2 Bakgrunn
2.1 Pensjon fra første krone
2.1.1 Innledning
Etter lov om obligatorisk tjenestepensjon (OTP-loven) plikter de aller fleste foretak i privat sektor å etablere en tjenestepensjonsordning for sine ansatte. Tjenestepensjonsordningen kan opprettes som en innskuddspensjonsordning etter lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold, en foretakspensjonsordning etter lov om foretakspensjon eller en tjenestepensjonsordning (hybridordning) etter lov om tjenestepensjon.
Minstekravet for innskuddspensjonsordninger og tjenestepensjonsordninger etter OTP-loven er sparing tilsvarende 2 prosent av lønn mellom 1 og 12 ganger folketrygdens grunnbeløp (G). Det er valgfritt for arbeidsgivere om de vil gi opptjening for lønn under 1 G i slike ordninger. Det er også valgfritt for arbeidsgiver om ansatte under 20 år og med under 20 prosent stilling, skal være medlem i ordningen.
Samlet var det ca. 1,5 mill. medlemmer i innskuddspensjonsordninger i 2020. Om lag to tredeler av medlemmene hadde opptjening for lønn først fra 1 G i 2020. Innskuddssatsene for denne gruppen ligger generelt lavere enn for medlemmer med opptjening fra første krone. Om lag 23 prosent av medlemmene hadde minstesatsen i OTP-loven på 2 prosent av inntekt over 1 G.
I Solberg-regjeringens politiske plattform fra 17. januar 2019 (Granavolden-plattformen) ble det varslet at regjeringen ville sette ned et partssammensatt utvalg for å vurdere pensjon fra første krone. Ved Stortingets behandling av Dokument 8:218 S (2017–2018) om pensjon fra første krone 7. februar 2019, ble også regjeringen bedt om å sette ned et slikt utvalg. Som en oppfølging av dette satte Finansdepartementet 24. juni 2019 ned en arbeidsgruppe med deltakelse fra arbeidslivets parter for å utrede hvordan et krav om pensjonsopptjening fra første krone i private innskuddspensjonsordninger kunne utformes. Arbeidsgruppen skulle også utrede om det burde innføres krav om medlemskap i private tjenestepensjonsordninger for ansatte under 20 år og ansatte med stillingsandel under 20 prosent.
I tillegg traff Stortinget 16. februar 2021 følgende anmodningsvedtak:
«Stortinget ber regjeringen fremme forslag til nødvendige lovendringer for å innføre pensjon fra første krone med sikte på innføring fra 1. januar 2023. Stortinget ber regjeringen vurdere midlertidige, kompenserende økonomiske tiltak for arbeidsgiversiden og overgangsregler som gjør at pensjon fra første krone kan innføres over noe tid, for eksempel 3 år etter virkningstidspunktet.».
Vedtaket ble truffet i forbindelse med Stortingets behandling av Dokument 8:53 S (2020–2021).
2.1.2 Arbeidsgruppen
Arbeidsgruppen som ble nedsatt av Finansdepartementet 24. juni 2019, bestod av deltakere fra Arbeids- og sosialdepartementet, Finansdepartementet, LO, NHO, Virke og YS. Arbeidsgruppen fikk i oppdrag å:
beskrive utbredelsen av ulike typer tjenestepensjonsordninger i privat sektor med vekt på innskuddspensjonsordninger, herunder belyse fordelingseffekter på tvers av bedrifter og næringer, samt på tvers av kjønn, inntektsnivåer, ulike stillingsbrøker, ulike lengder på arbeidsforhold mv. for arbeidstakerne,
utrede alternativer for hvordan et krav om opptjening fra første krone i innskuddspensjonsordninger kan utformes, herunder om det kan og bør gjøres andre endringer i pensjonsregelverket som gir bedriftene økt rom for å kompensere for en ev. utgiftsøkning som følge av krav om pensjonsopptjening fra første krone,
presentere minst ett forslag for pensjon fra første krone som gir tilnærmet uendrede pensjonsutgifter for bedriftene, og
utrede om det bør innføres krav om at arbeidstakere i deltidsstillinger på under 20 prosent og arbeidstakere som ikke er fylt 20 år, skal opptas i obligatoriske tjenestepensjonsordninger. Herunder ble arbeidsgruppen bedt om å vurdere om det fortsatt skal være noen nedre grenser for rett på pensjonsopptjening for at størrelsen på pensjonsopptjeningen skal stå i forhold til administrasjons- og forvaltningskostnadene.
