4 Plikt til å samarbeide om barnas overgang fra barnehage til skole og SFO
4.1 Bakgrunnen for forslaget
Regjeringen ønsker å legge til rette for at alle barn kan få en trygg og god overgang fra barnehage til skole og SFO. I Meld. St. 19 (2015 – 2016) Tid for lek og læring – bedre innhold i barnehagen ble det varslet at regjeringen vil gjennomgå regelverket knyttet til overgangen fra barnehage til skole, og vurdere en lovfesting av en samarbeidsplikt for barnehageeiere og skoleeiere. Stortinget sluttet seg til forslaget, jf. Innst. 348 S (2015 – 2016).
Forskning viser at overganger i utdanningsløpet generelt, og mellom barnehage og skole spesielt, kan være problematiske. Dette gjelder særlig for sensitive barn og barn med særlige behov. En trygg og god overgang fra barnehage til skole handler blant annet om at barn og foreldre opplever overgangen som forutsigbar og vet hva de kan forvente når barnet begynner på skolen. Det handler også om skolen er forberedt på hvilke erfaringer barna har med seg fra barnehagen. En trygg og god overgang er også viktig i lys av tidlig innsats. I Meld. St. 21 (2016 – 2017) Lærelyst – tidlig innsats og kvalitet i skolen vises det til at i overgangen fra barnehagen til skolen, skal barnet møte en forberedt skole, klar til å bygge videre på det grunnlaget barnehagen har gitt. De fleste barn har med seg erfaringer med å bygge vennskap og kjenne lærelyst fra barnehagen. Dette er det viktig å bygge videre på.
Regelverket gir ikke klare regler eller en gjensidig forpliktelse for barnehage og skole når det gjelder samarbeidet om barnas overgang. I NOU 2010: 8 Med forskertrang og lekelyst viser Brenna-utvalget blant annet til funn fra studier og prosjekter som viser at barnehager er mer innstilt på samarbeid enn det skolen er, og at kommunale barnehager er mer aktive enn private barnehager. Utvalget mener at disse forskjellene er problematiske og at plikten til å samarbeide bør bli sterkere for alle aktører. Brenna-utvalget mener at hovedproblemet når det gjelder overgangen, er mangelen på kontinuitet mellom barnehage og skole. Når barna begynner på skolen, får barna et nytt fysisk og sosialt miljø, nye voksne å forholde seg til, nye krav til atferd og mer komplekse omgivelser som kan gjøre det vanskelig å orientere seg. I barnehagen var barnet eldst, men som ny på skolen blir barnet yngst og må forholde seg til både jevnaldrende og eldre medelever. På skolen møter barnet også mer komplekse sosiale mønstre, og jo flere barn det er, jo større blir kompleksiteten.
For mange barn er skolefritidsordningen (SFO) det første møtet med skolen. Mange barn starter på SFO to eller tre uker før første skoleår starter. Av om lag 64 000 førsteklassinger, går 81 prosent på SFO. Alle kommuner skal ha et tilbud om SFO for elever i første til fjerde årstrinn og for barn med særskilte behov på første til syvende årstrinn. For barn som starter i SFO før eller samtidig med skolestart, vil overgangen til SFO kunne ha betydning og innvirkning for overgangen til skolen.
Undersøkelser viser at de fleste kommuner har rutiner for å lette overgangen fra barnehage til skole. Samtidig viser undersøkelsene at ikke alle kommuner har slike rutiner og at det er variasjon i hvordan det tilrettelegges for samarbeid med private eiere og SFO. Det er lite kunnskap om innholdet i de rutinene som etableres, og om de faktisk bidrar til at barna opplever en trygg og god overgang.
Et forskningsprosjekt initiert av EU viser at en god overgang fra barnehage til skole kan ha betydning for hvordan barnet klarer seg videre i skoleløpet og for å hindre frafall fra skolen. Videre viser forskning at barn som får en trygg og god skolestart, og som raskt finner seg til rette på skolen, har høyere sannsynlighet for å få positive skoleopplevelser. Ved å styrke samarbeidet mellom barnehage og skole legges derfor et godt grunnlag for barnas videre skolegang.
4.2 Gjeldende rett
4.2.1 Barnehageloven, opplæringsloven og friskoleloven
Verken barnehageloven, opplæringsloven eller friskoleloven har bestemmelser som regulerer barnas overgang fra barnehage til skole og SFO. Gjeldende regelverk inneholder ingen gjensidig plikt for barnehage- og skoleeiere til å samarbeide om barnas overgang. I forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver (rammeplanen) vises det til at barnehagen, i samarbeid med foreldre og skolen, skal legge til rette for at barna kan få en trygg og god overgang. I rammeplanen fremgår det at:
«Barnehagen skal i samarbeid med foreldre og skolen legge til rette for at barna kan få en trygg og god overgang fra barnehage til skole og eventuelt skolefritidsordning. Barnehagen og skolen bør utveksle kunnskap og informasjon som utgangspunkt for samarbeid om tilbudet til de eldste barna i barnehagen, deres overgang til og oppstart i skolen. Barnehagen må ha samtykke fra foreldrene for å dele opplysninger om enkeltbarn med skolen.
De eldste barna skal få mulighet til å glede seg til å begynne på skolen og oppleve at det er en sammenheng mellom barnehagen og skolen. Barnehagen skal legge til rette for at de eldste barna har med seg erfaringer, kunnskaper og ferdigheter som kan gi dem et godt grunnlag og motivasjon for å begynne på skolen. Barnehagen skal bidra til at barna kan avslutte barnehagetiden på en god måte og møte skolen med nysgjerrighet og tro på egne evner. Barna skal få bli kjent med hva som skjer i skolen og skolefritidsordningen.»
