slik at tilsynsmyndighetens oppgaver ikke blir uforholdsmessig krevende. Dersom oppgavene på feltet legges til ett eller noen få fylkesmannsembeter, vil også dette kunne virke effektiviserende og administrativt forenklende ved oppfølgingen av samfunnene. Departementet antar likevel at de økte kravene som stilles for oppfølging av det enkelte samfunnet, tilsier at tilsynsmyndigheten må styrkes kapasitetsmessig og faglig. Dette vil departementet komme tilbake til i en budsjettmessig sammenheng og i lys av spørsmålet om å organisere oppgavene ved ett eller noen få fylkesmannsembeter.

23.3 Den norske kirke

23.3.1 Økonomiske konsekvenser

I forslaget til ny trossamfunnslov foreslår departementet at det offentlige finansieringsansvaret for Den norske kirke fordeles mellom staten og kommunene slik som i dag. Av lovforslaget oppstår det dermed ingen økonomiske konsekvenser for staten eller kommunene for så vidt gjelder Den norske kirke.

Den foreslåtte lovreguleringen av det kommunale ansvaret overfor Den norske kirke foreslås utformet noe annerledes enn i dag, jf. lovforslaget § 14. Departementet ser dette som en tilpasning til den budsjettstyrte rammefinansieringen av kirken som i stor grad praktiseres i kommunene i dag. Fortsatt vil det i lov angis hvilke kirkelige formål som kommunenes forpliktende ansvar retter seg mot, men mindre detaljregulert.

23.3.2 Administrative konsekvenser

Med nedbyggingen av lovgivningen for Den norske kirke må kirken bygge opp et eget regelverk – en kirkeordning – på en rekke områder. Etter lovforslaget vil Kirkemøtet blant annet ha myndighet til å treffe bestemmelse om hvilke organer utover menighetsrådet som de enkelte soknene skal ha, og hvilken oppgavefordeling det skal være mellom soknets organer. De administrative og eventuelle økonomiske konsekvensene av Kirkemøtets vedtak om kirkeordning, om den lokale kirkes organisering, kirkevalg m.m. vil det ligge til Kirkemøtet å utrede i forbindelse med sine vedtak. Departementet kan ikke se at lovforslaget utover dette har noen vesentlige administrative konsekvenser for Den norske kirke.

23.4 Økt innsats for bevaring av kulturhistorisk viktige kirkebygg

Det vises til omtalen under punkt 20.5.6 om økt innsats for bevaring av de kulturhistorisk viktige kirkebyggene og ellers til Meld. St. 29 (2018–2019) Opplysningsvesenets fond. Dette vil departementet i tilfelle komme tilbake til i budsjettsammenheng.

23.5 Gravplassforvaltningen

Departementet foreslår at Den norske kirke ved soknene fortsatt skal ha ansvaret for den offentlige gravplassforvaltningen, og at kommunene som i dag skal utrede utgiftene til anlegg, drift og forvaltning av gravplassene, jf. punkt 22.6.1. Bestemmelser om dette foreslås tatt inn i gravplassloven. Imidlertid foreslår departementet at fylkesmannen kan treffe vedtak om overføring av det kirkelige ansvaret til kommunen, om kommunen ønsker det. I slike tilfeller vil det oppstå administrative og økonomiske konsekvenser, både for kirken lokalt og kommunen, som i hvert enkelt tilfelle må utredes i sammenheng med overføringen.

Departementet foreslår dessuten at bispedømmerådenes oppgaver som regional gravplassmyndighet blir overført til ett fylkesmannsembete, jf. punkt 22.6.3. I dag mottar bispedømmerådene rundt 4 mill. kroner i statstilskudd for å ivareta oppgaven. Disse midlene vil det være aktuelt å omdisponere til fordel for vedkommende fylkesmannsembete. Departementet vil komme tilbake til dette i budsjettsammenheng.

24 Merknader til de enkelte bestemmelsene i lovforslaget

Til § 1 Formål og virkeområde

Første ledd angir hele lovens formål, dvs. bestemmelsene som retter seg mot alle tros- og livssynssamfunn, bestemmelsene om tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke og paragrafene som bare regulerer Den norske kirke. At staten skal understøtte tros- og livssynssamfunn, følger av Grunnloven § 16, og loven skal operasjonalisere statens plikt til å føre en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk. I § 9 er det gitt en egen formålsbestemmelse for reguleringen i kapittel 3 om Den norske kirke, se nærmere nedenfor.

Andre ledd angir positivt hva som etter loven her skal regnes som tros- eller livssynssamfunn. Tros- og livssynssamfunn bestemmes som «sammenslutninger for felles utøvelse av tro eller livssyn». Når hovedmotivet for loven er å legge til rette for praktisering av tros- og livssynsfrihet, er det naturlig at definisjonen av tros- og livssynssamfunn først og fremst retter seg mot felles utøvelse av tro og livssyn, og ikke mot innholdet i en tro eller et livssyn. Dette er også i tråd med de sentrale bestemmelsene i EMK artikkel 9 og SP artikkel 18. I første rekke er det derfor tros- og livssynssamfunnenes konkrete aktiviteter som vil skille dem fra andre typer sammenslutninger. Utøvelsen av tro eller livssyn må være «felles», og det betyr at den må involvere minst to personer. Det er en forutsetning at aktiviteten er lovlig. Tros- og livssynssamfunn vil gjerne ha jevnlige sammenkomster for utøvelse eller utvikling av tro eller livssyn gjennom møter eller gudstjenester, bønn, meditasjon, ritualer eller tilsvarende. Ofte vil også aktiviteten innebære misjonering eller annen form for rekruttering. Sammenslutninger som i hovedsak driver politisk, humanitær, kulturell eller forretningsmessig virksomhet, faller utenfor definisjonen. Det samme vil gjelde virksomheter som har andre hovedaktiviteter enn utøvelse av tro eller livssyn, for eksempel å fremme helse eller selvutvikling, å drøfte filosofiske spørsmål eller å bekjempe religion eller livssyn.

Aktivitetene kan imidlertid ikke vurderes helt isolert, men må kunne knyttes til en tros- eller livssynsoppfatning. Den aktuelle oppfatningen må ha et visst nivå av overbevisning, alvor, sammenheng og viktighet. I vurderingen kan det blant annet legges vekt på hvor lenge oppfatningen har eksistert og vært praktisert, ikke bare innenfor den aktuelle sammenslutningen, men også eventuelt i andre tros- eller livssynssamfunn, i andre land, eller uten å ha vært organisert. Samtidig er det klart at også nye tros- eller livssynsoppfatninger kan danne grunnlag for sammenslutninger som vil være omfattet av lovens formål og virkeområde. Det kreves ikke at et flertall av medlemmene i sammenslutningene slutter opp om alle sider ved samfunnets «lære» eller praksis, ikke heller at et flertall kan sies å være aktive medlemmer. En trosoppfatning vil normalt innebære en overbevisning om at det finnes en overjordisk virkelighet, en virkelighet som går ut over grensene for det allment sansbare, med avgjørende betydning for mennesket. En livssynsoppfatning vil normalt kjennetegnes ved at den har et sammenhengende syn på menneskets plass i tilværelsen og sentrale etiske spørsmål.

Definisjonen i lovforslaget tar i hovedsak sikte på å videreføre gjeldende rett, jf. kapittel 12. Tros- og livssynssamfunn som ønsker vigselsrett, og som vil kreve tilskudd etter den nye loven, må likevel registreres på nytt, se § 23. Ved behandling av søknader om registrering må det vurderes om sammenslutningen faller inn under den nye definisjonen i § 1 annet ledd. Definisjonen har betydning ikke bare for spørsmålet om registrering av tros- og livssynssamfunn – og dermed tilskudd og vigselsrett, men også for virkeområdet til andre bestemmelser i loven, for eksempel § 2 og §§ 19–21.

Tredje ledd angir virkeområdet for lovens ulike kapitler. Kapitlene 1 og 4 gjelder for alle tros- og livssynssamfunn, kapittel 2 gjelder for tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke og kapittel 3 gjelder bare for Den norske kirke.

Fjerde ledd fastsetter at loven ikke gjelder på Svalbard. Den norske kirkes virksomhet på Svalbard finansieres særskilt over Svalbard-budsjettet. Andre tros- og livssynssamfunn kan kreve tilskudd for medlemmer som oppholder seg på Svalbard, men er registrert bosatt i en norsk kommune, jf. § 5 tredje ledd jf. § 4 første ledd bokstav b.

Til § 2 Inn- og utmelding av tros- og livssynssamfunn

Første ledd viderefører gjeldende rett om at den «religiøse myndighetsalderen» er 15 år. Fra fylte 15 år bestemmer den enkelte selv fritt om innmelding i og utmelding av tros- og livssynssamfunn. For barn under 15 år er det de eller den som har foreldreansvaret, som har denne myndigheten. Hvis foreldrene har foreldreansvaret sammen, må de treffe beslutninger i fellesskap, jf. barneloven § 30. I § 3 i loven her er det gitt en bestemmelse om at barn har rett til å medvirke i alle saker som gjelder deres utøvelse av tro eller livssyn, og denne bestemmelsen har betydning også dersom foreldre vil melde et barn under 15 år inn i eller ut av et tros- eller livssynssamfunn, se merknaden til § 3.

Andre ledd gjør det klart at tros- og livssynssamfunn selv fastsetter vilkår for medlemskap og framgangsmåte for innmelding. Samfunnet avgjør for eksempel om innmelding skal skje skriftlig, om det skal gjennomføres en seremoni mv. Religionsfriheten forutsetter at utmelding skal kunne skje vilkårsløst og uten hindringer fra tros- eller livssynssamfunnets side. Derfor fastsetter loven at utmelding alltid skal kunne skje ved å sende en skriftlig henvendelse til samfunnet. Dette er ikke til hinder for at det også kan være andre måter å melde seg ut på, for eksempel via en nettportal eller ved personlig frammøte.

Bestemmelsene i § 2 er ikke til hinder for at en person kan være medlem i flere tros- eller livssynssamfunn samtidig. Samme person kan imidlertid ikke inngå i registrerings- eller tilskuddsgrunnlaget for flere samfunn. Derfor stilles det ytterligere vilkår når et medlemskap skal danne grunnlag for registrering og krav om tilskudd, jf. §§ 4 første ledd og 5 tredje ledd.

