6 Shortsalg – endringer i verdipapirhandelloven

6.1 Gjeldende rett

Europaparlament- og rådsforordning (EU) nr. 236/2012 om shortsalg og visse sider ved kredittbytteavtaler (shortsalgforordningen) ble gjennomført i EØS-tilpasset form ved inkorporasjon i verdipapirhandelloven ved lovvedtak i Stortinget 16. juni 2016.

De nærmere detaljer i shortsalgforordningen er blant annet omtalt i Finanstilsynets høringsnotat fra 2013 som fulgte som vedlegg til departementets høringsnotat 10. mai 2016. Shortsalgforordningen og EØS-tilpasningene er også omtalt i Prop.100 S (2015–2016) og i Prop. 127 L (2015–2016).

6.2 Høringsutkastet

I Finanstilsynets høringsnotat fra 2013 er det utarbeidet utkast til forskriftshjemmel og bestemmelser om sanksjoner og straff for overtredelse av shortsalgforordningens bestemmelser.

I høringsnotatet 10. mai 2016 foreslo departementet også en utvidelse av forskriftshjemmelen slik at departementet i forskrift kan gjøre endringer i, herunder fastsette unntak fra, reglene i første ledd, til gjennomføring av Norges forpliktelser etter EØS-avtalen. Begrunnelsen for dette forslaget er at det bør være adgang til å gjennomføre eventuelle mindre fremtidige endringer i shortsalgforordningen ved forskrift. Dersom eksempelvis mindre og/eller tekniske endringer i shortsalgforordningen skulle gjennomføres ved lovendring, ville dette kunne bli unødig ressurskrevende. Se omtale av tilsvarende utkast til bestemmelse i EØS-finanstilsynsloven i høringsnotatet kapittel 3.5, gjengitt ovenfor i punkt 3.2.

6.3 Høringsinstansenes merknader

Finanstilsynet har i sin høringsmerknad vist til at Finansdepartementets forslag bygger på Finanstilsynets høringsnotat fra 2013, og at etter shortsalgforordningen artikkel 41 skal medlemsstatene fastsette sanksjoner og forvaltningsmessige tiltak for brudd på forordningens bestemmelser. Tiltakene skal være effektive og stå i forhold til overtredelsen samt virke avskrekkende. Tilsynet viser videre til at Finansdepartementet, i tråd med Finanstilsynets forslag, foreslår at Finanstilsynet gis hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelse av shortsalgforordningen artikkel 5 til 11 (om rapporteringsplikt) jf. utkastet til verdipapirhandelloven (vphl.) § 17-4 (1). Finanstilsynet viser videre til at de etter vphl. § 17-2 (1) kan pålegge vinningsavståelse ved brudd på forbudet mot udekket shortsalg, men at vinningsavståelse ikke er en sanksjon, og at overtredelsen kan straffes med bøter eller fengsel i inntil l år. Finanstilsynet opplyser at de har gitt pålegg om vinningsavståelse i en rekke tilfeller, men at tilsynet ikke har anmeldt de aktuelle sakene.

Finanstilsynet opplyser at oversikter fra ESMA viser at de fleste av EUs medlemsstater, herunder Sverige og Finland, har gjennomført shortsalgforordningens krav til effektive tiltak ved å gi nasjonale tilsynsmyndigheter kompetanse til å ilegge gebyrer også ved overtredelse av forbudet mot udekket shortsalg. Finanstilsynet viser til at det etter at Finanstilsynets utarbeidet høringsnotatet i 2013 har vært en utvikling i myndighetenes vurdering av administrative sanksjoner. I forvaltningsloven er det gitt nye generelle regler om administrative sanksjoner. Finanstilsynet har foreslått administrative sanksjoner på verdipapirfondområdet og tilsvarende vurderes av verdipapirlovutvalget på verdipapirområdet. Finanstilsynet mener at det vil være i samsvar med denne utviklingen at Finanstilsynet gis hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr også ved brudd på shortsalgforordningens bestemmelser om udekket shortsalg. Finanstilsynet foreslår derfor at det også tas inn en henvisning til forordningens artikkel 12-15 i utkastet til vphl. § 17-4 (1), og at en slik henvisning også bør tas inn i utkastet § 17-3 (2) nr. 6, slik at straff er forbeholdt grove eller gjentatte overtredelser.

