8 Ny AFP og forholdet til betinget tjenestepensjon

8.1 Bakgrunn – pensjonsavtalen

Det går fram av pensjonsavtalen fra 2018 at det skal innføres en ordning med betinget tjenestepensjon. Betinget tjenestepensjon blir et tillegg til alderspensjonen for dem som ikke kvalifiserer for ny AFP, og gir økt sikkerhet for den framtidige samlede pensjonen for dem som ikke kvalifiserer for ny AFP.

Opptjeningsregler for betinget tjenestepensjon er innført fra 2020 for ansatte som er født i 1963 eller senere, jf. Prop. 87 L (2018–2019), Innst. 314 L (2018–2019), Lovvedtak 72 (2018–2019). Regler for betinget tjenestepensjon går fram av kapittel 5 a i lov om Statens pensjonskasse.

8.2 Forslagene i høringsnotatet

I høringsnotatet fulgte departementet opp enkelte uavklarte punkter knyttet til forholdet mellom ny AFP og betinget tjenestepensjon. Det ble redegjort for departementets forslag knyttet til forholdet mellom de to ytelsene i høringsnotatet om ny offentlig tjenestepensjon, og høringsinstansenes daværende syn. Departementet foreslo videre regler for forholdet mellom de to ytelsene.

Departementet foreslo, som i høringsnotatet av 17. oktober 2018, at de som får utbetalt betinget tjenestepensjon, ikke på et senere tidspunkt kan få utbetalt ny offentlig AFP. Departementet foreslo at det må foreligge avslag på offentlig AFP for å få betinget tjenestepensjon. For å unngå at Fellesordningen belastes unødvendig, ble det ikke foreslått at det stilles krav om å dokumentere at også AFP i privat sektor er avslått.

Departementet la til grunn at det i avslag på AFP skal oppgis grunnlaget for avslaget. I tilfeller hvor det foreligger avslag på AFP og det søkes om betinget tjenestepensjon, bør det informeres, på et overordnet nivå, om hvilke vilkår som er reparerbare og hvilke vilkår som ikke er reparerbare.

I de tilfeller der søknad om AFP avslås grunnet reparerbare vilkår, la departementet til grunn at tjenestepensjonsleverandørene må opplyse om at mottak av betinget tjenestepensjon innebærer at ordinær AFP ikke senere kan innvilges. Betinget tjenestepensjon bør ikke utbetales i slike tilfeller inntil søkeren har bekreftet at uttak fortsatt er ønskelig.

Betinget tjenestepensjon skal ikke komme i tillegg til privat AFP. Dersom en mottaker av betinget tjenestepensjon innvilges privat AFP, skal utbetalingen av betinget tjenestepensjon opphøre.

Departementet opplyste i Prop. 87 L (2018–2019) at departementet ville komme tilbake med en ny vurdering av om betinget tjenestepensjon senest skal komme til utbetaling ved 70 år. I høringsnotatet viste departementet til at det kan oppstå tilfeller der det fortsatt er mulig å oppfylle reparerbare vilkår for AFP også etter 70 år. Departementet foreslo derfor ikke at betinget tjenestepensjon senest skal komme til utbetaling ved 70 år.

Departementets vurdering i høringsnotatet var at det vil komplisere regelverket uforholdsmessig dersom man kan bytte mellom AFP og betinget tjenestepensjon. Det ble derfor foreslått at man ikke kan være eller har vært mottaker av betinget tjenestepensjon for å få innvilget ny AFP.

8.3 Høringsinstansenes syn

8.3.1 Generelt

KS er enig i at det vil være uforholdsmessig kompliserende om arbeidstakere skulle ha anledning til å bytte mellom betinget tjenestepensjon og AFP. De støtter derfor at uttak av betinget tjenestepensjon må diskvalifisere for uttak av AFP. KS mener det bør foreligge avslag på AFP for å få betinget tjenestepensjon, og at det er viktig det gis god informasjon.

Den Norske Aktuarforening (DNA) mener en mer naturlig tilnærming er at betinget tjenestepensjon uansett kan utbetales og at eventuell AFP kan ses på som et tillegg til denne. DNA mener en slik løsning der betinget tjenestepensjon går til fradrag i AFP vil gi individene større forutsigbarhet ved at den reduserer muligheten for å gjøre feil valg.

