7 Departementets vurderinger og forslag

Departementet opprettholder forslaget om en generell hjemmel for departementet til å gjennomføre innbyggerhøringer, blant annet folkeavstemning, i saker etter inndelingslova når departementet tar initiativ til å utrede en grenseendring, jf. inndelingslova § 8 tredje ledd. Departementet merker seg at flere høringsinstanser, blant andre KS som er kommunesektorens organisasjon der alle kommuner og fylkeskommuner er medlemmer, mener at departementet allerede har en slik hjemmel. Med en spesifikk lovbestemmelse i tråd med departementets forslag vil det imidlertid ikke være tvilsomt at departementet selv kan avgjøre om det skal gjennomføres innbyggerhøring i saker departementet tar initiativ til å utrede.

Den foreslåtte bestemmelsen vil gi departementet hjemmel til å gjennomføre innbyggerhøringer som del av saksforberedelsen og utredningen av grenseendringssaker. Formålet med bestemmelsen er at departementet skal ha de nødvendige verktøy til å opplyse saken på best mulig måte når departementet tar initiativ til å utrede en grenseendring. Departementet mener en slik hjemmel også vil gi bedre sammenheng i regelverket. Departementet har det overordnete ansvaret for alle utredninger om grenseendringer etter inndelingslova, og avgjør omfanget av den enkelte utredningen. Departementet kan også selv ta initiativ til å utrede grenseendringer. Departementet mener derfor det er viktig at departementet også kan høre innbyggere som del av utredningen. Inndelingslovas saksbehandlingsregler bør ikke være slik at en sak departementet tar initiativ til å utrede, kan bli dårligere opplyst enn en sak kommunen eller andre tar initiativ til å utrede, fordi det er tvil om det rettslige grunnlaget for departementet til å gjennomføre innbyggerhøringer. Den foreslåtte bestemmelsen vil videre harmonere godt med utrednings- og informasjonsplikten etter forvaltningsloven § 17. Den vil også gi departementet muligheten til å innhente et bredest mulig beslutningsgrunnlag og dermed opplyse saken på best mulig måte før den tas opp til behandling.

Som det framkommer av høringsnotatet og av punkt 4.1 ovenfor, så er en tilsvarende regel vurdert tidligere. Departementet opprettholder vurderingen av at uttalelsen i høringsnotatet fra 2000 om ny inndelingslov, om at en hjemmel for et statlig organ til å gjennomføre en innbyggerhøring «neppe ville hatt særlig praktisk verdi», ikke er treffende for alle tilfeller. Den foreslåtte hjemmelen vil også være viktig av hensyn til sakens opplysning, jf. ovenfor.

Departementet har merket seg at flere høringsinstanser mener at forslaget innebærer et inngrep i det kommunale selvstyret, jf. kommuneloven §§ 2-1 og 2-2, og at det vil stride mot Grunnloven § 49 andre ledd og det europeiske charteret om lokalt selvstyre. Departementet viser til at forslaget ikke pålegger kommunene en ny plikt eller ny oppgave. Den foreslåtte bestemmelsen gir heller ikke departementet hjemmel til å pålegge kommunene å gjennomføre en innbyggerhøring. Forslaget innebærer videre ingen begrensning eller endring av kommunens kompetanse etter gjeldende inndelingslov § 10. Kommunene fratas altså ikke adgangen til selv å gjennomføre innbyggerhøring i slike saker. Forslaget innebærer å gi departementet tilsvarende kompetanse som kommunene til å gjennomføre innbyggerhøring i saker om grenseendring, i de saker departementet har tatt initiativ til å utrede. Dersom departementet vil gjennomføre en innbyggerhøring etter den foreslåtte hjemmelen, vil det være departementet som står ansvarlig for den praktiske gjennomføringen og tilhørende utgifter. Forslaget innebærer dermed ingen endring i kompetansefordelingen mellom departementet og kommunene. Videre viser departementet til at Grunnloven § 49 andre ledd ikke er en skranke for Stortingets myndighet til gjennom ordinær lovgivning å bestemme funksjons- og oppgavefordelingen innen offentlig forvaltning. Departementet vurderer at det ikke vil være motstrid mellom den foreslåtte bestemmelsen og Grunnloven § 49 andre ledd. Det er videre departementets syn at det ikke er ytterligere krav i det europeiske charteret om lokalt selvstyre, utover det som allerede framgår av norsk lovgivning, som vil være i motstrid med forslaget.

