4 Gjeldende rett

4.1 Inndelingslova

4.1.1 Om endringer i kommune- og fylkesgrenser

Regler om endringer i kommune- og fylkesgrenser er gitt i lov 15. juni 2001 nr. 70 om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser (inndelingslova). Inndelingslova regulerer sammenslåing, deling og grensejustering mellom kommuner og fylker, jf. § 3. Grenseendring brukes som samlebetegnelse på sammenslåing, deling og grensejustering. I tillegg regulerer loven grensefastsetting av uklare, omstridte eller tidligere ikke fastsatte grenser mellom kommuner og fylker. Inndelingslova er i all hovedsak en prosesslov med regler om saksforberedelse, vedtaksmyndighet, direkte virkninger av grenseendringer, gjennomføring av vedtak om sammenslåing og deling etter § 3 andre ledd bokstav b og økonomisk oppgjør etter grenseendring. Loven regulerer ikke når en grense skal endres, eller hvor en ny grense skal gå.

Det er Stortinget som har myndighet til å fatte vedtak om sammenslåing og deling av fylker, jf. §§ 4 første setning og 5 første setning. Det er Kongen som har myndighet til å fatte vedtak om sammenslåing og deling av kommuner når kommunene saken gjelder slutter seg til forslaget, jf. §§ 4 andre setning og 5 andre setning. Dersom én av kommunene har uttalt seg mot sammenslåing eller deling, skal saken legges fram for Stortinget for avgjørelse, jf. §§ 4 tredje setning og 5 tredje setning. Videre har Kongen myndighet til å fatte vedtak om justering av grenser mellom kommuner og mellom fylker, jf. § 6 første setning.

4.1.2 Initiativrett til å søke om utredning av grenseendring og grensefastsetting

Søknad om at det skal settes i gang utredning av en grensejustering eller en grensefastsetting, kan fremmes av innbyggere og grunneiere i kommunen søknaden gjelder, av næringsdrivende som har sitt registrerte forretningssted der og kommunestyret eller fylkestinget i de kommunene eller fylkeskommunene søknaden gjelder, jf. inndelingslova § 8 første ledd. Søknad om at det skal settes i gang utredning om sammenslåing eller deling kan imidlertid bare fremmes av kommunestyret eller fylkestinget selv i de kommunene eller fylkeskommunene endringsforslaget gjelder, jf. § 8 andre ledd. Dette er begrunnet i lokaldemokratiske hensyn, og henger sammen med at det er kommunestyret og fylkestinget som er de øverste folkevalgte organene i henholdsvis kommunene og fylkeskommunene. Som øverste organ er det kommunestyret og fylkestinget som treffer vedtak på vegne av kommunene og fylkeskommunene, hvis ikke annet følger av lov.

Departementet kan på eget initiativ utrede spørsmål om grenseendring og grensefastsetting, jf. § 8 tredje ledd. Bakgrunnen for at departementet har initiativrett, er at det ikke bare knytter seg lokale interesser, men også nasjonale interesser til kommune- og fylkesinndelingen, jf. Ot.prp. nr. 41 (2000–2001) punkt 5.2.4 på side 26. Statens interesser knytter seg blant annet til at «nasjonale mål og prioriteringar skal verkeleggjerast gjennom kommunesektoren, og at staten har det overordna nasjonaløkonomiske ansvaret». Inndelingslova oppstiller ingen nærmere vilkår for når departementet kan ta i bruk initiativretten. Formålsbestemmelsen i loven § 1 formidler imidlertid sentrale verdier som ligger bak lovens regler, og vil derfor gi veiledning ved tolkning og bruk av loven, inkludert bestemmelsen om initiativrett, jf. Ot.prp. nr. 41 (2000–2001) side 27.