Finans Norge foreslår at betinget tjenestepensjon utbetales uansett og kommer til fradrag i ny AFP. De mener det vil være en forenkling, og kan bidra til å redusere mulighetene for uheldige konsekvenser for den enkelte.

Oslo Pensjonsforsikring (OPF) ser at det finnes gode argumenter både for og mot alternative løsninger, og etter deres oppfatning er det ikke én løsning som utpeker seg som den beste. De skriver at dersom departementet opprettholder forslaget om at mottakere av betinget tjenestepensjon ikke på et senere tidspunkt skal kunne ta ut ny AFP, så støtter OPF at det ved innvilgelse av betinget tjenestepensjon må foreligge avslag på offentlig AFP.

Gabler mener det må være et poeng å unngå at søknadsprosessen blir for omstendelig. De skriver at en mulig løsning er at ved søknad om betinget tjenestepensjon, skal pensjonsinnretningen også automatisk vurdere om personen har rett til offentlig AFP. En søknad om betinget tjenestepensjon innebærer dermed en implisitt søknad om offentlig AFP. Gabler mener det vil komplisere administrasjonen av ordningen, dersom det åpnes for å bytte mellom betinget tjenestepensjon og AFP. Gabler nevner i denne sammenheng at retten til AFP også bør undersøkes dersom et medlem søker om tidligpensjon.

KLP stiller spørsmål ved om de foreslåtte reglene om at betinget tjenestepensjon og AFP utelukker hverandre, er unødvendig rigide. KLP stiller videre spørsmål om en person som har klaget/anket bør kunne få utbetalt betinget tjenestepensjon i perioden klage/anke behandles, og avregning dersom behandlingen av klage/anke fører til innvilgelse av AFP.

Pensjonistforbundet mener betinget tjenestepensjon må beregnes med bakgrunn i all inntekt fra medlemspliktig stilling mellom 13 og 62 år, og ikke være begrenset til inntekt fra og med 2020.

KLP viser til at departementet i høringsnotatet kom tilbake med en ny vurdering av forslaget fra KLP om at betinget tjenestepensjon senest skal komme til utbetaling ved 70 år. KLP støtter at departementet ikke foreslår at betinget tjenestepensjon senest skal komme til utbetaling ved 70 år.

8.3.2 Informasjon ved avslag av AFP

Arbeidstakerorganisasjonene understreker departementets vurdering om at grunnlaget for avslag på AFP må oppgis. De skriver at dette må tydeliggjøres, slik at konsekvensene for den enkelte er klare, både med tanke på eventuelle reparerbare forhold og konsekvensen inn mot betinget tjenestepensjon.

KLP mener at forutsetninger/krav til avslagsvedtak som departementet legger til grunn i høringsnotatet, bør framgå av lov eller forskrift. KLP stiller også spørsmål ved om informasjon på et overordnet nivå ivaretar rettssikkerheten ved avslag på krav om AFP. KLP mener derfor at avslagsvedtak må grunngis individuelt, og på individuelt plan må vedtaksorganet informere om det finnes muligheter for å innfri vilkår for AFP i framtiden.

Statens pensjonskasse (SPK) støtter det departementet legger til grunn for tjenestepensjonsleverandørenes informasjons- og opplysningsplikt ved avslag på AFP. SPK skriver at det derfor blir viktig å utarbeide standardinformasjon, som oppsummerer kvalifikasjonsreglene for å få AFP, om hva som er reparerbart og ikke. SPK ser et behov for at dette blir nedfelt i forskrift slik at alle ordningene håndterer dette likt. SPK mener det også bør gis regler i forskriften som gir et mulighetsrom i tilfeller der det er blitt gjort feil som medlemmet/ordningen ikke hadde mulighet til å forutse eller forstå. SPK skriver at i disse spesielle tilfellene kan det være behov for å rette opp.

Pensjonistforbundet mener at informasjon om forholdet mellom betinget tjenestepensjon og AFP bør inneholde en beregning av forventet utbetaling av betinget tjenestepensjon og AFP.

Pensjonskasseforeningen mener det vil kunne være hensiktsmessig å utarbeide standardisert informasjon til rettighetshavere om hvilke forhold som er reparerbare, muligens som en offentlig mal. Også OPF understreker behovet for god informasjon.

