2 Bakgrunn for proposisjonen

2.1 Sentrale rapporter

Angrepene mot regjeringskvartalet og AUFs sommerleir 22. juli 2011 krevde innsats fra alle nødetatene. Kommisjonen som fikk i oppdrag å gjennomgå og trekke lærdom fra hendelsene, peker på en lang rekke svakheter ved politiets innsats (NOU 2012: 14 Rapport fra 22. juli-kommisjonen). Blant annet konstateres det i rapporten at myndighetenes evne til å beskytte menneskene på Utøya sviktet, at en raskere politiaksjon var reelt mulig, og at gjerningsmannen kunne ha vært stanset tidligere. På bakgrunn av hendelsene, rettet kommisjonen oppmerksomhet mot mer generelle sider ved ledelse og styring av politiets ressurser, og fant at det her ligger noen fundamentale utfordringer. Den konstaterte blant annet at norsk politi er preget av uvisshet knyttet til langsiktige mål og visjoner, og at det er behov for en mer aktiv styring av politiressursene og tydeligere og klarere ambisjoner for å utnytte teknologi i oppgaveløsningen. Kommisjonen innleder sitt avsnitt med hovedkonklusjon og anbefalinger slik (NOU 2012: 14 punkt 19.9):

«Kommisjonens oppfatning er at det som grunnleggende skilte det som gikk godt fra det som gikk dårlig 22/7, i hovedsak var knyttet til holdninger, kultur og lederskap, og hvordan mennesker og organisasjoner utøvet den myndighet de var gitt.

Etter vårt syn har Storting og regjering gjennom stortingsmeldinger og sentrale lovverk på samfunnssikkerhetsområdet foretatt rimelige avveininger mellom åpenhet og sikkerhet og på de fleste områder stilt opp fornuftige ambisjoner for sikkerhetsnivået i samfunnet. Utfordringen ligger i å skape bedre samsvar mellom ord og handling.»

Kommisjonen gir en rekke anbefalinger spesifikt for politiet. Blant anbefalingene er at politiets operative virksomhet må forsterkes, og at det må etableres tydelige krav til responstid, responskvalitet og samsvar mellom oppgaver og bemanning. Politidirektoratet må etter Kommisjonens syn ta et sterkere ansvar for samordning, effektivisering og mer enhetlige løsninger i politiet, og for at organiseringen på distriktsnivå og lokalt nivå er tilstrekkelig robust. Videre peker kommisjonen på behov for en helhetlig IKT-strategi for politiet, og for styrking av operasjonssentralene. Den enkelte politipatrulje må få tilgang til teknologi for skriftlig og visuell informasjonsdeling og opplæring i systemer som gir dem større evne til å løse sine oppgaver, opptre koordinert og utveksle informasjon mellom alle nivåer i politiet. Kompetansen til å løse skarpe oppdrag i politistyrken må dessuten styrkes. Kommisjonen mener at det bør etableres en nasjonal politioperativ sentral som en skalerbar del av operasjonssentralen i Oslo, og at planene om et senter for politiets nasjonale beredskapsressurser bør gjennomføres. Den peker også på behov for en robust politihelikoptertjeneste i Oslo politidistrikt, og at det må etableres samarbeidsordninger som sikrer politiets transportkapasitet i andre deler av landet.

Politiets virksomhet er vurdert i den senere tid også av andre enn 22. juli-kommisjonen. I november 2011 nedsatte Stortinget en særskilt komité for oppfølging av redegjørelse fra justisministeren og forsvarsministeren om angrepene 22. juli. Komitéen identifiserte en del sentrale temaer som berører politiet. På grunnlag av innstilling fra komiteen, vedtok Stortinget 8. mars 2012 en rekke anmodninger til regjeringen. Anmodningene gjelder blant annet evaluering av politirådsordningen, en overordnet plan for å forebygge og håndtere mulige terrorangrep i Norge, eventuelle nødvendige tiltak for å forbedre informasjonen til pårørende i en krisesituasjon, utvikling og forsterkning av samhandlingen mellom politi og forsvar, gjennomføring av nødvendige tiltak for å sikre bedre informasjonsutveksling mellom politidistriktene ved store hendelser, sikring av at PST har tilstrekkelige ressurser og kompetanse til blant annet å overvåke ulike miljøer i et bredt forebyggende perspektiv, og å vurdere hvilken politidekning som må forutsettes for at ulike krav om responstid skal kunne realiseres.

I april 2012 ble det oppnevnt et utvalg for vurdering av ulike sider ved Politiets sikkerhetstjeneste (PST). I sin rapport (Ekstern gjennomgang av Politiets sikkerhetstjeneste. Rapport fra Traavikutvalget, 2012) slutter utvalget seg langt på vei til 22. juli-kommisjonens vurdering av at PST, innenfor rammer satt av hensyn til demokrati og personvern, må utvikle ledelse, organisasjonskultur, arbeidsplaner og mål som er bedre tilpasset tjenestens oppgaver, og at det er viktig å utvise større pågåenhet, kreativitet og vilje til å identifisere nye trusler. Utvalget mener at tjenesten på mange områder arbeider godt, men peker også på konsekvenser av mangelfull ledelse, uhensiktsmessig organisering og lite effektive arbeidsprosesser. Tjenesten har etter utvalgets syn i for stor grad konsentrert seg om løpende saker, og hatt for liten oppmerksomhet mot det større bildet. Dette trekket forsterkes etter utvalgets syn ved at styringsdialogen mellom Justisdepartementet og PST i liten grad har tatt opp spørsmål av overordnet eller strategisk karakter. Videre peker Traavikutvalget på at det på sentrale arbeidsfelt ikke har vært lagt tilstrekkelig vekt på metode- og kompetanseutvikling, og at det er behov for å styrke PSTs kapasitet når det gjelder innhenting og bearbeiding av informasjon. Utvalget fremmer en rekke konkrete forslag, herunder om at styringsdialogen mellom departementet og PST i større grad bør konsentrere seg om spørsmål av prinsipiell, strategisk og langsiktig karakter, at antallet PST-enheter utenfor Oslo skjæres ned fra 26 til 8-10 regionale enheter lokalisert i de største politidistriktene, og at det bør utarbeides en offensiv IKT-strategi for tjenesten.