Arbeidsgruppen la frem sin rapport 10. desember 2020. Arbeidsgruppen kom ikke frem til en felles tilrådning, men utredet et handlingsrom for ulike modeller.
2.1.3 Høringen
Finansdepartementet sendte arbeidsgrupperapporten på høring 15. desember 2020. Høringsfristen var 19. mars 2021. Høringsbrevet ble sendt til følgende instanser:
Alle departementene
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Direktoratet for forvaltning og økonomistyring
Finansmarkedsfondet
Finanstilsynet
Folketrygdfondet
Forbrukerrådet
Forbrukertilsynet
Høgskulen på Vestlandet
Konkurransetilsynet
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Lotteri- og stiftelsestilsynet
Norges Bank
Norges handelshøyskole
Regelrådet
Skattedirektoratet
Statens Pensjonskasse
Statistisk sentralbyrå
Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen)
Universitetet i Agder
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitet i Sørøst-Norge
Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet
ØKOKRIM
Akademikerne
Aksjonærforeningen i Norge
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Bankenes sikringsfond
Bedriftsforbundet
Caritas Norge
Changemaker
Coop Norge SA
Deloitte AS
Den norske advokatforening
Den norske aktuarforening
Den norske Revisorforening
Econa
Eiendomsmeglerforetakenes forening
Energi Norge
Equinor
EVRY
Finans Norge
Finansforbundet
Finansieringsselskapenes forening
Forum for Utvikling og Miljø
Handelshøyskolen BI
Handelshøyskolen i Bodø
Havtrygd Gjensidig Forsikring
Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede
Hovedorganisasjonen Virke
Huseiernes landsforbund
Industri Energi
Initiativ for etisk handel
Juridisk rådgivning for kvinner
KnowledgeGroup AS
Kommunalbanken Norge
KPMG AS
KS
Landsorganisasjonen i Norge
Nasdaq OMX Oslo ASA
Nordic Association of Electricity Traders
Nordic Trustee
Norges Bitcoin- og Blockchainforening
Norges Bondelag
Norges Eiendomsmeglerforbund
Norges Ingeniør- og Teknologorganisasjon
Norges Interne Revisorers Forening
Norges Juristforbund
Norges Kommunerevisorforbund
Norges Rederiforbund
Norges Røde Kors
Norges Skogeierforbund
Norsk Bergindustri
Norsk Crowdfunding Forening
Norsk Hydro ASA
Norsk Journalistlag
Norsk Kapitalforvalterforening
Norsk Landbrukssamvirke
Norsk olje og gass
Norsk Presseforbund
Norsk Redaktørforening
Norsk Sjøoffiserers Forbund
Norsk takst
Norsk Venturekapitalforening
Norsk Øko-Forum
Norske Boligbyggelags Landsforbund
Norske Finansanalytikeres forening
Norske Forsikringsmegleres Forening
Norske Kredittopplysningsbyråers Forening
NOS Clearing ASA
NTL-Skatt
Næringslivets Hovedorganisasjon
Oslo børs
Oslosenteret
Pensjonskasseforeningen
Personskadeforbundet LTN
Plan Norge
Publish What You Pay Norway
Redd Barna
Regjeringsadvokaten
Regnskap Norge
Riksadvokaten
Riksrevisjonen
Skattebetalerforeningen
Skatterevisorenes Forening
Småbedriftsforbundet
Sparebankforeningen i Norge
Stiftelsesforeningen
Storebrand
Støttekomiteen for Vest-Sahara
The Nordic Association of Marine Insurers (CEFOR)
Tilsynsrådet for Advokatvirksomhet
Verdipapirfondenes forening
Verdipapirforetakenes Forbund
Verdipapirsentralen
Virke Inkasso
