2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Ny tjenestepensjon for ansatte i offentlig sektor
Det ble den 3. mars 2018 inngått en avtale mellom Arbeids- og sosialdepartementet, LO, Unio, YS, Akademikerne, KS og Spekter om tjenestepensjon for ansatte i offentlig sektor. Avtalen innebærer at offentlig tjenestepensjon og AFP for offentlig ansatte skal legges om til livsvarige påslagsordninger som kommer i tillegg til alderspensjon fra folketrygden. De fleste arbeidstakerorganisasjonene har forankret avtalen blant sine medlemmer, og den har fått bred tilslutning.
Avtalen inngår som et ledd i pensjonsreformen. Arbeidet med pensjonsreformen har pågått siden 2001 da regjeringen Stoltenberg I nedsatte Pensjonskommisjonen. Reformen omfatter alle deler av pensjonssystemet, både i og utenfor folketrygden. Bakgrunnen for reformen var at en økende andel eldre og høyere gjennomsnittlige pensjoner fører til en vesentlig økning i pensjonsutgiftene, samtidig som det i framtiden vil bli relativt færre yrkesaktive til å betale for pensjonene. Nye regler for alderspensjon fra folketrygden ble vedtatt ved lov 5. juni 2009 nr. 32. Loven trådte i kraft 1. januar 2010, men mange av de vedtatte endringene ble gitt virkning først fra 1. januar 2011.
Tariffpartene i offentlig sektor avtalte våren 2009 at gjeldende regler for tjenestepensjon og AFP for offentlig ansatte skulle videreføres, men med nødvendige tilpasninger til de vedtatte endringene i folketrygden. For de lovfestede offentlige ordningene, blant annet i Statens pensjonskasse, ble avtalen fulgt opp gjennom lover 25. juni 2010 nr. 28 og 29. Stortingets lovvedtak ga nødvendige regler for beregning av offentlig tjenestepensjon og AFP i offentlig sektor for personer som i sin helhet får alderspensjonen fra folketrygden beregnet med gamle opptjeningsregler. De tariffestede ordningene i kommunal sektor og helseforetak ble avtalt justert tilsvarende i tariffoppgjøret våren 2010.
Tariffpartene i privat sektor ble våren 2008 enige om en ny AFP-ordning som er utformet etter de samme opptjenings- og uttaksprinsippene som ny alderspensjon i folketrygden. De nærmere reglene følger av lov 19. februar 2010 nr. 5 om statstilskott til arbeidstakere som tar ut avtalefestet pensjon i privat sektor (AFP-tilskottsloven).
Det har i lengre tid vært arbeidet med å tilpasse offentlig tjenestepensjon til pensjonsreformen, blant annet for å gi offentlig ansatte bedre muligheter til å kompensere for effekten av levealdersjusteringen og bygge ned mobilitetshindre mellom offentlig og privat sektor. Høsten 2017 tok daværende arbeids- og sosialminister initiativ til en avsluttende prosess med partene i arbeidslivet med mål om å komme fram til enighet om en ny tjenestepensjonsordning. Den 1. desember 2017 ble det inngått en prosessavtale for det videre arbeidet og 3. mars 2018 ble det inngått en avtale mellom Arbeids- og sosialdepartementet, LO, Unio, YS, Akademikerne, KS og Spekter om tjenestepensjon for ansatte i offentlig sektor.
I Prop. 61 L (2017–2018) Endringer i lov om Statens pensjonskasse, lov om samordning av pensjons- og trygdeytelser og enkelte andre lover (tilpasning av alderspensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning til alderspensjon fra folketrygden opptjent etter nye regler – levealdersjustering og samordning) av 6. april 2018 ble det lagt fram nødvendige regler for beregning og samordning av offentlig tjenestepensjon for personer som helt eller delvis får alderspensjonen fra folketrygden beregnet med nye opptjeningsregler. Deler av det som ble avtalt 3. mars 2018, er tatt inn i Prop. 61 L (2017–2018), jf. avtalens punkt 8. Endringene framgår av lov 15. juni 2018 nr. 30.
I Prop. 87 L (2018–2019) Endringer i lov om Statens pensjonskasse, samordningsloven og enkelte andre lover (ny tjenestepensjon for ansatte i offentlig sektor) av 10. april 2019 ble avtalen 3. mars 2018 fulgt opp med regelverk for tjenestepensjon for ansatte i offentlig sektor, som trådte i kraft 1. januar 2020. Departementet viste i Prop. 87 L (2018–2019) til at det var mange uavklarte spørsmål når det gjaldt organisering av ny offentlig AFP og forholdet til AFP i privat sektor som måtte utredes nærmere. Departementet viste videre til at 1963-kullet fyller 62 år i 2025, og at det derfor var rom for videre utredning før et konkret lovforslag utformes.