Den 28. august 2012 redegjorde statsministeren og justis- og beredskapsministeren for Stortinget om regjeringens oppfølging av 22. juli-kommisjonens rapport. I sin innstilling til Stortinget karakteriserte Kontroll- og konstitusjonskomiteen det som kritikkverdig at (Innst. 210 S (2012–2013) punkt 3.8):

• Grubbegata ikke raskere ble stengt

• midlertidige tiltak for stenging av Grubbegata ikke ble iverksatt

• bemanningen av politiets operasjonssentraler har vært for dårlig

• politihelikopteret ikke hadde beredskap

• nasjonalt varslingssystem ikke fungerte

• viktig planverk ikke ble iverksatt og ufullstendig benyttet

• anmodning om bistand fra Forsvaret kom for sent

• sikring av sentrale bygninger som bl.a. Stortinget kom for sent

• Politidirektoratet ikke i tilstrekkelig grad ble målt på sitt arbeid med tanke på samfunnssikkerhet og beredskap

• risikoerkjennelsen ikke synes å ha vært høyt nok på dagsordenen verken hos politiske myndigheter eller hos politiet

• evnen til å lære av øvelser har vært for liten

Kontroll- og konstitusjonskomiteen understreket at dette er alvorlige og kritikkverdige forhold, og betydningen av at de erfaringer, evalueringer og forslag som er kommet etter terrorangrepet, blir nøye gjennomgått og vurdert. Den 5. mars 2013 vedtok Stortinget blant annet at det finner det kritikkverdig at myndighetene forut for og under terrorhandlingene 22. juli 2011 ikke i tilstrekkelig grad iverksatte flere sikrings- og beredskapstiltak som kunne forhindret terrorhandlingene og beskyttet menneskene i regjeringskvartalet og på Utøya.

Før sommeren 2012 fikk Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) i oppdrag å evaluere Politidirektoratet. I evalueringsrapporten (Rapport 2013:3 Evaluering av Politidirektoratet) vises det til at Politidirektoratet ved etableringen i 2001 var ment å skulle være departementets sentrale, strategiske og utøvende ledelsesorgan for iverksetting og koordinering av kriminalpolitiske tiltak, at det skulle bistå politidistriktene og særorganene på analyseområdet, med metode- og kompetanseutvikling og operativ planlegging, og at det skulle virke som en katalysator for politisamarbeid på nasjonalt og internasjonalt plan. Difi konstaterer at Politidirektoratet ikke har innfridd disse forventningene. Det påpekes at Politidirektoratet for størstedelen av sine oppgaver og sitt ansvarsområde i for liten grad har tatt faglig styring gjennom å utarbeide strategier, fastsette mål og etablere systemer for kontinuerlig forbedring, og at det er manglende samsvar mellom mål, prioriteringer, ressurser og oppgaver. I sin oppsummering konstaterer Difi at det er behov for å revurdere direktoratets rammebetingelser, at tillitsbygging, ledelse og lederskap på alle nivåer må prioriteres og videreutvikles, at direktoratets faglig rolle må styrkes, at IKT må ses i et utviklingsperspektiv, og at det er behov for å utvikle direktoratet som organisasjon.

I rapporten tar Difi også opp at det kan stilles spørsmål om Politidirektoratet har fått rammebetingelser og hatt et handlingsrom som har gjort det mulig å innfri de forventningene som ble stilt i forbindelse med etableringen. Blant flere eksempler nevner Difi at politimestre utnevnes av Kongen i statsråd, en svært detaljert «hvordan»-styring fra departementet, og at det – med henvisning til politiloven § 16 – er svært begrensede muligheter til å organisere og strukturere egen etat, og begrensede muligheter for god og effektiv ressursutnyttelse. Difi viser også til den ledelsesmessige utfordringen som ligger i at politidirektøren skal forholde seg til en «nasjonal politiledelse» på 35 relativt selvstendige politisjefer. Videre pekes det blant annet på en lite overordnet, helhetlig, langsiktig og utviklingsorientert styring fra departementets side. Departementet anbefales å vurdere innretningen på, og detaljnivået i, sin styring, og det påpekes behov for en rolleavklaringsprosess mellom departementet og Politidirektoratet. Øvrige konklusjoner fra Difi er blant annet at direktoratet ikke ivaretar den faglige rollen med hensyn til langsiktig kunnskapsutvikling og analyse godt nok, og at det i liten grad har tatt et helhetlig ansvar for en aktiv rolle i IKT-utviklingen i etaten. Det konstateres også at både etaten og Politidirektoratet selv fremstår som fragmentert og dårlig samordnet.

Den 8. november 2012 ble det nedsatt et utvalg for å analysere utfordringene i norsk politi. I utvalgets rapport NOU 2013: 9 Ett politi – rustet til å møte fremtidens utfordringer (i det følgende kalt politianalysen) påpekes det at samfunnsutviklingen stiller nye krav til en god polititjeneste. Etter utvalgets syn er ikke politiet organisert, styrt og ledet for å møte denne utviklingen. Årsaken til dette er etter utvalgets mening dels at politiet ikke har fått de rammevilkårene som er nødvendige for å kunne styre, lede og utvikle virksomheten på den måten som best svarer til oppgavene. På den annen side har politiet heller ikke klart å utnytte de mulighetene som faktisk finnes. Blant de svakhetene utvalget peker på, er at det er store variasjoner i hvordan politiet er organisert, og med hvilken kvalitet og effektivitet oppgavene løses. Politiet er dessuten ikke dyktig nok til å lære, utvikle og forbedre egen virksomhet. Etter utvalgets vurdering bidrar dagens organisering og struktur blant annet til en utilsiktet sentralisering av politiressurser til særorganer og de største politidistriktene og større tjenestesteder. Den store bredden i politiets oppgaver utenfor det som betegnes som kjerneoppgavene, binder etter utvalgets syn opp for mye ressurser, og trekker oppmerksomheten vekk fra kjerneoppgavene. Utvalget påpeker også at det er vesentlig mangler i styringen og anvendelsen av IKT i politiet.