Til § 3 Barns rett til medvirkning

Bestemmelsen er en stadfesting av barns selvstendige rett til medvirkning og ledd i statens plikt til å sikre barns selvstendige tros- og livssynsfrihet, jf. barneloven §§ 31 og 33, Grunnloven § 104 og Barnekonvensjonen artikkel 12 og 14. Retten til medvirkning innebærer at barn skal få tilstrekkelig og tilpasset informasjon, og ha rett til fritt å gi uttrykk for sine meninger. Barn skal bli lyttet til i saker som gjelder deres tro og livssyn, og barnets meninger skal vektlegges i samsvar med barnets alder og modenhet. Retten til å medvirke gjelder uavhengig av religiøs myndighetsalder, jf. § 2 første ledd. Dette betyr for eksempel at barnet, så snart det er i stand til det, bør få bestemme selv i spørsmål om inn- og utmelding i tros- og livssynssamfunn og når det gjelder deltakelse på gudstjenester, aktiviteter i regi av samfunnet m.m. Barnets rett til medvirkning må også sees i lys av at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i alle avgjørelser som omhandler barn, se Grunnloven § 104 og Barnekonvensjonen artikkel 3.

Til § 4 Registrering av tros- og livssynssamfunn

Første ledd fastsetter vilkårene for at et tros- eller livssynssamfunn kan bli registrert. Samfunnet må søke om å bli registrert, og registrering kan bare innvilges dersom alle vilkårene er oppfylt. Registrering gir grunnlag for at et tros- eller livssynssamfunn kan få tilskudd etter loven § 5. Av § 9 framgår at tildeling av vigselsrett til representanter for et tros- eller livssynssamfunn forutsetter at samfunnet er registrert.

Et grunnvilkår for registrering er at samfunnet er «fast organisert». Det betyr at samfunnet må ha en fastlagt organisasjons- og styringsstruktur med klare ansvarsforhold. Samfunnet må være organisatorisk skikket til å oppfylle de kravene som lovgivningen stiller til blant annet tilskuddsforvaltning og ivaretakelse av vigselsrett. I forskrift, jf. sjette ledd, kan det stilles nærmere krav til organisasjonsstruktur og at registreringssøknaden redegjør for denne. Loven stiller ikke krav om en bestemt rettslig organisasjonsform, eller om at samfunnet skal ha vedtekter i en foreningsrettslig forstand. Tros- eller livssynssamfunnet må uansett være registrert med organisasjonsnummer i Enhetsregisteret, jf. fjerde ledd.

Videre stilles det vilkår om at samfunnet må ha minst 50 medlemmer for å kunne bli registrert. Bestemmelsen er først og fremst en konkretisering av vilkåret om at samfunnet må være fast organisert, men også motivert av behovet for å kunne føre tilsyn og kontroll med forvaltningen av tilskuddsmidler og utøvelsen av vigselsrett.

Bestemmelsen angir hvem som skal telles med når det skal avgjøres om et samfunn er registreringsberettiget. Bare slike medlemmer som oppfyller kravene i loven, kan inngå i registreringsgrunnlaget.

For det første må medlemmet selv ha meldt seg inn eller ha blitt innmeldt tidligere av de som har foreldreansvaret, jf. også § 2 første ledd. Det kreves dermed et aktivt, frivillig og informert samtykke til medlemskap i tros- eller livsssynssamfunnet. Norske tros- og livssynssamfunn kan være en del av et større samfunn i utlandet. Innmeldingskravet betyr at medlemmer som innvandrer til Norge, må gi et aktivt, frivillig og informert samtykke til medlemskap overfor det norske tros- eller livssynssamfunnet før vedkommende kan tas med i registreringsgrunnlaget (og tilskuddsgrunnlaget, jf. § 5). Det «religiøse» eller «livssynsmessige» medlemskapet behøver selvsagt ikke stiftes på nytt.

For det andre må medlemmet være bosatt i Norge. Bosatt-kravet tolkes på samme måte som i folkeregisterloven § 4-1. Hovedregelen er at personer som oppholder seg lovlig i en norsk kommune i minst seks måneder, regnes som bosatt i Norge, med mindre annet følger av bestemmelsene i eller i medhold av folkeregisterloven kapittel 4. Personer som er bosatt i Norge, tildeles fødselsnummer.

For det tredje kan medlemmet ikke være medlem i Den norske kirke eller et annet registrert tros- eller livssynssamfunn. Alle de nevnte vilkårene må være oppfylt for at medlemmet skal kunne telles med ved registrering.

Som nevnt ovenfor i merknaden til § 2 er kravene ikke til hinder for at samfunnet kan ha medlemmer som er blitt knyttet til samfunnet ved fødselen eller automatisk har blitt medlem ved flytting til Norge, som er bosatt i utlandet eller som også er medlem av et annet tros- eller livssynssamfunn. Første ledd avgjør bare hvem som skal telles med i antallskravet for registrering, og hvem som inngår i beregningen av tilskudd etter loven, jf. § 5 tredje ledd.

Andre ledd fastslår at registrering kan trekkes tilbake dersom tros- eller livssynssamfunnet ikke lenger oppfyller vilkårene i første ledd. Adgangen til å omgjøre et tidligere registreringsvedtak følger dermed av vilkårene i loven her, jf. forvaltningsloven § 35 siste ledd. Et slikt vedtak vil innebære at samfunnet ikke (lenger) har rett til tilskudd og heller ikke (lenger) kan ha vigselsrett. Det innebærer for eksempel at et tros- og livssynssamfunn som mister medlemmer, slik at medlemstallet faller under antallskravet, kan miste sin registrering.

I enkelte tilfeller vil det likevel ikke være rimelig å trekke registreringen direkte tilbake. Faller et registrert samfunns medlemstall marginalt under kravet om minst 50 tellende medlemmer, vil det være rimelig å vurdere spørsmålet om bortfall av registrering over noe tid. Det vil for eksempel være uheldig om et samfunn hvis medlemstall fra år til år veksler mellom om å være like over og like under antallskravet, skal fratas registreringen i det ene året og registreres på nytt i det neste. Både formålet med antallskravet og likebehandlingshensyn tilsier at undertallighet som har vedvart over flere år, medfører at samfunnet fratas registreringen, selv om medlemstallet for det meste eller utelukkende har vært marginalt lavere enn kravet på 50 tellende medlemmer.

Tredje ledd klargjør at vilkårene for å nekte tilskudd i § 6 også har betydning for retten til registrering. Tros- og livssynssamfunn kan både nektes registrering og registrering kan trekkes tilbake dersom ett eller flere av vilkårene i § 6 er oppfylt.

Det vil bero på en vurdering i det enkelte tilfellet om forholdet er så alvorlig at registrering skal nektes gitt eller trekkes tilbake. Ved første gangs behandling av en registreringssøknad forutsettes det at tros- og livssynssamfunnet verken er ansvarlig for forhold som er relevante for adgangen til å nekte tilskudd i § 6 første ledd, eller at det handler i strid med andre bestemmelser i loven. Forholdet må være mer alvorlig for at det skal gi grunnlag for å trekke tilbake en registrering som et samfunn, kanskje gjennom flere år, har hatt. For eksempel vil gjentatte eller vedvarende og eventuelt forsettlige brudd lettere kunne lede til tap av registrering. Nærmere regler om tap av registrering kan gis i forskrift, jf. § 4 sjette ledd.

Fjerde ledd gir hjemmel for at tros- og livssynssamfunn i forskrift pålegges å opplyse om organisasjonsnummer og om fødselsnummer for hvert enkelt medlem til bruk i saker som gjelder registrering eller krav om tilskudd etter § 5. Alle oversikter over fødselsnummer som offentlige organer sitter på, skal slettes når registreringssøknaden er behandlet og tilskuddsberegningen er gjennomført.

Femte ledd fastsetter at reglene i statistikkloven om plikt til å gi opplysninger til utarbeidelse av offisiell statistikk ikke gjelder opplysninger som er gitt etter forskrift med hjemmel i fjerde ledd. Det betyr at oversikter med fødselsnummer ikke vil bli gjort tilgjengelig for Statistisk sentralbyrå.

Sjette ledd gir hjemmel for Kongen til å fastsette forskrift om behandlingen av søknad om registrering, om tap av registrering og om plikten til å opplyse om endringer i registreringsgrunnlaget. Forskriftshjemmelen forutsetter at alle registrerte tros- og livssynssamfunn har plikt til å gi melding om endringer i opplysningene som lå til grunn for registreringen. Det kan gjelde endringer i antallet medlemmer, organisasjonsform, kontaktinformasjon etc.

Til § 5 Krav om og tildeling av tilskudd

Formålet med bestemmelsene i § 5 er å sikre at de andre tros- og livssynssamfunnene understøttes økonomisk på lik linje med Den norske kirke, og på lik linje med hverandre. Finansieringsordningen for Den norske kirke er regulert i § 14.

Første ledd innebærer at registrerte tros- og livssynssamfunn har rett til tilskudd fra staten i samsvar med reglene i loven. De enkelte samfunn må likevel fremme et konkret krav om tilskudd. Bare registrerte tros- og livssynssamfunn kan kreve tilskudd, og det innebærer at vilkårene for registrering § 4 også fungerer som forutsetninger for tilskudd.

Andre ledd erstatter gjeldende bestemmelser i lovgivningen om at tilskuddet skulle gå til henholdsvis «religiøse føremål» og «føremål som går inn under verksemda som livssynssamfunn». Den nye felles bestemmelsen for tros- og livssynssamfunn om at tilskuddet skal benyttes til «tros- eller livssynsformål» er ment å videreføre det materielle innholdet i de tidligere bestemmelsene. Hovedformålet med statens tilskudd er at tros- og livssynsfriheten skal kunne utøves i praksis. Loven krever likevel ikke at tilskuddet utelukkende skal anvendes direkte til utøvelse av tro og livssyn. Det er tilstrekkelig at en aktivitet har et «tros- eller livssynsformål», og det dekker både drifts- og investeringsutgifter som knytter seg til samfunnets aktiviteter. Bestemmelsen betyr dermed at samfunnene vil kunne bruke tilskuddet til å dekke et vidt spekter av utgifter i forbindelse med samfunnets egen religiøse eller livssynsmessige virksomhet. Aktiviteten må skje i regi av tros- eller livssynssamfunnet, og samfunnet kan ikke overføre tilskuddene direkte til sine medlemmer. Det vil også være i strid med bestemmelsen om samfunnet, i stedet for å bruke midlene selv, gir tilskuddet videre til andre organisasjoner eller formål i Norge eller i utlandet. Tilskuddsmidler kan settes av til sparing, forutsatt at de senere brukes i tråd med lovens forutsetninger. Det vil imidlertid være i strid med bestemmelsen dersom tilskuddsmidler gjøres utilgjengelig for tros- eller livssynssamfunnets styrende organer.