I tillegg til ovenstående påpeker Finanstilsynet at det må gjøres enkelte tekniske justeringer av henvisningene i lovens bestemmelser. I forslaget til vphl. § 17-3 (2) nr. 1 må henvisningen til § 3-14 (første linje) tas ut. Videre må henvisningen til vphl. § 10-4 (andre linje) tas ut da denne bestemmelsen skal oppheves.

Advokatforeningen har i sin høringsmerknad vist til at gjennomføring av shortsalgforordningen i liten grad foranlediger kommentarer ettersom det her i det vesentlige er snakk om ren inkorporasjon av forordning til norsk lov, men at det i høringsnotatet gis uttrykk for at høringsinstansenes syn på at det gis en egen bestemmelse som gir regelverket anvendelse på egenkapitalbevis imøteses. Advokatforeningen viser til at dette er et særnorsk fenomen som ikke er omfattet av forordningen, og videre at Advokatforeningen ikke kan uttale seg om det praktiske behovet for regulering av egenkapitalbevis, men gir uttrykk for at de ellers er enig i at dersom et slikt behov foreligger, vil likheten med aksjer tilsi at egenkapitalbevis må kunne reguleres på samme måte som aksjer i særnorsk lovgivning. Strafferettslige sanksjoner faller ellers utenfor forordningens område. Advokatforeningen er enig i forslaget om å inkludere mulighet for å ilegge overtredelsesgebyr ved mindre alvorlige overtredelser, etter mønster fra flaggebestemmelsene, der dette vil fremstå som en mer forholdsmessig sanksjon enn straffeforfølgelse.

6.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår i samsvar med høringsutkastet at gjeldende shortsalgregler i § 3-14 oppheves, og at inkorporasjonsbestemmelsen for shortsalgforordningen i den nylig vedtatte § 3-14a flyttes til ny § 3-14 første ledd.

Videre foreslår departementet i samsvar med høringsutkastet at shortsalgreglene gjelder tilsvarende for egenkapitalbevis. Se forslag til § 3-14 annet ledd.

Det foreslås også i samsvar med høringsutkastet, og tilsvarende som forslaget i EØS-finanstilsynsloven, en forskriftshjemmel for departementet til å fastsette utfyllende bestemmelser til, og til å gjøre endringer i, regler til gjennomføring av Norges forpliktelser etter EØS-avtalen. Se forslag til vphl. § 3-14 fjerde ledd. Videre forslås forskriftshjemmelen om bestemmelser til utfylling og gjennomføring av lovens shortsalgregler flyttet til § 3-14 tredje ledd, og nærmere eksemplifisert.

Departementet forslår i samsvar med høringsutkastet at Finanstilsynet gis hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr ved mindre alvorlige overtredelser av bestemmelser i shortsalgforordningen kapittel II/artikkel 5–9 (rapportering), jf. utkast til endring i vphl. § 17-4. Videre foreslår departementet at det i samsvar med høringsutkastet gis en hjemmel for bøtestraff ved grove eller gjentatte brudd på disse reglene, jf. forslag til endring i vphl. § 17-3.

Videre foreslår departementet i samsvar med høringsutkastet at forsettlig eller uaktsom overtredelse av shortsalgforordningen kapittel III/artikkel 12–15 (shortsalgforbudet) kan straffes med bøter eller fengsel i inntil 1 år, jf. forslag til endring i verdipapirhandelloven § 17-3. Departementet foreslår også at det ved forsettlig eller uaktsom overtredelse av shortsalgforordningen kapittel III/artikkel 12–15 (shortsalgforbudet) kan ilegges vinningsavståelse, jf. forslag til endring av vphl. § 17-2.

Departementet viser til Finanstilsynets høringsmerknad om at det etter at tilsynet utarbeidet høringsutkastet i 2013 har vært en utvikling i myndighetenes vurdering av administrative sanksjoner, og at tilsynet mener at det vil være i samsvar med denne utviklingen at Finanstilsynet gis hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr også ved brudd på shortsalgforordningens bestemmelser om udekket shortsalg. Departementet er enig i Finanstilsynets beskrivelse av utviklingen av administrative sanksjoner. Departementet mener imidlertid at en slik utvidelse av administrative sanksjoner bør utredes og eventuelt sendes på egen høring før det fremmes lovforslag. Departementet mener dette bør gjennomføres i sammenheng med en mer helhetlig gjennomgang av verdipapirhandellovens regler om sanksjoner.