Skolen har ikke en tilsvarende plikt til å samarbeide med barnehagen. I Prinsipper for opplæringen i Læreplanverket for Kunnskapsløftet er det, i tilknytning til punktet om involvering av lokalsamfunnet, uttalt at
«Godt og systematisk samarbeid mellom barnehage og barnetrinn, barnetrinn og ungdomstrinn, ungdomstrinn og videregående opplæring skal bidra til å lette overgangen mellom de ulike trinnene i opplæringsløpet.»
I 2008 ga Kunnskapsdepartementet ut en veileder med tittelen Fra eldst til yngst – Samarbeid og sammenheng mellom barnehage og skole. Veilederen er ikke forpliktende for barnehage- og skoleeiere, men inneholder flere råd om hvordan barnehagen og skolen bør samarbeide om barnas overgang fra barnehage til skole og SFO.
4.2.2 Gjeldende rett i andre land
Danmark, Sverige og Finland har et overgangsår mellom barnehage og skole der seksåringene går i henholdsvis «0. klasse» og «förskoleklass». Disse ordningene er med på å bygge bro mellom tilbudene og støtte barnas utvikling og læring i et langsiktig perspektiv. Sverige og Danmark har i tillegg nasjonale regler om barnas overgang til skole.
I Danmark er barnas overgang fra dagtilbud (barnehage) til skole regulert i dagtilbudsloven. Av dagtilbudsloven § 7 fremgår det at «Dagtilbud skal i samarbejde med skolerne skabe en sammenhængende overgang til skole og fritidstilbud».
I 2016 innførte Sverige en ny bestemmelse i «läroplanerna för förskolan» som regulerer barnas overgang fra «förskolan» (barnehage) til «grundskola/förskoleklass/fritidshem». Det fremgår av «läroplan for förskolan» punkt 2.5 at:
«Förskolan ska samverka på ett förtroendefullt sätt med förskoleklassen, skolan och fritidshemmet för att stödja barnens utveckling och lärande i ett långsiktigt perspektiv. Inför övergångar ska de berörda skolformerna och fritidshemmet utbyta kunskaper, erfarenheter och information om innehållet i utbildningen för att skapa sammanhang, kontinuitet och progression i barnens utveckling och lärande. Det ska även finnas samarbetsformer som syftar till att förbereda barnen och deras vårdnadshavare inför övergångar från förskolan till förskoleklassen, skolan och fritidshemmet.»
Samtidig som endringene i «läroplan for förskolan» ble innført, ble det også gjort endringer i «läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet». Det fremgår av punkt 2.5 at:
«Förskoleklassen, fritidshemmet och skolan ska samverka på ett förtroendefullt sätt med varandra och förskolan för att stödja elevernas utveckling och lärande i ett långsiktigt perspektiv. Inför övergångar ska de berörda skolformerna och fritidshemmet utbyta kunskaper, erfarenheter och information om innehållet i utbildningen för att skapa sammanhang, kontinuitet och progression i elevernas utveckling och lärande.»
4.3 Høringsforslaget
I høringsnotatet foreslo departementet at det lovfestes en plikt for barnehageeiere og skoleeiere til å samarbeide om barnas overgang fra barnehage til skole og SFO. Departementet foreslo at plikten skulle være gjensidig og reguleres både i barnehageloven, opplæringsloven og friskoleloven.
Departementet viste til at samarbeidet om barnas overgang må tilpasses lokale forhold og behov, og at det derfor vil være lite hensiktsmessig å utarbeide konkrete nasjonale føringer for hvilke rutiner som skal etableres for å gi barna en trygg og god overgang. Departementet mente at praktiske hensyn tilsier at én av aktørene bør gis det overordnede ansvaret for samarbeidet, og foreslo at ansvaret ble lagt til skoleeier. Departementet foreslo videre at skoleeier, enten det er kommunen eller en privat grunnskoleeier, som en del av å ha hovedansvaret for samarbeidet, skal utarbeide en plan som viser hvordan barna kan få en trygg og god overgang fra barnehage til skole og SFO. Hva som skal fastsettes i planen for barnas overgang, må tilpasses forholdene i den enkelte kommune. Departementet mente derfor at det bør være opp til den enkelte skoleeier å fastsette innholdet i planen, men at skoleeier må involvere barnehageeierne i utarbeidelsen.
Departementet foreslo at ble gjort et unntak fra plikten til å samarbeide om overgangen til SFO for friskoler. Ettersom det verken er krav til å ha et tilbud om SFO eller andre regler om SFO i friskoleregelverket, mente departementet at det ikke er hensiktsmessig å lovfeste et krav om samarbeid om overgangen til SFO for friskoler på samme måte som for kommuner. Departementet pekte imidlertid på at friskoler som har SFO, også bør legge til rette for en god overgang til skolens SFO.
4.4 Høringsuttalelser
4.4.1 Lovfesting av en samarbeidsplikt
Det er 248 høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget om å lovfeste en plikt for skoleeier og barnehageeier til å samarbeide om barnas overgang fra barnehage til skole og SFO. Av disse er det 225 instanser som støtter forslaget. Dette er blant andre 98 kommuner, 9 fylkesmenn, Sametinget, Barneombudet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet og Utdanningsforbundet. Noen av kommunene som støtter forslaget, presiserer at de støtter under forutsetning om fullfinansiering fra staten. Det er bare én instans, Skipsted kommune, som eksplisitt uttaler at de ikke støtter forslaget. Kommunen mener en lovendring ikke vil løse utfordringene knyttet til barns overgang fra barnehage til skole og SFO. De resterende 22 instansene har innspill uten at det gis uttrykk for om de støtter forslaget eller ikke.
