4 Ratifikasjon av protokollen og gjennomføring av artikler i Eurodac II-forordningen i norsk rett
4.1 Innledning og gjeldende rett
Norge står i utgangspunktet fritt til å vurdere hvordan nye rettsakter som gjelder Dublin- og Eurodac-samarbeidet skal gjennomføres i norsk rett.
Eurodac II-forordningen ble som nevnt inkorporert i norsk rett ved å innta en henvisningsbestemmelse i utlendingsloven § 101 som gjorde forordningen som sådan til norsk lov, men med unntak av de artiklene i forordningen som omhandler rettshåndhevende myndigheters adgang til å anmode om sammenligning av opplysninger med opplysninger i databasen. Bestemmelsen trådte i kraft 20. juli 2015. Per i dag har vi således ingen bestemmelser som gir rettshåndhevende myndigheter tilgang til å sammenligne opplysninger med opplysninger i Eurodacs sentralregister.
4.2 Høringsnotatets forslag
For å gjennomføre de gjenstående bestemmelsene som omhandler rettshåndhevende myndigheters tilgang til Eurodac i norsk rett, ble det i høringsnotatet foreslått at det inntas en henvisning til protokollen i utlendingsloven § 101, og at de nevnte unntaksbestemmelsene fra Eurodac II-forordningen fjernes. På denne måten vil artiklene i forordningen som gjelder rettshåndhevende myndigheters tilgang til Eurodac bli gjort til norsk lov gjennom inkorporasjon.
Som følge av forslaget, ble det også foreslått en endring i utlendingsloven § 98 annet ledd om unntak fra taushetsplikt. Bestemmelsen gjør bl.a. unntak fra taushetsplikt for å oversende opplysninger om enkeltpersoner i sak om beskyttelse til myndighetene i land som deltar i Dublin-samarbeidet. Endringen er nødvendig slik at unntaket også omfatter oversendelse for rettshåndhevelsesformål.
I høringsnotatet ble det foreslått at behandlingsansvaret for behandling av opplysninger til rettshåndhevelsesformål legges til Kripos, og at dette reguleres i utlendingsforskriften. Det var ikke behov for lovendring for å regulere dette nærmere, da utlendingsloven § 101 allerede har en dekkende forskriftshjemmel.
Da forordningen ble innført i norsk rett gjennom henvisningsbestemmelsen, ble det gjort unntak for bestemmelser som gjør henvisninger til regelverk som Norge ikke er tilsluttet. Noen av disse bestemmelsene inneholder sentrale definisjoner eller krav, ikke bare av betydning for regelverket om rettshåndhevende myndigheters tilgang til Eurodac, men også Eurodac-regelverket generelt. Departementet vurderte derfor disse bestemmelsene på nytt, se nedenfor under punkt 4.4. For de bestemmelsene i Eurodac II-forordningen som allerede er gjennomført, vises det til Prop. 62 L (2014–2015).
Vurdering av «behovet» for ordningen med å gi tilgang til opplysninger i Eurodac for rettshåndhevelsesformål, og derigjennom argumenter for å ratifisere protokollen, framgår av punkt 5.4. I det nevnte punktet vurderes forholdet til Grunnloven § 102 og Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 8 om retten til privatliv samt personvernregelverket.
Nedenfor beskrives protokollen og de aktuelle bestemmelsene i Eurodac II-forordningen nærmere. Der departementet har sett behov for det, er det knyttet forklaringer til artiklenes innhold, for eksempel der det vises til andre rettsakter. I fremstillingen av artiklene i Eurodac II-forordningen er også høringsnotatets vurdering av behovet for regelverksendringer knyttet til den enkelte artikkel beskrevet.
4.3 Protokollen
Protokollens formelle navn er «Protokoll mellom Den europeiske union (EU), Island og Norge til Avtalen mellom Norge og Island og Det europeiske fellesskap om kriterier og mekanismer for å avgjøre hvilken stat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad som fremlegges i Norge, Island eller en medlemsstat, om tilgang til Eurodac med henblikk på rettshåndhevelse». Protokollen består av seks artikler i tillegg til fortalen.
Artikkel 1 slår fast at Eurodac-forordningen skal gjennomføres av Norge (og Island) med sikte på sammenligning av fingeravtrykksopplysninger med opplysninger lagret i Eurodac for rettshåndhevelsesformål. Forordningen skal anvendes i Norges forbindelser med de andre deltakerstatene.
Artikkel 2 fastsetter at protokollen ikke skal tre i kraft før bestemmelsene om behandling av personopplysninger i direktiv (EU) 2016/680 (personverndirektivet for politi og påtalemyndighet) og vilkårene fastsatt i forordningen (EU) 603/2013 (Eurodac II-forordningen), er gjennomført i Norge og Island. Det er en forutsetning at disse bestemmelsene har fått anvendelse på den behandling av personopplysninger som utføres av nasjonale myndigheter med henblikk på sammenligning av fingeravtrykksopplysninger med de opplysninger som er lagret i sentralsystemet for rettshåndhevelsesformål.
