12 Reaksjoner ved brudd på regelverket

12.1 Gjeldende rett

Hvis en politiker bryter informasjonsplikten eller opptrer i strid med ilagt karantene og saksforbud, kan Karanteneutvalget kreve at vedkommende betaler en konvensjonalbot, jf. retningslinjer om informasjonsplikt, karantene og saksforbud for politikere punkt 6. Med brudd på informasjonsplikten menes at politikeren unnlater å informere om stilling, verv eller oppstart av næringsvirksomhet som er av en slik karakter at karantene og saksforbud ville blitt ilagt.

En konvensjonalbot er en på forhånd fastsatt bot tilsvarende inntil seks måneders lønn, som betales til staten. Utgangspunktet er lønnen i vervet som politiker. Karanteneutvalget fastsetter botens størrelse i det enkelte tilfelle, og skal påse at konvensjonalboten står i et rimelig forhold til politikerens brudd på retningslinjene.

I kommentarene til retningslinjene står det også at Karanteneutvalget kan kreve at eventuell godtgjørelse som utbetales som kompensasjon for karantene, ved brudd på forpliktelsene, opphører umiddelbart. Videre står det at den godtgjørelse som eventuelt er utbetalt kan kreves tilbakebetalt. Det står også i kommentarene at Karanteneutvalget kan kreve at det ulovlige forholdet opphører umiddelbart.

Karanteneutvalget kan, på vegne av staten, kreve erstatning etter alminnelige erstatningsrettslige regler, hvis tapet er større enn konvensjonalboten.

Etter gjeldende retningslinjer for karantene og saksforbud ved overgang til ny stilling mv. utenfor statsforvaltningen, som gjelder for embets- og tjenestemenn, punkt 6, skal det i arbeidskontrakten avtales en konvensjonalbot dersom arbeidstakeren opptrer i strid med karantene og saksforbud, eller bryter meldeplikten. Med konvensjonalbot menes en på forhånd avtalt bot som tilsvarer inntil seks måneders lønn, beregnet ut fra lønnen i den tidligere stillingen. Arbeidsgiver skal påse at konvensjonalbotens størrelse står i et rimelig forhold til arbeidstakers brudd på kontraktsforpliktelsene.

Arbeidsgiveren kan også kreve sitt økonomiske tap erstattet, hvis tapet er større enn konvensjonalboten. Eventuell godtgjørelse som utbetales som kompensasjon for karantene vil, ved brudd på forpliktelsene, opphøre umiddelbart, og den godtgjørelse som er utbetalt kan kreves tilbakebetalt. I kommentarene til retningslinjene står det at arbeidsgiver i tillegg kan kreve at det ulovlige forholdet opphører umiddelbart.

12.2 Evalueringsutvalgets forslag

Evalueringsutvalget finner det klart at overtredelse av sentrale plikter etter karanteneregelverket må kunne møtes med reaksjoner. Formålet med slike reaksjoner bør være å sikre etterlevelse i det enkelte tilfellet og hindre at vedkommende har fordel av overtredelsen.

Evalueringsutvalget foreslår at det bør fastslås uttrykkelig at det kan kreves at overtrederen retter opp det ulovlige forholdet ved å fratre stillingen eller vervet, eller at igangsatt virksomhet eller arbeidsoppgaver som er i strid med pålagt karantene og saksforbud opphører. En slik retting bør kunne gjennomtvinges med bruk av tvangsmulkt, uten at det er nødvendig med sivilt søksmål og dom. En tvist om berettigelsen av tvangsmulkt vil uansett kunne bringes inn for domstolene til avgjørelse.

For det andre foreslår Evalueringsutvalget at den lønn, inntekt eller annet vederlag som vedkommende har fått ved å overtre karanteneregelverket, uten videre tilfaller staten, om ikke annet blir fastsatt. Dersom det er vanskelig å bringe dette beløpet på det rene, bør henholdsvis Karanteneutvalget eller fagdepartementet kunne kreve vedkommende for et beløp som svarer til høyest seks måneders lønn i den tidligere stillingen.