Instansene som støtter forslaget, trekker blant annet fram at en lovfestet samarbeidsplikt som forplikter både skoleeier og barnehageeier, vil bidra til å sikre at alle barn får en trygg og god overgang fra barnehage til skole og SFO. Flere peker på at det er noe tilfeldig hvordan rutinene for overgang praktiseres og i hvilken grad skolene deltar aktivt for å få til gode overganger. Flere instanser mener derfor at det er positivt at skolene forpliktes til å spille en mer aktiv rolle enn i dag. Fylkesmannen i Østfold uttaler det slik i sitt høringssvar:
«Fylkesmannen i Østfold støtter forslaget til regulering i opplæringsloven, friskoleloven og barnehageloven om en plikt til å samarbeide ved barnas overgang fra barnehage til skole og SFO. Slik det er nå, har dette kravet kun vært formulert i barnehageregelverket. At også SFO har kommet inn som en viktig samarbeidspartner, er positivt. De aller fleste barna skal i tillegg til skolen forholde seg til SFO.»
Private barnehagers landsforbund (PBL) støtter forslaget og skriver i sitt høringssvar at det er viktig at alle barn sikres en god overgang fra barnehage til skole og SFO, og at det i dag er for store forskjeller i hvordan det legges til rette for at denne overgangen skal bli bra for barna. Også andre høringsinstanser, blant andre Fylkesmannen i Oslo og Akershus, KS, Fagforbundet og Nasjonalt senter for læringsmiljø, trekker fram at det er svært positivt at SFO er med i samarbeidet. Foreldreutvalget for barnehager (FUB) og Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG) viser til at SFO er en viktig arena for utvikling av læring og det sosiale fellesskapet og at det er derfor er helt nødvendig at det nå blir krav om et formelt samarbeid. Tromsø kommune viser til at det er viktig at det utarbeides planer som inkluderer arbeidet som gjøres på SFO, men påpeker at ikke alle barn benytter SFO og at det må sikres at gode overganger ikke er avhengig av hvorvidt barna benytter SFO eller ikke.
Flere av høringsinstansene, blant andre Kristne friskolers forbund, Norsk Montessoriforbund og Fylkesmannen i Buskerud, mener at også friskolene som tilbyr SFO bør ha en lovfestet plikt til å involvere SFO i samarbeidet.
Flere høringsinstanser kommenterer hvorvidt det bør utarbeides nasjonale føringer for samarbeidet. KS uttaler i sitt høringssvar at det er positivt at det ikke foreslås nasjonale føringer for hvilke rutiner som skal utarbeides og at disse må tilpasses lokale forhold og behov. Også Oslo kommune mener det er hensiktsmessig at nasjonale føringer er på et overordnet nivå, men at formålet med samarbeidet er tydelig definert. PBL mener imidlertid at det er avgjørende at det kommer nasjonale føringer og regler for hvordan samarbeidet skal organiseres. Også andre høringsinstanser, herunder to av fylkesmennene og en rekke barnehager, mener det nasjonalt bør gis noen overordnede føringer for å unngå kvalitetsmessige forskjeller.
Hovedorganisasjonen Virke oppfordrer til at det i etterkant av lovfestingen utarbeides en veileder om hvordan samarbeidet mellom barnehagen og skolen kan gjøres på best mulig måte. Dette vil kunne gi en nasjonal standard uten lovfesting og gjøre det enklere å lage interne rutiner for barnehager i samme stiftelse.
Utdanningsdirektoratet mener at samarbeidsplikten er for uklar, idet bestemmelsen ikke er tydelig nok på om samarbeidsplikten er på enkeltbarnsnivå eller på et mer overordnet nivå for alle barna i den aktuelle barnehagen. Dette gjør at det blir for uklart hvilke krav som kan stilles til samarbeidet når det gjelder det enkelte barn.
Flere høringsinstanser trekker frem barnekonvensjonen i sine høringsinnspill. KS viser blant annet til at barnas beste må være et grunnleggende prinsipp for arbeidet med gode overganger og at barns rett til medvirkning må ivaretas i arbeidet. Barneombudet viser også til barns beste og barns medvirkning. Barneombudet uttaler:
«Vi mener at utformingen av plikten burde har blitt vurdert tydeligere opp mot hensynet til barnets beste. Når kravet er vagt kan dette skape store forskjeller mellom hvordan barnas overgang tilrettelegges, noe som kan være problematisk.
Vi vil også understreke at i forbindelse med overgangen bør det være tydelig at barns rett til medvirkning må ivaretas. For å få en god overgang er det avgjørende at barna selv får medvirke og blir hørt om hva som er viktig for dem når de skal starte på skole og SFO. Vi ber departementet vurdere om barnas medvirkning bør reguleres direkte i lovbestemmelsene.»
I tillegg peker ombudet på at det må sikres at også barn som ikke går i barnehage får en god overgang til skolen. Ombudet mener at hensynet til barnets beste taler for at det lovfestes en særlig plikt for skoleeier til å ta kontakt med foreldrene til barn som ikke går i barnehagen, slik at det også kan legges til rette for en god overgang for disse barna.