Artikkel 3 innebærer at bestemmelsene i tilknytningsavtalen av 19. januar 2001 (tilknytningsavtalen til Dublin-samarbeidet) om nytt regelverk og nye rettsakter eller tiltak, herunder de bestemmelsene som gjelder den blandede komiteen, skal få anvendelse på alt nytt regelverk og nye rettsakter eller tiltak knyttet til tilgang til Eurodac for rettshåndhevelsesformål. I korte trekk omhandler bestemmelsene det vises til, frister for når Norge skal underrette Kommisjonen om hvorvidt nye rettsakter godtas (30 dager), implementeringsfrist hvis det er behov for lovendring (6 måneder) og tidspunkt for når en revidert rettsakt skal gis anvendelse. Dersom Norge gir underretning om ikke å godta en rettsakt, vil tilknytningsavtalen anses som midlertidig opphørt, med den konsekvens at Norges deltakelse i Dublin-samarbeidet (midlertidig eller permanent) opphører.
Artikkel 4 fastsetter at protokollen skal ratifiseres eller godkjennes av partene, og omhandler nærmere detaljer om når protokollen skal tre i kraft. Protokollen skal ikke få anvendelse for Norge før bestemmelsene i kapittel 6 i rådsbeslutning 2008/615/JIS (Prüm-beslutningen) har blitt gjennomført av Norge og evalueringsprosedyrene i henhold til kapittel 4 i vedlegget til rådsbeslutning 2008/616/JIS (om gjennomføring av Prüm-beslutningen) er gjennomført med hensyn til opplysninger om fingeravtrykk knyttet til Norge.
Artikkel 5 sier bl.a. at hver part kan si opp protokollen ved skriftlig erklæring til depositaren. En slik erklæring får virkning seks måneder etter at den er blitt deponert. Depositaren er generalsekretæren i Rådet for den europeiske Union (EU).
Artikkel 6 angir hvilke språk protokollen skal utferdiges på, samt hvordan originaldokumentet skal deponeres.
Høringsnotatets forslag var å innføre en henvisning til protokollen i utlendingsloven § 101. Henvisningen vil tydeliggjøre at Norge har en avtale om tilknytning til Eurodac II-forordningens bestemmelser om rettshåndhevende myndigheters tilgang til Eurodac.
4.4 Eurodac II-forordningen
Forordning (EU) nr. 603/2013 består av ni kapitler og 43 artikler i tillegg til fortalen. Nedenfor omtales kun de bestemmelsene som ikke allerede er gjennomført i norsk rett.
Kapittel I Alminnelige bestemmelser
Artikkel 1 omhandler formålet med Eurodac. Artikkelens nr. 2 viser til at forordningen fastsetter vilkårene for at medlemsstatenes utpekte myndigheter og Det europeiske politibyrå (Europol) kan anmode om å sammenligne fingeravtrykksopplysninger med de opplysninger som er lagret i sentralsystemet for rettshåndhevelsesformål.
Artikkel 2 omhandler sentrale definisjoner av betydning for hvordan forordningen skal forstås. Artikkelens nr. 1 bokstav a definerer «person som har søkt om internasjonal beskyttelse» og bokstav c definerer «person med rett til internasjonal beskyttelse». Det blir i begge tilfellene vist til definisjon av tilsvarende formuleringer i direktiv 2011/95/EU (statusdirektivet). Statusdirektivets system er at internasjonal beskyttelse omfatter både flyktningstatus og subsidiær beskyttelse. Bokstav f definerer «Byrå» med henvisning til forordning (EU) nr. 1077/2011 (eu-LISA). Bokstav j definerer «terrorhandling» som lovbrudd i henhold til nasjonal lovgivning som tilsvarer eller er likeverdig med de som er nevnt i artikkel 1–4 i rammebeslutning 2002/475/JIS (om bekjempelse av terrorisme). Bokstav k definerer «alvorlig straffbare handlinger» som de former for kriminalitet som tilsvarer eller er likeverdig med de som er nevnt i artikkel 2 nr. 2 i rammebeslutning 2002/548/JIS (Europeisk arrestordre) dersom de i henhold til nasjonal lovgivning kan straffes med fengsel eller forvaring i minst tre år.
Høringsnotatets vurdering var at det ikke kreves særskilte endringer i norsk rett for å gjennomføre artikkel 1 nr. 2 og artikkel 2 nr. 1 bokstav a, c, f, j og k, utover å oppheve unntakene i henvisningsbestemmelsen i utlendingsloven § 101.
Norge deltok tidligere ikke i forordning (EU) nr. 1077/2011 (eu-LISA), og det ble dermed opprinnelig gjort unntak fra definisjonen i bokstav f om «Byrået» i forbindelse med inkorporasjonen i 2015. Forordningen ble senere tiltrådt og ratifisert 16. august 2017. «Byrået» er et europeisk byrå for operativ forvaltning av store IT-systemer på området frihet, sikkerhet og rettferdighet, samt inngåelse av tilhørende tilleggsavtaler. Byrået har som ansvar å drifte de store IT-systemene på justis- og innenriksfeltet i EU. Opprettelsen av Byrået er en videreutvikling av Schengen- og Eurodac-regelverket og Norge deltar i Byrået som Schengen-tilknyttet stat.