Tredje ledd fastsetter at det tilskuddet samfunnet har krav på, skal beregnes etter antall medlemmer i tros- eller livssynssamfunnet som oppfyller vilkårene i § 4 første ledd bokstav a–c. Det vises til merknaden til § 4. Et medlem som samtidig er medlem i Den norske kirke eller i et annet tros- eller livssynssamfunn, vil ikke være tilskuddstellende, og det kan stilles krav om at medlemmer som det kreves tilskudd for, skal identifiseres entydig med fødselsnummer, jf. § 4 fjerde ledd. Dersom medlemstallet i et år faller marginalt under kravet om minst 50 tellende medlemmer, bør tap av registrering avventes, jf. merknaden til § 4 andre ledd. Tredje ledd annet punktum i bestemmelsen her fastslår imidlertid uttrykkelig at tilskudd ikke skal tildeles i slike tilfeller.

Fjerde ledd angir hvordan satsen for årlig tilskudd per medlem til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke nærmere skal reguleres. Første punktum angir formålet med og rammen for reguleringen, mens andre punktum anviser framgangsmåten. Bestemmelsen forutsetter at det etableres et startpunkt for beregning av satsen for statstilskudd. Dette startpunktet skal fastsettes som en overgangsordning i medhold av § 23 første ledd, og denne bestemmelsen vil bare få virkning dette første året. Det vises til merknaden til § 23. § 5 fjerde ledd annet punktum om regulering av satsen vil måtte settes i kraft først ett år etter ikrafttredelse av loven forøvrig.

Forutsetningen i § 23 er at gjeldende rett legges til grunn for hvilke utgifter som skal inngå i beregningen av tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke, og at dagens nivå på den samlede tilskuddsutbetalingen videreføres. Dette representerer økonomisk understøttelse av Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn «på lik linje». Bestemmelsen i første punktum her tydeliggjør at dette formålet også skal gjelde videre. Samtidig presiserer bestemmelsen at satsen «om lag» skal svare til det offentlige tilskuddet til Den norske kirke per medlem. Det kreves ikke, og det er heller ikke mulig å oppnå, absolutt matematisk rettferdighet i den årlige utregningen. I tråd med dette tydeliggjør ordlyden i § 23 dessuten at satsen «fastsettes».

Det følger av bestemmelsen her at satsen, etter at utgangspunktet er etablert i henhold til § 23 første ledd, skal fastsettes årlig i samsvar med endringen i statens og kommunenes samlede tilskudd til Den norske kirke. Når endringen i tilskudd, både fra staten og kommunene, skal beregnes, skal det nå ikke gjøres fratrekk for konkrete utgiftstyper slik det ble gjort ved beregningen av startpunktet for satsen. Det er endringer i statens (ramme)tilskudd til rettssubjektet Den norske kirke og kommunenes driftstilskudd til Den norske kirke som skal benyttes som grunnlag for reguleringen. Videre forutsetter bestemmelsen at satsen for statstilskudd også tar hensyn til endringer i medlemstallet i Den norske kirke. Tilhørige regnes ikke som medlemmer i Den norske kirke i denne sammenhengen. Det betyr per i dag at det bare er døpte personer som telles med i beregningsgrunnlaget, jf. også merknad til § 17. Den nærmere framgangsmåten for fastsetting av satsen for tilskudd skal reguleres i forskrift, jf. sjette ledd.

Femte ledd pålegger tros- eller livssynssamfunn som fremmer krav om tilskudd, å bekrefte skriftlig at det er kjent med og vil overholde vilkårene for tilskudd i loven. Dette gjelder blant annet grunnlaget for å nekte tilskudd i § 6.

Sjette ledd gir hjemmel for Kongen til å gi forskrift om framsetting av krav om tilskudd og fastsetting av tilskudd.

Til § 6 Grunnlag for å nekte tilskudd

Bestemmelsen tar sikte på å tydeliggjøre og presisere kravet om at tros- og livssynssamfunn ikke skulle opptre i strid med «rett og sømd» eller «rett og moral». Grunnlaget for å nekte tilskudd har vært uklart, og de nye bestemmelsene kan derfor komme til å bety en skjerping i praksis.

Bestemmelsene i § 6 skiller ikke eksplisitt mellom brudd på lovregler («rett») og brudd på andre normer («moral«/«sømd»), slik gjeldende lov gjør. I stedet angis forhold som kan lede til at et tros- eller livssynssamfunn nektes tilskudd, i og for seg uavhengig av om en konkret lovbestemmelse er brutt eller ikke. At det eventuelt kan konstateres et lovbrudd, vil imidlertid kunne være et moment i vurderingen av om tilskudd skal nektes. Tros- og livssynssamfunn må naturligvis, som alle andre, forholde seg til norsk lov.

Grunnlaget for å nekte tilskudd retter seg mot «tros- eller livssynssamfunn, eller enkeltpersoner som opptrer på vegne av samfunnet». Det kreves derfor at et forhold på en kvalifisert måte kan knyttes til et tros- eller livssynssamfunn for at det aktuelle samfunnet skal kunne nektes tilskudd. Et forhold som rammes av nektelsesgrunnlaget, kan knyttes til samfunnet som sådan, for eksempel ved at det kommer til uttrykk i fast praksis i samfunnet eller at det framgår av vedtekter eller andre dokumenter som gjelder for eller er utarbeidet av samfunnet. Et tros- eller livssynssamfunn kan videre måtte svare for opptreden som kan knyttes til en organisatorisk enhet i samfunnet, for eksempel en menighet eller lignende. Samfunnet kan dessuten bli holdt ansvarlig for enkeltpersoner som opptrer på dets vegne overfor medlemmene eller allmennheten. Det gjelder ikke bare personer som i juridisk forstand representerer samfunnet eller en menighet, men kan også omfatte for eksempel religiøse ledere eller ansatte. Forholdet må imidlertid kunne knyttes til tros- eller livssynssamfunnets virksomhet. Samfunnet svarer dermed ikke for enhver handling begått av personer som representerer samfunnet. Det må vurderes konkret om forholdet er av en slik karakter at det vil fremstå urimelig dersom det ikke får betydning også for samfunnet som sådan. Forhold begått av en person tilknyttet samfunnet, men som samfunnet overhodet ikke var kjent med eller ikke med rimelighet burde vært kjent med, kan som et utgangspunkt ikke gi grunnlag for å nekte tilskudd. Hvis en representant for et samfunn opptrer i strid med vilkårene, må det for eksempel være en tilstrekkelig klar kobling til hans eller hennes funksjoner i tros- eller livssynssamfunnet for at tilskudd skal kunne nektes. Det kreves ikke at forholdet eller handlingen finner sted i lokalene til et tros- eller livssynssamfunn, men det kan være et moment i vurderingen. Etter omstendighetene vil et tros- eller livssynssamfunn også kunne identifiseres med forelesere, forkynnere mv. som blir invitert til (enkelt)arrangementer i regi av samfunnet. Dersom det for eksempel på forhånd er kjent at en foreleser eller forkynner tidligere har opptrådt på en måte som gir grunnlag for å nekte tilskudd, et samfunn inviterer vedkommende og personen på det aktuelle arrangementet igjen opptrer i strid med bestemmelsene i loven her, kan samfunnet nektes tilskudd.

Straffeloven § 27 har bestemmelser om at et foretak kan straffes «når et straffebud er overtrådt av noen som har handlet på vegne av et foretak», og § 28 angir momenter som skal tillegges vekt ved avgjørelsen av om et foretak skal straffes, og ved utmåling av straffen. En eventuell dom i en straffesak er ikke avgjørende for spørsmålet om å nekte tilskudd etter loven her. Tilskuddsforvalteren skal gjøre en selvstendig vurdering av om tilskudd skal nektes. Noen av momentene i straffeloven § 28 kan imidlertid være relevante i en vurdering også etter bestemmelsene her.

Første ledd beskriver forhold som kan gi grunnlag for at et tros- eller livssynssamfunn nektes tilskudd. Tilskuddsforvalteren må dermed utvise et skjønn, herunder om krenkelsen eller lovbruddet etter en konkret vurdering bør føre til at tilskudd nektes. I dette ligger det en vurdering av hvor alvorlig forholdet er. Et krav om tilskudd kan avslås fullstendig, dvs. at hele tilskuddet det aktuelle året holdes tilbake, eller tilskuddet kan avkortes etter en konkret vurdering. Det samme gjelder et eventuelt krav om tilbakebetaling etter tredje ledd. I noen tilfeller vil det være urimelig inngripende å nekte tilskudd eller kreve tilbakebetaling. Systematiske og forsettlige lovbrudd eller handlinger nevnt i første ledd, enten de begås av samfunnet selv, en menighet eller en som opptrer på vegne av samfunnet, skal som hovedregel føre til at tilskudd nektes, og eventuelt kreves tilbakebetalt. Det vil kunne ha betydning om tros- eller livssynssamfunnet ved retningslinjer, instruksjon, opplæring, kontroll eller andre tiltak kunne ha forebygget et forhold som for eksempel er begått av en ansatt, eller om samfunnet faktisk har iverksatt tiltak for å hindre uønsket opptreden eller at handlinger gjentas.

Bevisbyrden for at det er grunnlag for å nekte et tros- eller livssynssamfunn tilskudd med hjemmel i første eller andre ledd, påhviler tilskuddsforvalteren.

I første ledd er det beskrevet ulike typer forhold som kan lede til at tilskudd nektes. Beskrivelsene kan overlappe hverandre, og et konkret forhold kan derfor dekkes av flere av alternativene.

Første alternativ omfatter utøvelse av vold, tvang eller trusler. Beskrivelsen rammer handlinger som også kan være straffbare, se straffeloven kapittel 25 om «Voldslovbrudd mv.» og kapittel 24 «Vern av den personlige frihet og fred», særlig §§ 251–253 om tvang og §§ 263–264 om trusler. Dette alternativet vil også blant annet være i samsvar med statens forpliktelser etter Europarådets konvensjon om forebyggelse og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner (Istanbulkonvensjonen). Tilskuddsforvalteren skal som nevnt gjøre en selvstendig vurdering etter bestemmelsen her og må vurdere konkret om en skal stille et krav om tilskudd i bero i lys av en eventuell straffesak. Kravet til bevis i en sak om å nekte tilskudd vil være mindre strengt enn i en straffesak.

Andre alternativ gjelder krenkelser av barns rettigheter. Det omfatter slike rettigheter som staten er forpliktet til å beskytte gjennom Barnekonvensjonen (BK), jf. menneskerettsloven § 2 nr. 4 og § 3. Bestemmelsen må imidlertid avveies mot barns og foreldres religions- og livssynsfrihet, og er heller ikke i utgangspunktet til hinder for ulikt syn på oppdragelse eller verdensbilde. Eksempler på krenkelser som kan gi grunnlag for å nekte tilskudd kan være negativ sosial kontroll som retter seg mot barn, psykisk vold, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse eller æresvold.