Flere høringsinstanser peker på at det må tas hensyn til overgangen fra barnehage til skole og SFO for barn med særlige behov. Fylkesmannen i Østfold skriver:
«En trygg og god overgang til skolen er viktig for alle barn. Vi vil likevel påpeke det særlige behovet mange barn med særlige behov har for en forutsigbar og trygg overgang. Når det gjelder disse barna, vil vi også trekke fram barnekonvensjonens artikkel 2 om ikke-diskriminering og artikkel 23 om likeverd og likebehandling.»
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet viser i sin uttalelse til at forslaget vil muliggjøre økt kontinuitet i oppfølgingen av barn med utfordrende livserfaringer. Autismeforeningen understreker betydningen av planlegging for å skape gode overganger for barn med autismespekterdiagnoser. Denne gruppen barn har behov for forutsigbare rammer, individuelt tilrettelagte tilbud som er langsiktig planlagt ut fra et helhetlig perspektiv og fokus på kontinuitet. Hørselshemmedes landsforbund støtter forslaget og peker på at det bør være overordnede nasjonale føringer for arbeidet som sier noe om hvordan skoleeier og barnehageeier best kan samarbeide, slik at skolen ikke overser viktig kunnskap og informasjon som barnehagen sitter på om det enkelte barn. Forbundet mener derfor at det bør stå i lovteksten at det må tas særlig hensyn til hvordan overgangen skal gjøres for barn med særlige behov.
I høringen har det også kommet innspill knyttet til overgangen for samiske barn. Sametinget støtter forslaget og viser til at et krav til samarbeid vil føre til at overgangen fra barnehage til skole for samiske barn blir tryggere og bygger på samisk språk og kultur. Også Senter for samisk i opplæringa mener forslaget er positivt for samiske barn. Det vises til at det for samiske barn vil være viktig med god progresjon i blant annet språkarbeidet ved overgang fra barnehage til skole. Dette vil være spesielt viktig i områder med få samisktalende barn som ikke vil følge samiske læreplaner i skolen.
Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) uttaler i sitt høringsinnspill at mange skoleeiere ikke er forberedt på å tilby samiskundervisning når barnet begynner på skolen, og at noen elever derfor må vente på å få samiskundervisning til langt ut i skoleåret. KMD foreslår på denne bakgrunn at det på egnet måte tas inn en bestemmelse i forskriftene til opplæringsloven om at samarbeidet om barns overgang fra barnehage til skole bl.a. skal innebære at det blir gitt opplysninger til skolen om at det må påregnes at barnet vil ha rett til opplæring i samisk.
I høringen har det også kommet noen innspill til de økonomiske og administrative konsekvensene av forslaget. Norsk Montessoriforbund mener innføring av en plikt vil medføre økt ressursbruk og at friskolene derfor må få økonomisk kompensasjon for økt arbeid. Det vises til at friskolene ofte får elever fra nabokommuner, og derfor vil de ha flere barnehager og flere kommunale barnehageadministrasjoner å forholde seg til enn de kommunale skolene har. De øvrige friskoleorganisasjonene har ikke hatt merknader om økonomiske og administrative konsekvenser.
4.4.2 Skoleeier skal ha hovedansvaret for samarbeidet og utarbeide en plan
Mange av høringsinstansene har innspill til forslaget om at det er skoleeier som skal ha hovedansvaret for samarbeidet og utarbeide en plan. Flertallet, herunder Landsorganisasjonen i Norge (LO), Skolelederforbundet, samt flere fylkesmenn og kommuner, mener det er fornuftig at skoleeier gis det overordnede ansvaret. Det pekes blant annet på at dette vil bidra til å skape felles rutiner for både private og offentlige barnehager. Bodø kommune uttaler:
«Utfordringer i dag er at flere skoler har mange barnehager å forholde seg til. Med det nye lovforslaget foreslås det at skoleeier har ansvaret for å lage en plan for samarbeidet, men samtidig legges det vekt på at forpliktelsen går begge veier. At hovedansvaret er hos den ene, vil skape forutsigbarhet og likhet.»
Fylkesmannen i Østfold støtter også at hovedansvaret legges på eiernivå. Fylkesmannen uttaler:
«Skoleeier har gjennom opplæringsloven ansvar for å ha et forsvarlig system for å vurdere om krav i opplæringsloven blir oppfylt. Vi vil påpeke at det er viktig å sørge for at kommunene lager gode systemer for å følge opp kravet, da det via ulike lovverk kan være forskjellige innganger til dette; tilsyn fra barnehagemyndigheten, kommunens generelle internkontrollplikt og kravet om forsvarlig system etter opplæringsloven.»
Flere av høringsinstansene som støtter forslaget, understreker at skoleeier må involvere barnehageeier i planleggingsarbeidet og at lokale tilpasninger må vektlegges. Fylkesmannen i Finnmark og Fylkesmannen i Østfold viser til at samarbeid om og sammenheng i barnas overgang, forutsetter at skole, SFO og barnehagen har kjennskap til hverandres pedagogiske arbeid. Det vises til at det må vektlegges i utarbeidelsen av planen at barnehagen skal være kjent med hovedinnholdet i skolens læreplanverk og at skolen skal være kjent med hovedinnholdet i rammeplanen for barnehagen. Espira gruppen AS støtter forslaget, men er opptatt av at skoleeiers plan ikke skal innskrenke barnehagens rett til å styre det pedagogiske innholdet:
«Espira er enige i at hovedansvaret for samordning og planarbeid kan ligge hos skoleeier (kommunen), men det er viktig at det kommer tydelig fram at skoleeier skal ta hensyn til at barnehagene er av ulik størrelse og at de har ulike typer rutiner/tradisjoner for arbeid med førskolebarna. Skoleeiers plan skal ikke innebære en innskrenking av barnehagenes rett til å styre over det pedagogiske innholdet i barnehagetilbudet og at barnehagens skoleforberedende innhold allerede er regulert i rammeplanen. Espira ønsker at det skal komme tydelig fram i overordnete føringer at en plan for overgang ikke kan inneholde konkrete føringer for kartleggingsrutiner av barn før skolestart.»