Definisjonene av «person som har søkt om internasjonal beskyttelse» i bokstav a og «person med rett til internasjonal beskyttelse» i bokstav c, ble ikke gjort til norsk rett da deler av Eurodac II-forordningen ble gjennomført for Norge i 2015. Dette fordi Norge ikke er bundet av statusdirektivet som det vises til i definisjonen. Ved implementeringen av Dublin III-forordningen ble det imidlertid ikke gjort unntak fra tilsvarende definisjoner, jf. utlendingsloven § 32 fjerde ledd, jf. Prop. 26 L (2013–2014) punkt 3.2. Etter en ny vurdering i høringsnotatet foreslo departementet at alle definisjonene inntas som sådan i norsk rett, også definisjoner som vil framgå av internasjonalt regelverk som Norge ikke er bundet av. For forståelsen av Eurodac-regelverket er definisjonene sentrale. Det ble bemerket i høringsnotatet at en implementering av bestemmelsene med definisjoner ikke innebærer at Norge blir bundet av det internasjonale regelverk som det gjøres henvisninger til.
Artikkel 2 nr. 4 bestemmer at begrepene i rammebeslutning 2008/977/JIS (om personvern i forbindelse med politi- og strafferettssamarbeid) skal ha samme betydning i denne forordningen i den utstrekning personopplysningene behandles av medlemsstatenes myndigheter for rettshåndhevelsesformål.
Høringsnotatets vurdering var at det ikke kreves særskilte endringer i norsk rett for å gjennomføre artikkel 2 nr. 4 utover å oppheve unntakene i henvisningsbestemmelsen i utlendingsloven § 101.
Departementet gjør oppmerksom på at rammebeslutningen det vises til, er erstattet av direktiv (EU) 2016/680 om beskyttelse av fysiske personer ved behandling av personopplysninger for å forebygge, etterforske, avdekke eller straffeforfølge lovbrudd eller gjennomføring av straffereaksjoner, og om fri utveksling av slike opplysninger og opphevelse av rådets rammebeslutning 2008/977/JIS (heretter personverndirektivet for politi og påtalemyndighet). Henvisninger til rammebeslutningen gjelder som henvisninger til direktivet, jf. direktivet artikkel 59 nr. 2. Direktivet er gjennomført i politiregisterloven med tilhørende forskrift.
Artikkel 3 nr. 5 fastsetter at prosedyren for å ta fingeravtrykk skal fastsettes og anvendes i samsvar med nasjonal praksis i den berørte medlemsstaten og i samsvar med garantier som følge av fastsatte menneskerettigheter i Den europeiske unions pakt om grunnleggende rettigheter, Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) og FNs konvensjon om barnets rettigheter.
Høringsnotatets vurdering var at artikkel 3 nr. 5 bør gjøres til norsk rett, men med tilpasninger, se lovforslaget. Dette fordi bestemmelsen viser til Den europeiske unions pakt om grunnleggende rettigheter, som Norge ikke er tilsluttet. Til forskjell fra artikkel 2 nr. 1, vises det her til større deler av et regelverk som Norge ikke er bundet av, ikke kun til avgrensede definisjoner.
Artikkel 5 fastslår bl.a. at medlemsstatene skal utpeke de myndigheter som har fullmakt til å anmode om sammenligninger med Eurodac-opplysninger for rettshåndhevelsesformål. Utpekt myndighet er myndigheter som har ansvar for å forebygge, avdekke eller etterforske terrorhandlinger eller andre alvorlige straffbare handlinger. Utpekt myndighet kan ikke omfatte enheter som utelukkende har ansvar for etterretning knyttet til nasjonal sikkerhet.
Høringsnotatets vurdering var at det ikke kreves særskilte endringer i norsk rett for å gjennomføre artikkel 5, utover å oppheve unntaket i henvisningsbestemmelsen i utlendingsloven § 101. For Norges del vil det være politiet, herunder PST, som er slik utpekt myndighet som kan anmode om sammenligning av opplysninger med opplysninger i Eurodac.
Artikkel 6 fastslår at hver medlemsstat skal utpeke en kontrollmyndighet som skal sikre at vilkårene for å anmode om sammenligninger av fingeravtrykk med Eurodac-opplysninger for rettshåndhevelsesformål er oppfylt. Bestemmelsen omhandler nærmere regler for hvem kontrollmyndigheten kan være. Kontrollmyndighet skal være en myndighet som har ansvar for å forebygge, avdekke eller etterforske terrorhandlinger eller andre alvorlige straffbare handlinger. Den utpekte myndighet og kontrollmyndigheten kan være del av samme organisasjon dersom dette er tillatt i henhold til nasjonal lovgivning, men kontrollmyndigheten skal opptre uavhengig når den utfører sine oppgaver i henhold til forordningen. Kontrollmyndigheten skal videre være atskilt fra de operative enheter, og skal ikke motta instrukser med hensyn til utfallet av kontrollen.
Det er kontrollmyndigheten som har fullmakt til å motta og oversende en anmodning om tilgang til Eurodac. Bare kontrollmyndigheten skal ha fullmakt til å videresende anmodninger om sammenligning av fingeravtrykk til det nasjonale tilgangspunktet.
Høringsnotatets vurdering var at det ikke kreves særskilte endringer i norsk rett for å gjennomføre artikkel 6, utover å oppheve unntaket i henvisningsbestemmelsen i utlendingsloven § 101. For Norges del vil det være Kripos som er slik kontrollmyndighet.