4.1.3 Utredning av spørsmål om grenseendring og grensefastsetting

Den initiativretten innbyggere, grunneiere, næringsdrivende, kommunestyret og fylkestinget har etter inndelingslova § 8, innebærer ingen rett til å få saken utredet, men en rett til å kreve at myndighetene vurderer om utredning skal skje. Det er departementet som har det overordnete ansvaret for alle utredninger etter inndelingslova, jf. Ot.prp. nr. 41 (2000–2001) side 28. Departementet avgjør om det skal settes i gang utredning på grunnlag av et initiativ etter inndelingslova § 8, jf. § 9 første ledd. Når det igangsettes en utredning, følger det av inndelingslova § 9 første ledd at det er departementet som også tar stilling til hva som er nødvendig omfang av utredningen. Dette gjelder uavhengig av hvem som har tatt initiativ til utredning av en grenseendrings- eller grensefastsettingssak. Det er vanlig praksis at det er statsforvalteren i det aktuelle området som får i oppdrag å gjennomføre utredninger i grenseendrings- og grensefastsettingssaker, fordi statsforvalterne kjenner til lokale forhold i større grad enn departementet.

Inndelingslova har ingen særskilte regler om hva en utredning skal inneholde. Hva som vil være nødvendig utredning, er skjønnsmessig og vil variere fra sak til sak ut ifra sakstype, sakens omfang og andre særlige forhold, jf. Ot.prp. nr. 41 (2000–2001) side 33. I forarbeidene vises det til at viktige nøkkeldata om det aktuelle området bør innhentes, «til dømes folketal, areal, geografi og kommunikasjonstilshøve», jf. Ot.prp. nr. 41 (2000–2001) side 73. Av andre forhold som kan være viktige, pekes det på «demografiske utviklingstrekk, flytteaktivitet, pendling, næringsstruktur og næringsutvikling, byggjemønster og arealbruk, inntekts- og utgiftsstruktur, det kommunale tenestetilbodet osv. Departementet har i tidlegare rundskriv tilrådd å hente inn uttale frå grunneigarar og andre som har rettar i det aktuelle området og Statens kartverk».

Kommunale, fylkeskommunale og statlige forvaltningsorgan skal gi nødvendige opplysninger og i rimelig utstrekning medvirke til saksforberedelsen, etter oppfordring fra den som utfører utredningen, jf. § 9 tredje ledd.

Før det blir fattet vedtak om grenseendring eller grensefastsetting, skal den kommunen eller fylkeskommunen saken gjelder få uttale seg, jf. § 9 fjerde ledd. Bestemmelsen pålegger ikke kommunen eller fylkeskommunen en plikt til å uttale seg. Det er opp til den enkelte kommunen eller fylkeskommunen om den vil uttale seg, og om den ønsker å uttale seg en eller flere ganger. Det er opp til det enkelte kommunestyret eller fylkestinget å vurdere behandlingen internt i kommunen eller fylkeskommunen, herunder hvilke organ som skal uttale seg. I saker om sammenslåing eller deling er det kommunestyret eller fylkestinget selv som eventuelt må uttale seg, jf. § 9 fjerde ledd.

4.1.4 Innbyggerhøring i saker om grenseendring

Høring av innbyggere i saker om grenseendring er regulert i inndelingslova § 10. Det følger av bestemmelsen at «[k]ommunestyret bør innhente innbyggjarane sine synspunkt på forslag til grenseendring», jf. § 10 første punktum. Utgangspunktet er dermed kommunal innbyggerhøring i saker om grenseendring. Bestemmelsen innebærer imidlertid ingen plikt for kommunene til å gjennomføre innbyggerhøring, og det vil være opp til kommunen å vurdere om det er nødvendig å innhente innbyggernes synspunkt i den enkelte saken, jf. Ot.prp. nr. 41 (2000–2001) side 36. Kommunen trenger ikke å begrunne hvorfor den ikke gjennomfører innbyggerhøring. Bestemmelsen gjelder ikke i saker om grensefastsetting.

Bestemmelsen gjelder heller ikke for fylkeskommunene. I arbeidet med gjeldende inndelingslov, vurderte daværende Kommunal- og regionaldepartementet om fylkeskommunene også burde innhente innbyggernes mening i inndelingssaker. På den ene siden viste departementet til at innbyggerne ofte har hatt mulighet til å uttale seg gjennom høring gjennomført av kommunene som er direkte involvert, men på den andre siden kan endring av fylkesgrensen også vedkomme innbyggere i andre deler av fylket, jf. Ot.prp. nr. 41 (2000–2001) side 37. Den tyngste innvendingen mot fylkeskommunale høringer var, etter departementets mening, at det vil kunne gjøre saksbehandlingen uforholdsmessig komplisert og tidkrevende. Etter en totalvurdering konkluderte departementet med at fylkeskommunene ikke bør omfattes av regelen om innbyggerhøring. Departementet pekte imidlertid på at fylkeskommunen står fritt til å selv høre hva innbyggerne mener i en konkret sak, dersom den finner dette formålstjenlig.