Det tredje alternativet sier at brudd på «lovbestemte diskrimineringsforbud» gir grunnlag for å nekte tilskudd. Henvisningen til diskrimineringsforbud omfatter de til enhver tid gjeldende lovbestemmelsene som forbyr diskriminering. Likestillings- og diskrimineringsloven (lov av 16. juni 2017 nr. 51) § 6 forbyr diskriminering på grunn av kjønn, graviditet, permisjon ved fødsel eller adopsjon, omsorgsoppgaver, etnisitet, religion, livssyn, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk, og alder. Den gjelder på alle samfunnsområder, også i tros- og livssynssamfunn, for eksempel når et samfunn er arbeidsgiver, driver undervisning eller arrangerer møter. Det kan bare oppstilles unntak dersom samfunnet, eller personer som opptrer på samfunnets vegne, begrunner forskjellsbehandlingen i samfunnets grunnleggende verdisyn eller lære. Handlingene må være begrunnet i en overbevisning som etter vanlig teologisk oppfatning anses å være såkalte lærespørsmål, jf. Innst. O. nr. 55 (1977–1978) side 12. Slike lærespørsmål kan for eksempel innebære at kvinner ikke har adgang til å lede seremonier eller bønn, eller at samfunnet ikke kan tilby likekjønnet vigselsseremoni. Et samfunn har dessuten på visse vilkår adgang til å forskjellsbehandle ved tilsetting av personer som skal ha arbeidsoppgaver knyttet til selve religionsutøvelsen, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 9.

Ordlyden i det fjerde og siste alternativet er vid. Den dekker «alvorlige» krenkelser som ikke allerede faller inn under gjerningsbeskrivelsen i de tre ovennevnte alternativene. Formuleringen «andres rettigheter og friheter» er hentet fra EMK artikkel 9 nr. 2 om begrensninger i religionsfriheten. På den ene siden uttrykker dette at tilskuddsforvalteren ikke kan eller skal gjøre ulovlige inngrep i tros- og livssynsfriheten. På den andre siden viser formuleringen at tilskuddsforvalteren nettopp kan vurdere, og eventuelt konstatere og sanksjonere slike krenkelser, uten at det medfører et utilbørlig inngrep i samfunnets religionsfrihet. Vilkåret rammer først og fremst krenkelser av personer som ikke er medlem av det aktuelle samfunnet, fordi medlemmer normalt vil kunne reagere med å melde seg ut. Mange religioner gir regler som innskrenker medlemmenes rettigheter og friheter, og som det er vanlig at medlemmene er mer eller mindre tydelig forpliktet til å følge. Hvis voksne medlemmer av egen fri vilje følger slike regler, kan de ikke oppfattes som krenkelser i denne bestemmelsens forstand. Som hovedsak gjelder det selv om forpliktelsene kan anses som skadelige. Men vilkåret kan ramme samfunn som hindrer utmelding, jf. også § 2 annet ledd, eller som utnytter at et medlem befinner seg i en utsatt eller sårbar posisjon, for eksempel på grunn av nedsatt funksjonsevne, sykdom eller alder. Ulike former for negativ sosial kontroll kan også falle inn under dette alternativet. Et annet eksempel som kan rammes, er trossamfunn som ikke respekterer en rettsgyldig skilsmisse og aktivt bidrar til såkalte «haltende ekteskap», dvs. en situasjon der et par er sivilrettslig skilt, men fremdeles anses gift etter religiøse regler.

I medhold av andre punktum kan også tros- eller livssynssamfunn som oppfordrer til eller gir støtte til slike krenkelser som er nevnt i første punktum, nektes tilskudd. Å «oppfordre til» betyr å aktivt tilskynde en krenkelse, mens å «støtte» innebærer å legge til rette for eller mer aktivt forsvare en handling. Etter omstendighetene kan bestemmelsen også ramme unnlatelser av å gripe inn når en er kjent med at det skjer en krenkelse. Å forholde seg passiv kan i noen tilfeller innebærer å «støtte» i bestemmelsens forstand. Annet punktum vil videre kunne omfatte et tros- eller livssynssamfunn som i forkynnelse eller på andre måter fremsetter hatefulle ytringer, se straffeloven § 185, eller ber medlemmer eller andre om å utøve vold i nære relasjoner eller mot personer på grunn av religiøs eller politisk overbevisning, seksuell orientering, etnisitet mv. Også et samfunn som oppfordrer foreldre til å bruke vold i oppdragelsen av barn, eller som fraråder at barn får nødvendige helsetjenester eller utdanning, som legger til rette for kjønnslemlestelse eller som fremmer barneekteskap ved å formidle kontakter i utlandet, kan rammes. Det samme kan gjelde samfunn som oppfordrer til former for straff av personer som bryter med samfunnets etiske grunnlag, personer som forlater samfunnet mv. Også samfunn som oppfordrer til bruk av terror, eller som oppfordrer til eller legger til rette for finansiering av terror, kan omfattes av annet punktum.

Andre ledd gir grunnlag for å nekte tilskudd dersom samfunnet ikke oppfyller andre krav som følger av loven eller forskrifter til den. Denne bestemmelsen kan for eksempel komme til anvendelse dersom samfunnet ikke oppfyller rapporteringsplikten eller plikten til å sende inn revidert regnskap etter § 7.

Tredje ledd fastsetter at tilskudd også kan kreves helt eller delvis tilbakebetalt fra et tros- eller livssynssamfunn dersom ett eller flere av vilkårene for å nekte tilskudd er oppfylt, jf. første og andre ledd. Terskelen for å kreve tilbakebetaling skal være høy. Tilbakebetaling kan være aktuelt ved kvalifiserte eller vedvarende brudd på vilkårene i første ledd. Tilsvarende dersom andre bestemmelser i loven og i forskrifter settes til side, jf. annet ledd, for eksempel plikten til å opplyse om endringer i opplysninger som lå til grunn for registrering etter § 4 første ledd, plikten til å sende inn rapport og regnskap mv. Et krav om tilbakebetaling vil være et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Adgangen til å omgjøre et opprinnelig tilskuddsvedtak følger av loven her, jf. forvaltningsloven § 35 siste ledd.

Det følger ellers av § 5 femte ledd at samfunnet når det fremmer krav om tilskudd, skriftlig skal bekrefte at det er kjent med og vil overholde vilkårene for tilskudd.

Fjerde ledd gir hjemmel for at Kongen fastsetter forskrifter om gjennomføringen av bestemmelsene i denne paragrafen.

Til § 7 Rapport og regnskap

Første ledd stiller krav om at registrerte tros- og livssynssamfunn, jf. § 4, hvert år skal rapportere om virksomheten til tilsynsmyndigheten. Først og fremst skal rapporten omtale virksomheten i samfunnet, og den skal gi grunnlag for å fastslå at vilkårene for registrering fortsatt er oppfylt. Samfunnene kan bli pålagt å opplyse om endringer i registreringsgrunnlaget, jf. § 4 sjette ledd. Rapporten skal også gi informasjon om bruken av eventuelt tilskudd, jf. § 5 andre ledd, og forvaltningen av eventuell vigselsrett.

Plikten til å rapportere om tilstand og tiltak for kjønnslikestilling tilsvarer innholdsmessig likestillings- og diskrimineringsloven § 26a første ledd, jf. tredje ledd. Det skal gjøres rede for den faktiske tilstanden når det gjelder kjønnslikestilling i samfunnet, med systematisk beskrivelse av likestillingsstatusen mellom kvinner og menn for å kunne vurdere graden av likestilling. Formålet er å avdekke utilsiktede og uønskede forskjeller mellom kvinner og menn, og informasjonen skal fungere som et redskap for å vurdere nye likestillingstiltak i samfunnet. Bestemmelsen omfatter også tros- eller livssynssamfunn som ikke har arbeidsgiveransvar.

I tillegg skal det gjøres rede for eventuelle begrensninger tros- eller livssynssamfunnet har eller praktiserer når det gjelder tilgang til aktiviteter, styrende organer, verv og stillinger som har sammenheng med forhold som er nevnt i likestillings- og diskrimineringsloven § 6, som kjønn, etnisitet, alder, religion eller livssyn, nedsatt funksjonsevne, seksuell orientering (samlivsform), kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk. Eventuelle begrensninger må ikke begrunnes i rapporten, men slike begrensninger må ha en religiøs eller livssynsmessig eller annen saklig begrunnelse for å være lovlige, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 9. Tilsynsmyndigheten, jf. § 8, kan eventuelt be om slik begrunnelse, se andre ledd.

Andre ledd fastsetter at tilsynsmyndigheten også kan kreve rapportering om særskilte forhold, dvs. i tillegg til den årlige rapporteringen, for eksempel om barns rettigheter, eller dersom myndigheten blir kjent med konkrete forhold som kan lede til at tilskudd nektes, jf. § 6.

Tredje ledd gir tros- og livssynssamfunn som mottar tilskudd, plikt til hvert år å sende inn regnskap som er revidert av statsautorisert eller registrert revisor, jf. revisorloven § 3-1. I regnskapet skal det opplyses særskilt om eventuelle bidrag fra utlandet. Formålet med den særlige opplysningsplikten er å sikre åpenhet om utenlandske donasjoner til tros- og livssynssamfunn.

Fjerde ledd gir Kongen myndighet til å gi nærmere bestemmelser om regnskap og rapport, for eksempel om revisjonsplikten og plikten til å opplyse om bidrag fra utlandet.

Til § 8 Forvaltning og tilsynsmyndighet

Første ledd gir departementet myndighet til å fatte vedtak i alle saker omfattet av kapittel 2. Myndigheten kan delegeres videre, for eksempel til alle fylkesmennene eller eventuelt til noen få eller ett fylkesmannsembete.

Andre ledd gir departementet myndighet til å føre tilsyn med at tros- og livssynssamfunnene oppfyller vilkår og krav etter loven. Dette omfatter blant annet å oppfylle vilkårene i §§ 4 og 5, og ikke opptre på en måte som gir grunnlag for å nekte tilskudd etter § 6 første ledd. Også denne myndigheten kan delegeres. Dersom myndighet delegeres, vil fylkesmannens enkeltvedtak på vanlig måte kunne påklages til departementet etter reglene i forvaltningsloven.

Til § 9 Vigselsrett

Bestemmelsen fastsetter at Kongen har myndighet til å gi vigselsrett til representanter for registrerte tros- og livssynssamfunn. Den knytter seg til ekteskapsloven § 12 første ledd bokstav a som fastsetter at «prest i Den norske og person som i medhold av trossamfunnsloven er tildelt vigselsrett», er vigsler. Forutsetningen for vigselsrett er videre at Kongen har godkjent «formen for inngåelse av ekteskap» som skal gjelde i det aktuelle samfunnet. Dette siste vil også gjelde nye liturgier for vigsel i Den norske kirke. Etter ekteskapsloven § 15 kan Kongen gi nærmere regler om formen for inngåelse av ekteskap.