Artikkel 7 omhandler Europol og dets organisering med tanke på adgang til å anmode om å sammenligne fingeravtrykksopplysninger for rettshåndhevelsesformål. Bestemmelsens nr. 2 innebærer at medlemsstatene skal utpeke en operativ enhet som har fullmakt til å anmode om sammenligninger med Eurodac-opplysninger gjennom sitt utpekte nasjonale tilgangspunkt for rettshåndhevelsesformål. Den utpekte myndighet skal være en operativ enhet i Europol som har myndighet til å samle inn, oppbevare, behandle, analysere og utveksle opplysninger for å støtte og styrke medlemstatenes arbeid for å forebygge, avdekke eller etterforske terrorhandlinger og andre alvorlige straffbare handlinger som hører under Europols mandat. Bestemmelsens nr. 1 fastsetter at Europol skal ha en spesialenhet som skal fungere som kontrollmyndighet i henhold til forordningen. Kontrollenheten skal være uavhengig av den utpekte myndighet som nevnt i nr. 2, og skal ikke motta instrukser med hensyn til kontroll. Enheten skal videre sikre at vilkårene for å anmode om sammenligninger av fingeravtrykk med Eurodac-opplysninger er oppfylt. Europol skal i samarbeid med medlemsstaten utpeke det nasjonale tilgangspunkt i den enkelte medlemstaten som skal oversende Europols anmodninger om sammenligning av fingeravtrykksopplysninger.
Høringsnotatets vurdering var at det ikke kreves særskilte endringer i norsk rett for å gjennomføre artikkel 7 nr. 2, utover å oppheve unntaket i henvisningsbestemmelsen i utlendingsloven § 101. For Norges vedkommende vil det være Kripos som er operativ enhet og nasjonalt tilgangspunkt.
Artikkel 8 nr. 1 bokstav h og i pålegger «Byrået» å utarbeide statistikk over sentralsystemets arbeid som viser antall anmodninger og treff i systemet for henholdsvis medlemsstatene og Europol, jf. artikkel 20 og 21.
Høringsnotatets vurdering var at bestemmelsen ikke er av betydning for implementeringen av regelverket i norsk rett. For oversiktens skyld ble den likevel foreslått inntatt som en del av det regelverket som inkorporeres i norsk rett, slik at unntaket for artikkel 8 nr. 1 bokstav h oppheves i henvisningsbestemmelsen i utlendingsloven § 101.
Kapittel V Personer med rett til internasjonal beskyttelse
Artikkel 18 omhandler merking av opplysninger. Før Eurodac II av 2013, skulle informasjon om en person som er gitt internasjonal beskyttelse, blokkeres for søk. Med forordningen av 2013 er opplysninger om at det er gitt internasjonal beskyttelse i en medlemstat, og opplysninger om vedkommende, ikke lenger blokkert for søk. Dette for å forhindre såkalt «asyl-shopping».
Artikkel 18 nr. 2, som nå foreslås gjennomført, innebærer at opplysningene om at en person er gitt internasjonal beskyttelse også gjøres tilgjengelige for sammenligning for rettshåndhevelsesformål fastsatt i artikkel 1 nr. 2. Opplysningene gjøres tilgjengelig i et tidsrom på tre år etter datoen for når den registrerte ble innvilget internasjonal beskyttelse. Bestemmelsen omhandler også hvilke opplysninger som skal oversendes ved treff. Ved utløpet av tidsrommet på tre år skal sentralsystemet automatisk sperre slike opplysninger fra å oversendes dersom det gjelder en anmodning om sammenligning for rettshåndhevelsesformål. Sentralsystemet skal sende et negativt resultat til den anmodende medlemsstat i tilfelle treff i sperrede opplysninger. Opplysningene skal fortsatt være tilgjengelig for sammenligning for formålene fastsatt i artikkel 1 nr. 1 inntil de slettes.
Artikkel 18 nr. 3 inneholder regler om når opprinnelsesstaten skal fjerne merking eller sperring av opplysninger for det tilfellet at en persons status som beskyttet trekkes tilbake eller opphører, eller forlengelse avslås i henhold til artikkel 14 eller 19 i direktiv 2011/95/EU (statusdirektivet). Statusdirektivet artikkel 14 gjelder tilbakekall og opphør eller nektelse av fornyelse av flyktningstatus og artikkel 19 gjelder tilbakekall og opphør eller nektet fornyelse av subsidiær beskyttelse.
Høringsnotatets vurdering er at det ikke kreves særskilte endringer i norsk rett for å gjennomføre artikkel 18 nr. 2 utover å oppheve unntakene i henvisningsbestemmelsen i utlendingsloven § 101. Hva gjelder artikkel 18 nr. 3, gjør denne henvisninger til statusdirektivet som Norge ikke er tilsluttet. Denne delen av bestemmelsen ble derfor ikke gjort til norsk rett ved inkorporasjon i 2015. Etter en ny vurdering, mener departementet at også denne bestemmelsen bør gjøres til norsk rett, men slik at det er de norske reglene i utlendingsloven om tilbakekall og opphør eller nektelse av fornyelse av flyktningstatus eller subsidiær beskyttelse som avgjør om merking eller sperring av opplysninger skal fjernes, se lovforslaget. Det foreslås at departementet kan gi nærmere regler i forskrift om nødvendige tilpasninger. Departementet ser foreløpig ikke noen konflikt mellom de norske reglene om tilbakekall, opphør og nektelse av fornyet status og tilsvarende regler i statusdirektivet i denne sammenheng, og dermed heller ikke behov for forskriftsregulering på nåværende tidspunkt.