Utvalget mener at politiet må gis større handlingsrom med hensyn til å organisere, styre og lede virksomheten. Samtidig må politiets evne til å gjøre nettopp dette forbedres. Utvalget anbefaler at det gjennomføres to reformer i norsk politi; en strukturreform og en kvalitetsreform. Strukturreformen omfatter forslag om å redusere spekteret av politioppgaver, og å gjennomføre betydelige organisatoriske endringer i politiets virksomhet. Konkret anbefaler utvalget å utrede overføring av en rekke av de oppgavene som utvalget ikke anser som kjerneoppgaver, til andre (hovedsakelig andre deler av offentlig sektor), å redusere antallet politidistrikter fra 27 til seks, samt å redusere antallet polititjenestesteder til ca. 210. Formålet med forslagene til en strukturreform er å frigjøre ressurser til politiets kjerneoppgaver og legge til rette for sterkere fagmiljøer og et mer robust lokalt politi. Forslagene til en kvalitetsreform går blant annet ut på å etablere klarere styringsrelasjoner mellom departementet og Politidirektoratet og mellom de ulike deler av politiet, utvide Politidirektoratets fullmakter, en mer systematisk lederutvikling og kompetanseutvikling, utarbeiding av en strategi for utvikling og bruk av IKT i politiet, og mer standardisering av arbeidsprosesser og funksjoner. Politianalyseutvalget har understreket at forslagene til en strukturreform og en kvalitetsreform i stor grad henger sammen, og i noen grad danner forutsetninger for hverandre.

Med bakgrunn blant annet i at riksadvokaten har uttalt bekymring for prioritering, ressursbruk, kompetanse og rekruttering til politiets etterforskningsarbeid, nedsatte Politidirektoratet i november 2013 en arbeidsgruppe som skulle utarbeide en rapport om status for etterforskningen, og fremme forslag om tiltak. Arbeidsgruppens rapport (Etterforskningen i politiet 2013, Politidirektoratet) peker på betydelige utfordringer. Den konstaterer at det i dag oppfattes å ha lavere status å arbeide som etterforsker enn å utføre operativ uniformert polititjeneste, og at etterforskere i praksis ofte må avgis for å oppfylle distriktets behov for vakt og beredskap. Dette går ut over både kvaliteten og fremdriften i etterforskningen. Videre pekes det på utfordringer knyttet til rollen som etterforskningsleder. Arbeidsgruppen mener at det er grunn til å se nærmere på følgende tiltak (gjengis i noe komprimert form):

• Styrke etterforskningens posisjon i norsk politi med hensyn til både kompetanse, status, rekruttering, ressurser, teknisk utstyr og utnyttelse av moderne teknologi.

• Utvikle et karriereløp innenfor etterforskningsfagene. Arbeidsgruppen peker på at tjenestemenn og -kvinner i dag trekkes til andre miljøer i politiet, og at både lønn og karrieremuligheter er av betydning i den sammenheng.

I tillegg mener gruppen det kan være grunn til å se nærmere på øvrige tiltak (noe komprimert):

• Ytterligere satsing på elektroniske spor.

• Behovet for økt operativ kapasitet, herunder spaning, og bedre utnyttelse av spesialkompetanse på flere områder.

• Sikre best mulig ressursutnyttelse og samhandling mellom politidistrikt og særorgan (herunder bedre utnyttelse av kunnskap og informasjon som finnes hos særorganene).

• Tilrettelegge for standardiserte prosedyrer og kompetansekrav.

• Robuste fagmiljøer og dedikerte og skjermede medarbeidere.

• Lønnsbetingelser. Etterforskere arbeider i stor grad på dagtid, mens turnusarbeidende jevnt over har bedre lønn (og relativt enkel tilgang til ønsket overtid).

• Konsekvenser av ATB-ordningen. Bruk av etterforskere til andre oppgaver kan medføre fravær ikke bare den aktuelle tjenestetiden, men også mer fri, med den følge at saker (også alvorlige) periodevis kan bli liggende.

• Spørsmål om hvem som skal delta på de ulike nivåene i IP-godkjenningen. Spørsmål om det kan bygges et tilsvarende godkjenningssystem for etterforskere som gjør at man ikke trekkes ut av etterforskningsmiljøene.

• Kartlegging av utviklingen av kompleksitet i etterforskningen.

• Mer planmessig styring av ressursforvaltning og kompetanseutvikling (inkludert ledelsesansvaret).

Arbeidsgruppen tar også opp spørsmål om utdanningstilbudet ved Politihøgskolen dekker behovet knyttet til etterforskningsfagene, og om internasjonale tilbud og muligheter utnyttes i tilstrekkelig grad. Endelig bemerker arbeidsgruppen at det anses viktig at de påbegynte forskningsprosjekter som evaluerer politiets etterforskningsarbeid, videreføres.

2.2 Øvrig arbeid med å utvikle politiet

2.2.1 Innledning

Gjennomgangen ovenfor beskriver en del av de behovene som er påpekt for utviklingen av norsk politi. Det er gjennomført en del tiltak for å styrke forutsetningene for kriminalitetsbekjempelsen, herunder regelverksarbeid om terrorbekjempelse, fremskutt lagring av våpen og om politiets adgang til å benytte opplysninger fra passregisteret.