Evalueringsutvalget anser en slik ordning som mer hensiktsmessig enn de gjeldende bestemmelser om konvensjonalbot, som ikke er til hinder for at en overtreder i enkelte tilfelle kan sitte igjen med en klar fordel av overtredelsen, og som kan sies å ha et unødig sterkt preg av sanksjon. Evalueringsutvalget foreslår ikke at overtredelser av karanteneregelverket skal være straffbare. Et lovbrudd bør ikke sanksjoneres med straff hvis andre reaksjonsmåter er tilstrekkelige. Skulle man mene det er behov for andre sanksjoner mot overtredelser enn utvalget har foreslått, er en bestemmelse om overtredelsesgebyr å foretrekke fremfor straff.

12.3 Departementets høringsforslag

Departementet foreslo at konvensjonalbot fortsatt vil kunne benyttes for de embets- og tjenestemenn som har eller får karanteneklausul i sin arbeidsavtale.

Politikerne, øverste leder av departementene og forvaltningsvirksomhetene, samt enkelte embets- og tjenestemenn, kan etter lovutkastet ilegges karantene og saksforbud uten karanteneklausul i arbeidsavtalen. En konvensjonalbot vil etter sin art ikke kunne benyttes for disse gruppene. Departementet foreslår i høringsbrevet at ordningen med konvensjonalbot faller bort for disse gruppene og erstattes med en hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på regelverket. Det ble foreslått at gebyrets størrelse ville være det samme som for konvensjonalbot.

Departementet foreslår at det kan ilegges overtredelsesgebyr både ved forsettlig og uaktsom opptreden. Endelig vedtak om overtredelsesgebyr utgjør tvangsgrunnlag for utlegg.

12.4 Høringsinstansenes syn

Justis- og beredskapsdepartementet savner en nærmere begrunnelse for hvorfor det er behov for lovbruddsgebyr. Dersom en skulle mene at det er behov for en slik pønalt preget reaksjon, bør det blant annet vurderes nærmere hvordan sanksjonen bør utmåles.

Arbeids- og sosialdepartementet mener at det bør følge av lovteksten at det må foreligge et forsettlig eller uaktsomt brudd på informasjonsplikten, karantene eller saksforbud, for at vedkommende skal kunne bli ilagt overtredelsesgebyr.

Karanteneutvalget støtter ikke forslaget om overtredelsesgebyr, da dette ikke er tilstrekkelig utredet. Karanteneutvalget uttrykker også en viss grad av skepsis til ordningen med konvensjonalbot, og ber departementet vurdere dette nærmere.

Akademikerne kan ikke se at det er spesielle behov som tilsier andre reaksjoner mot overtredelser enn det er ved brudd på konkurranseklausuler i ansettelsesavtaler. Ved brudd på konkurranseklausuler må tidligere arbeidsgiver gå til søksmål, som regel ved at det begjæres midlertidig forføyning. Akademikerne mener tvangsmulkt, konvensjonalbot eller overtredelsesgebyr kun skal kunne ilegges ved søksmål og dom. Akademikerne kan heller ikke se at inndragelse av lønn mv. skal kunne besluttes av et forvaltningsorgan. Sanksjoner av denne typen bør undergis rettssikkerhetsgarantien ved domstolsbehandling.

GIEK stiller seg kritisk til å innføre et system med konvensjonalbot. GIEK uttaler at: «Brudd på karantenebestemmelsen eller saksforbudet, bør heller kunne avregnes i gjenstående lønn fra staten i karanteneperioden, basert på alminnelig erstatningsrettslige prinsipper.».

12.5 Departementets vurderinger og forslag

12.5.1 Generelt

På bakgrunn av erfaringene med gjeldende retningslinjer vil departementet påpeke at inntrykket er at reglene om karantene og saksforbud etterleves. Det er ikke påvist tilfeller av tilsiktede brudd på dagens regelverk. Fra retningslinjene ble innført er det ikke ilagt konvensjonalbot og det har også vært få tilfeller med brudd på informasjonsplikten. I den grad det har forekommet har det vært snakk om at informasjon har vært gitt for sent, og at vedkommende dermed ikke har kunnet tiltre stilling før saken har vært ferdigbehandlet. For å sikre etterlevelse av regelverket må imidlertid overtredelse av sentrale plikter i loven eller vedtak gjort i medhold av loven kunne møtes med reaksjoner.