Både FUB og FUG minner om at foreldrene må involveres i arbeidet med barns overgang på en god måte, både gjennom at rådsorganene får gi innspill i det lokale planarbeidet, men også at foreldrene til det enkelte barn blir tatt med på råd om en best mulig overgang for sitt barn.
Noen av høringsinstansene mener at hovedansvaret for samarbeidet ikke bør legges til skoleeier, men bør legges på kommunenivå. KS viser blant annet at det er lokaldemokratiets ansvar å sikre en helhetlig og god oppvekst og et likeverdig utdanningsløp for alle barn i kommunen. KS mener derfor at kommunen må gis hjemmel til å planlegge for gode overganger mellom barnehage, skole og SFO i barnehageloven, opplæringsloven og friskoleloven. Også flere kommuner, herunder Molde kommune, Sandnes kommune og Trondheim kommune, mener at kommunene må få hjemmel til å planlegge overgangen og også kunne forplikte private barnehager og skoler. Det blir blant annet vist til at ved å legge ansvaret på kommunen, vil man sikre at alle barn ivaretas likt uavhengig av eierskap.
4.5 Departementets vurderinger
4.5.1 Lovfesting av en samarbeidsplikt
Det er viktig å legge til rette for at barn får en trygg og god overgang fra barnehage til skole. Å oppleve sammenheng mellom barnehage og skole, og være trygg i overgangsfasen, gir et godt grunnlag for det videre opplæringsløpet. Samarbeid mellom barnehage og skole er en forutsetning for å få til en god overgang.
Gjennomgangen av dagens praksis viser at det kan være en utfordring at regelverket ikke godt nok sikrer barn en trygg og god overgang fra barnehage til skole og SFO. Undersøkelser viser at de fleste kommuner har rutiner for å lette overgangen fra barnehage til skole. Samtidig viser undersøkelsene at ikke alle kommuner har slike rutiner og at det er variasjon i hvordan det tilrettelegges for samarbeid med private eiere og SFO. Også flere høringsinstanser har i sine innspill til departementet gitt uttrykk for at det er noe tilfeldig hvordan rutinene for overgang praktiseres og i hvilken grad skolene deltar aktivt for å få til gode overganger.
Departementet mener at å lovfeste en gjensidig plikt for barnehage- og skoleeiere til å samarbeide om barnas overgang, vil bidra til at alle barn får en trygg og god overgang. Etter departementets vurdering bør plikten gjelde for alle barnehager og skoler. Det vil si at både private og kommunale barnehager, og offentlige og private grunnskoler, blir forpliktet. I høringsforslaget var ikke private skoler godkjent etter opplæringsloven § 2-12 omfattet. Departementet har imidlertid kommet til at også disse skolene bør omfattes. Dette vil bidra til å sikre en trygg og god overgang uavhengig av hvilken barnehage barnet har gått i og hvilken skole barnet skal begynne på. I tillegg bør plikten til å samarbeide gjelde for alle grunnskoler ettersom den skal gjelde for alle barnehager.
Både KS og Barneombudet har i sine høringsinnspill vist til at prinsippene i barnekonvensjonen om barnets beste og barns rett til medvirkning, må ivaretas i arbeidet. Barneombudet viser til at prinsippet om barns beste taler for at det lovfestes en særlig plikt for skoleeier til å ta kontakt med foreldrene til barn som ikke går i barnehagen, slik at det også kan legges til rette for en god overgang for disse barna. Barneombudet ber i tillegg departementet vurdere om barnas medvirkning bør reguleres direkte i lovbestemmelsene.
Departementet vil vise til at prinsippene i barnekonvensjonen om barns beste og barns rett til å bli hørt og medvirke i saker som angår dem, skal ligge til grunn for alle avgjørelser som omhandler barn. Det følger både av barnekonvensjonen og Grunnloven. En trygg og god overgang handler blant annet om at barn og foreldre opplever overgangen som forutsigbar og vet hva de kan forvente ved skolestart. For å oppnå dette, må det blant annet tilrettelegges for en god dialog mellom foreldre og barnehage, skole og SFO. At barn får gi uttrykk for sine forventninger og eventuelle bekymringer for skolestarten, er en forutsetning for at overgangen skal kunne oppleves som trygg og god. Det er også viktig at foreldre får god informasjon om juridiske, praktiske, strukturelle og innholdsmessige sider ved skolen. Som også FUG og FUB påpeker i sine innspill, bør foreldre involveres i arbeidet med barns overgang på en god måte.
Departementet mener det ikke det er behov for å eksplisitt regulere barns rett til medvirkning i lovtekstene ettersom dette uansett følger av barnekonvensjonen artikkel 12 og Grunnloven § 104. Både barnekonvensjonen og Grunnloven går foran annen lov og er tolkningsmoment ved tolkning av annen lovgivning.