Terror er den ytterste konsekvensen av radikalisering og voldelig ekstremisme. Denne regjeringen har utarbeidet en handlingsplan mot radikalisering og voldelig ekstremisme. Handlingsplanen gir en ramme for en målrettet og strategisk innsats for å forebygge at personer søker seg til ekstreme miljøer. Målet er å fange opp personer i risikosonen så tidlig som mulig og møte dem med tiltak som virker. PST er styrket med 68 mill. kroner i 2015. Bevilgningen skal sikre mer effektiv spaning og annen innhenting av informasjon. I tillegg skal livvakttjenesten styrkes, samtidig som PST får styrket IKT-verktøy. For ytterligere å heve beredskapen, er det bevilget 32,6 mill. kroner i 2015 for redusert responstid for helikopterberedskapen på Rygge og Bardufoss, som på anmodning kan yte bistand til politiet.

Politiet har en sentral rolle i straffesaksbehandlingen. Det er oppnevnt et utvalg som skal utforme forslag til en ny straffeprosesslov. Forslaget til en ny lov skal blant annet speile den teknologiske utviklingen. I lys av målet om en rettssikker, effektiv og tillitvekkende straffeprosess, er utvalget bedt om å vurdere regler om bruk av moderne teknologi på alle stadier av en straffesak. Utvalget skal ferdigstille sitt arbeid innen 1. november 2016.

Forskning og kunnskapsinnhenting er vesentlig for en kunnskapsbasert politikkutforming. Justis- og beredskapsdepartementet arbeider med å målrette departementets og sektorens bruk av forskning som grunnlag for politikkutvikling. Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA) er leverandør av «Forskningsprogram om vold i nære relasjoner» som startet opp høsten 2014, og skal gå over fem år. I tillegg skal Norsk kunnskapssenter for vold og traumatisk stress styrke sin forskning på dette området de neste fem årene. Fra 2014 er det igangsatt forskningsprosjekter om radikalisering og voldelig ekstremisme både i regi av departementet og i regi av forskningsprogrammet SAMRISK II. Prosjektene fortsetter i 2015.

Videre er det opprettet nye årsverk, slik at de nyutdannede fra PHS kan tilbys jobb i politiet. Det er et mål å øke den gjennomsnittlige grunnbemanningen til to polititjenestemenn per 1 000 innbyggere innen 2020.

I 2014 ble det blant annet bevilget 100 mill. kroner for å øke antallet sivile stillinger for å frigjøre politiutdannede til operativt arbeid. Dette gjaldt særlig innen grensekontroll, transport av psykisk syke, arrestforvarere og etterforskning av økonomisk kriminalitet og datakriminalitet. 10 mill. kroner av bevilgningen ble gitt for at spesialutdannet helsepersonell skulle overta transport av psykisk syke. Bevilgningen ble overført til Helse- og omsorgsdepartementet i revidert nasjonalbudsjett for 2014, og er økt til 20 mill. kroner i 2015, som gir helårsvirkning. Det opprettes treårige prosjekter i Helse Sør-Øst, Helse Vest, Helse Midt og Helse Nord med mål blant annet om å avlaste politiet for transportoppdrag som kan håndteres av helsetjenesten uten politiets assistanse. Etablering av egne ambulanser for transport av psykisk ustabile personer skal vurderes som ledd i dette arbeidet.

Videre er det opprettet et prøveprosjekt hvor Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI) overtar enkelte av politiets oppgaver knyttet til fangetransport i politidistriktene Nordre Buskerud, Søndre Buskerud, Vestfold og Telemark. Beløpet satt av til arrestforvarere, blir stilt til disposisjon for Kriminalomsorgsdirektoratet.

Både politiet og den høyere påtalemyndighet har gitt uttrykk for bekymring for kvalitet og kapasitet på etterforskningen i politiet. I budsjettet for 2015 har regjeringen økt bevilgningen til politiet med 29,7 mill. kroner for å øke bemanningen i påtalemyndigheten i politiet med omlag 50 årsverk. I tillegg er bevilgningen til den høyere påtalemyndighet økt med 21,7 mill. kroner til økt bemanning og styrket fagledelse mv.

Det er et mål for regjeringen særlig å redusere den alvorlige kriminaliteten. Med alvorlig kriminalitet regnes både integritetskrenkende kriminalitet som vold, og grov profittmotivert kriminalitet som arbeidslivskriminalitet. For å videreutvikle samarbeidet mellom politiet, skatteetaten og Arbeidstilsynet, er det samlet bevilget 25 mill. kroner i 2015. Et nært samarbeid er en viktig forutsetning for en effektiv bekjempelse av alvorlig arbeidslivskriminalitet. Kapasiteten ved Statens barnehus er styrket med 10 mill. kroner. Videre er det bevilget 15 mill. kroner til å etablere egne spesialiserte grupper i de største byene med både etterforskere og jurister som skal etterforske menneskehandelsaker. Bevilgningene til tilskudd knyttet til å bekjempe menneskehandel, til voldsofre og arbeid mot vold i nære relasjoner, er styrket i budsjettet for 2015.

En arbeidsgruppe nedsatt av riksadvokaten har vurdert hvordan de regionale statsadvokatembetene bør organiseres, med utgangspunkt i politianalysens tre alternative modeller for en ny politidistriktsstruktur. I samsvar med mandatet er det lagt til grunn for arbeidet at ingen politimester skal måtte forhold seg til mer enn ett regionalt statsadvokatembete. Arbeidsgruppen mener at det bør bli færre og større statsadvokatembeter enn dagens ti regionale embeter. Det vises i rapporten blant annet til at større embeter vil gi økt fleksibilitet i straffesaksbehandlingen og bedre forutsetninger for statsadvokatenes fagledelse overfor politiet, og også for den utadrettede virksomheten.