Kapittel VI Prosedyre for sammenligning og overføring av opplysninger med henblikk på rettshåndhevelse
Artikkel 19 omhandler prosedyrer for sammenligning av fingeravtrykksopplysninger med Eurodac-opplysninger med henblikk på rettshåndhevelse, og innebærer bl.a. at kontrollmyndighetene skal kontrollere at alle vilkår for anmodningen om en sammenligning er oppfylt. Artikkelens nr. 3 omhandler prosedyrer i hastesaker der det er nødvendig å avverge en overhengende fare i forbindelse med en terrorhandling eller annen alvorlig straffbar handling. I disse tilfellene kan kontroll av vilkårene skje i etterkant av at opplysningene er oversendt. Dersom etterhåndskontrollen fastslår at tilgangen til Eurodac-opplysningene ikke var begrunnet, skal alle myndigheter som har fått tilgang til slike opplysninger, slette opplysningene og underrette kontrollmyndighetene om slettingen.
Høringsnotatets vurdering var at det ikke kreves særskilte endringer i norsk rett for å gjennomføre artikkel 19 utover å oppheve unntaket i henvisningsbestemmelsen i utlendingsloven § 101.
Artikkel 20 omhandler vilkår for de utpekte myndigheters tilgang til Eurodac. Anmodning om sammenligning av fingeravtrykksopplysninger kan bare inngis dersom den registrertes identitet ikke har kunnet fastsettes gjennom søk i:
nasjonale fingeravtrykksdatabaser,
alle andre medlemstaters systemer for automatisk identifikasjon av fingeravtrykk i henhold til beslutning 2008/615/JIS (Prüm-samarbeidet)
visuminformasjonssystemet (VIS), forutsatt at vilkårene for sammenligning fastsatt i beslutning 2008/633/JIS (om tilgang til søk i visuminformasjonssystemet (VIS) for de myndigheter medlemsstatene har utpekt for Europol med sikte på å forebygge, avdekke og etterforske terrorhandlinger og andre alvorlige straffbare handlinger) er oppfylt.
I tillegg må sammenligningen være nødvendig for å forebygge, avdekke eller etterforske terrorhandlinger eller andre alvorlige straffbare handlinger, sammenligningen må være nødvendig i et særskilt tilfelle (dvs. at systematiske sammenligninger ikke skal utføres), og det må være rimelige grunner til å anta at sammenligningen vil bidra i vesentlig grad til forebygging, avdekking eller etterforskning av noen av de aktuelle straffbare handlinger.
Anmodninger om sammenligning med Eurodac-opplysninger skal dessuten begrenses til søk i fingeravtrykksopplysninger.
Høringsnotatets vurdering var at det ikke kreves særskilte endringer i norsk rett for å gjennomføre artikkel 20, utover å oppheve unntaket i henvisningsbestemmelsen i utlendingsloven § 101.
Artikkel 21 omhandler Europols tilgang til Eurodac for rettshåndhevelsesformål. Også for Europol er det en forutsetning at den registrertes identitet ikke har kunnet fastsettes gjennom søk i andre registre det har teknisk og rettslig tilgang til. Videre stilles krav til nødvendighet, forbud mot systematiske sammenligninger og krav om at det er rimelige grunner til å anta at sammenligningen vil bidra i vesentlig grad til forebygging, avdekking eller etterforskning av noen av de aktuelle straffbare handlinger. Anmodninger om sammenligning med Eurodac-opplysninger skal også her begrenses til sammenligninger av fingeravtrykksopplysninger.
Behandling av opplysninger som Europol har fått ved sammenligning med Eurodac-opplysninger, kan bare skje etter tillatelse fra opprinnelsesstaten. Slik tillatelse skal innhentes via Europols nasjonale enhet i nevnte medlemsstat.
Høringsnotatets vurdering var at det ikke kreves særskilte endringer i norsk rett for å gjennomføre artikkel 21, utover å oppheve unntaket i henvisningsbestemmelsen i utlendingsloven § 101.
Artikkel 22 omhandler krav om sikker og elektronisk kommunikasjon mellom de utpekte myndigheter, kontrollmyndigheter og de nasjonale tilgangspunkter.
Høringsnotatets vurdering var at det ikke kreves særskilte endringer i norsk rett for å gjennomføre artikkel 22, utover å oppheve unntaket i henvisningsbestemmelsen i utlendingsloven § 101. Det vil være Kripos, som kontrollmyndighet og nasjonalt tilgangspunkt, som har ansvar for sikker kommunikasjon.
Kapittel VII om databehandling, vern av personopplysninger og erstatningsansvar
Artikkel 32 nr. 2 omhandler et krav om at det foretas revisjon av behandlingen av personopplysninger for rettshåndhevelsesformål av et uavhengig organ, og at revisjonen skal vedlegges medlemsstatenes årsrapport.