Et grunnvilkår for tildeling av vigselsrett er at vedkommende tros- eller livssynssamfunn er registrert, jf. § 4. Vigselsretten tildeles etter søknad fra tros- eller livssynssamfunnet, men den gis til ett eller flere medlemmer samfunnet selv har utpekt. Kongen kan gi forskrifter om tildeling og tilbaketrekning av vigselsrett, og det kan stilles nærmere krav vil vigsleren, blant annet at vigsleren skriftlig skal bekrefte at hun eller han vil ivareta oppgavene som vigsler i samsvar med ekteskapslovens krav og forutsetninger. Det kan videre stilles alderskrav, krav om skikkethet, norskkunnskaper og om registerføring. Kongen kan også med hjemmel i ekteskapsloven § 17 gi regler om registrering og melding av vigsler.

I § 23 tredje ledd er det gitt en særlig overgangsregel om vigselsmyndighet.

Til § 10 Kapitlets formål

Bestemmelsen tydeliggjør det særlige formålet med reguleringen i lovens kapittel 3 om Den norske kirke. Den bygger på og konkretiserer bestemmelsene om Den norske kirke i Grunnloven § 16. Kapittel 3 i loven her følger opp statens plikt til å understøtte Den norske kirke i andre punktum og forpliktelsen til å vedta lovgivning om «Kirkens ordning» som følger av Grunnloven § 16 tredje punktum. Grunnloven omtaler Den norske kirke både som «en evangelisk-luthersk kirke» og som «Norges folkekirke». Forpliktelsene i formålsbestemmelsen om at Den norske kirke skal være «landsdekkende» og «demokratisk», er presiseringer av folkekirkekarateristikken i Grunnloven. Formålsbestemmelsen må også sees i lys av at disse forpliktelsene er i tråd med Den norske kirkes selvforståelse. Forpliktelsen til tilstedeværelse i hele landet er i første rekke fulgt opp i §§ 11 første ledd og 16 første ledd, mens demokratiforpliktelsen er tematisert ved visse bestemmelser om stemmerett og valg i § 13.

Til § 11 Soknet og Den norske kirke

Første ledd viderefører den tidligere og fundamentale bestemmelsen om at soknet er grunnenheten i Den norske kirke, og at det ikke kan løses fra Den norske kirke. I begge sammenhengene er det tale om trossamfunnet «Den norske kirke», og ikke rettssubjektet «Den norske kirke», jf. andre ledd. Det uløselige båndet mellom soknet og Den norske kirke betyr for eksempel at et sokn ikke kan gå inn i et annet trossamfunn eller etablere seg som et selvstendig trossamfunn eller en forening. Motsatt kan heller ikke et sokn ekskluderes fra Den norske kirke, tappes for midler eller nedlegges på en annen måte enn ved å bli del av et annet sokn, jf. også § 12 annet ledd. Båndet til trossamfunnet betyr dessuten at soknet må gjennomføre gudstjenester og kirkelige handlinger i samsvar med liturgier og ordninger som Kirkemøtet fastsetter i kraft av rollen som trossamfunnets øverste representative organ, jf. § 12 første ledd. Kirkemøtet er likevel ikke generelt overordnet soknet slik at det for eksempel kan instruere soknet i enkeltsaker, jf. § 12 tredje ledd.

Også andre ledd viderefører soknet og Den norske kirke som selvstendige rettssubjekter med egne rettigheter og forpliktelser, med aktiv og passiv søksmålskompetanse mv. Rettssubjektiviteten tegnes ut på samme måte for soknet og Den norske kirke, og begge kan beskrives som særlovregulerte størrelser. Loven bruker betegnelsen «Den norske kirke» om to ulike størrelser: trossamfunnet Den norske kirke, som omfatter alle de kirkelige rettssubjektene, jf. første ledd og §§ 10, 12 og 16, og dessuten rettssubjektet Den norske kirke, jf. leddet her, tredje ledd og § 12 tredje ledd.

Tredje ledd angir hvem som opptrer på vegne av de kirkelige rettssubjektene. Soknet representeres i utgangspunktet av menighetsrådet, og Kirkemøtet opptrer i utgangspunktet på vegne av Den norske kirke. Kirkemøtet kan fastsette bestemmelser om kirkens organisering mv. etter § 12 andre ledd, og i slike bestemmelser kan andre organer bemyndiges til å opptre både på vegne av soknet og av rettssubjektet Den norske kirke, se også fjerde ledd i bestemmelsen her.

Fjerde ledd tydeliggjør at Kirkemøtet kan fastsette at et organ skal ivareta oppgaver for flere sokn, og at Kirkemøtet gir nærmere regler om organisering av soknets organer og oppgavefordeling mellom dem. Denne myndigheten følger i og for seg allerede av § 12 andre ledd, men er likevel presisert her. Et slikt fellesorgan kan ivareta oppgaver for sokn innenfor samme kommune eller for sokn i flere kommuner, og organet kan blant annet ivareta økonomiske og administrative oppgaver og utøve arbeidsgivermyndighet på vegne av ett eller flere sokn. Hjemmelen åpner for eksempel for at Kirkemøtet viderefører den tidligere ordningen med et kirkelig fellesråd som opptrer på vegne av flere sokn, og som har de samme oppgavene som etter tidligere lovgivning. Det kan ikke utelukkes at et fellesorgan for flere sokn vil kunne være «en annen arbeidsgiver» enn dagens kirkelige fellesråd i henhold til arbeidsmiljøloven § 16-1, og det må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle om en etablering av et fellesorgan med hjemmel i den nye bestemmelsen vil innebære en virksomhetsoverdragelse etter arbeidsmiljøloven § 16-1.

Til § 12 Kirkemøtet

Første ledd sier at Kirkemøtet fastsetter kirkens grunnlag og lære og alle liturgier og gudstjenstlige bøker. Som i gjeldende rett betyr dette ikke at Stortinget i loven utstyrer Kirkemøtet med denne myndigheten. Lovbestemmelsen konstaterer eller bekrefter at Kirkemøtet har denne myndigheten på vegne av trossamfunnet Den norske kirke. Bestemmelsen er ikke til hinder for at Kirkemøtet fastsetter særlige regler om behandling av læresaker, som for eksempel legger myndighet i slike saker til andre instanser, for eksempel biskopene eller Bispemøtet. Den norske kirke er i Grunnloven § 16 beskrevet som «en evangelisk-luthersk kirke», og kirkens læregrunnlag er fortsatt angitt i NL 2-1.

Andre ledd gir Kirkemøtet myndighet til å fastsette bestemmelser om kirkens organisering, kirkelig inndeling, kirkelige organer og om valg til disse. Et slikt regelverk omtales gjerne som en «kirkeordning». Bestemmelsen i andre ledd er helt sentral i rammelovgivningen om Den norske kirke, og den bygger videre på forutsetningen i første ledd om at Kirkemøtet opptrer på vegne av trossamfunnet Den norske kirke. Den gir Kirkemøtet et lovgrunnlag for å vedta en ny kirkeordning som kan erstatte tidligere lovgivning og forskriftsbestemmelser som er vedtatt av statlige organer.

Enkelte bestemmelser i loven legger i tillegg eksplisitt myndighet til Kirkemøtet til å vedta regler som griper inn i soknets myndighet, dvs. soknets private autonomi. Bestemmelsen i § 11 fjerde ledd presiserer at Kirkemøtet også kan etablere fellesorganer for flere sokn som utøver myndighet på vegne av ett eller flere sokn. Loven legger også konkret myndighet til Kirkemøtet i §§ 12, 15 og 17. Disse bestemmelsene skal ikke tolkes uttømmende. Kirkemøtet vil i kirkeordningen kunne gi regler som også på andre områder griper inn i soknenes myndighet. For eksempel kan Kirkemøtet, som tidligere, fastsette tjenesteordninger for vigslede stillinger som skal ha soknet som arbeidsgiver.

Loven skiller dermed ikke klart mellom tilfeller der Kirkemøtet kan treffe vedtak i kraft av å være det øverste representative organet for trossamfunnet Den norske kirke, når Kirkemøtet treffer vedtak som øverste organ i rettssubjektet Den norske kirke og når Kirkemøtet eventuelt treffer vedtak med hjemmel i loven her. Det nærmere forholdet mellom Kirkemøtets og soknenes myndighet bør fastsettes i kirkeordningen.

Tredje ledd presiserer at Kirkemøtet, verken som øverste organ for trossamfunnet eller i rettssubjektet Den norske kirke, har myndighet til å treffe vedtak eller gi instruks i enkeltsaker som det ligger til organer for soknet å avgjøre. Formålet med bestemmelsen er å videreføre soknets selvstendighet i enkeltsaker selv om Kirkemøtet har myndighet til å vedta regler om organisering, oppgavefordeling mv.

Fjerde ledd gir Kirkemøtet en rett til å bli orientert dersom det skal foretas vesentlige endringer i bestemmelsene i kapittel 3. Bestemmelsen viderefører kirkeloven § 24 tredje ledd bokstav a. Formålet er å ivareta Den norske kirkes trosfrihet ved at ikke vesentlige bestemmelser i lovgivningen om Den norske kirke endres uten at kirken selv har fått anledning til å uttale seg. At endringene må være vesentlige, innebærer at mindre justeringer eller tekniske endringer ikke er omfattet. Realitetsendringer må imidlertid som hovedregel antas å være vesentlige. Departementet er ansvarlig for at slike forslag legges fram for Kirkemøtet.

Til § 13 Kirkelige valg og kirkelig stemmerett

Paragrafen fastsetter noen grunnleggende bestemmelser om demokrati i kirken og følger dermed opp formuleringen i formålsbestemmelsen i § 10 om Den norske kirke som en «demokratisk» folkekirke.

Første ledd fastsetter at kirkelige valg i tid og sted kan knyttes sammen med offentlige valg. Med «offentlige valg» forstås stortings-, fylkestings- eller kommunestyrevalg. Etter gjeldende rett har det vært påbudt at kirkevalg holdes samtidig med og i nærheten av offentlige valg. Formålet med påbudet var å styrke kirkevalgenes offentlige karakter og å bidra til økt oppslutning ved valgene. Etter lovforslaget blir det nå opp til Den norske kirke selv å fastsette at kirkelige valg eventuelt holdes samtidig med og i nærheten av offentlige valg. Kirken blir dermed friere til å fastsette egen eller egne valgordninger. Lovforslaget klargjør at kirkelige valg kan holdes samtidig med offentlige valg og i umiddelbar nærhet av lokalene der det offentlige valget gjennomføres, i samsvar med gjeldende rett. Dette innebærer blant annet at avvikling av kirkelige valg i tilknytning til offentlige valg, ikke innebærer ulovlig forstyrrelse av offentlige valg. Bestemmelsen skal fortsatt forstås slik at kirkevalg ikke kan avholdes i samme rom som offentlige valg, men at det skal være «forholdsvis enkelt» å finne fram og forflytte seg fra det ene valglokalet til det andre, jf. Prop. 78 L (2012–2013). Bindingen til de offentlige valgene er ikke til hinder for forhåndsstemmegivning eller for at en legger til rette for at velgerne kan avgi stemme i andre lokaler i tillegg, for eksempel i et kirke- eller menighetshus etter en gudstjeneste.