Politiet og Politiets utlendingsenhet utfører en svært viktig oppgave med retur av personer uten lovlig opphold i Norge. Bevilgningen til politiet ble økt med ca. 177,5 mill. kroner i 2014, og med ytterligere ca. 175 mill. kroner i 2015, knyttet til arbeidet med uttransportering av utenlandske statsborgere uten lovlig opphold i Norge. Dette har muliggjort en økning i måltall for returer fra 4 900 foreslått av regjeringen Stoltenberg II i Prop.1 S (2013–2014) til 7 800 i 2015.

2.2.2 Politiets eget endringsarbeid

2.2.2.1 Innledning

En del av de endringene i politiet som det er påpekt behov for, ligger det innenfor politiets egne fullmakter å gjennomføre. Politidirektoratet har tatt initiativ til et betydelig endringsarbeid innenfor det som Politianalyseutvalget har betegnet som en kvalitetsreform. Det arbeides langs to «hovedspor». Det ene er arbeid med konkret forbedring og utvikling av polititjenesten. Det andre sporet er å styrke etatens kapasitet til å styre, lede og utvikle virksomheten. Politidirektoratet har sett dette siste sporet, og gjennomføring av en strukturreform, som grunnleggende forutsetninger for å utvikle og forbedre kvaliteten på polititjenesten overfor innbyggerne. Direktoratets oppmerksomhet den siste tiden har derfor i stor grad vært rettet mot å styrke etatens kapasitet og forutsetninger for strategisk styring, ledelse og utvikling. Mer konkret har dette inkludert å styrke Politidirektoratets kapasitet og kompetanse til å styre og følge opp både tjenesteproduksjon, virksomhetsutvikling, utvikling av støttefunksjoner og – ikke minst – utvikling på IKT-området. Arbeidet omfatter også oppfølging og implementering av tiltak utviklet innenfor politiets endringsprogram.

2.2.2.2 Arbeid for å styrke styringen, ledelsen og utviklingen av virksomheten

For å styrke evnen og kapasiteten til å drive strategisk ledelse og utvikling av politi- og lensmannsetaten, er det utviklet en ny organisasjonsmodell for Politidirektoratet. Den ble iverksatt 1. mars 2014, og definerer roller og ansvar knyttet til styring, ledelse og utvikling av ytre etat tydeligere enn før. I tillegg er også direktoratets kapasitet og kompetanse styrket innenfor blant annet strategisk IKT, HR, beredskap og krisehåndtering, samt strategisk planlegging og styring. Særorganet Politiets data- og materielltjeneste er nedlagt, og det er etablert to enheter under Politidirektoratet; en felles tjenesteleverandør av IKT-tjenester (Politiets IKT-tjenester), og en felles tjenesteleverandør for andre støttetjenester (Politiets fellestjenester).

Med basis i den nye organisasjonsstrukturen i Politidirektoratet, arbeides det nå med å etablere gode styringssystemer, utvikle kompetent ledelse, utarbeide effektive arbeidsprosesser, og sikre et velfungerende medarbeiderskap. Arbeidet gjelder forbedring på disse områdene innenfor hele etaten.

Det har vært behov for å styrke også politiets evne til å styre, prioritere, gjennomføre og sikre resultater av utviklingsinitiativer og -prosjekter. For å sikre at utviklingstiltak ses i sammenheng, er det etablert en strategisk styring av utviklingsporteføljen som omfatter alle større utviklingsprosjekter og programmer i etaten. Det er etablert en egen porteføljestyringsfunksjon i direktoratet som ivaretar denne oppgaven, og et porteføljestyre med ansvar for etatens utviklingsportefølje. Disse tiltakene har gitt bedre kontroll med utviklingsaktivitetene. Det arbeides videre med å styrke etatens forutsetninger for å oppnå resultater gjennom prosjekter, blant annet gjennom felles verktøy mv. og opplæringstiltak, og med større vekt på kontinuerlig kvalitetssikring. Fremover vil det bli lagt vekt på å styrke arbeidet med gevinstrealisering for å sikre at utviklingstiltak gir ønsket effekt.

Videre arbeider Politidirektoratet for å oppnå en tydeligere rolle-, oppgave- og ansvarsdeling mellom direktoratet og det enkelte politidistrikt og særorgan. Virksomhetsstyringen inkluderer blant annet å sette mål og prioriteringer, følge opp resultater, og om nødvendig korrigere i gjennomføringen. Det inngår i arbeidet å forbedre dokumenter og datagrunnlag som tjener som premiss for styringen. Arbeidet nå er rettet mot å forbedre virksomhetsstyringen på særlig to områder; virksomhetsstyringen skal gjøres mer langsiktig og helhetlig, og mål og ambisjoner skal i større grad drøftes i sammenheng med ressurser og budsjett. For å oppnå langsiktighet, skal det utvikles en plan for hele etaten i et 4-8 års perspektiv. Et utvalg har vurdert Politihøgskolens styringsmodell. Utvalget, som leverte sin tilrådning i juni 2014, anbefaler å videreføre dagens styringsmodell, men har også forslag for å bedre styringen og styrke Politihøgskolens rolle i etaten. Disse tiltakene vil det bli arbeidet videre med i 2015.

Kompetansen i politiet skal utvikles og benyttes mer planmessig enn før. De fleste distrikter og særorgan har i dag oversikt over egen kompetanse. Politidirektoratet vil følge opp med kartlegging av differanse mellom dagens kompetanse og behov. Kompetansebehovet fremover kan i noen grad bero på hvordan politiet skal være organisert.