Artikkel 33 omhandler vern av personopplysninger med henblikk på rettshåndhevelse. Bestemmelsen slår fast at medlemsstaten skal sørge for at nasjonalstatens lovgivning som gjelder gjennomføring av rammebeslutning 2008/977/JIS (om personvern i forbindelse med politi- og strafferettssamarbeid) også får anvendelse for nasjonale myndigheters behandling av personopplysninger for anmodninger om å sammenligne fingeravtrykksopplysninger med de opplysninger som er lagret i sentralsystemet for rettshåndhevelsesformål. Rammebeslutningen det vises til er som tidligere nevnt erstattet av personverndirektivet for politi og påtalemyndighet.
Videre slår bestemmelsen fast at overvåkingen av lovligheten av medlemsstatenes behandling av personopplysninger i henhold til forordningen for rettshåndhevelsesformål, herunder oversending av disse opplysningene til og fra Eurodac, skal utføres av de nasjonale tilsynsmyndigheter som er utpekt i samsvar med personverndirektivet for politi og påtalemyndighet.
Personopplysninger innhentet fra Eurodac for rettshåndhevelsesformål, skal bare behandles for å forebygge, avdekke og etterforske den konkrete saken som en medlemsstats eller Europols anmodning om opplysninger gjelder.
Avslutningsvis omhandler bestemmelsen plikt til å registrere søkene for at det skal være mulig for de nasjonale personvernmyndigheter og EUs datatilsynsmann å overvåke at opplysningene behandles i samsvar med Unionens regler om vern av personopplysninger, herunder for å vedlikeholde registre med henblikk på å utarbeide årsrapporter. For andre formål skal personopplysninger og opplysninger om søk slettes i alle nasjonale registre og i Europols register etter én måned, med mindre opplysningene er nødvendige for den pågående konkrete etterforskningen som en medlemsstats eller Europols anmodning om opplysninger gjaldt.
Høringsnotatets vurdering var at det ikke kreves særskilte endringer i norsk rett for å gjennomføre artikkel 32 nr. 2 og artikkel 33.
I Norge er det Datatilsynet som er slik utpekt tilsynsmyndighet som omtalt i artikkel 33, jf. utlendingsforskriften § 18-5.
Personverndirektivet for politi og påtalemyndighet er implementert i politiregisterloven og politiregisterforskriften. Rettshåndhevende myndigheters videre behandling av opplysninger fra treff etter søk for rettshåndhevelsesformål reguleres av de alminnelige reglene om behandling av opplysninger i politiregisterlovgivningen.
Artikkel 36 omhandler loggføringsplikt og krav til loggføringen hva gjelder all behandling av opplysninger i forbindelse med anmodninger om sammenligning med opplysninger i Eurodac for rettshåndhevelsesformål.
Høringsnotatets vurdering var at det ikke er nødvendig å gjøre endringer i norsk rett utover å oppheve unntakene i henvisningsbestemmelsene i utlendingsloven § 101.
Kapittel VIII Endringer av forordning (EU) nr. 1077/2011
Artikkel 38 omhandler nødvendige endringer i forordning (EU) nr. 1077/2011 som følge av Eurodac II-forordningen av 2013. Forordning (EU) nr. 1077/2011 gjelder opprettelse av et europeisk byrå for operativ forvaltning av store IT-systemer på området for frihet, sikkerhet og rettferdighet (eu-LISA). Som tidligere nevnt, er Norge nå tilsluttet denne forordningen.
Høringsnotatets vurdering var at bestemmelsene ikke er av betydning for Norges gjennomføring av protokollen som innebærer at vi tilslutter oss bestemmelsene i Eurodac II-forordningen om å gi rettshåndhevende myndigheter adgang til å anmode om å sammenligne fingeravtrykksopplysninger med de opplysninger som er lagret i sentralsystemet for rettshåndhevelsesformål. Det er imidlertid ikke nødvendig å unnta bestemmelsen fra gjennomføringsbestemmelsen. Det er ikke gjort unntak for andre artikler i forordningen som ikke er av lovmessig betydning.
Kapittel IX Sluttbestemmelser
Artikkel 39 nr. 3 siste del innebærer at hver medlemsstat skal bære egne kostnader i forbindelse med anmodninger om sammenligning med Eurodac-opplysninger for rettshåndhevelsesformål.
Artikkel 40 nr. 7 omhandler krav om utarbeidelse av årsrapporter om effektiviteten ved sammenligning av fingeravtrykkopplysninger med Eurodac-opplysninger med henblikk på rettshåndhevelse. Årsrapporten skal inneholde opplysninger og statistikk om formålet med sammenligningen, de skjellige grunnene for mistanke, antall anmodninger mv.
Artikkel 43 omhandler krav om underretning til Kommisjonen om medlemstatenes utpekte myndigheter, operative myndigheter og kontrollmyndigheter.
Høringsnotatets vurdering var at det ikke kreves særskilte endringer i norsk rett for å gjennomføre bestemmelsene i kapittelet, utover å oppheve unntakene i henvisningsbestemmelsene i utlendingsloven § 101.