8.3.3 Betinget tjenestepensjon skal ikke komme i tillegg til privat AFP

DNA mener at betinget tjenestepensjon ikke skal komme til utbetaling dersom personen har siste arbeidsgiver i privat sektor og kvalifiserer til privat AFP, fordi det ellers ikke er noen knytning mellom offentlig eller privat AFP på annen måte enn at man tar hensyn til tjenestetiden fra privat AFP i vilkåret for å ta ut offentlig AFP. DNA skriver at det ikke er noen økonomiske bidrag fra privat AFP inn i offentlig AFP og da skal heller ikke betinget tjenestepensjon komme til utbetaling ved utbetaling av privat AFP. DNA påpeker likevel at denne bestemmelsen gir en skjevhet mellom privat og offentlig AFP, og kan gi mulighet for å få utbetalt både betinget tjenestepensjon og privat AFP. DNA mener det framstår som systematisk uheldig, men DNA har ingen forslag til hvordan det alternativt kunne vært løst.

KLP mener at forskjellen mellom håndteringen av privat og offentlig AFP opp mot betinget tjenestepensjon har en litt underlig konsekvens. KLP skriver at den enkelte ser ut til å ha mulighet for å ta ut betinget tjenestepensjon fra 62 år, for deretter å kunne ta ut en uavkortet privat AFP på et senere tidspunkt, og vil dermed kunne ha en positiv økonomisk effekt av dette. KLP mener det framstår som systematisk uheldig. De peker også på at det mangler hjemmel for å stanse betinget tjenestepensjon ved uttak av privat AFP.

Arbeids- og velferdsdirektoratet viser til at det må etableres en hensiktsmessig informasjonsutveksling mellom Arbeids- og velferdsetaten og tjenestepensjonsleverandørene for å forhindre at betinget tjenestepensjon utbetales i tillegg til privat AFP. De skriver at det må vurderes hvordan dette skal foregå i praksis, og om det er behov for ytterligere hjemler for slik utveksling. Direktoratet peker videre på at det ikke kommer tydelig fram i høringsnotatet om utbetalinger av betinget tjenestepensjon som er gitt fram til uttak av AFP i privat sektor er å anse som feilutbetalt i sin helhet, eller om det kun er utbetalinger som gjelder for samme tidsrom som det er mottatt AFP som er feilutbetalt.

8.4 Departementets vurdering og forslag

Departementets vurdering er at det vil komplisere regelverket uforholdsmessig dersom man kan bytte mellom offentlig AFP og betinget tjenestepensjon. Det vil blant annet kreve særskilte regler for avkorting eller samordning. Uføre og personer med særaldersgrense som går av med særalderspensjon vil være hovedgruppen av dem som ikke vil kvalifisere til ny AFP. For disse vil det være endelig avklart ved tidligste uttakstidspunkt for betinget tjenestepensjon at en ikke vil kunne kvalifisere for AFP.

De som oppfyller ansiennitetsvilkårene, men som ikke oppfyller kravene som må være oppfylt ved uttak, vil måtte stå videre i jobb for å kunne reparere vilkårene som må være oppfylt ved uttak. Departementets vurdering er at det i slike tilfeller trolig er mulig å vente med uttak av betinget tjenestepensjon fram til det er endelig avklart om en vil kunne få AFP. Departementet viser til at øvrig tjenestepensjon (påslagspensjon og oppsatt bruttopensjon), og i de fleste tilfeller alderspensjon fra folketrygden, vil kunne tas ut fra 62 år og uavhengig av om man mottar betinget tjenestepensjon eller AFP.

Departementet mener fortsatt at det må foreligge avslag på offentlig AFP for å få betinget tjenestepensjon. Det er naturlig siden betinget tjenestepensjon skal være et tillegg til alderspensjon for dem som ikke kvalifiserer til AFP. Et krav om avslag på offentlig AFP, sammen med god informasjon om grunnlaget for avslaget, kan forhindre at betinget tjenestepensjon blir tatt ut til ugunst for den enkelte i tilfeller der rett til AFP er oppnådd eller kan oppnås.