Politidirektoratet arbeider videre med å utvikle bedre ledelse i politiet. Det er utviklet en ny leder- og medarbeiderplattform som er under implementering, og satt i gang et program for lederutvikling. Programmet benyttes først i Politidirektoratet, men skal også tas videre ut i ytre etat. Programmet er innrettet mot å utvikle en felles ledelsespraksis i politiet, felles forståelse av samfunnsoppdraget, og økt bevissthet om kravene som ligger til lederrollen.

De fleste av de administrative funksjonene i politiet ivaretas i dag i det enkelte politidistrikt og særorgan. Politidirektoratet arbeider med å samle og spesialisere en del av de administrative funksjonene i politidistriktene, særorganene og direktoratet. Formålet med arbeidet er blant annet å oppnå høyere kostnadseffektivitet, en bedre utførelse av administrasjonsoppgavene, og å gi linjeledelsen større mulighet til å konsentrere seg om politiets kjerneoppgaver. I dette arbeidet kan det bli aktuelt for politiet å vurdere endringer hva gjelder anskaffelse og innkjøp, EBA (eiendom og drift av lokaler, sikkerhet, kantine og renhold), lønn og regnskap, og administrative funksjoner som arkiv og postmottak, sentralbord, personalarbeid mv. Løsningene kan bli forskjellige for ulike områder, men det kan være aktuelt å samle løsingen av administrative oppgaver under én ledelse på landsbasis, eventuelt med enheter rundt om i politidistriktene som skal levere service lokalt. Politidirektoratets enhet Politiets fellestjenester leverer i dag anskaffelser og logistikk innenfor materiell og samband, juridisk bistand og konsulenttjenester innen EBA til politiet.

2.2.2.3 Arbeid med konkret forbedring og utvikling av den operative polititjenesten

Selv om hovedvekten den siste tiden har ligget på å styrke den strategiske styringen og utviklingen av etaten, er det også tatt initiativer for å forbedre den operative polititjenesten. Arbeidet knytter seg til forebygging, ordenstjeneste, beredskap, og til straffesaksbehandlingen. I det følgende nevnes de viktigste av disse tiltakene.

Politidirektoratet etablerer en nasjonal struktur for politiets etterretningsarbeid (kalt etterretningsdoktrinen). Formålet med strukturen er å styrke forutsetningene for å treffe riktige beslutninger på alle nivåer innenfor virksomheten. Felles rammeverk og metodikk kan sikre økt forståelse og kunnskap, effektivisere arbeidet og redusere usikkerhet for den forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomheten. Etterretningsdoktrinen er under implementering.

Politiet skal arbeide forebyggende innen alle virksomhetsområdene, herunder innenfor den politioperative tjenesten og straffesaksbehandlingen. Politiets kompetanse knyttet til forebygging styrkes, og den forebyggende virksomheten vil bli evaluert og målt i større grad fremover. Beredskapen for å avverge, begrense og håndtere akutte uønskede og/eller ekstraordinære hendelser og kriser har stor oppmerksomhet, og Politidirektoratet har implementert et nytt alarm- og varslingssystem og et nytt system for mannskapsinnkalling. Gjennom øvelser, oppdatering av planverk og stabskurs har politimestrenes stab økt sin kompetanse og krisehåndteringsevne. Videre arbeides det med å hente ut synergieffekter av å se den døgnkontinuerlige beredskapen og de øvrige virksomhetsområdene (forebygging, kontrollvirksomhet og straffesaksbehandling) i sammenheng. Det er gjennomført målinger av politiets responstid som grunnlag for at det fra 2015 er innført krav om responstid ved ekstraordinære hendelser, hendelser hvor liv er direkte truet og/eller hvor det er umiddelbart behov for innsats fra politiet.

Det arbeides med å legge til rette for at mer politiarbeid skal kunne utføres av den enkelte politipatrulje på stedet, ikke minst for å oppnå en mer effektiv oppklaring av saker. En slik utvikling forutsetter blant annet nye samarbeids- og samhandlingsformer og teknologisk støtte. Større innsats på stedet vil kunne lette arbeidet og frigjøre kapasitet, og antas også å kunne gi en bedre polititjeneste overfor innbyggerne, for eksempel ved at vitner kan avgi forklaring på stedet fremfor å måtte møte til avtale senere. I 2014 har politiet testet ut konseptet i et pilotprosjekt ved tre tjenestesteder i forskjellige politidistrikter. En har sett at mange oppgaver som i dag utføres i etterkant, kan utføres bedre og mer effektivt av patruljen. Pilotprosjektet har gitt erfaringer med hensyn til hvilke oppgaver som er egnet til å utføres av patruljen, og hva dette krever av kunnskap og kompetanse, teknologi og innretning av virksomheten. Politiet vurderer nå hvordan erfaringene skal utnyttes videre.

Merverdiprogrammet (noe nærmere om programmet i punkt 6.6 nedenfor) vil etablere mer effektive arbeidsprosesser og IKT-løsninger som støtter heldigital saksbehandling i straffesakskjeden. Programmet vil gi politiet nasjonale løsninger og etablere et fundament for fornying av øvrige IKT-løsninger i etaten. Programmet gjennomgår nå Finansdepartementets kvalitetssikringsregime. De verktøy som planlegges implementert, åpner for nye arbeidsformer, bedre utnyttelse av informasjon, større muligheter til å oppklare over politidistriktsgrenser og gjennomføring av større deler av etterforskningsarbeidet nærmere hendelsestidspunktet. Programmet anses å ha et stort potensiale for utvikling av en fremtidsrettet polititjeneste.

Politidirektoratet har i samarbeid med de andre nødetatene utarbeidet en felles nasjonal prosedyre for nødetatenes samvirke ved pågående livstruende vold (PLIVO). Denne bidrar til å styrke beredskapen, og skal sikre samarbeid og samhandling mellom innsatspersonell på tvers av ulike administrative grenser.