I høringsnotatet foreslo departementet å videreføre ordningen med konvensjonalbot for embets- og tjenestemenn som har eller får klausul om karantene og saksforbud i sin arbeidskontrakt. Konvensjonalbot vil ikke være aktuelt for de som får sine plikter fastsatt i lov. Etter loven må imidlertid også de som har fått klausul om karantene og saksforbud i sin avtale få et vedtak om karantene og saksforbud. Dette vedtaket har hjemmel i loven. Etter nærmere vurdering ser departementet at ordningen med konvensjonalbot heller ikke vil være aktuell for disse. Departementet foreslår derfor at ordningen med konvensjonalbot bortfaller. Etter departementets syn finnes det andre reaksjonsformer som er bedre egnet for å sikre at lovens bestemmelser blir fulgt.

Lovforslaget omhandler både politikere, embetsmenn og tjenestemenn, og regulerer ulike overgangssituasjoner. For politikeres overgang til embeter og stillinger i departementet, vil lovforslagets bestemmelser om reaksjoner supplere aktuelle reaksjonsformer i tjenestemannsloven. Etter sin art vil overtredelser av regelverket for denne gruppen i de fleste tilfeller falle inn under bestemmelsene i tjenestemannsloven. Departementet foreslår likevel ikke å utelukke at reaksjoner etter lovforslaget kan bli aktuelt også for disse overgangene.

Brudd på loven eller vedtak i medhold av loven kan oppstå på forskjellig måte. Det kan for eksempel dreie seg om brudd på informasjonsplikten. Dette kan innebære å gi forsinket eller feilaktig informasjon, eller å ikke gi informasjon i det hele tatt. Videre kan det handle om at vedtak om karantene og saksforbud brytes. En som har fått vedtak om karantene begynner for eksempel i stillingen før karantenetiden er ute, eventuelt arbeider en som har fått saksforbud for bestemte saker likevel med disse sakene. Alvorlighetsgraden ved brudd på loven vil kunne variere, fra tilfeller der vedkommende ikke var tilstrekkelig informert eller i villfarelse om sine plikter, til tilfeller der det bevisst skjer lovbrudd.

12.5.2 Pålegg og tvangsmulkt

Departementet mener at et viktig virkemiddel for etterlevelse av loven er å bidra til at eventuelle brudd på informasjonsplikten og vedtak om karantene og saksforbud blir rettet opp. Departementet følger opp Evalueringsutvalgets forslag ved å innføre en hjemmel for henholdsvis Karanteneutvalget og tilsettingsmyndigheten til å pålegge den som overtrer bestemmelser å rette opp det ulovlige forholdet. Det gjelder enten vedkommende overtrer bestemmelser i eller i medhold av loven eller vedtak truffet i medhold av loven. Et slikt pålegg kan blant annet gå ut på at vedkommende må fratre stillingen eller vervet, eller at oppstartet næringsvirksomhet eller arbeidsoppgaver som er i strid med pålagt karantene og saksforbud må opphøre.

Videre mener departementet at Karanteneutvalget og tilsettingsmyndigheten, må ha hjemmel til å fastsette tvangsmulkt for å få gjennomført gitte pålegg innen en særskilt angitt frist. Formålet med tvangsmulkten er å fremtvinge oppfyllelse av pålegget. Tvangsmulkten kan fastsettes samtidig med at det gis pålegg om retting, eller det kan treffes et eget vedtak om dette. Tvangsmulkten begynner å løpe fra fristoverskridelsen for retting, og løper så lenge det ulovlige forholdet varer. Når det ulovlige forholdet er rettet, kan Karanteneutvalget eller tilsettingsmyndigheten i særlige tilfeller frafalle påløpt tvangsmulkt. Hva som vil være et særlig tilfelle må vurderes konkret.

Det vises for øvrig til lovforslaget § 18 og merknaden til denne bestemmelsen.

12.5.3 Administrativ inndragning

I tråd med Evalueringsutvalget mener departementet at et av formålene med reaksjonene må være å hindre at den som overtrer regelverket har en fordel av overtredelsen. Departementet foreslår derfor også å innføre en hjemmel for Karanteneutvalget og tilsettingsmyndigheten til å inndra inntekt som følge av en overtredelse. Dette kan for eksempel dreie seg om lønn, godtgjøring eller andre økonomiske fordeler vedkommende har hatt av å bryte regelverket. Det vil være krav om årsakssammenheng mellom bruddet og den aktuelle fordelen. Formålet med inndragningen er å stille den som overtrer regelverket i samme økonomiske situasjon som om lovbruddet ikke hadde blitt begått. Lovovertrederen skal ikke sitte igjen med en økonomisk gevinst, men heller ikke påføres et økonomisk tap. Det vil derfor heller ikke være noe krav til subjektiv skyld. Bestemmelsen er fakultativ, slik at det er opp til den aktuelle myndighet å vurdere om inndragning skal skje.