Den lovfestede plikten skal gjelde på et overordnet nivå, og pålegger skoler og barnehager å samarbeide for å lage gode overgangsordninger for barn som går fra barnehage til skole og SFO. Departementet vil likevel vise til at det er naturlig at skolen legger til rette for en trygg og god skolestart også for barn som ikke går i barnehage. For eksempel bør skolene invitere alle barn som skal starte på skolen til besøksdager dersom skolen arrangerer det.
Flere høringsinstanser peker på at samarbeid om og sammenheng i barnas overgang, forutsetter at skolen og barnehagen har kjennskap til hverandres pedagogiske arbeid. Departementet vil bemerke at for å få til en god overgang og et godt samarbeid, bør skolen være forberedt på hvilke erfaringer barna har med seg fra barnehagen slik at barna kan få bygge videre på det. Dette forutsetter blant annet at barnehagen er kjent med hovedinnholdet i skolens læreplanverk og at skolen er kjent med hovedinnholdet i rammeplanen for barnehagen. Kjennskap til hverandres arbeid er et godt utgangspunkt for å diskutere læring og arbeidsmåter og tilrettelegge for at barna kan oppleve overgangen som forutsigbar.
Departementet foreslo i høringen at også SFO inkluderes i samarbeidet om barns overgang for offentlige grunnskoler. Det er mange høringsinstanser som viser til at det er avgjørende at SFO er med i samarbeidet om overgangen, ettersom de aller fleste barn skal starte i SFO før eller samtidig som de starter på skolen. Departementet er enig i at en overgangsordning som ikke tar hensyn til at mange barn starter i SFO før eller samtidig som barnet starter på skolen, vil være lite hensiktsmessig. For barn som starter i SFO før eller samtidig som første skoleår, vil overgangen til SFO ofte ha stor betydning for overgangen til skolen. Kommunen har plikt til å ha et tilbud om SFO, jf. opplæringsloven § 13-7 og etter departementets vurdering bør også samarbeidet om overgangen til kommunens tilbud om SFO lovfestes. Dette gjelder både der kommunen selv driver SFO og der kommunen benytter private tilbydere. Departementet foreslår derfor at SFO bør inkluderes i overgangsordningene som etableres mellom barnehager og offentlige skoler.
Tromsø kommune peker på at ikke alle barn benytter SFO og at det må sikres gode overganger uavhengig av hvorvidt barna skal benytte SFO eller ikke. Departementet vil understreke at forslaget innebærer at alle barn skal få en trygg og god overgang, og at det derfor må legges til rette både for barna som skal starte på SFO, og for barna som ikke skal det.
Friskoleloven har ikke en tilsvarende regulering av SFO som offentlige skoler, men det åpnes for at friskoler kan drive SFO, jf. økonomiforskrift til friskolelova § 4A. Heller ikke private grunnskoler godkjent etter opplæringsloven § 2-12 har plikt til å tilby SFO.
Departementet foreslo i høringen at det ikke lovfestes et krav om samarbeid om overgangen til SFO i friskoleloven. Flere av høringsinstansene, blant andre Kristne friskolers forbund, Norsk Montessoriforbund og Fylkesmannen i Buskerud, mener imidlertid at også friskolene som tilbyr SFO bør ha en lovfestet plikt til å involvere SFO i samarbeidet.
Ettersom det verken er krav til å ha et tilbud om SFO eller andre regler om SFO i friskoleregelverket eller for private skoler etter opplæringsloven § 2-12, mener departementet at det ikke er hensiktsmessig å lovfeste et krav om samarbeid om overgangen til SFO for friskoler eller private skoler. Dersom disse skolen tilbyr SFO, bør det imidlertid også legges til rette for at barna som skal starte på skolen, får en trygg og god overgang til SFO.
Flere høringsinstanser peker på at det må tas hensyn til overgangen fra barnehage til skole og SFO for barn med særlige behov. Departementet vil understreke at det er viktig at barn med særlige behov får nødvendig oppfølging slik at overgangen oppleves som forutsigbar og trygg. Barn med særlige behov har ofte større behov for forutsigbare rammer enn andre barn, og i mange tilfeller behov for et individuelt tilrettelagt tilbud når de starter på skolen.
Departementet vil også trekke frem at det må tas hensyn til at overgangen kan være utfordrende for minoritetsspråklige barn og foreldre. Minoritetsspråklige barn og foreldre kan ha behov for særlig støtte og veiledning, spesielt hvis det er første gang foreldrene har barn i skolen. Noen minoritetsspråklige barn vil ha behov for spesiell tilrettelegging når det gjelder språk.
I høringen har det kommet innspill knyttet til overgangen for samiske barn. Både Sametinget og Senter for samisk i opplæringa mener forslaget er positivt og vil bidra til en god overgang for samiske barn. Kommunal og moderniseringsdepartementet (KMD) uttaler i sitt høringsinnspill at mange skoleeiere ikke er forberedt på å tilby samiskundervisning når barnet begynner på skolen, og at noen elever derfor må vente lenge på å få samiskundervisning. KMD foreslår på denne bakgrunn at det på egnet måte tas inn en bestemmelse i forskriftene til opplæringsloven om at samarbeidet om barns overgang fra barnehage til skole bl.a. skal innebære at det blir gitt opplysninger til skolen om at det må påregnes at barnet vil ha rett til opplæring i samisk.
Departementet vil vise til at informasjonsoverføring fra barnehage til skole om det enkelte barn kan være nyttig og nødvendig for å få til en god overgang. Slike opplysninger kan for eksempel være om barnet har rett til opplæring i samisk. Det kan være en fordel om det legges opp til gode rutiner for informasjonsoverføring i forbindelse med overgangen til skolen, men departementet vil understreke informasjonsoverføring om det enkelte barn forutsetter samtykke fra foreldrene. Det foreslås derfor ikke regler om at det skal gis opplysninger om det enkelte barn ved overgangen.
