15 Kontroll- og tilsynsordninger
15.1 Gjeldende rett
Etter sikkerhetsloven § 30 er den forebyggende sikkerhetstjenesten underlagt kontroll og tilsyn av Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste, i samsvar med lov februar 1995 nr. 7 om kontroll med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenesten (EOS-kontrolloven ). I praksis innebærer dette at alle forvaltningsorganer, og selvstendige rettssubjekter underlagt loven, i prinsippet er gjenstand for kontroll og tilsyn av EOS-utvalget. Hovedformålet med EOS-utvalgets kontroll er å ivareta den enkeltes rettssikkerhet.
Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) har etter gjeldende sikkerhetslov § 9 første ledd bokstav c i oppgave å «føre tilsyn med sikkerhetstilstanden i virksomheter, herunder kontrollere at den enkeltes plikter i eller i medhold av loven her overholdes, og eventuelt gi pålegg om forbedringer».
Sikkerhetsloven har i dag en bestemmelse om straff i § 31. Her heter det at den som forsettlig eller uaktsomt overtrer bestemmelser gitt i eller i medhold av konkrete angitte bestemmelser i sikkerhetsloven, eller overtrer pålegg gitt av Nasjonal sikkerhetsmyndighet i medhold av lovens § 9 første ledd bokstav c, straffes med bøter eller fengsel inntil seks måneder, hvis ikke forholdet går inn under en strengere straffebestemmelse. Den som forsettlig eller grovt uaktsomt krenker taushetsplikt etter § 12 første ledd og den som overtrer forbud med hjemmel i § 18 a Adgang til steder og områder, straffes med bot eller fengsel inntil 1 år, hvis ikke forholdet går under en strengere straffebestemmelse.
De konkrete bestemmelsene i sikkerhetsloven som § 31 viser til, er § 5 om den enkelte virksomhets plikter etter loven, § 10 om Nasjonal sikkerhetsmyndighets adgangsrett for å kunne gjennomføre sine kontrolloppgaver etter loven, § 12 om plikten til å beskytte sikkerhetsgradert informasjon, § 13 om sikkerhetsmessig godkjenning av informasjonssystemer, § 14 om kryptosikkerhet og § 17 om utvelgelse av skjermingsverdige objekter.
De bestemmelsene som her er gjengitt er ansett for å være de mest sentrale i forbindelse med etablering og etterlevelse av de sikkerhetstiltak som blir fastsatt gjennom sikkerhetsloven eller i medhold av denne, for å sikre et samfunnsmessig forsvarlig sikkerhetsnivå.
I praksis skjer det få tilfeller av anmeldelse for brudd på sikkerhetsloven og forskrifter.
15.2 Utvalgets forslag
Når det gjelder forholdet til EOS-utvalget, foreslår Sikkerhetsutvalget å videreføre gjeldende rett.
Når det gjelder tilsynsmyndighetenes tilsyn med virksomheter underlagt loven, har utvalget, som tidligere beskrevet, kommet til at det beste vil være å etablere en tilsynsmodell som både ivaretar målet om en helhetlig og tverrsektoriell tilnærming til forebyggende sikkerhet, samtidig som samfunnssektorenes særegenheter og behov ivaretas i tilstrekkelig grad. (NOU 2016: 19 kapittel 7.7.4). For å sikre en slik helhetlig, samordnet og tverrsektoriell tilnærming foreslår utvalget at sikkerhetsmyndigheten gis myndighet til å føre tilsyn med sektormyndigheter tillagt tilsynsansvar etter loven (NOU 2016: 19, side 140–141). Utvalget viser i denne forbindelse til forslaget om å lovfeste en samhandlingsplikt mellom sektormyndigheten og aktuelle sektormyndigheter, formalisert gjennom en samarbeidsavtale. Utvalget peker på at tilsynsmyndighetene har myndighet til å gi pålegg om gjennomføring av tiltak, dersom virksomhetene ikke oppfyller sine plikter etter loven. Utvalget foreslår også at sikkerhetsmyndigheten gis påleggsmyndighet overfor de sektormyndighetene som har tilsynsansvar etter loven, slik at det kan gripes inn dersom sikkerhetsnivået i den aktuelle samfunnssektoren utvikler seg på en utilfredsstillende måte.