Innbyggerhøringen kan skje ved folkeavstemning, opinionsundersøkelse, spørreundersøkelse, møte eller på annen måte, jf. inndelingslova § 10 andre punktum. Det er opp til kommunen å vurdere hvilken høringsmetode som passer i den enkelte saken, jf. Ot.prp. nr. 41 (2000–2001) side 36. Inndelingslova har ingen særskilte regler om gjennomføringen av de ulike formene for innbyggerhøring. Dersom kommunen velger å gjennomføre innbyggerhøringen som en folkeavstemning, reguleres dette av lov 22. juni 2018 nr. 83 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 12-2. Se om kommuneloven § 12-2 i punkt 4.2.

Inndelingslova regulerer ikke hvem som skal høres når kommunen velger å gjennomføre en innbyggerhøring, og det vil være opp til kommunen å avgjøre hvem som skal høres i den enkelte saken. I forarbeidene til inndelingslova vurderte departementet om et utgangspunkt for innbyggerhøringer skulle være at bare de som har tilknytning til det aktuelle området, for eksempel ved at de bor der, skal få delta, jf. Ot.prp. nr. 41 (2000–2001) side 37–38. Departementet viste til at det på den ene siden kan være vanskelig å avgrense hva som er det «aktuelle området», og at en sak som geografisk bare gjelder en liten del av kommunen kan få ringvirkninger langt utenfor det området saken gjelder. På den andre siden viste departementet til at enkelte spørsmål opplagt vil være av så lokal karakter at det bare vil være av interesse for de innbyggerne som er lokalisert i en bestemt del av kommunen. Departementet konkluderte med følgende: «Etter departementet si meining er det vanskeleg å finne fram til skarpe kriterium for avgrensing av virkeområdet. Kommunestyret sjølv vil vere nærmast til å vurdere kva som er den mest formålstenlege avgrensinga av verkeområdet for høyringa. I denne vurderinga bør kommunane likevel tenke nøye igjennom dei ulike alternativa, sett opp mot art og omfang av saka».

4.1.5 Departementets rolle ved kommunale innbyggerhøringer

Etter inndelingslova § 10 er det opp til kommunestyret å avgjøre om det vil innhente innbyggernes synspunkt på et forslag om grenseendring.

I Kommunal- og regionaldepartementets høringsnotat om ny inndelingslov fra februar 2000 vurderte departementet behovet for særskilte regler i inndelingslova om medvirkning fra innbyggerne. Den dagjeldende inndelingslova (lov 21. desember 1956 nr. 3 om endring av kommunal inndeling) hadde ingen bestemmelser om høring av innbyggerne som en del av saksforberedelsen, jf. høringsnotatet side 18. Det var helt opp til kommunestyret å bestemme om og hvordan de ville høre innbyggerne, og det var ingen lovregler som regulerte dette.

I høringsnotatet side 43 vurderte departementet om et statlig organ burde få hjemmel til å gjennomføre en høring av berørte kommuners innbyggere i et kommunalt spørsmål. Departementet viste til at en slik hjemmel kunne være aktuell for eksempel dersom kommunen ikke vil avholde høring, eller dersom kommunen viser så liten interesse for høringen at det av den grunn er fare for at høringen blir lite kvalitetsmessig gjennomført. Videre viste departementet til at det statlige organet også vil kunne ønske å gripe inn dersom det mener at høringsgruppen som velges fra kommunenes side er for liten eller for stor. Departementet oppsummerte med at en slik bestemmelse trolig ville blitt lite brukt, men kunne virke som en motivasjonsfaktor for kommunene. Som mothensyn til en slik regel viste departementet til at «den er inngripende ovenfor kommunene og at den neppe ville hatt særlig praktisk verdi». Departementet konkluderte med at det ikke burde innføres en slik hjemmel, og gikk ikke videre med forslaget, jf. også Ot.prp. nr. 41 (2000–2001) side 35.

I tilfeller der kommunen ikke ønsker å gjennomføre innbyggerhøring i en grenseendringssak, er altså ikke departementet gitt særskilt hjemmel til å gjennomføre en innbyggerhøring av de berørte innbyggerne. Det samme gjelder når kommunen gjennomfører innbyggerhøring, men ikke på den måten departementet vurderer som mest hensiktsmessig.