Endelig nevnes at det er under utvikling et nytt grensekontrollsystem for politiet. Formålet er blant annet å effektivisere og styrke politiets utlendingskontroll.

2.3 Høringen av politianalysen

NOU 2013: 9 Ett politi – rustet til å møte fremtidens utfordringer ble sendt på høring 21. juni 2013. Høringsfristen var 1. oktober 2013. Høringsbrevet ble sendt til disse organene og institusjonene:

• Departementene

• Fylkesmennene

• Sysselmannen på Svalbard

• Direktoratet for nødkommunikasjon

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• Domstoladministrasjonen

• Generaladvokaten

• Hovedredningssentralen i Nord-Norge

• Hovedredningssentralen i Sør-Norge

• Kommisjonen for gjenopptakelse av straffesaker

• Kontoret for voldsoffererstatning

• Kriminalomsorgens sentrale forvaltning

• Nasjonal sikkerhetsmyndighet

• Norges grensekommissær for den norsk-russiske grense

• Politidirektoratet

• Politiets sikkerhetstjeneste

• Riksadvokaten

• Sekretariatet for konfliktrådene

• Spesialenheten for politisaker

• Statens sivilrettsforvaltning

• Utlendingsdirektoratet

• Utlendingsnemnda

• Fylkeskommunene

• Kommunene

• Sametinget

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Det kriminalitetsforebyggende råd

• Kommunenes Sentralforbund (KS – Kommunesektorens organisasjon)

• Landsorganisasjonen i Norge

• Norges Juristforbund

• Norges Politilederlag

• Næringslivets hovedorganisasjon

• Politiets Fellesforbund

• Politijuristene

• Statsadvokatenes forening

• UNIO

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

I tillegg ble Den Norske Advokatforening gjort særskilt oppmerksom på høringen.

Følgende har levert merknader til utredningen:

• Arbeidsdepartementet

• Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

• Finansdepartementet

• Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Kommunal- og regionaldepartementet

• Samferdselsdepartementet (vedlagt uttalelse fra Vegdirektoratet)

• Utenriksdepartementet

• Barneombudet

• Datatilsynet

• Det kriminalitetsforebyggende råd

• Direktoratet for forvaltning og IKT

• Direktoratet for nødkommunikasjon

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• Domstoladministrasjonen

• Hovedredningssentralene

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• Miljødirektoratet

• Nasjonal sikkerhetsmyndighet

• Norges grensekommissær for den norsk-russiske grense

• Politidirektoratet (vedlagt uttalelse fra politidistrikter, særorganer, Nasjonalt ID-senter og Namsfogden i Oslo)

• Politiets sikkerhetstjeneste

• Riksadvokaten (vedlagt uttalelser fra regionale statsadvokatembeter, Det nasjonale statsadvokatembetet og Statsadvokatenes forening)