4.5 Høringsinstansenes syn og departementets vurdering
Av høringsinstansene som hadde realitetsmerknader til forslaget har ingen vært uenig i at protokollen og forordningen gjennomføres gjennom inkorporasjon. To instanser har imidlertid gitt uttrykk for at de har prinsipielle betenkeligheter med selve ordningen som gir politiet og Europol adgang til å søke om sammenligning av fingeravtrykksopplysninger med opplysninger i Eurodacs sentralregister for rettshåndhevelsesformål.
Politidirektoratet og Kripos uttrykker støtte til forslaget til lovendring, men knytter noen kommentarer til Eurodac II-forordningen artikkel 33. Kripos forstår artikkelen slik at den legger noen behandlingsbegrensninger for resultater av søk i Eurodac sammenliknet med hva som er utgangspunktet etter norsk rett. Kripos viser til at personopplysninger mottatt fra Eurodac for rettshåndhevelsesformål kun skal behandles for det aktuelle formål i den konkrete saken som foranlediget henvendelsen til Eurodac jf. artikkel 33 nr. 4. Kripos peker på at dette er et unntak fra hovedregelen i politiregisterloven § 4 hvor utgangspunktet er at det åpnes for bruk til andre politimessige formål utover den enkelte sak. Kripos viser til at de som behandlingsansvarlig kan informere andre enheter i politiet om begrensningen, men når opplysningene er tatt inn for bruk i konkret sak vil ansvaret for å følge opp måtte påligge sakseier.
Kripos viser videre til at bestemmelsen i artikkel 33 nr. 5 forstås slik at sletteplikten gjelder sletting av aktuelle opplysninger i et nasjonalt register – ikke sletting av opplysninger tatt inn i konkret sak for bruk i denne. Kripos viser til at behandling av opplysninger i konkret sak – herunder spørsmål om sletting – må følge de særlige regler som gjelder for aktuell sakskategori. Politidirektoratet støtter Kripos' forståelse av artikkel 33.
Departementet er enig med Kripos i at personopplysninger mottatt fra Eurodac for rettshåndhevelsesformål kun skal behandles for det aktuelle formål i den konkrete saken som foranlediget henvendelsen til Eurodac jf. forordningen artikkel 33 nr. 4. Som behandlingsansvarlig bør Kripos informere om begrensningen i forbindelse med at opplysningene utleveres til andre enheter i politiet. Når opplysningene er tatt inn for bruk i en konkret sak er det den behandlingsansvarlige for viderebehandlingen som har ansvar for at den videre behandlingen skjer i tråd med forordningens formålsbegrensninger. Departementet legger også til grunn at sletteplikten i artikkel 33 nr. 5 knytter seg til sletting av aktuelle opplysninger i et nasjonalt register, ikke sletting av opplysninger tatt inn i en konkret sak for bruk i denne. Dette kan etter departementets vurdering utledes av ordlyden.
Utlendingsdirektoratet har ingen merknader til forslaget utover at de er enig i at behandlingsansvaret for behandling av personopplysninger for rettshåndhevelsesformål legges til Kripos, og at dette reguleres i forskrift.
Datatilsynet har ingen innspill til det materielle innholdet i forslagene, men har knyttet kommentarer til departementets vurdering av personvernkonsekvenser:
«Datatilsynet ser positivt på at det er gjort en grundig vurdering av personvernkonsekvensene av gjennomføringen av bestemmelsene i Eurodac II som gir rettshåndhevende myndigheter tilgang til Eurodac, selv om det materielle innholdet i forordningen ikke kan endres. Vi noterer oss at både behandlingsgrunnlag og viderebehandling er vurdert, og at mulige utfordringer med tanke på rollene som henholdsvis behandlingsansvarlig og databehandler er identifisert. Vi mener det er viktig at slike vurderinger gjennomføres og synliggjøres i høringsarbeidet selv om det er besluttet at rettsakten skal gjennomføres.»
Rettspolitisk forening har ingen merknader til departementets vurdering av nødvendige lovendringer knyttet til det å gjennomføre protokollen, men ønsker å tydeliggjøre at foreningen er grunnleggende kritisk til at opplysningene i Eurodac skal kunne benyttes i straffesaker:
«Opplysningene i registeret blir avgitt som ledd i innlevering av søknad om beskyttelse. Når avgivelse av opplysninger utgjør en pliktig del av søknadsprosessen, kan ikke avgivelsen av opplysningene karakteriseres som frivillig. Foreninga er derfor kritiske til å utvide anvendelsen av fingeratrykksopplysningene til andre samfunnsområder.
Videre medfører en slik utvidelse at sikkerhetene som ligger i formålsbegrensninger pulveriseres dersom de senere endres og utvides til å omfatte samfunnsområder som ikke er relatert til immigrasjon og innreisekontroll.
Forslaget virker med det å bidra til at asylsøkeres rett til personvern stadig blir tilsidesatt under påskudd av behovet for kontroll. Det er bekymringsverdig og foreninga etterlyser derfor bedre redegjørelse for de moralske og etiske sidene ved bruk av registeret i straffesaker.»