Gabler mener en mulig løsning for å unngå at søknadsprosessen blir for omstendelig, er at pensjonsinnretningen automatisk vurderer om personen har rett til offentlig AFP ved en søknad om betinget tjenestepensjon. En søknad om betinget tjenestepensjon innebærer dermed en implisitt søknad om offentlig AFP. Departementet har ingen motforestillinger til at pensjonsinnretningene velger en slik løsning.

Høringsinstansene støtter det departementet la til grunn i høringsnotatet for tjenestepensjonsleverandørenes informasjons- og opplysningsplikt ved avslag på AFP. Det har samtidig kommet innspill om at forutsetningene departementet legger til grunn for avslagsvedtak bør framgå av lov eller forskrift. Departementet finner ikke tilstrekkelig grunn til å gjøre dette, og mener dette ligger innunder den alminnelige informasjons- og opplysningsplikten som pensjonsleverandørene har.

KLP stiller spørsmål om en person som har klaget/anket bør kunne få utbetalt betinget tjenestepensjon i perioden klagen/anken behandles, og avregning dersom behandlingen av klagen/anken fører til innvilgelse av AFP. Departementets vurdering er at det i slike tilfeller trolig er mulig å vente med uttak av betinget tjenestepensjon fram til det er endelig avklart om personen vil kunne få AFP. Departementet viser til at øvrig tjenestepensjon (påslagspensjon og oppsatt bruttopensjon), og i det fleste tilfeller alderspensjon fra folketrygden, vil kunne tas ut fra 62 år og uavhengig av om man mottar betinget tjenestepensjon eller AFP.

Når det gjelder Pensjonistforbundets forslag om at opptjeningsgrunnlaget for betinget tjenestepensjon ikke skal være begrenset til inntekt fra og med 2020, viser departementet til at det i pensjonsavtalen fra 2018 ble avtalt at de som er født i 1963 eller senere skal få ny AFP og skal tjene opp rett til alderspensjon i den nye påslagsordningen for alderspensjon fra 2020. Det framgår av avtalen punkt 5 at betinget tjenestepensjon vil være et tillegg til alderspensjonen for dem som ikke kvalifiserer for ny AFP og at ordningen innføres samtidig med ny påslagsordning.

Betinget tjenestepensjon skal ikke komme i tillegg til privat AFP. Dersom en mottaker av betinget tjenestepensjon innvilges privat AFP, skal utbetalingen av betinget tjenestepensjon opphøre. Tjenestepensjonsleverandørene og Arbeids- og velferdsetaten må etablere en hensiktsmessig informasjonsutveksling for å forhindre at betinget tjenestepensjon utbetales i tillegg til privat AFP. Det ble i høringsrunden pekt på at det manglet hjemmel for å stanse betinget tjenestepensjon ved uttak av privat AFP, og departementet foreslår en slik hjemmel i denne proposisjonen. Departementet foreslår imidlertid ikke regler om tilbakebetaling av betinget tjenestepensjon dersom mottaker på et senere tidspunkt innvilges privat AFP.

Departementet ser at enkelte vil kunne oppnå en positiv økonomisk effekt dersom de først innvilges betinget tjenestepensjon og senere innvilges privat AFP, siden privat AFP er en livsvarig ytelse med aktuarisk nøytrale uttaksregler. Departementet viser til at det er partene i AFP i privat sektor som bestemmer hvilke ytelser som skal være diskvalifiserende for uttak av privat AFP. Det er etter departementets syn likevel grunn til nærmere å vurdere endringer i regelverket for privat AFP i lys av avtalen om ny offentlig tjenestepensjon, hvor det heter at betinget tjenestepensjon ikke skal komme i tillegg til ny AFP. Ny AFP må etter departementets syn her også omfatte den private AFP-ordningen. Departementet tar sikte på en videre prosess med partene i privat AFP, med mål om lov- eller vedtektsendringer som begrenser retten til privat AFP for personer som mottar eller har mottatt betinget tjenestepensjon.

Når det gjelder Statens pensjonskasses innspill om det bør gis regler i forskrift som gir et mulighetsrom i tilfeller der det er blitt gjort feil som medlemmet/ordningen ikke hadde mulighet til å forutse eller forstå, vil departementet vurdere dette i forskriftsarbeidet som skal gjøres.

Departementet viser til lovforslaget, lov om Statens pensjonskasse § 26 f og lov om pensjonsordning for sykepleiere § 11 f.