Forslaget innebærer at departementet kan gjennomføre en innbyggerhøring uavhengig av om kommunen har tatt stilling til spørsmålet om innbyggerhøring, eller selv ikke ønsker å gjennomføre høringen. Dersom kommunen velger å gjennomføre en innbyggerhøring i en sak departementet har tatt initiativ til å utrede, kan departementet vurdere om kommunens høring er tilstrekkelig, eller om det er nødvendig at det gjennomføres ytterligere høring av innbyggerne. Flere høringsinstanser mener dette gir departementet mulighet til å overprøve lokale myndigheters beslutninger. Departementet viser til at en innbyggerhøring vil være del av utredningen av en enkelt sak, og ett av flere momenter som må vektlegges ved vurderingen av om grenseendringen skal gjennomføres eller ikke. Kommunen vil i alle tilfeller ha anledning til å uttale seg til spørsmålet om grenseendring før det fattes vedtak, jf. inndelingslova § 9 fjerde ledd.

Som nevnt ovenfor vil den foreslåtte hjemmelen for departementet til å gjennomføre innbyggerhøring gjelde på samme måte som for kommunene, jf. gjeldende inndelingslov § 10. Departementet har ikke funnet grunn til å regulere departementets kompetanse til å gjennomføre innbyggerhøringer på en annen måte enn for kommunene. Dette innebærer at det ikke vil være en plikt for departementet til å gjennomføre innbyggerhøring i alle saker departementet tar initiativ til å utrede, men at dette vil bero på en konkret vurdering i den enkelte saken. Det vil videre være opp til departementet å vurdere hvilken høringsmetode som er best egnet. Innbyggerhøringer etter den foreslåtte bestemmelsen vil være rådgivende, i tråd med gjeldende rett. Det vil være opp til vedtaksorganet å vurdere hvilken vekt som skal legges på resultatet fra en innbyggerhøring. Videre vil det være opp til departementet å avgjøre hvem som skal høres. Som departementet også viser til i høringsnotatet, bør det i vurderingen av hvem som skal høres ses hen til sakens omfang, og om den berører alle eller bare noen av kommunens innbyggere. Alle grenseendringssaker er ulike, og det vil kunne være ulike utredningsbehov fra sak til sak. Departementet vurderer derfor at det ikke burde gis en detaljert regulering av hvordan innbyggerhøringer i departementets regi skal gjennomføres.

Flere høringsinstanser, som Kristiansand kommune, knytter forslaget til den pågående saken i Kristiansand kommune. Departementet tok i juni 2022 initiativ til å utrede deling av kommunen. Spørsmålet om eventuell deling av Kristiansand kommune er ikke avgjort, og departementet viser til at dette delingsspørsmålet ikke var tema for høringen og dermed heller ikke i den foreliggende proposisjonen. Forslaget gjelder en generell hjemmel i inndelingslova for departementet til å gjennomføre innbyggerhøring i saker der departementet har tatt initiativ til å utrede en grenseendring.

Departementet opprettholder vurderingen fra høringsnotatet om at den foreslåtte hjemmelen til å gjennomføre innbyggerhøringer må gjelde likt for kommuner og fylkeskommuner. Departementet kan bruke sin initiativrett til å utrede saker om grenseendringer som berører både kommune- og fylkesgrenser, og departementet vurderer at muligheten til å innhente innbyggernes syn også bør være lik overfor kommuner og fylkeskommuner, når departementet tar initiativ til å utrede en grenseendringssak. Ingen av høringsinstansene har hatt innspill til dette forslaget.

Departementet mener det kan være behov for å gi forskrift om de nærmere rammene for selve gjennomføringen av den enkelte innbyggerhøringen, og opprettholder forslaget om en forskriftshjemmel. Innbyggerhøringer etter forslaget vil kunne gjennomføres på flere ulike måter. Det vil kunne være ulikt behov for å fastsette rammer for den enkelte innbyggerhøringen, avhengig av hvilken metode som velges.

Dersom det skal avholdes en rådgivende folkeavstemning, kan det være nødvendig at det i forkant fastsettes rammer og regler for folkeavstemningen, for eksempel stemmerettsvilkår, stemmeperiode og utforming av spørsmålet innbyggerne skal gis anledning til å uttale seg om. Slike rammer bør fastsettes i god tid før folkeavstemningen starter. Departementet ser at det ofte vil være hensiktsmessig at slike regler fastsettes i forskrift når staten gjennomfører en folkeavstemning. Det vil være mest hensiktsmessig å fastsette særskilte forskrifter for gjennomføringen av den enkelte folkeavstemningen framfor en generell forskrift som regulerer gjennomføringen av alle folkeavstemninger.