2.2 Pensjonsreformen
Pensjonsreformen innebar i første omgang nye regler for alderspensjon fra folketrygden. Ved lov 5. juni 2009 nr. 32 om endringer i folketrygdloven (ny alderspensjon) ble det blant annet innført nye opptjeningsregler, levealdersjustering og fleksibelt uttak fra 62 år i folketrygdens alderspensjon. Det ble også innført nye regler for regulering av alderspensjon. De vedtatte endringene bygger på to brede forlik i Stortinget i 2005 og 2007, som ble fulgt opp ved Ot.prp. nr. 37 (2008–2009). De nye reglene om fleksibelt uttak, levealdersjustering og ny regulering gjelder både pensjon beregnet etter dagens opptjeningsregler og pensjon beregnet etter nye opptjeningsregler. Reglene er, som nevnt, gitt virkning fra 1. januar 2011.
I ny alderspensjon i folketrygden skal inntektspensjonen opptjenes gjennom den enkeltes inntekt over livet, og alle opptjeningsår fra og med det året medlemmet fyller 13 år til og med det året medlemmet fyller 75 år skal telle med. Pensjonsopptjeningen tilsvarer 18,1 prosent av inntekten fra første krone opp til 7,1 ganger folketrygdens grunnbeløp. Den årlige pensjonsopptjeningen bygger opp en pensjonsbeholdning. Personer med liten eller ingen opptjening skal samtidig sikres en garantipensjon. Garantipensjonen avkortes med 80 prosent av opptjent inntektspensjon, slik at alle som har vært yrkesaktive får en pensjon utover minstenivået.
De nye reglene om opptjening av alderspensjon i folketrygden gjelder fullt ut fra og med 1963-kullet. Årskullene fram til og med 1953-kullet tjener opp hele pensjonen etter de tidligere opptjeningsreglene. Nye opptjeningsregler i folketrygden fases gradvis inn for årskullene 1954–1962. Alderspensjon for disse årskullene beregnes dermed dels etter tidligere opptjeningsregler og dels etter nye.
De fleksible uttaksreglene innebærer at alderspensjon kan tas ut helt eller delvis fra 62 år under forutsetning av at årlig pensjon fra 67 år minst tilsvarer minste pensjonsnivå. Pensjonen kan graderes i 20, 40, 50, 60, 80 og 100 prosent. I tillegg kan en arbeide så mye en vil uten at pensjonen avkortes.
Levealdersjusteringen ble innført fra 2011 for personer født i 1943 eller senere, og betyr at en må arbeide lenger enn tidligere for å få samme pensjon når befolkningens levealder øker. Ved en gitt uttaksalder innebærer levealdersjusteringen dermed at alderspensjonen reduseres ved økt levealder i befolkningen.
I ny alderspensjon gjennomføres levealdersjusteringen ved at opptjent pensjonsbeholdning divideres med et delingstall som er tilnærmet lik forventet gjenstående levetid for årskullet på uttakstidspunktet. Delingstallene er fastsatt slik at forventet nåverdi av samlede pensjonsutbetalinger vil være om lag uavhengig av uttakstidspunkt (nøytralt uttak), det vil si at årlig pensjon blir høyere jo senere den tas ut.
Alderspensjon for personer som får pensjonen beregnet etter de gamle opptjeningsreglene, skal levealdersjusteres ved at opptjent årlig pensjon divideres med et forholdstall. På samme måte som for alderspensjon opptjent etter nye regler, avhenger forholdstallene av uttakstidspunkt og endringer i levealder. Forholdstallene er imidlertid fastsatt på et noe annet grunnlag enn delingstallene, blant annet fases effekten av levealdersjusteringen gradvis inn. Dette får betydning for alle årskullene som får pensjonen helt eller delvis levealdersjustert med forholdstall. Forholdstallene er likevel fastsatt slik at forventet nåverdi av samlede pensjonsutbetalinger vil være om lag uavhengig av uttakstidspunkt.
Det ble i 2011 innført nye regler for regulering, som gjaldt alle alderspensjonister. Alderspensjon under utbetaling skulle reguleres med lønnsveksten og deretter fratrekkes 0,75 prosent. Fra og med 2022 ble reguleringsreglene lagt om og løpende pensjon fra folketrygden blir nå regulert med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten, jf. Prop. 41 L (2021–2022), Innst. 194 L (2021–2022) og lovvedtak 50 (2021–2022). Regulering med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst vil forventningsvis gi om lag samme resultat over tid som ved regulering med lønnsveksten og deretter et fratrekk på 0,75 prosent. Pensjon under opptjening reguleres i takt med lønnsveksten. Reguleringen skjer med virkning fra 1. mai hvert år.