Yara International ASA
Yrkesorganisasjonenes sentralforbund
Økonomiforbundet
Følgende instanser har avgitt realitetsmerknader til høringen:
Akademikerne
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Creo – forbundet for kunst og kultur
Finans Norge
Fiskebåt – havfiskeflåtens organisasjon
Hovedorganisasjonen Virke
Kunstnernettverket
LO Norge
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Næringslivets hovedorganisasjon
NHO Transport
Norges Ingeniør- og teknologorganisasjon
Norges Lastebileier-forbund
Norges Rederiforbund
Norsk Oversetterforening
Oversetterforum
Pensjonistforbundet
Pensjonskasseforeningen
Senior Norge
Skattedirektoratet
Unio
Verdipapirfondenes forening – næringspolitikk
Yrkesorganisasjonenes sentralforbund
Økonomiforbundet
I tillegg har tre privatpersoner inngitt høringssvar.
2.2 Garanterte pensjonsprodukter
2.2.1 Innledning
Garanterte pensjonsprodukter er kontrakter som gir krav på en gitt årlig garantert pensjonsytelse fra uttakstidspunktet. Slike pensjonsprodukter omfatter kollektive ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger etter reglene i foretakspensjonsloven og fripoliser utgått fra disse, kommunale tjenestepensjonsordninger samt individuelle pensjonsprodukter (livrenter, IPA mv.).
Pensjonsytelsene i slike ordninger finansieres gjennom årlige premieinnbetalinger samt årlig tilført avkastning og dødelighetsarv (restbeløpet etter medlemmer som dør, som fordeles på gjenlevende medlemmer). Pensjonsleverandøren skal hvert år tilføre kontrakten en avkastning som minst tilsvarer kontraktens beregningsrente (garantert avkastning), samt dødelighetsarv i henhold til beregningsgrunnlaget for ordningen, for å sikre den fremtidige ytelsen.
Så lenge ytelsesordningene er aktive, er arbeidsgiver forpliktet til å betale inn premier. Dette omfatter også en plikt til å betale inn såkalte reguleringspremier dersom de ansattes lønn øker, slik at premiereserven øker tilstrekkelig til å kunne finansiere samme andel av en høyere lønn. Når det utstedes fripoliser, bortfaller dette reguleringsansvaret for arbeidsgiver, og reguleringen av pensjonen fra fripolisene er avhengig av oppnådd meravkastning. Det er lite ny opptjening og dermed lite premiebetalinger til ytelsesordningene. Derimot er kapitalbeholdningen bak fripoliser økende.
Frem til 2011 var markedsrentene høyere enn gjennomsnittlige avkastningsgarantier. Dette ga rom for å oppnå en avkastning som var tilstrekkelig til både å finansiere garanterte ytelser, delfinansiere fremtidige premier via overskudd til premiefond og til å oppregulere ytelser, med relativt stor grad av sikkerhet. Beregningsrenten har over tid blitt redusert, men fordi beregningsrenten bare gjelder ny opptjening, har gjennomsnittsnivået på garantiene falt saktere enn rentenivået.
Utfordringene knyttet til de garanterte pensjonsproduktene kan langt på vei tilbakeføres til at rentenivået nå er vesentlig lavere enn det som ble lagt til grunn for premiene som er innbetalt fra arbeidsgiver, og et dødelighetsgrunnlag som ikke i tilstrekkelig grad tok høyde for den betydelige økningen som har vært i levealderen.