• Sekretariatet for konfliktrådene

• Utlendingsdirektoratet

• Fylkesmannen i Finnmark

• Fylkesmannen i Hedmark

• Fylkesmannen i Møre og Romsdal

• Fylkesmannen i Nordland

• Fylkesmannen i Nord-Trøndelag

• Fylkesmannen i Oppland

• Fylkesmannen i Rogaland

• Fylkesmannen i Sogn og Fjordane

• Fylkesmannen i Sør-Trøndelag

• Fylkesmannen i Vest-Agder

• Aust-Agder fylkeskommune

• Hedmark fylkeskommune

• Møre og Romsdal fylkeskommune

• Nordland fylkeskommune

• Nord-Trøndelag fylkeskommune

• Oppland fylkeskommune

• Rogaland fylkeskommune

• Sogn og Fjordane fylkeskommune

• Sør-Trøndelag fylkeskommune

• Telemark fylkeskommune

• Vest-Agder fylkeskommune

• Alta kommune

• Aremark kommune

• Arendal kommune

• Asker og Bærum kommuner

• Austrheim kommune

• Bamble kommune

• Bergen kommune

• Bindal kommune

• Birkenes kommune

• Bjerkreim kommune

• Bodø kommune

• Bremanger kommune

• Drammen kommune

• Eid kommune

• Eidskog kommune

• Flatanger kommune

• Flekkefjord kommune

• Flesberg kommune

• Flora kommune

• Forsand kommune

• Fosnes kommune

• Fredrikstad kommune

• Frogn kommune

• Froland kommune

• Frosta kommune

• Frøya kommune

• Gaular kommune

• Gjerstad kommune

• Gjøvik kommune

• Gloppen kommune

• Gran kommune

• Grimstad kommune

• Grong kommune

• Gulen kommune

• Hamarøy kommune

• Hammerfest kommune

• Hasvik kommune

• Hattfjelldal kommune

• Haugesund kommune

• Hemnes kommune

• Hitra kommune

• Hjartdal kommune

• Hjelmeland kommune

• Hole kommune

• Hyllestad kommune

• Hå kommune

• Ibestad kommune

• Inderøy kommune

• Jevnaker kommune

• Karasjok kommune

• Klæbu kommune

• Kragerø kommune

• Kristiansand kommune

• Kristiansund kommune

• Kvalsund kommune

• Kvinesdal kommune

• Kviteseid kommune

• Larvik kommune

• Leka kommune

• Lierne kommune

• Lillehammer kommune

• Lillesand kommune

• Lom kommune

• Lund kommune

• Lurøy kommune

• Malvik kommune

• Marker kommune

• Masfjorden kommune

• Meland kommune

• Meldal kommune

• Meråker kommune

• Midtre Gauldal kommune

• Molde kommune

• Moss kommune

• Måsøy kommune

• Namdalseid kommune

• Namsos kommune

• Nedre Eiker kommune

• Nesna kommune

• Nesodden kommune

• Nome kommune

• Norddal kommune

• Nærøy kommune

• Oppdal kommune

• Oslo kommune

• Overhalla kommune

• Porsanger kommune

• Porsgrunn kommune

• Rakkestad kommune

• Rana kommune

• Randaberg kommune

• Re kommune

• Rennebu kommune

• Rindal kommune

• Ringsaker kommune

• Risør kommune

• Rødøy kommune

• Rollag kommune

• Rømskog kommune

• Røyrvik kommune

• Rygge kommune

• Sarpsborg kommune

• Sauda kommune

• Sel kommune

• Selbu kommune

• Sigdal kommune

• Siljan kommune

• Sirdal kommune

• Skaun kommune

• Sokndal kommune

• Solund kommune

• Songdalen kommune

• Stavanger kommune

• Steigen kommune

• Stjørdal kommune

• Stor-Elvdal kommune

• Stranda kommune

• Stryn kommune

• Suldal kommune

• Søgne kommune

• Sør-Aurdal kommune

• Tinn kommune

• Trondheim kommune

• Vadsø kommune

• Vanylven kommune

• Vefsn kommune

• Vegårshei kommune

• Verdal kommune

• Verran kommune

• Vikna kommune

• Vinje kommune

• Vågå kommune

• Vågsøy kommune

• Våler kommune

• Øvre Eiker kommune

• Øystre Slidre kommune

• Ålesund kommune

• Åmli kommune

• Åmot kommune

• Flora kommune, KS Sogn og Fjordane og Sogn og Fjordane fylkeskommune

• Follorådet

• Glåmdal regionråd

• HAFS regionråd (Hyllestad, Askvold, Fjaler, Solund og Gulen kommuner)

• Helgeland regionråd

• Jølster Næringsforum

• Kristiansund og omegn vekst

• Lofotrådet

• Nordfjordrådet

• Ofoten regionråd

• Ordfører- og rådmannskollegiet for Nordmøre – ORKidé

• Ordførar- og rådmannskollegiet på Haugalandet

• Ordførerne i Mandal, Lindesnes, Marnadal, Audnedal og Åseral

• Ordførerne i Sogn og Fjordane

• Region Namdal

• Regionrådet for fjellregionen

• Regionrådet for Hadeland

• Regionrådet for Midt-Gudbrandsdal

• Regionrådet for Sør-Østerdal

• Regionrådet i Gjøvikregionen

• Salten regionråd

• Samarbeidsrådet for Sunnhordaland

• Samarbeidsutvalget i Sunnfjord

• StrySør-Helgeland regionråd

• Sør-Troms regionråd

• Vesterålen regionråd

• Værnesregionen

• Østfinnmark regionråd

• Forliksrådet i Oslo

• Indre Finnmark tingrett

• Konfliktrådet i Sør-Rogaland

• Namsfogden i Oslo

• Stryn deltidsbrannvesen

• Den Norske Advokatforening

• Fagforbundet

• Fagforeningene ved Statens innkrevingssentral

• Finans Norge

• Folkeaksjonen lovlige utsalgssteder for hasj og marihuana

• Forskerforbundet

• Forum for offentlig service

• Gjeldsofferalliansen

• Hovedverneombudet for politi- og lensmannsetaten

• Juridisk rådgivning for kvinner

• Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene (KIM)

• KS – Kommunesektorens organisasjon

• KS – Nord-Trøndelag

• KS – Sogn og Fjordane

• Norges Forsvarsforening

• Norges Juristforbund

• Norges Juristforbund – Politijuristene

• Norges politilederlag

• Norsk brannbefals landsforbund

• Norsk fengsels- og friomsorgsforbund

• Norske inkassobyråers forening

• Norsk tjenestemannslag

• Norsk tjenestemannslag – Politiet

• Parat

• Politiets fellesforbund

• Politiets kriminalitetsforebyggende forum (PKF)

• Samarbeidsutvalget for forliksråd og namsmenn

• Securitas

• Teknologirådet

• UNIO

• UNICEF Norge

• Virke

• Østfold Senterparti

Departementet har mottatt synspunkter på innholdet i utredningen også fra enkelte andre organisasjoner og personer, og et opprop fra ca. 150 ordførere.

Under høringen har enkelte bemerket at Politianalyseutvalget har gjort en grundig vurdering av de strukturelle utfordringene i politiet, og at utredningen i hovedsak gir et godt utgangspunkt for en langsiktig videreutvikling av etaten. Noen har beklaget at utvalget ikke har gått nærmere inn på politiets rolle i redningstjenesten eller det to-sporede system. Videre er det blant annet gitt uttrykk for at utvalget argumenterer ensidig, og at det er for optimistisk med hensyn til hvilke gevinster som kan oppnås gjennom de endringer som anbefales.

Mange har sluttet seg til at politiet bør få større mulighet til å prioritere kjerneoppgaver. Samtidig er det pekt på argumenter for at en del av de oppgavene som utvalget mener bør utredes for overføring til andre, bør forbli i politiet. I tilknytning til politiets oppgaver, etterlyses det en utdyping av hva slags politi vi skal ha i fremtiden. En del oppfatter utvalgets vurdering av oppgavene som et brudd med etablerte prinsipper for norsk politi.

Høringen har gitt støtte til færre politidistrikter, men det er ulike syn på antallet. Forslaget om reduksjon i antall tjenestesteder støttes av blant annet riksadvokaten og Politidirektoratet, men det møter også betydelig skepsis, ikke minst fra kommunene. Det er ulike synspunkter på om Politidirektoratet bør kunne endre inndelingen av det enkelte politidistrikt i politistasjons- og lensmannsdistrikter, og på om politimestrene bør ansettes av direktoratet.

Departementet kommer nærmere tilbake til høringen under behandlingen av de ulike temaene i proposisjonen. Siden det er mange som har avgitt uttalelse, nevnes ikke alle høringsinstansene i den videre fremstillingen.