Utvalget foreslår å innføre hjemmel om tvangsmulkt og overtredelsesgebyr. Utvalget gir uttrykk for at tilsynsmyndighetens virkemiddelportefølje etter dagens sikkerhetslov ikke er tilfredsstillende overfor virksomheter som ikke følger opp kravene etter lov og forskrift, og sier videre i NOU 2016: 19, side 141:
«Tilsynsmyndigheten har i medhold av dagens lov § 9 første ledd bokstav c), myndighet til å gi pålegg om forbedringer dersom avvik avdekkes. Dersom slike pålegg ikke følges opp av den enkelte virksomhet, er anmeldelse det eneste virkemidlet tilsynsmyndigheten har tilgjengelig. Terskelen for å gå til anmeldelse av en virksomhet, vil i de fleste tilfeller være høy. Utvalget mener derfor at tilsynsmyndighetens virkemiddelportefølje bør utvides ved at det gis myndighet til å ilegge tvangsmulkt dersom det avdekkes brudd på regelverket, eller der pålegg ikke følges opp innen en gitt tidsfrist. I nærmere angitte tilfeller, bør tilsynsmyndigheten også kunne ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på regelverket. På samme måte som for påleggsmyndigheten, foreslår utvalget at myndigheten til å ilegge tvangsmulkt og overtredelsesgebyr bør legges til den myndighet som er tildelt tilsynsansvaret.»
Utvalget foreslår å videreføre gjeldende sikkerhetslovs straffenivå og skyldkrav.
15.3 Høringsuttalelser
Utenriksdepartementet uttaler blant annet at tilsynsfunksjonen til sikkerhetsmyndigheten
«bør fokusere på tilsynsobjekter som har en sektorovergripende rolle og den enkelte virksomhets egen kontroll- og revisjonsaktivitet. Utvalget av tilsynsobjekter bør skje i samarbeid med ansvarlig sektordepartement.»
Videre uttaler Utenriksdepartementet:
«Sikkerhetsmyndigheten bør tilføres kompetanse slik at den faktiske tilsynskompetansen gjenspeiler lovens utvidede formål og virkeområde. Dette er avgjørende for at tilsyn med virksomheter kan gjennomføres på en måte og etter en metodikk som oppleves som minst mulig belastende for den enkelte virksomhet.»
NSM peker på at erfaringen er at pålegg om å lukke avvik ikke alltid etterkommes av virksomheten, og at NSM har få virkemidler i disse tilfellene. NSM anser det positivt at nye virkemidler foreslås og støtter at det innføres et hjemmelsgrunnlag for tvangsmulkt og overtredelsesgebyr.
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) uttaler om tvangsmulkt og overtredelsesgebyr:
«Nkom bruker denne typen sanksjoner aktivt i forhold til å etterleve ekomregelverket, og under forutsetning av klare regler om forholdsmessighet og klagerett er Nkom enig i innføring av denne type sanksjonsmidler er et viktig verktøy for tilsynsmyndigheten fremfor ensidig fokus på straff.»
Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) foreslår at overskriften på kapittelet og § 11-1 blir «særskilte kontroll- og tilsynsordninger». Dette «[f]or å markere at § 11-1 ikke omhandler tradisjonell tilsynsmyndighet (slik § 3-1 gjør).»
Oslo politidistrikt hevder det er grunnlag for å stille spørsmål ved om dagens straffenivå står i forhold til de samfunnsmessige konsekvensene som kan oppstå som følge av brudd på lovgivningen, og uttaler videre:
«Generelt ved sanksjoner på dette området vil gjelde at virksomheter kan spekulere å omgå krav og pålegg, dersom sanksjonsnivået ikke står i forhold til investerings- og driftskostnadene ved å etablere nødvendige tiltak.»
Riksadvokaten har ikke innvendinger til utvalgets forslag om å utvide virkemiddelporteføljen til også å omfatte tvangsmulkt og overtredelsesgebyr, og uttaler videre:
«Et av flere antatt positive utslag av den sektorovergripende tilnærmingen er at tilsynsmyndigheten utvikler en ensartet praksis for så vel administrative sanksjoner som anmeldelse av straffbart forhold. Sett i sammenheng med fagmyndighetsansvaret, som innebærer ansvar for implementering av lovverket, vil det forhåpentligvis gi den nødvendige forutberegnelighet og klarhet for de virksomhetene som er underlagt sikkerhetsloven og som i ytterste konsekvens kan stilles strafferettslig ansvarlig for brudd på denne.»