Rettspolitisk forening etterlyser for øvrig en mer rettssikker utforming av vilkårene for å sammenligne fingeravtrykksopplysninger, og foreslår at vilkårene om nødvendighet nedfelles i utlendingsforskriften. En gjengivelse av vilkårene for søk antas å øke bevisstheten og etterlevelsen av kravene i stedet for at inkorporasjon gjøres gjennom en ren henvisning. Foreningen er for øvrig kritisk til at Kripos skal ha rollen som kontrollmyndighet. Foreningen mener at Kripos med sin tilknytning til politiet, ikke har den nødvendige upartiskheten til å kunne kontrollere at forordningens vilkår er oppfylt på en god nok måte. Det foreslås at kontrollmyndigheten legges til et mer uavhengig og upartisk organ.
Departementet viser til personvernvurderingen under punkt 5.4 hvor lovligheten og behovet for å utvide anvendelsen av fingeravtrykksopplysninger fra Eurodac-registeret til et nytt formål er grundig drøftet og vurdert. Departementet konkluderer her med at det er tungtveiende samfunnsmessig behov for å gi rettshåndhevende myndigheter og Europol tilgang til å sammenligne fingeravtrykksopplysninger med Eurodac-opplysninger med henblikk på å forebygge, avdekke eller etterforske terrorhandlinger eller andre alvorlige straffbare handlinger. Tiltaket er, etter departements syn, et nødvendig og forholdsmessig virkemiddel, og det er ikke avgjørende personvernhensyn som taler mot at Eurodac II-forordningens bestemmelser om sammenligning av opplysninger for rettshåndhevelsesformål inkorporeres i norsk rett.
Departementet har forståelse for at foreningen ønsker at vilkår om nødvendighet nedfelles i utlendingsforskriften. Forordningens struktur, språkform og detaljnivå er avvikende fra norsk lovgivningsteknikk, og dette kan gjøre tilgjengeligheten vanskeligere for dem som skal anvende forordningen eller søker informasjon om innholdet i rettsakten. På den annen side framgår vilkårene for søk og prosedyrene for gjennomføring klart av forordningen. Blant annet er det knyttet tre kumulative vilkår til nødvendighetsvurderingen i artikkel 20 nr. 1 bokstav a til c. At vilkårene er kumulative betyr at alle vilkårene må være oppfylt. Departementet mener at det ikke er ønskelig med en dobbeltregulering som innebærer at samme forhold reguleres flere steder.
Hva gjelder foreningens ønske om at kontrollmyndigheten legges til et uavhengig organ, viser departementet til at forordningen artikkel 6 stiller krav til hvem som kan være kontrollmyndighet: «Kontrollmyndigheten skal være en myndighet i medlemsstaten som har ansvar for å forebygge avdekke eller etterforske terrorhandlinger eller andre alvorlige straffbare handlinger.» For øvrig viser departementet til at Datatilsynet, som nasjonal tilsynsmyndighet, er uavhengige i sin rolle med å føre kontroll med praktiseringen av ordningen.
MiRA-senteret anerkjenner Norges behov for å effektivt kunne innhente opplysninger om personer som kan utgjøre en trussel mot Norge og norske interesser, men frykter at utvidet søketilgang i utlendingsmyndighetenes datasystem kan innebære brudd på asylsøkeres rett til personvern. Senteret er kritisk til de stadige innstramningene i utlendingslovgivningen, og mener endringsforslagene bærer preg av innvandringsregulerende hensyn framfor et fokus på å sikre alle asylsøkeres rettigheter og personvern. Senteret mener at utvidet søketilgang i utlendingsmyndighetenes datasystem ikke kan brukes som et forebyggende verktøy i arbeidet mot terrorhandlinger.
Senteret uttrykker også en bekymring for hvordan praksisen for enkeltvurderingene knyttet til nødvendigheten av innhenting av asylsøkeres personinformasjon blir gjort:
«Samtidig har MiRA-Senteret en rekke erfaringer knyttet til at skjønnsmessige vurderinger, der det skal vurderes rundt «nødvendigheten» av å innhente personinformasjon ofte har en tendens til å mistenkeliggjøre asylsøkere i større grad enn det som faktisk er nødvendig. Når en slik endring allikevel skal innføres mener vi derfor det er svært viktig at man spesifiserer hvordan vurderinger knyttet til nødvendighet skal utføres, og det må spesifikt komme frem at politiet i hvert enkelt tilfelle må grunngi sin interesse for innsyn, samtidig som det må sikres et ryddig ansvarsforhold mellom ulike ansvarshavere av prosessen.
Departementet viser til personvernvurderingen under punkt 5.4 hvor lovligheten og behovet for å utvide anvendelsen fingeravtrykksopplysninger fra Eurodac-registeret til et nytt formål er grundig drøftet og vurdert. Av drøftelsen framgår det hvordan Eurodac II-forordningen har bestemmelser som ivaretar og sikrer personvernet for den enkelte person hvis opplysninger er registrert i Eurodac-registeret. Av drøftelsen framgår det også hvordan adgangen til å sammenligne opplysninger i Eurodac-registeret er viktig både i et forebyggende arbeid og i etterforskningsarbeidet. Hva gjelder senterets innspill til nødvendighetsvurderingen, viser departementet til vurderingen over i forbindelse med Rettspolitisk forenings innspill om samme tema.