Utgangspunktet må være at det er netto inntekt som skal inndras. I enkelte tilfeller kan det imidlertid være vanskelig å fastslå den nøyaktige størrelsen av inntekten. I slike tilfeller foreslår departementet at det åpnes for en skjønnsmessig fastsettelse av inndragningsbeløpet. Beregningen bør i grove trekk gi uttrykk for den reelle situasjonen. Nærmere regler om utmålingen samt fradrag for utgifter fastsettes i forskrift.

Departementet foreslår videre at inndragning ikke skal skje i tilfeller der det vil være urimelig. Hvorvidt et forhold er urimelig må vurderes konkret. Momenter i vurderingen kan være at overtredelsens art eller omfang er svært beskjeden.

Det vises for øvrig til lovforslaget § 19 og merknaden til denne bestemmelsen.

12.5.4 Overtredelsesgebyr

I høringsnotatet foreslo departementet at Karanteneutvalget og tidligere arbeidsgiver i statsforvaltningen skulle gis hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på loven. Med overtredelsesgebyr menes vedtak der «forvaltningen pålegger en person (...) å betale et pengebeløp til det offentlige som følge av at personen (...), har overtrådt en handlingsnorm (et forbud eller et påbud) fastsatt i lov eller forskrift i medhold av lov eller i individuell avgjørelse», jf. NOU 2003: 15 Fra bot til bedring side 169 flg. Et overtredelsesgebyr er derfor primært et onde som påføres overtrederen som konsekvens av handlinger foretatt i fortid. Til sammenligning med reaksjoner som pålegg og tvangsmulkt, hvor formålet er å fremtvinge oppfyllelse, vil et overtredelsesgebyr imidlertid også ha til formål å forebygge framtidige overtredelser. Overtredelsesgebyret karakteriseres som en administrativ sanksjon og er ikke straff i tradisjonell forstand.

Ved de aller fleste overtredelsene vil pålegg, tvangsmulkt og inndragning av inntekt være tilstrekkelige reaksjonsformer for å sikre etterlevelse. Det er likevel behov for et strengere virkemiddel forbeholdt de mest alvorlige bruddene. I tråd med forslaget i høringsnotatet mener derfor departementet det er behov for å innføre en hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr ved grovt uaktsomt eller forsettlig brudd på loven.

Karanteneutvalget eller tilsettingsmyndigheten må foreta en skjønnsmessig helhetsvurdering for å avgjøre om overtredelsesgebyr skal ilegges. Terskelen for å ilegge overtredelsesgebyr skal være høy. Det er opplistet en rekke momenter i loven som særlig skal tillegges vekt, både i vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges, og ved utmålingen av størrelsen på gebyret. Listen er ikke uttømmende.

Sentralt i vurderingen er overtredelsens grovhet. Det må blant annet legges vekt på de konsekvenser overtredelsen har eller kunne medført. For å sikre at de jobbskiftene som er omfattet av loven blir vurdert opp mot spørsmålet om karantene og saksforbud, er det avgjørende at de som omfattes av regelverket overholder den lovpålagte informasjonsplikten. Dersom det for eksempel ikke gis informasjon eller gis uriktig informasjon om den nye stillingen, kan det føre til at regelverket undergraves. Brudd på informasjonsplikten vil derfor kunne være en alvorlig overtredelse av regelverket.

Dersom for eksempel en tidligere politiker har unnlatt å informere om en overgang til stilling utenfor statsforvaltningen, men ennå ikke har tiltrådt stillingen, vil unnlatelsen i praksis bare innebære en utsatt informasjonsplikt, med tilhørende utsatt tiltredelse, forutsatt at Karanteneutvalget ikke kommer til at det skal ilegges karantene og saksforbud. I et slikt tilfelle vil det i utgangspunktet ikke være naturlig å reagere med et overtredelsesgebyr. En må imidlertid se på hva som er årsaken til unnlatelsen. Der politikeren i sitt tidligere embete har hatt klar befatning med ny arbeidsgiver, og det er sannsynlig at karantene ville blitt ilagt dersom politikeren hadde informert om overgangen, kan det tyde på at politikeren har prøvd å unngå karantene. I så fall vil overtredelsesgebyr kunne være en aktuell reaksjon. Det samme kan være tilfelle der en som har fått vedtak om karantene likevel begynner direkte i stillingen.