Riksadvokaten peker videre på at utvalget foreslår samme straffenivå som etter gjeldende lov, og uttaler:
«Tatt i betraktning utvalgets uttalelser om at terskelen for å anmelde er høy, og tatt i betraktning forslaget om utvidet virkemiddelportefølje, må en legge til grunn at tilfeller som anmeldes til politiet er av en viss alvorlighetsgrad. På denne bakgrunn tillater en seg å foreslå at straffen etter utkastet § 11-4 første ledd endres til «bot eller fengsel inntil 6 måneder, eller begge deler». En slik endring vil gi mulighet til å pågripe dersom de generelle og spesielle vilkårene etter straffeprosessloven § 171 jf. §170a for øvrig er til stede. Dersom tilsynsmyndigheten først vurderer forholdet som så vidt alvorlig at anmeldelse inngis, må en i praksis ta høyde for at det også er nødvendig og forholdsmessig å benytte de mest vanlige tvangsmidlene. Ransaking vil det være anledning til også etter gjeldende § 9, idet terskelen etter straffeprosessloven § 192 er at handlingen kan medføre «frihetsstraff».»
15.4 Departementets vurdering
Departementet er ikke uenig når Utenriksdepartementet uttaler at sikkerhetsmyndigheten bør ha oppmerksomhet særlig knyttet til tilsynsobjekter som har en sektorovergripende rolle og til den enkelte virksomhets egen kontroll- og revisjonsaktivitet. Dette må imidlertid ikke forhindre at sikkerhetsmyndigheten har relevante sanksjonsmidler overfor virksomhetene i de tilfellene der kravene som stilles etter loven, ikke blir fulgt.
Når det gjelder sanksjonsmulighetene, har departementet merket seg høringsuttalelsene til i denne sammenheng sentrale høringsinstanser som NSM og politi- og påtalemyndighet. Disse instansene støtter utvalgets forslag om å utvide sanksjonsmulighetene ved brudd på sikkerhetsloven og tilhørende forskrifter til også å omfatte tvangsmulkt og overtredelsesgebyr, i tillegg til de gjeldende strafferettslige reaksjonene bot og fengsel.
Departementet er enig med utvalget i at tilsynsmyndighetens virkemiddelportefølje i dagens lov ikke er tilstrekkelig, særlig fordi praksis tilsier at terskelen for å gå til anmeldelse er høy. Med hjemmel for bruk av administrative sanksjoner som tvangsmulkt og overtredelsesgebyr, vil man få en mer fleksibel måte til å «sette makt» bak de krav som stilles for å ivareta sikkerhetslovens formål. Forutsetningen for innføring av slike administrative sanksjoner må være at det fastsettes nærmere forskrifter og retningslinjer for slik bruk, ikke minst for å sikre forholdsmessighet mellom brudd og sanksjon, og for å sikre forutberegnelighet og likhet.
Når det gjelder straffenivået, er departementet enig i at det kan diskuteres om dette er satt for lavt. Imidlertid mener departementet at det nå er viktigst å få på plass en utvidelse av virkemiddelporteføljen. Departementet følger likevel Riksadvokatens forslag som endrer straffenivået i § 11-4 første ledd slik at det gis mulighet for bruk av tvangsmiddelet pågripelse, dersom de generelle og spesielle vilkårene etter straffeprosessloven § 171, jf. § 170 a er oppfylt. Departementet foreslår derfor at «bot eller fengsel inntil 6 måneder» i § 11-4, utvides til «eller begge deler».
Departementet er videre enig med NVE i at overskriften på kapittelet og § 11-1 bør endres for å markere at bestemmelsen ikke omhandler tradisjonell tilsynsmyndighet, som er regulert i loven kapittel 3, og har justert overskriften i tråd med dette.
Når det gjelder utvalgets forslag til § 11-1 andre ledd er dette en videreføring av gjeldende sikkerhetslov § 30 andre ledd, som gir Kongen myndighet til å etablere andre kontroll- og tilsynsordninger enn den ordning som gjelder for EOS-utvalget og som er omtalt i bestemmelsens første ledd. I forarbeidene til gjeldende sikkerhetslov, Ot. prp. nr. 49 (1996–97) heter det at det er påkrevet med en lovhjemmel for de tilfeller det er aktuelt å etablere særskilte kontrollordninger for virksomheter som ikke ligger under regjeringens alminnelige instruksjonsmyndighet, som for eksempel overfor kommunene (utover den tilsynsmyndighet som allerede i loven er tillagt NSM). Det har siden sikkerhetslovens ikrafttreden i 2001 aldri vært aktuelt å etablere slike særskilte kontrollordninger, verken overfor kommunene eller andre virksomheter som er underlagt loven. Departementet som overordnet organ fører i dag tilsyn med NSM, og NSM fører tilsyn med virksomheter underlagt loven, inkludert kommunene. Å ha kontrollordninger utover dette, antas det ikke å være behov for. Departementet foreslår derfor å sløyfe denne del av forslaget til bestemmelse om særlige kontroll- og tilsynsordninger.