Det finnes eksempler på at departementet har innhentet innbyggeres syn i grenseendringssaker, i saker der initiativ til utredning av grensejustering har kommet fra innbyggere i en av de berørte kommunene. Departementet har da bedt statsforvalteren om å gjennomføre en høring av innbyggerne som del av utredningsoppdraget. Etter det departementet kjenner til, har disse høringene blitt gjennomført etter dialog mellom statsforvalterembetene og de berørte kommunene. Det juridiske grunnlaget for at staten i slike tilfeller eventuelt kan gjennomføre en innbyggerhøring mot viljen til en eller flere av de berørte kommuner, er så langt departementet er kjent med, ikke blitt eksplisitt vurdert.

Departementet har ikke hjemmel til å pålegge kommuner å gjennomføre innbyggerhøring i saker om grenseendring. Også dette spørsmålet ble vurdert av Kommunal- og regionaldepartementet i høringsnotatet om ny inndelingslov fra februar 2000 side 44. Departementet viste til at fordelen med en slik hjemmel er at staten kan ha mulighet til «å gripe inn i de mest urimelige tilfellene». Departementet trakk også fram ulemper ved en slik påleggshjemmel, og viste til at kommunen som oftest selv er den beste til å vurdere om det er behov for en høring. Som et generelt argument viste departementet til at det å gi staten adgang til å pålegge kommunene å avholde innbyggerhøring, er lite i samsvar med prinsippet om lokalt folkestyre. Departementet konkluderte med at staten ikke burde få hjemmel til å pålegge kommunene en høring, jf. også Ot.prp. nr. 41 (2000–2001) side 35.

Oppsummert har departementet det overordnete ansvaret for utredningen av den enkelte saken, og for å gjøre den utredningen som vurderes som nødvendig, jf. inndelingslova § 9 og redegjørelsen ovenfor. Samtidig er innbyggerhøring etter inndelingslova § 10 et virkemiddel som den enkelte kommunen bør ta i bruk.

4.2 Kommuneloven

Det følger av kommuneloven § 2-1 andre ledd at hver kommune og fylkeskommune er et eget rettssubjekt og kan ta avgjørelser på eget initiativ og ansvar. Det følger av § 2-1 tredje ledd at kommunene og fylkeskommunene utøver sitt selvstyre innenfor nasjonale rammer. Begrensninger i det kommunale og fylkeskommunale selvstyret må ha hjemmel i lov. Det framgår videre av § 2-2 første ledd at det kommunale og fylkeskommunale selvstyret ikke bør begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål.

Det følger av kommuneloven § 12-2 at «[k]ommunestyret eller fylkestinget kan selv bestemme at det skal holdes rådgivende folkeavstemninger om forslag som gjelder henholdsvis kommunens eller fylkeskommunens virksomhet». Kommuneloven § 12-2 er en videreføring av § 39 b i den tidligere kommuneloven av 1992 (lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner). Paragraf 39 b ble inntatt i kommuneloven 1992 i 2009, og var ment som en kodifisering av retten kommunene allerede hadde til å gjennomføre rådgivende lokale folkeavstemninger.

I forarbeidene til kommuneloven 1992 § 39 b presiserte departementet at det ikke var aktuelt å lovfeste hvordan slike folkeavstemninger skal gjennomføres i praksis, og at det vil være opp til kommunene selv å avgjøre, jf. Ot.prp. nr. 32 (2008–2009) side 45. Dette utgangspunktet gjelder også etter kommuneloven 2018 § 12-2, jf. Prop. 46 L (2017–2018) side 47. Det er kommunestyret og fylkestinget selv som fastsetter regelverket for en folkeavstemning som skal gjennomføres. Normalt har dette blitt gjort gjennom at kommunestyret fatter et vedtak om gjennomføringen. Det vil da være hensiktsmessig å ta utgangspunkt i valglovens regler, se NOU 2016: 4 Ny kommunelov side 74. Utvalget viser til at visse begrensninger i kommunenes handlefrihet likevel må antas å følge av ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper om for eksempel likebehandling. Også annet regelverk, som diskrimineringsloven, vil kunne begrense kommunenes handlefrihet.