Finansdepartementet satte i november 2017 ned en arbeidsgruppe som skulle se nærmere på problemstillinger knyttet til garanterte pensjonsprodukter. Arbeidsgrupperapporten ble fulgt opp av et høringsnotat med forslag til regelverksendringer utarbeidet av Finanstilsynet. Utgangspunktet for arbeidet har vært at det bare er aktuelt med regelendringer dersom det er tilstrekkelig godtgjort at det er til kundenes fordel.
2.2.2 Arbeidsgruppens rapport og Finanstilsynets høringsnotat
Arbeidsgruppen som ble nedsatt av Finansdepartementet i november 2017, bestod av deltakere fra Arbeids- og sosialdepartementet, Finansdepartementet og Finanstilsynet. I tillegg ble det opprettet en referansegruppe bestående av deltakere fra Akademikerne, Arbeidsgiverforeningen Spekter, Finans Norge, Forbrukerrådet, Hovedorganisasjonen Virke, Landsorganisasjonen i Norge, Næringslivets Hovedorganisasjon, Pensjonskasseforeningen, Unio og YS. Det ble holdt tre møter med referansegruppen.
Arbeidsgruppen fikk i oppdrag å:
beskrive forvaltningen av kapital knyttet til garanterte ytelser i livsforsikringsforetak og pensjonskasser, med vekt på å få belyst hvordan midlene er forvaltet, hvilken avkastning det har vært på midlene, hvordan avkastningen er fordelt, og hvordan risikoen ved forvaltningen av midlene har vært fordelt mellom kunde og leverandør,
vurdere om det er mulig å gjøre endringer i virksomhetsregelverket som klart er til kundenes fordel, herunder bl.a. regelverket beregning av verdiutviklingen på kundens midler, fordeling av overskudd mellom pensjonsleverandør og kunde, fond for risikoutjevning (kursreguleringsfond og tilleggsavsetninger) og flytting av pensjonsmidler,
vurdere om ev. regelendringer kan bidra til et mer velfungerende flyttemarked for garanterte pensjonsprodukter,
vurdere erfaringene og ev. mulige regelendringer med muligheten for å konvertere fripoliser til fripoliser med investeringsvalg, og
redegjøre for økonomiske og administrative konsekvenser av de alternativene som utredes, herunder for pensjonsleverandører, kunder (arbeidsgivere med kollektive ordninger og individuelle rettighetshavere) og det offentlige, for virkningen på konkurransen i markedet og for soliditeten i pensjonsinnretningene.
Arbeidsgruppen leverte sin rapport 28. september 2018. Finanstilsynet fikk deretter i januar 2019 i oppdrag å utarbeide utkast til nødvendige lov- og forskriftsendringer, samt utkast til høringsnotat, basert på regelverksskissene i arbeidsgruppens rapport. Finanstilsynet ble samtidig bedt om å vurdere hvilke av regelverksendringene som burde gjennomføres.
Finanstilsynets høringsnotat omfattet to typer av endringer i regelverket for garanterte pensjonsprodukter. Den ene typen endringer var utvidelser i kundenes valgmuligheter, der det bl.a. ble foreslått å åpne for at pensjonsleverandører kan kompensere fripoliseinnehavere for å si fra seg sin garanterte ytelse i bytte mot investeringsvalg for pensjonsmidlene, samt å åpne for raskere utbetaling av små fripoliser. Den andre typen endringer gjaldt virksomhetsreglene for pensjonsleverandørene, der formålet var å øke forventet meravkastning for kundene uten å rokke ved de eksisterende garantiene.