Flere høringsinstanser har kommentarer til hvorvidt det bør utarbeides nasjonale føringer for samarbeidet. Både KS og Oslo kommune mener det er positivt at det ikke foreslås nasjonale føringer for hvilke rutiner som skal utarbeides. Andre instanser, herunder PBL, mener at det nasjonalt bør gis noen overordnede føringer for samarbeidet for å unngå kvalitetsmessige forskjeller. Hovedorganisasjonen Virke oppfordrer til at det i etterkant av lovfestingen utarbeides en veileder om hvordan samarbeidet mellom barnehagen og skolen kan gjøres på best mulig måte. Dette vil kunne gi en nasjonal standard uten lovfesting, og gjøre det enklere å lage interne rutiner for barnehager i samme stiftelse.
Departementet vil vise til at det er store forskjeller mellom kommunene både når det gjelder eierstrukturen i barnehagesektoren, antall friskoler, den geografiske avstanden mellom skoler og barnehager og antall barn som skal gå over fra barnehage til skole. Slike forskjeller taler for at barnehager og skoler har behov for å innrette samarbeidet på ulike måter. En lovfestet samarbeidsplikt bør være fleksibel og ta høyde for ulike lokale forhold og behov. Departementet mener derfor at det vil være lite hensiktsmessig å utarbeide konkrete nasjonale føringer for hvilke rutiner som skal etableres for å gi barna en trygg og god overgang. Departementet vurderer det som mest hensiktsmessig at den nasjonale reguleringen er på et overordnet systemnivå, som gir en klar forpliktelse om samarbeid mellom barnehage- og skoleeiere, og som tydeliggjør formålet med et slikt samarbeid.
Departementet vil også trekke fram at konkrete råd om samarbeid og utarbeiding av planer vil gis i en nasjonal veileder. I 2008 ga Kunnskapsdepartementet ut veilederen Fra eldst til yngst – Samarbeid og sammenheng mellom barnehage og skole. Veilederen er ikke forpliktende for barnehage- og skoleeiere, men inneholder flere råd om hvordan barnehagen og skolen kan samarbeide om barnas overgang fra barnehage til skole og SFO. Denne veilederen vil oppdateres ved en lovendring.
I høringen har det kommet innspill til de økonomiske og administrative konsekvensene av forslaget. Flere støtter forslaget med forbehold om fullfinansiering. Departementet vil vise til at forslaget kan medføre noen økonomiske konsekvenser for kommunene og at det derfor er bevilget 20 millioner kroner i form av økt rammetilskudd. Dette er nærmere omtalt under punkt 7.2 om økonomiske og administrative konsekvenser. Norsk Montessoriforbund mener innføring av en plikt vil medføre økt ressursbruk og at friskolene derfor må få økonomisk kompensasjon for økt arbeid. Departementet vil vise til at forslaget ikke har økonomiske konsekvenser for friskolene på samme måte som for kommunene ettersom det ikke foreslås like omfattende krav. Dette er nærmere omtalt under punkt 7.2.
4.5.2 Skoleeier skal ha hovedansvaret for samarbeidet og utarbeide en plan
I høringsnotatet foreslo departementet at skoleeier skal ha hovedansvaret for samarbeidet og utarbeide en plan for å gi barn en trygg og god overgang.
Mange av høringsinstansene støtter at skoleeier får det overordnede ansvaret, og det pekes blant annet på at det vil bidra til å skape felles rutiner for både kommunale og private barnehager. Det vises også til at ved å legge hovedansvaret hos den ene, vil det bidra til å skape forutsigbarhet og likhet. Andre, herunder KS og flere kommuner, mener at ansvaret bør legges på kommunenivå og ikke til skoleeier. Det begrunnes blant annet med at kommunene må få hjemmel til å forplikte også private barnehager og skoler, noe som vil kunne sikre at alle barn ivaretas likt uavhengig av eierskap.
Departementet vil vise til at eierstrukturen i barnehagesektoren og skolesektoren varierer fra kommune til kommune. For offentlige grunnskoler er det kommunen som er skoleeier, og for friskoler og private skoler etter opplæringsloven § 2-12 er det styret på skolen som er skoleeier. Siden det er en betydelig større andel offentlige grunnskoler, vil skoleeier i de fleste tilfeller være kommunen. Private skoler og friskoler kan bygge på en annen pedagogisk retning og ha en annen organisering enn de offentlige skolene. Skolene kan dermed ha behov for å ha egne overgangsordninger som skiller seg fra kommunens. For å legge best mulig til rette for å ha ordninger tilpasset skolen barnet skal starte på, er det derfor naturlig at ansvaret legges til den enkelte skoleeier.
I høringsnotatet foreslo departementet at skoleeier skal utarbeide en plan for barns overgang til skolen. En plan for overgangen setter klare rammer for samarbeidet og skaper forutsigbarhet for skolene, barnehagene og foreldrene. Ved å lovfeste at skoleeier skal utarbeide en plan som viser hvordan barna kan få en trygg og god overgang, vil man sikre at alle skoleeiere tar initiativet til og sørger for at det utarbeides en slik plan. Etter departementets vurdering bør derfor skoleeier, enten det er kommunen eller en privat grunnskoleeier, som en del av å ha hovedansvar for samarbeidet, utarbeide en plan som viser hvordan barna kan få en trygg og god overgang fra barnehage til skole. For offentlige skoler skal planen også inkludere overgangen til SFO.