En folkeavstemning er rådgivende, noe som innebærer at et kommunestyre ikke er rettslig forpliktet til å følge resultatet av en folkeavstemning. Det innebærer også et forbud mot at kommuner og fylkeskommuner vedtar å gjennomføre «bindende» folkeavstemninger. Dette betyr at kommunestyret og fylkestinget ikke kan fraskrive seg sitt rettslige ansvar for de beslutninger som tas, se Ot.prp. nr. 32 (2008–2009) side 43 og NOU 2016: 4 side 408. Det er opp til de folkevalgte hvorvidt man ønsker å følge det rådet som innbyggerne gir.

Departementet ga 11. august 2020 ut en veileder om lokale rådgivende folkeavstemninger. Veilederen skal bidra til at kommuner som avholder folkeavstemninger kan gjøre dette på en måte som gir tillit til både prosess og resultat, men forplikter ikke kommuner til å gjennomføre folkeavstemning på en bestemt måte. Det oppfordres til at det så langt som mulig tas utgangspunkt i valglovens bestemmelser for valggjennomføring også ved gjennomføring av lokale rådgivende folkeavstemninger.

Europarådets kommisjon for demokrati gjennom lovgivning (Veneziakommisjonen) har utarbeidet en «Code of good practice on referendums». Dette er et sett med retningslinjer som viser hvordan folkeavstemninger bør gjennomføres for å ivareta grunnleggende demokratiske normer på linje med ordinære valg. Disse retningslinjene danner også grunnlag for mange av anbefalingene i veilederen om lokale rådgivende folkeavstemninger.

4.3 Grunnloven § 49 andre ledd og folkerettslige forpliktelser

Grunnloven § 49 andre ledd lyder som følger:

Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere bestemmelser om det lokale folkevalgte nivå fastsettes ved lov.

Bestemmelsen grunnlovfester prinsippet om det kommunale selvstyret, og ble tatt inn i Grunnloven i 2016. Grunnlovfestingen innebærer også en oppfølging av det europeiske charteret om lokalt selvstyre, som Norge sluttet seg til i 1989. Charteret artikkel 2 setter krav til lovfesting, eventuelt grunnlovfesting, av prinsippet om lokalt selvstyre.

I innstillingen fra Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité er det blant annet understreket at bestemmelsen i Grunnloven § 49 andre ledd er en prinsipperklæring om det kommunale selvstyret, og at bestemmelsen ikke er ment å skulle være en «skranke for den funksjons- og oppgavefordeling innen offentlig forvaltning som Stortinget gjennom ordinær lovgivning finner hensiktsmessig», se Innst. 182 S (2015–2016) side 7. Komiteens flertall peker også på at kommunenes antall og geografiske inndeling fortsatt vil forbli et statlig ansvar selv med denne grunnlovsbestemmelsen, jf. side 8.

Det europeiske charteret om lokalt selvstyre regulerer først og fremst forholdet mellom parlamentet, statsforvaltningen og lokale myndigheter. I tillegg til å slå fast prinsippet om lokalt selvstyre har charteret flere bestemmelser som skal sikre et reelt selvstyre. Charteret artikkel 4, om rekkevidden av det lokale selvstyret, slår fast i fjerde avsnitt at lokale myndigheters kompetanse skal normalt være ubeskåret og udelt, med mindre noe annet er fastsatt i lov. Det betyr at det kan gjøres begrensninger i det kommunale selvstyre, slik det også kan gjøres etter norsk lovgivning innenfor rammene av kommuneloven §§ 2-1 og 2-2.

I 2009 ble det vedtatt en tilleggsprotokoll til charteret som utdyper innbyggernes rett til deltakelse i lokale myndigheters saker, ikke bare i valg, men også mellom valg. Tilleggsprotokollen fastlegger prinsippet om innbyggerdeltakelse som en individuell rettighet, og pålegger medlemsstatene å legge til rette for slik deltakelse. Dette kan blant annet skje gjennom informasjonstiltak, etablering av prosedyrer for involvering av innbyggerne, ordninger for dokumentinnsyn hos lokale myndigheter og mekanismer for håndtering av klager. Norge sluttet seg til tilleggsprotokollen i 2009, og denne trådte i kraft i 2012. Inngåelsen av protokollen medførte ikke behov for endringer i norsk lovgivning.