2.2.3 Høringen
Finansdepartementet sendte arbeidsgrupperapporten, sammen med høringsnotatet fra Finanstilsynet, på høring 6. januar 2020. Høringsfristen ble satt til 4. april 2020. Vedlagt høringen var også et regelverksinnspill fra Pensjonistforbundet. Høringsbrevet ble sendt til følgende instanser:
Alle departementene
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Direktoratet for økonomistyring
Finansmarkedsfondet
Norges Forskningsråd
Finanstilsynet
Folketrygdfondet
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Høgskolen på Vestlandet
Konkurransetilsynet
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Lotteri- og stiftelsestilsynet
Norges Bank
Norges Handelshøyskole
Regelrådet
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Riksrevisjonen
Skattedirektoratet
Statens Pensjonskasse
Statistisk sentralbyrå
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Universitetet i Agder
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Sørøst-Norge
Universitetet i Tromsø
ØKOKRIM
Akademikerne
Aksjonærforeningen i Norge
AktuarKonsulenters Forum
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Bankenes sikringsfond
Bedriftsforbundet
Caritas Norge
Changemaker
Coop Norge SA
Deloitte AS
Den Norske Advokatforening
Den Norske Aktuarforening
Den norske Revisorforening
Econa
Eiendomsmeglerforetakenes Forening
Energi Norge
EVRY
Felleskjøpet Agri SA
Finans Norge
Finansforbundet
Finansieringsselskapenes Forening
Forum for Utvikling og Miljø
Handelshøyskolen BI
Handelshøyskolen i Bodø
Havtrygd Gjensidig Forsikring
Hovedorganisasjonen Virke
Huseiernes Landsforbund
Industri Energi
Initiativ for etisk handel
Juridisk rådgivning for kvinner
Knowledge Group AS
Kommunalbanken Norge
KPMG AS
KS
Landsorganisasjonen i Norge
Nasdaq Oslo ASA
Nasdaq Clearing Oslo
Nordic Association of Electricity Traders (NAET)
Nordic Trustee
Norges Bitcoin- og Blockchainforening
Norges Bondelag
Norges Eiendomsmeglerforbund
Norges Ingeniør- og teknologorganisasjon
Norges Interne Revisorers Forening (NIRF)
Norges Juristforbund
Norges Kommunerevisorforbund
Norges Rederiforbund
Norges Røde Kors
Norges Skogeierforbund
Norges Takseringsforbund
Norsk Bergindustri
Norsk Crowdfunding Forening
Norsk Hydro ASA
Norsk Journalistlag
Norsk Kapitalforvalterforening
Norsk Landbrukssamvirke
Norsk olje og gass
Norsk Presseforbund
Norsk Redaktørforbund
Norsk Sjøoffisersforbund
Norsk Venturekapitalforening
Norsk Øko-Forum
Norske Boligbyggelags Landsforbund
Norske Finansanalytikeres Forening
Norske Forsikringsmegleres Forening
Norske Kredittopplysningsbyråers Forening
NOS Clearing ASA
NTL-Skatt
Næringslivets Hovedorganisasjon
Oslo Børs
Oslosenteret
Pensjonistforbundet
Pensjonskasseforeningen
Personskadeforbundet LTN
Plan Norge
Publish What You Pay Norway
Redd Barna
Regnskap Norge
Skattebetalerforeningen
Skatterevisorenes Forening
Småbedriftsforbundet
Sparebankforeningen i Norge
Statoil Norge AS
Storebrand
Støttekomiteen for Vest-Sahara
The Nordic Association of Marine Insurers (Cefor)
Tilsynsrådet for Advokatvirksomhet
Unio
Verdipapirfondenes forening
Verdipapirforetakenes Forbund
Verdipapirsentralen
Virke Inkasso
Yara International ASA
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Økonomiforbundet
Følgende instanser har avgitt realitetsmerknader til høringen:
Akademikerne
Coop Pensjonistforening Oslo
Den Norske Aktuarforening
Finans Norge
Forbrukerrådet
KS
Kommunal Landspensjonskasse
LO Norge
Norges Ingeniør- og Teknologorganisasjon (NITO)
Norges Bank
Norsk Hydro ASA
Norske Forsikringsmegleres Forening
Næringslivets Hovedorganisasjon
Pensjonistforbundet
Pensjonskasseforeningen
Regelrådet
Skattedirektoratet
Statistisk sentralbyrå
YS
Virke