Flere høringsinstanser viser til at skoleeier må involvere barnehageeier i planleggingsarbeidet og at lokale tilpasninger må vektlegges. Departementet vil vise til at det er avgjørende at planen for barnas overgang tilpasses lokale forhold. Det er bakgrunnen for at det foreslås at den enkelte skoleeier skal få fastsette innholdet i planen og at det ikke legges konkrete nasjonale føringer. Det er viktig at skoleeier involverer barnehageeierne i utarbeidelsen og den enkelte skoleeier må, i samarbeid med barnehageeierne, finne hensiktsmessige løsninger for hvordan barnehageeierne konkret skal involveres og tas hensyn til i planleggingsarbeidet.
Kommunens plan for barnas overgang bør gjøres tilgjengelig for friskolene i kommunen, slik at friskolene kan få mulighet til å bruke planen i den utstrekning den passer, eller tilpasse sin overgangsplan til kommunens plan. Planen til den enkelte friskole vil bare gjelde for barna som skal starte i friskolen, og skiller seg fra kommunens plan som i utgangspunktet skal gjelde for alle barn i kommunen. Det er derfor ikke samme behov for å involvere alle barnehagene i utarbeidelsen av friskolenes plan. Friskoler og private skoler som har barnehager i tilknytning til skolen, bør involvere denne barnehagen ved utarbeidelse av planen.
Planen for overgangen til den enkelte friskole bør gjøres tilgjengelig for barnehager og foreldre før søknadsprosessen, slik at det er forutsigbart hvordan overgangen til friskolen skal foregå.
Utdanningsdirektoratet mener at samarbeidsplikten er for uklar, idet bestemmelsen ikke er tydelig nok på om samarbeidsplikten er på enkeltbarnsnivå eller på et mer overordnet nivå for alle barna i den aktuelle barnehagen. Departementet vil vise til at den foreslåtte plikten til å samarbeide gjelder på et mer overordnet nivå og ikke innebærer et samarbeid om hvert enkelt barn. Formålet med samarbeidet skal være å gi barn en trygg og god overgang fra barnehage til skole og SFO. Selv om plikten er overordnet, må det likevel foreligge en plan for overgangen som legger til rette for at det enkelte barn kan få en trygg og god overgang. Skoleeiers ansvar for å lage en plan for overgangen, innebærer at skoleeier må ha en plan med et innhold som er egnet til å oppfylle formålet om en trygg og god overgang fra barnehage til skole og SFO for alle barn.
Planen skal sikre god overgang for alle barn og det må tas særlig hensyn til hvordan overgangen skal gjøres for barn med særlige behov. For barn som trenger ekstra tilrettelegging ved skolestart, for eksempel spesialundervisning, kan det være hensiktsmessig med informasjonsoverføring. Det kan også være hensiktsmessig med informasjonsoverføring når det gjelder om barnet har rett til samisk, særskilt språkopplæring e.l. Skoleeier kan lage rutiner for informasjonsoverføring fra barnehage til skole i planen for overgangen. Departementet vil imidlertid understreke at informasjonsoverføring om det enkelte barn forutsetter samtykke fra foreldrene. Kravet til samtykke fra foreldrene gjelder uavhengig av om informasjonen overføres skriftlig eller muntlig.
Espira gruppen AS viser i sitt høringsinnspill til at skoleeiers plan ikke skal innskrenke barnehagens rett til å styre det pedagogiske innholdet, og at skoleeier må ta hensyn til at barnehagene er av ulik størrelse og har ulike rutiner for arbeid med førskolebarna. Departementet vil fremheve at det er viktig for å få til et godt samarbeid, at skoleeier tar hensyn til at barnehagene er av ulik størrelse og har ulike profiler ved utarbeidelse av planen. Departementet vil understreke at skoleeiers plan ikke kan innebære en innskrenking av barnehagenes rett til å styre over det pedagogiske innholdet i barnehagetilbudet. Det bemerkes at barnehagens skoleforberedende innhold allerede er regulert i rammeplanen. I forslaget til ny rammeplan er det tydeliggjort at barnehagen skal legge til rette for at de eldste barna har med seg erfaringer, kunnskaper og ferdigheter som kan gi dem et godt grunnlag og motivasjon for å begynne på skolen. Barnehageeier og skoleeier kan bli enige om bestemte områder som barnehagen skal fokusere på, for å gjøre overgangen best mulig for barna.
4.6 Departementets forslag
Departementet foreslår at det lovfestes en plikt for barnehageeiere og skoleeiere til å samarbeide om barnas overgang fra barnehage til skole og skolefritidsordning (SFO). Plikten skal være gjensidig og reguleres derfor både i barnehageloven, opplæringsloven og friskoleloven. Det skal fremgå av opplæringsloven og barnehageloven at formålet med samarbeidet skal være å bidra til at barna får en trygg og god overgang fra barnehage til skole og SFO. Det lovfestes ikke et krav om samarbeid om overgangen til SFO i friskoleloven eller for private skoler godkjent etter opplæringsloven § 2-12.
Departementet foreslår at skoleeier skal ha hovedansvaret for samarbeidet og utarbeide en plan for barnas overgang. Dette skal fremgå eksplisitt av lovbestemmelsene i opplæringsloven og friskoleloven. Det vil være opp til den enkelte skoleeier å fastsette hva planen for overgangen skal innebære, men skoleeier skal involvere barnehageeierne i utarbeidelsen av planen.