2.3 Avtale om tjenestepensjon for ansatte i offentlig sektor
Pensjonsavtalen som ble inngått 3. mars 2018 mellom Arbeids- og sosialdepartementet, LO, Unio, YS, Akademikerne, KS og Spekter, beskriver en ny pensjonsløsning for ansatte i offentlig sektor samt overgangsordninger. Avtalen er gjengitt i sin helhet i vedlegg 1. I dette punktet legges det fram en oppsummering av den nye pensjonsløsningen. Flere av elementene i avtalen er fulgt opp tidligere i Prop. 61 L (2017–2018) og Prop. 87 L (2018–2019).
Den nye løsningen innebærer at det fortsatt skal være et enhetlig pensjonssystem i offentlig sektor, med livsvarig pensjon og like regler for kvinner og menn.
Offentlig tjenestepensjon og AFP for offentlig ansatte legges om til livsvarige påslagsordninger som kommer i tillegg til folketrygden. Pensjonen skal som hovedregel kunne tas ut helt eller delvis fra 62 år og kombineres med arbeidsinntekt uten at pensjonen blir avkortet. De som tjener opp alderspensjon i de nye ordningene, beholder opptjeningen i bruttoordningen for tid før 2020.
De nye ordningene gjelder for dem som er født i 1963 eller senere. Eldre årskull beholder dagens AFP-ordning og fortsetter å tjene opp pensjon i bruttoordningen som innebærer samordning med pensjoner fra folketrygden etter reglene i samordningsloven.
De nye ordningene gir offentlig ansatte bedre uttelling av å stå lenger i arbeid. Offentlig ansatte vil ha samme mulighet som ansatte i privat sektor til å opprettholde pensjonsnivåene når levealderen øker.
Det innføres et nytt pensjonselement – betinget tjenestepensjon. Betinget tjenestepensjon gir økt sikkerhet for den framtidige pensjonen for dem som ikke kvalifiserer for AFP. Ytelsen er livsvarig. Betinget tjenestepensjon skal kunne tas ut fleksibelt fra 62 til 70 år.
Det skal gis et overgangstillegg til årskullene 1963–1970. Overgangstillegget gis i alderen fra 62 til 67 år.
Det videreføres en individuell garanti for årskullene 1959–1962 ved at disse årskullene får en andel av det garantitillegget som er gitt til og med 1958-kullet.
Også til medlemmer i årskullene 1963–1967 gis det et tillegg til pensjonen for dem som har opptjening før 2011.
Avtalen har også formuleringer om alderspensjon til uføre og alderspensjon til personer med særaldersgrense.
2.4 Avtalens punkt 3 – ny AFP i offentlig sektor
Det går fram av punkt 3 i avtalen av 3. mars 2018 at AFP for ansatte i offentlig sektor skal legges om fra en tidligpensjonsordning til en livsvarig påslagsordning som kommer i tillegg til alderpensjon fra folketrygden og tjenestepensjonsordningen. Ny AFP innføres for ansatte født i 1963 eller senere. Ansatte født i 1962 eller tidligere skal beholde dagens AFP-ordning.
Den nye AFP-ordningen for ansatte i offentlig sektor er utformet etter mønster av AFP-ordningen i privat sektor. Det går fram av avtalen at følgende skal gjelde for ny AFP i offentlig sektor:
Ny AFP er en livsvarig ytelse som skal kunne tas ut fleksibelt fra 62 til 70 år.
Ved uttak beregnes årlig AFP-ytelse ved å dividere med folketrygdens delingstall på uttakstidspunktet.
Ny AFP skal reguleres på samme måte som alderspensjon fra folketrygden.
Det forutsettes at det etableres systemer for medregning av kvalifikasjonstid og refusjoner mellom AFP-ordningene i offentlig og privat sektor, slik at kvalifikasjonstid fra privat sektor kan medregnes i offentlig sektor og omvendt.
AFP-ytelsen skal beregnes som 4,21 prosent av årlig pensjonsgivende inntekt opp til 7,1 G i alderen 13–61 år.
Kvalifikasjonsreglene for ny AFP fases gradvis inn for ansatte født i 1963–1966 med en tjenestetid på minst ti år.
For ansatte født i 1967 eller senere gjelder ordinære kvalifikasjonsregler, dvs. at medlemmet må ha vært ansatt i en virksomhet med AFP 7 av de siste 9 årene ved 62 år.
Pensjonsavtalen fra 3. mars sier at dersom det skjer store, uforutsette endringer i forutsetningene for pensjonsavtalen, for eksempel endringer i AFP-ordningen i privat sektor, kan partene endre avtalen.