Etter departementets forslag skal det videre særlig legges vekt på graden av skyld. Her må en se på hvor klanderverdig handlingen er, for eksempel om den bærer preg av uhell eller ubetenksomhet, eller om den bærer preg av å være planlagt. Departementet foreslår videre at det skal legges vekt på om overtrederen har hatt eller kunne ha oppnådd noen fordel ved overtredelsen. Dette vil i stor grad dreie seg om økonomiske fordeler. Øvrige momenter for vurderingen vil være overtrederens økonomiske evne og den preventive effekten overtredelsesgebyret vil ha.

Når det gjelder beviskrav, er utgangspunktet i sivile saker et krav om alminnelig sannsynlighetsovervekt. I straffesaker er hovedregelen at enhver rimelig tvil skal komme tiltalte til gode. Å bli ilagt overtredelsesgebyr vil kunne få store økonomiske konsekvenser for den det gjelder, og kan i tillegg ha stor betydning for vedkommendes omdømme. For at rettssikkerheten skal bli godt ivaretatt mener departementet at det bør kreves klar sannsynlighetsovervekt for å ilegge overtredelsesgebyr.

Det vises for øvrig til lovforslaget § 20 og merknaden til denne bestemmelsen.

12.5.5 Forvaltningsloven og domstolenes prøvelsesrett

De alminnelige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven vil komme til anvendelse for vedtak om ilagte reaksjoner med de unntak som oppstilles i loven.

Fordi Karanteneutvalget ikke har et overordnet organ, ville en eventuell klageordning flyttet avgjørelsesmyndigheten til departementet eller Kongen i statsråd. Beslutningen ville dermed bli fattet av en statsråd eller av regjeringen, på et saksområde der utgangspunktet er at vedtak skal treffes av et uavhengig organ. Bakgrunnen for opprettelsen av Karanteneutvalget er nettopp begrunnet i det sterke behovet for å flytte avgjørelsesmyndighet til et uavhengig organ. Departementet mener derfor det er behov for å gjøre unntak fra forvaltningslovens regler om klage på dette området. Politikeren vil i stedet få adgang til å kreve ny vurdering av samme organ som har truffet det opprinnelige vedtaket. Av hensyn til likhet og ensartede regler i loven, mener departementet at det samme må gjelde dersom lovens reaksjoner ilegges politikere som går tilbake til departementet, eller embets- og tjenestemenn som går til stilling mv. utenfor statsforvaltningen. Ordningen med ny vurdering innebærer at de alminnelige reglene om overordnede forvaltningsorganers overprøving av underinstansens vedtak ikke finner sted. Eventuell overprøving av vedtaket fra andre enn Karanteneutvalget eller tilsettingsmyndigheten vil måtte skje for domstolene.

Når det gjelder overtredelsesgebyr er dette en sanksjon med klare pønale elementer som innebærer et sterkt inngrep mot den vedtaket retter seg mot. Det er ikke ilagt konvensjonalbot etter gjeldende retningslinjer, og departementet vurderer at spørsmålet om overtredelsesgebyr vil være forbeholdt en svært begrenset del av det totale saksomfanget. Fordi vedtaksmyndigheten i disse sakene vil være enten Karanteneutvalget eller den enkelte tilsettingsmyndighet, anser departementet det som tvilsomt at vedtaksmyndigheten vil opparbeide seg en spesialisert kunnskap eller praksis som taler i retning av å opprettholde den alminnelige arbeidsfordelingen mellom forvaltning og domstolen. Det er også tvilsomt om det vil være lokalkunnskap tilgjengelig hos vedtaksmyndigheten som tilsier at disse vil være bedre stilt enn domstolene til å vurdere saken, også når det gjelder skjønnsutøvelsen. Departementet mener derfor at rettssikkerhetshensyn taler for å tillate full prøving ved domstolene i disse sakene.

Det vises for øvrig til lovforslaget § 3 og merknaden til denne bestemmelsen.