Andre ledd gir bestemmelser om kirkelig stemmerett. Aldersgrensen for å stemme ved kirkelige valg er 15 år og tilsvarer dermed den religiøse myndighetsalderen, jf. § 2. Ordlyden knytter ikke stemmeretten uttrykkelig til bostedssoknet, slik den gjeldende lovbestemmelsen gjør. Kirkemøtet skal etter § 12 andre ledd gi nærmere bestemmelser om blant annet valg til kirkelige organer. Dette gir grunnlag også for at Kirkemøtet gir bestemmelser om enkeltmedlemmers rettigheter og plikter, for eksempel regler om valgbarhet, tap av valgbarhet og eventuell uttreden av kirkelige organer.

Til § 14 Finansiering av Den norske kirke

Grunnloven § 16 forplikter staten til offentlig finansiering av Den norske kirke, men det er opp til lovgivningen – og de offentlige budsjettene – å nærmere konkretisere understøttelsens omfang og karakter. Formålet med bestemmelsene i § 14 er å beskrive rammene for statens og kommunenes finansieringsansvar for Den norske kirke og ansvarsdelingen mellom stat og kommune. Det offentlige finansieringsansvaret er naturligvis ikke til hinder for at Den norske kirke innhenter finansiering fra andre kilder. Kirkemøtet har myndighet til å vedta en obligatorisk avgift eller kontingent for medlemmene.

Første ledd definerer statens finansieringsansvar overfor Den norske kirke. Tilskuddet fra staten gis til prestetjenesten og kirkens virksomhet nasjonalt og regionalt. Disse formålene korresponderer i hovedsak med virksomhetsansvaret til rettssubjektet Den norske kirke. Staten kan også gi tilskudd til andre kirkelige formål, for eksempel trosopplæring og diakonitjeneste i menighetene. Tilskuddet gis i praksis med utgangspunkt i en budsjettsøknad fra Den norske kirke, og det fastsettes i de årlige statsbudsjettene. Tilskuddet overføres til rettssubjektet Den norske kirke, og det vil være Kirkemøtet som fordeler tilskuddet videre til andre instanser i Den norske kirke.

I andre ledd er kommunens finansieringsansvar regulert. Kommunen «gir» tilskudd til kirkens virksomhet lokalt, herunder tilskudd til bygging, vedlikehold og drift av kirkebygg. Dette innebærer en rettslig forpliktelse for kommunen til å finansiere disse formålene, men nivået på tilskuddet er ikke presist angitt i bestemmelsen. Tilskuddet skal sørge for at kirkebyggene holdes i forsvarlig stand og kan benyttes til gudstjenester og kirkelige handlinger, og det skal sørge for at soknene har tilfredsstillende bemanning ved gudstjenester og kirkelige handlinger og tilstrekkelig administrativ hjelp. Soknets organer må tilpasse aktiviteten til tilskuddets størrelse og prioritere mellom ulike oppgaver. Kirkemøtet fastsetter hvilket organ for soknet som skal motta kommunens tilskudd, jf. § 11 tredje og fjerde ledd, jf. § 12 andre ledd. I praksis vil nok kommunen alltid innhente et budsjettforslag fra kirken lokalt som grunnlag for sin budsjettbehandling, men departementet mener det kan være hensiktsmessig å presisere dette som et krav i loven. At budsjettforslaget også skal omfatte tilskudd til kirkelig undervisning, diakoni og kirkemusikk, fører videre en tilsvarende bestemmelse i kirkeloven § 15. Hvilket organ som på soknets vegne fremmer budsjettforslaget, bør ikke bestemmes i loven. Dette kan variere med hvordan kirken lokalt er organisert og hvem som opptrer på soknets vegne overfor kommunen i budsjettsaker. Loven er ikke til hinder for at det etableres kirkelige organer på tvers av kommunegrensene som kan motta og disponere tilskuddene fra de berørte kommunene. Dette åpnet også tidligere lovgivning for.

Kommunen er for øvrig etter gravplassloven § 3 også forpliktet til å finansiere anlegg, drift og forvaltning av gravplasser i kommunen etter budsjettforslag fra soknet eller soknene i kommunen.

Tredje ledd åpner for at kommunene kan yte tjenester i stedet for å gi tilskudd etter andre ledd, men det krever avtale med soknet. I praksis er kommunal tjenesteyting mest brukt for en del administrative funksjoner, for eksempel IKT- og regnskapstjenester.

Fjerde ledd gir kommunen hjemmel til å ta opp lån for å finansiere formål som faller inn under andre ledd, for eksempel bygging av kirke. Bestemmelsen gir også adgang til å ta opp lån til investeringer i varige driftsmidler som tilhører kirkebygget, eksempelvis tekniske anlegg, inventar og utstyr. Utgifter til anskaffelser av eiendeler som ikke regnes som varige driftsmidler, faller utenfor låneadgangen. Kommunelovens generelle vilkår for låneopptak gjelder i tilfellet, jf. kommuneloven § 14-14.

Femte ledd slår fast at grunnlagene for å nekte tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke i § 6, gjelder tilsvarende for Den norske kirke. Brudd på vilkårene i § 6 vil dermed kunne føre til at tilskuddene til Den norske kirke reduseres. Det må likevel gjennomføres på en slik måte at tilskuddet til andre tros- og livssynssamfunn ikke påvirkes, for eksempel ved at staten krever tilbakebetaling fra Den norske kirke.

Sjette ledd fastsetter at regnskapsloven gjelder for regnskapet til rettssubjektet Den norske kirke og regnskapet til soknet dersom ikke departementet har fastsatt andre bestemmelser i forskrift. For rettssubjektet Den norske kirke er det fastsatt særlige regler om regnskapsføring av pensjonsutgifter, jf. forskrift 4. oktober 2016 nr. 1167. Disse foreslås videreført. For soknenes organer, kirkelige fellesråd og menighetsråd, er det fastsatt bestemmelser for regnskapsføring m.m. i forskrift 25. september 2003 nr. 1215. Disse foreslås videreført, og også gjort gjeldende for organer som Kirkemøtet fastsetter for å ivareta oppgaver for flere sokn, jf. § 11 fjerde ledd, inntil eventuell overgang til regnskapslovens bestemmelser er nærmere utredet.

Sjuende ledd viderefører regelen om at et sokn ikke kan tas under konkursbehandling eller begjære åpning av gjeldsforhandlinger etter konkursloven. Tilsvarende bestemmelser finnes for kommuner i kommuneloven § 29-1 andre ledd. Bestemmelsen hindrer ikke at et sokn på frivillig grunnlag forhandler seg fram til en gjeldsordning med enkeltstående kreditorer. Finansieringsordningen, jf. andre ledd, tilsier at kommunen, i samråd med soknet, må ta stilling til eventuelle tiltak dersom soknet skulle få betalingsvansker som ikke er helt forbigående.

Til § 15 Kirkebygg

Første ledd gir bestemmelser om kirkebygg som bygger på soknets eiendomsrett til kirkebyggene. Samtidig gis Kirkemøtet myndighet til å gi ulike typer regler med rammer for soknets eierrådighet. Forholdet mellom soknets myndighet og Kirkemøtets myndighet på dette området er ikke annerledes enn ellers, men loven gir likevel enkelte bestemmelser for å tydeliggjøre først og fremst Kirkemøtets regelkompetanse.

Med «kirkebygg» menes alle bygg som i dag har status som kirke, dvs. soknekirke eller kapell som tidligere er godkjent av Kongen eller departementet, eller som er kirke fra gammelt av. I tillegg vil bestemmelsen etter hvert omfatte nye kirkebygg som blir godkjent av kompetent kirkelig myndighet.

Hovedregelen om soknets eiendomsrett i første punktum er ført videre fra gjeldende lovgivning. Soknets eiendomsrett til kirkebyggene er ikke omtvistet, og bestemmelsen er først og fremst tatt inn av pedagogiske hensyn. Departementet antar at det fortsatt kan være slik at kommunen står som hjemmelshaver til kirkebygg selv om det er soknet som er reell eier. Kommunen vil vanskelig kunne dokumentere eiendomsrett i kraft av «særskilt rettsgrunnlag» selv om kommunen er formell hjemmelshaver. Soknets eiendomsrett gjelder kirkebygget og hele den matrikulerte eiendommen som bygget står på. Noen steder vil eiendomsgrensene være uklare, og da må grensene vurderes konkret. Det kan fortsatt være slik at noen kirkebygg eies i fellesskap av soknene i en kommune.

Andre punktum i første ledd tydeliggjør at Kirkemøtet kan gi regler om kirkebygg som rammer inn soknets eierrådighet. Reglene kan gjelde krav til kirkebygg, forvaltning av kirkebygg og kirkefond, inventar og utstyr og bruk av kirkebygg, herunder betaling. Denne saklige avgrensningen tilsvarer i utgangspunktet reguleringen av soknets eierbeføyelser over kirkene i den gjeldende lovgivningen om kirkebygg. Kirkemøtet vil også kunne gi regler om hvem som opptrer på vegne av soknet, når soknet utøver sin rådighet over kirkebyggene, se § 11 tredje og fjerde ledd. Loven åpner imidlertid ikke for at Kirkemøtet ensidig kan legge hele ansvaret for kirkebygg til andre enn et organ for soknet. Bestemmelsen i § 12 tredje ledd er ikke til hinder for at Kirkemøtet kan gi regler om at visse av soknets disposisjoner over kirkebygg krever godkjenning av andre instanser, for eksempel dersom soknet ønsker å selge et kirkebygg, eller at det etableres ordninger for klage på vedtak som soknets organer treffer, for eksempel om bruk av kirkebygg.

Andre ledd gir Kongen myndighet til å gi særskilte regler om forvaltning av kulturhistorisk verdifulle kirker, også slike som ikke er fredet etter kulturminneloven. Det omfatter for det første kirker som er bygget i perioden 1650–1850. Dette er kirker som på grunn av alder, utforming og tekniske løsninger er viktige dokumenter over norsk kirkebygging. Også såkalte listeførte kirker bygget etter 1850 omfattes av bestemmelsen. Kulturminnemyndighetene har valgt ut disse kirkene som særlig interessante arkitektoniske eller kulturhistorisk verdifulle representanter for sin tid.

For kirkene som er omtalt her, vil bestemmelsen innebære at det ved tiltak som ombygging, utvidelse eller riving av kirker, og ved avhending av kirker eller kirkeinventar, gis saksbehandlingsregler om at Riksantikvaren skal gi uttalelse før vedtak om tiltak treffes. Det vil også være naturlig at slike vedtak skal kunne påklages etter nærmere regler gitt av Kirkemøtet. Der nasjonale verdier står på spill, kan Riksantikvaren frede anlegget etter de alminnelige bestemmelsene i kulturminneloven. Saksbehandlingsreglene i gjeldende kirkebyggrundskriv T-3/2000 vil på grunnlag av bestemmelsen her kunne videreføres med enkelte justeringer. Disse reglene må samordnes med regler som Kirkemøtet gir med hjemmel i § 15 i loven her.

Riksantikvarens rolle og ansvarsområde vil bli endret ved at oppgaver innen kulturminneforvaltningen blir lagt til de nye regionene, og det er i nær framtid også aktuelt å gjøre endringer i kulturminneloven. I lys av disse endringene på kulturminnefeltet vil departementet vurdere om bestemmelser om forvaltningen av kulturhistoriske verdifulle kirkebygg mest hensiktsmessig bør inntas i kulturminneloven. Dette vil departementet i tilfelle komme tilbake til.

Til § 16 Prestenes og biskopenes tjeneste

Første ledd gir et pålegg til Den norske kirke om at hvert sokn skal være betjent av prest, og hvert bispedømme av biskop. Bestemmelsen følger dermed opp karakteristikken av Den norske kirke som «landsdekkende» i § 10. Den vil sikre en landsdekkende prestetjeneste innenfor rammen av Den norske kirkes organer sine vurderinger av hva som er tilstrekkelig prestebetjening i de enkelte soknene. I tillegg forutsetter bestemmelsen at det fortsatt skal finnes bispedømmer og biskoper i Den norske kirke. Kirkemøtet fastsetter den kirkelige inndelingen, herunder bispedømmeinndelingen, jf. § 12 andre ledd.

Andre ledd viderefører bestemmelsen om prestenes relative selvstendighet som ble tatt inn i loven da Den norske kirke ble opprettet som et selvstendig rettssubjekt. Formålet med bestemmelsen er å sikre prestenes faglige uavhengighet. Den legger i prinsippet visse begrensninger på arbeidsgivere som organiserer prestetjeneste med tilknytning til Den norske kirke, i første rekke rettssubjektet Den norske kirke, men også for eksempel Sjømannskirken, helseinstitusjoner og Forsvaret. Liknende hensyn og regulering finnes for øvrig også for andre profesjoner, se for eksempel helsepersonelloven § 16 og universitets- og høgskoleloven § 1-5.

Til § 17 Den norske kirkes medlemsregister

Første ledd pålegger Den norske kirke å føre et sentralt medlemsregister. At registeret er «sentralt» betyr at det gir oversikt over medlemmene i trossamfunnet Den norske kirke. Med medlemmer menes her døpte personer, og ikke «tilhørige». Dette innebærer at det ikke lenger vil være en lovpålagt plikt til å føre register også over tilhørige. Staten har behov for et korrekt medlemstall og -register i Den norske kirke i forbindelse med budsjetteringen av tilskuddet til Den norske kirke og i beregningen av tilskuddene til andre tros- og livssynssamfunn, jf. § 4 første ledd bokstav c, § 4 fjerde ledd og § 5 tredje og fjerde ledd. Et tilsvarende pålegg om å føre medlemsregister er ikke gitt til andre tros- og livssynssamfunn, se § 19, men det følger forutsetningsvis av § 2 at også disse må ha oversikt over inn- og utmeldinger. Med loven § 4 fjerde ledd forutsettes det dessuten at tros- og livssynssamfunnene utenom Den norske kirke har en ajourført oversikt over sine medlemmer, identifisert med fødselsnummer.

Andre ledd viderefører regler om registrering av kirkelige handlinger og inn- og utmeldinger i tilknytning til medlemsregisteret i Den norske kirke, jf. første ledd.

Tredje ledd fastsetter at Kirkemøtet gir nærmere regler om registering etter både første og andre ledd i paragrafen.

Til § 18 Rett til fri ved religiøse høytidsdager

Første ledd gjelder «den som har andre religiøse høytidsdager enn de offentlige helligdagene» og gir vedkommende rett til fri fra arbeid, skolegang, tjenesteplikt og lignende i opptil to selvvalgte dager hvert år.

Uttrykket «skolegang» i loven her viser til ulike typer opplæring og utdanning, og det omfatter også undervisning ved universiteter og høyskoler. Det å benytte seg av retten til fri vil kunne få ulike utslag, avhengig av hva slags opplæring eller utdanning det er snakk om.

Lov 24. februar 1995 nr. 12 om helligdager og helligdagsfred fastsetter i § 2 «de offentlige helligdagene» i Norge. Retten til fri er knyttet til «høytider etter vedkommendes religion». Feiring av nasjonale høytidsdager o.l. dekkes ikke av bestemmelsen, men det bør ellers bero på tillit mellom arbeidsgiver og arbeidstaker, skole og elev mv. når vilkårene i loven er oppfylt. Opplæringsloven § 2-11 andre ledd gir grunnskoleelever som tilhører andre trossamfunn enn Den norske kirke, rett til permisjon på samtlige helligdager innen elevens religion. Det må søkes om permisjon, og foreldrene skal sørge for nødvendig undervisning i permisjonstida. Elever i videregående skole og studenter har bare rett til to dager fri etter regelen i loven her.

Andre ledd gir en arbeidstaker som vil benytte retten etter første ledd, en plikt til forhåndsvarsel 14 dager før retten til fri skal benyttes. For andre som faller inn under bestemmelsen, er det ikke fastsatt en konkret frist, men varsel bør gis til rette vedkommende i rimelig tid før retten til fri planlegges benyttet.

Arbeidsgiver kan kreve at arbeidstaker tar igjen tapt arbeidstid på et annet tidspunkt, og presiserer at dette ikke vil regnes som overtid.

Til § 19 Registerføring og avlevering

Bestemmelsen gir Kongen myndighet til å gi forskrift om registerføring i tros- og livssynssamfunn og plikt til å avlevere samfunnets «offentlige» bøker. Med unntak for «vigselsbok», jf. forskrift 20. november 1992 nr. 854 om registrering og melding av vigsel § 1, fører ikke tros- eller livssynssamfunn lenger bøker som kan karakteriseres som «offentlige». Samfunnene kan imidlertid fortsatt ha bøker som ikke er avlevert, og som den gangen de ble ført, var «offentlige». Bestemmelsen tar dermed sikte på at både vigselsbøkene som fortsatt føres, og eldre offentlige bøker, skal overføres eller avleveres til fylkesmann eller arkivinstitusjon etter nærmere bestemmelser i forskrift.

Til § 20 Krav om politiattest

Bestemmelsen gir tros- og livssynssamfunn rett, men ikke plikt, til å kreve fremleggelse av barneomsorgsattest, jf. politiregisterloven § 39 første ledd, av personer som skal ha oppgaver knyttet til mindreårige, dvs. personer under 18 år, eller personer med utviklingshemming. Hjemmelen dekker alle tros- og livssynssamfunn, også Den norske kirke, jf. § 1 i loven her, og altså ikke bare samfunn som er registrert etter § 4. Avgrensningen til «tros- og livssynssamfunn» har i realiteten liten betydning fordi samfunnene som «frivillige organisasjoner» uansett kan kreve fremleggelse av barneomsorgsattest med hjemmel i politiregisterforskriften § 34-1.

Til § 21 Egen gravplass for tros- og livssynssamfunn

Bestemmelsen viderefører ordningen med at trossamfunn etter særskilt tillatelse kan ha egen gravplass, jf. også gravplassloven § 1 andre ledd. Ordningen utvides til også å omfatte livssynssamfunn. Gravplasslovens regler gjelder i tilfellet «så langt de passer», og dette omfatter i utgangspunktet alle tekniske krav til gravplasser som følger av gravferdsloven (gravplassloven) § 2 annet ledd, for eksempel regler om gravkart, drenering, gravdybde og jordbunnforhold. Det bør konkretiseres i den enkelte tillatelse hvilke bestemmelser som kommer til anvendelse.

Til § 22 Ikrafttredelse

Bestemmelsen gir Kongen myndighet til å fastsette når loven skal tre i kraft. Ulike bestemmelser i loven kan settes i kraft til ulik tid.

Til § 23 Overgangsregler

Første ledd gir særlige bestemmelser om overgangen til et nytt system for beregning av tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke. Bestemmelsen bygger på at det – for det første året etter lovens ikrafttredelse – fastsettes et utgangspunkt for det nye tilskuddet fra staten. Formålet med disse overgangsbestemmelsene er å videreføre tilskuddsnivået, dvs. både tilskuddet som ble gitt fra staten og fra kommunene. I og med at det kommunale tilskuddsansvaret avvikles i den nye ordningen kan tilskuddet det første året etter omleggingen likevel ikke beregnes direkte ut fra det tidligere regelverket, men må fastsettes ut fra overgangsbestemmelsene i leddet her.

Bestemmelsen viderefører prinsippet om at statens tilskudd per medlem til tros- og livssynssamfunn «om lag» skal svare til tilskuddet fra staten og det samlede tilskuddet fra kommunene til Den norske kirke. På den ene siden tydeliggjør dette at formålet med tilskuddet er understøttelse «på lik linje» med Den norske kirke, og på den andre siden tydeliggjør bestemmelsen at det ikke kreves absolutt nøyaktighet. Tilskuddsgrunnlaget skal divideres på antall medlemmer i Den norske kirke. Medlemstallet hentes fra Den norske kirkes medlemsregister, se § 17. Bestemmelsene som angir hvilke tilskudd til Den norske kirke fra stat og kommune som ikke skal inngå i beregningsgrunnlaget det første året i den nye ordningen, viderefører gjeldende rett uendret. Bokstavene a og b gir bestemmelser om at visse utgifter som er en følge av at tilsatte i rettssubjektet Den norske kirke tidligere hadde staten som arbeidsgiver, holdes utenom tilskuddsgrunnlaget. Bokstav c er grunnlag for at i første rekke utgifter til gravplassforvaltningen og såkalte «merutgifter til vedlikehold av fredede eller vernede kirkebygg» ikke inngår i beregningsgrunnlaget.

De nye bestemmelsene om fastsetting av tilskudd i § 5 fjerde ledd skal gjelde for årene etter at utgangspunktet er etablert med hjemmel i overgangsbestemmelsen her. Samtidig skal de øvrige bestemmelsene i § 5 gjelde også i overgangsordningen.

Andre ledd fastsetter at tros- og livssynssamfunn som er registrert eller har mottatt tilskudd etter den tidligere lovgivningen, skal anses som registrert i to år etter at den nye loven har trådt i kraft. Det gir samfunnene og forvaltningen tid til å henholdsvis søke om registrering og behandle registreringssaker. I overgangsperioden kan samfunnene altså kreve tilskudd etter § 5, som det første året fastsettes etter reglene i andre ledd her, men samfunnet må ha mer enn 50 medlemmer som oppfyller vilkårene i § 4 første ledd, for å være tilskuddsberettiget. Det betyr blant annet at tilskudd bare kan kreves for medlemmer som er bosatt i Norge.

Tredje ledd gir en overgangsbestemmelse om at vigselsrett som er tildelt personer i tros- og livssynssamfunn før loven her trer i kraft, beholdes i inntil to år. Forutsetningen er likevel at de konkrete kravene til en vigsler som måtte bli stilt i forskrift, for eksempel med hensyn til alder, er oppfylt i denne perioden, og at tros- eller livssynssamfunnet vigsleren tilhørte på tildelingstidspunktet, består. Skal vigselsretten beholdes etter overgangsperioden, må tros- eller livssynssamfunnet først registreres etter loven § 4 og vigsleren deretter tildeles vigselsrett på nytt etter loven § 9.

Fjerde ledd viderefører noen særlige overgangsbestemmelser fra kirkeloven som ble fastsatt i forbindelse med at Den norske kirke ble opprettet som et eget rettssubjekt med virkning fra 1. januar 2017. Første punktum gir kirkelig tilsatte som er overført fra staten til Den norske kirke, rett til uttak av avtalefestet pensjon (AFP) gjennom Statens pensjonskasse (SPK) i samsvar med det som gjelder for statlig tilsatte. Medlemskap i SPK er en forutsetning, og retten gjelder fram til 1. januar 2021. Den som er tilstått AFP før 1. januar 2021, beholder AFP videre etter ellers gjeldende regler. Andre punktum er ført videre i loven her for å tydeliggjøre at pålegg som er gitt til en kommune, fortsatt gjelder. Det vil imidlertid ikke komme flere slike pålegg. Ordlyden i lovbestemmelsen treffer ikke så godt etter omdanningen av Den norske kirke, men påleggene ble truffet mens prestene var embets- eller tjenestemenn. Regler for beregning av kommunenes utgifter ved å holde presteboliger er fastsatt ved forskrift 1. juni 2007 nr. 570 om statlig refusjon av utgifter til kommunale presteboliger.

De tidligere overgangsbestemmelsene i kirkeloven § 40 første og andre ledd om overføring av rettigheter og forpliktelser mv. fra staten til rettssubjektet Den norske kirke antas å ikke ha realitet lenger, og de er ikke ført videre i loven her.

Femte ledd gir Kongen myndighet til å fastsette ytterligere overgangsbestemmelser i forskrift. Bestemmelsen gir blant annet hjemmel til å forskriftsfeste regler om registrering av personer som anses å høre inn under Den norske kirke etter § 3 i lov 7. juni 1996 nr. 31 om Den norske kirke, og personer som hører til trossamfunn utenom Den norske kirke etter § 5 i lov 13. juni 1969 nr. 25 om trudomssamfunn og ymist anna.

Til § 24 Endringer i andre lover

Paragraf 24 inneholder forslag til endringer i andre lover som følge av forslaget om ny lov om tros- og livssynssamfunn.

I nr. 1, 2 og 3 bestemmes at henholdsvis trossamfunnsloven, livssynssamfunnsloven og kirkeloven oppheves når den nye, felles loven trer i kraft.

Nr. 4 inneholder forslag til endringer i ekteskapsloven.

Ekteskapsloven § 12 endres som følge av bestemmelsene i § 9 i den nye loven om tros- og livssynssamfunn. Grunnvilkåret for tildeling av vigselsrett er at vedkommende er medlem i et registrert tros- eller livssynssamfunn. Av likebehandlingshensyn gjøres forutsetningen om at Kongen har godkjent «formen for inngåelse av ekteskap» også gjeldende for nye vigselsliturgier i Den norske kirke.

Nektingsgrunnene i ekteskapsloven § 13 videreføres. Adgangen til å nekte vigsel når ingen av brudefolkene tilhører vigslerens «menighet», jf. første ledd, gis imidlertid en mer dekkende ordlyd. Nektingsgrunnen gjelder bare for vigslere i tros- og livssynssamfunn bestående av flere menigheter eller tilsvarende enheter.

I § 13 annet ledd erstattes «kirkelig vigsler» av den mer nøytrale betegnelsen «prester i Den norske kirke og vigslere i andre trossamfunn». Dette representerer ingen materiell endring av gjeldende rett.

§ 13 tredje ledd er nytt. Med dette innføres et krav om kjønnslikestilling i praktiseringen av nektingsgrunnene etter første og annet ledd. Vigslere i tros- og livssynssamfunn utfører en offentlig myndighetshandling ved inngåelse av ekteskap. Det er derfor rimelig å stille krav om likebehandling av kjønnene. Likestillingskravet innebærer blant annet at brudefolk der kun brudgommen tilhører vigslerens tros- eller livssynssamfunn, ikke kan behandles annerledes enn brudefolk der bare bruden tilhører samfunnet.

Nr. 5 fastsetter endringer i gravferdsloven som i hovedsak er konsekvenser av justeringer som gjelder forvaltningsansvaret for gravplassene.

For det første endres lovens korttittel fra «gravferdsloven» til «gravplassloven» for å markere at loven ikke regulerer spørsmål om eventuelle seremonier som gjennomføres i forbindelse med gravlegging, men at den handler om forvaltningen av gravplasser.

For det andre erstattes betegnelsen «kirkelig fellesråd» med den nøytrale «gravplassmyndigheten» i overskriften til gravplassloven § 3 og i §§ 3 første ledd, 6 annet ledd, 7 første og annet ledd, 13 annet, tredje og fjerde ledd, 14 første og fjerde ledd, 16 første og annet ledd, 17 første ledd og 21 første og annet ledd. Bakgrunnen for disse endringene er at kirkelig fellesråd ikke er direkte omtalt i den nye trossamfunnsloven, se nedenfor om den nye bestemmelsen i gravplassloven § 23.

For det tredje erstattes betegnelsen «bispedømmerådet» med «fylkesmannen» i gravplassloven §§ 4 første ledd, 21 første ledd og 24 første ledd. Bakgrunnen for dette er at fylkesmannen overtar det ansvaret som bispedømmerådet tidligere har hatt i gravplassaker, blant som klageinstans for vedtak fattet av den lokale gravplassmyndigheten, se nedenfor om gravplassloven § 24 første ledd.

Bestemmelsen i § 3 annet ledd fastsetter at «soknet» skal fremme budsjettforslag for gravplassforvaltningen overfor kommunen, og at kommunen kan yte tjenester i stedet for å gi tilskudd når det er avtalt med «soknet». Kirkemøtet vil kunne bestemme hvilket organ som opptrer på vegne av soknet i disse saken, jf. gravplassloven § 23 første ledd.

Nytt § 3 tredje ledd gir kommunen hjemmel til å ta opp lån for å finansiere investeringer i gravplasser med tilhørende driftsmidler. Denne særlige lånehjemmelen var tidligere plassert i kirkeloven. Det vises ellers til merknadene til den tilsvarende bestemmelsen om kommunens låneopptak for investeringer i kirkebygg mv. i trossamfunnsloven § 14 fjerde ledd.

Bestemmelsene om forvaltningsansvaret for gravplasser i § 23 er endret. Første ledd gir Kirkemøtet myndighet til å fastsette hvilket organ som skal opptre på soknets vegne i gravplassaker. Som nevnt er ikke kirkelig fellesråd lenger eksplisitt regulert i lov, men Kirkemøtet kan med hjemmel i trossamfunnsloven § 11 fjerde ledd bestemme at ett eller flere organer skal ivareta oppgaver for flere sokn. Det betyr at Kirkemøtet kan bestemme at ordningen med et kirkelig fellesråd føres videre, og at fellesrådet fortsatt skal ivareta ansvaret som lokal gravplassmyndighet. Kirkemøtet kan også bestemme at det etableres kirkelige organer på tvers av kommuner, og disse organene vil eventuelt kunne ivareta oppgaver innen gravplassforvaltningen og motta og disponere kommunale tilskudd.

Gravplassloven § 23 annet ledd gir fylkesmannen myndighet til å fastsette forskrift om at ansvaret som lokal gravplassmyndighet skal ligge til kommunen. Kommunen må fremme søknad om slikt vedtak, men det er ikke nødvendig at soknet gir tilslutning til overføring av ansvaret. En rekke praktiske spørsmål må løses konkret dersom forvaltningsansvaret skal overføres fra soknet til kommunen.

§ 23 fjerde ledd gir departementet hjemmel til å kreve opplysninger fra gravplassmyndigheten mv. Tilføyelsen er blant annet nødvendig fordi kirkeloven § 9 åttende ledd faller bort.

Bestemmelsene om klageadgang i gravplassloven § 24 er justert i tråd med endringene som gjelder den lokale og regionale plasseringen av ansvar i gravplassforvaltningen hos «soknet» og «gravplassmyndigheten» lokalt, og hos fylkesmannen regionalt.

Nr. 6 innebærer at den tidligere særregelen i offentleglova § 25 tredje ledd om innsyn i «nominasjonsvedtak og røysteresultat» ved utnevning av biskop i Den norske kirke, oppheves.

Fotnoter

1.

Jf. Prop. 1 S (2018–2019) s. 122

2.

NOU 2013: 1 s. 422

3.

Innstilling om lov om trossamfunn (1962)

4.

Jf. Ot.prp. nr. 27 (1967 – 68) s. 25

5.

Ot.prp. nr. 59 (1980 – 81)

6.

Ot.prp. nr. 59 (1980–81) s. 9

7.

NOU 2013: 1 s. 420

8.

NOU 2013: 1 s. 332

9.

NOU 2013: 1 s. 354

10.

NOU 2013: 1 s. 207–208

11.

NOU 2013: 1 s. 374

12.

NOU 2013: 1 s. 342

13.

NOU 2013: 1 s. 420

14.

NOU 2013: 1 s. 346

15.

NOU 2013: 1 s. 415

16.

NOU 2013: 1 s. 423

17.

KM sak 11/15

18.

NOU 2013: 1 s. 415

19.

Kvalitet og verdighet, KA 2003

20.

NOU 2013: 1 s. 225–226

21.

NOU 2014: 2 s. 135 flg.

22.

NOU 2014: 2

23.

NOU 2014: 2 s. 121 flg.

24.

NOU 2014: 2 s. 139 flg.

25.

NOU 2014: 2 s. 157 flg.

26.

NOU 2014: 2 s. 139 flg.

27.

NOU 2014: 2 s. 140 flg.

Til toppen
Til dokumentets forside