Neste kapittel
Forrige kapittel

2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Innledning

Klima- og miljødepartementet foreslår i proposisjonen å endre bærekraftige produkter-loven for å etablere forskriftshjemmel for bærekraftskriteriene i fornybardirektiv II og krav som bygger på bærekraftskriteriene. Gjennomføringen av kriteriene og kravene skal finne sted på et senere tidspunkt.

Bærekraftskriteriene i direktiv 2009/28/EF (fornybardirektiv I) er i dag fastsatt i produktforskriften med hjemmel i produktkontrolloven § 4. Departementet anser denne hjemmelen som tilstrekkelig også til å kunne gjennomføre bærekraftskriteriene i fornybardirektiv II, men vurderer samtidig at den har visse svakheter. Hovedbegrunnelsen for lovforslaget er at departementet etter en samlet vurdering anser bærekraftige produkter-loven som en tydeligere og mer presis forskriftshjemmel enn produktkontrolloven for bærekraftskriteriene og krav som bygger på disse, ettersom bærekraftskriteriene og kravene som skal gjennomføres i større grad samsvarer med bærekraftige produkter-lovens formål. Bærekraftskriteriene omhandler klima- og miljøfotavtrykket til alternative brensler gjennom brenselets livsløp. Dette samsvarer med et av bærekraftige produkter-lovens formål, som etter § 1 er å fremme bærekraftige produkter og verdikjeder for produkter. Lovforslaget er dermed ikke begrunnet i et materielt behov for en ny lovhjemmel, og innebærer ikke i seg selv at bærekraftskriteriene flyttes fra produktkontrolloven.

Utviklingen i EU de siste årene er at stadig flere sektorregelverk fremmer alternative brensler gjennom henvisning til, og vilkår om oppfyllelse av, bærekraftskriteriene i fornybardirektivet. Endringsforslaget legger til rette for at bærekraftskriteriene har et mer samlet hjemmelsgrunnlag og at sektorregelverket kan henvise til, og stille vilkår om oppfyllelse av, kriteriene på en tydeligere måte. Etter departementets vurdering vil bærekraftskriteriene med dette bli mer tilgjengelige for aktører som berøres av krav i sektorregelverk som bygger på bærekraftskriteriene. Det EØS-rettslige klarhetskravet og hensynet til brukervennlig og god regelverksteknikk tilsier også at kriteriene gjennomføres med forskriftshjemmel samme sted i regelverket. Dette er videre hensiktsmessig ved eventuelle senere endringer av kriteriene.

2.2 Fornybardirektiv II

2.2.1 Innledning

Den 1. januar 2021 ble fornybardirektiv II vedtatt og trådte i kraft i EU, og erstattet fornybardirektiv I. Fornybardirektiv II endrer på bærekraftskriteriene i fornybardirektiv I. Fornybardirektiv II og bærekraftskriteriene ble i EU senere endret ved direktiv (EU) 2023/2413, som medlemslandene var forpliktet til å gjennomføre innen 21. mai 2025.

Fornybardirektiv I er gjennomført i norsk rett i forskrift 1. juni 2004 nr. 922 om begrensning i bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier og andre produkter (produktforskriften) kapittel 3 (omsetningskrav for biodrivstoff) med hjemmel i lov 11. juni 1976 nr. 79 om kontroll med produkter og forbrukertjenester (produktkontrolloven) § 4.

Stortinget har samtykket til deltakelse i beslutning i EØS-komiteen om innlemmelse av fornybardirektiv II i EØS-avtalen, jf. Prop. 137 S (2024–2025) og Stortingets vedtak 1084 (2024–2025). EØS-komiteen fattet slik beslutning i EØS-komiteens beslutning nr. 176/2025 av 11. juli 2025 om endring av EØS-avtalens vedlegg IV (Energi). 2023-endringene av fornybardirektivet er per mars 2026 ikke innlemmet i EØS-avtalen.

2.2.2 Bærekraftskriteriene

Bærekraftskriteriene er tekniske kriterier som skal sikre at verdikjedene for alternative brensler bidrar til EUs mål om reduksjon av klimagassutslipp samtidig som naturpåvirkningen begrenses. Bærekraftskriteriene omhandler klima- og miljøfotavtrykket i verdikjeden til alternative brensler, fra produksjon av råstoff til prosessering og konvertering til ferdig produkt og transport til omsetningsleddet. Kriteriene gjelder uavhengig av den geografiske opprinnelsen til det alternative brenselet.

De største endringene i fornybardirektiv II sammenliknet med fornybardirektiv I, er at bærekraftskriteriene utvides til å gjelde fast biomasse og at det er innført nye kriterier for skogsbiomasse. Videre stilles det utslippsreduksjonsgrenser for nye typer brensler. De nye brenslene er flytende eller gassformig brensel hvor energiinnholdet stammer fra andre kilder enn biomasse (RFNBO), og flytende eller gassformig brensel som er laget av fossilt avfall (resirkulerte karbonbrensler, RCF). RFNBO omfatter brensler som hydrogen og ammoniakk.

Bærekraftskriteriene innebærer ikke i seg selv forpliktelser eller rettigheter, men fastsetter når alternative brensler kvalifiserer som et bærekraftig alternativ til fossile brensler med hensyn til klimafotavtrykk og miljøbelastning. Fornybardirektiv II inneholder krav om oppfyllelse av bærekraftskriteriene, og forplikter medlemstatene til å sikre en minimumsandel av alternativ energi i transportsektoren. Forpliktelsen oppfylles gjennom omsetningskravene for omsettere av brensel i transportsektoren i Norge, som bygger på bærekraftskriteriene.

Utviklingen i EU de siste årene er at regler innen stadig flere sektorer fremmer alternative brensler gjennom vilkår om oppfyllelse av bærekraftskriteriene i fornybardirektivet. Rettsakter stiller vilkår om oppfyllelse av bærekraftskriteriene gjennom henvisninger til kriteriene. For eksempel, i klimakvoteregelverket påvirker bærekraftskriteriene kostnaden for aktører som er omfattet av regelverket. Kvotepliktige aktører må i utgangspunktet betale for utslippene fra deres virksomhet gjennom klimakvoter. Kan aktørene derimot dokumentere at utslippene stammer fra forbrenning av brensler som oppfyller bærekraftskriteriene slipper aktørene å skaffe seg klimakvoter for de aktuelle utslippene. Dette kalles nulltelling. Kvotepliktige aktører har dermed et betydelig økonomisk insentiv til å bruke brensler som oppfyller bærekraftskriteriene. Andre eksempler på sektorrettsakter som henviser til bærekraftskriteriene er FuelEU Maritime, ReFuelEU Aviation, taksonomiforordningen og emballasjeforordningen.

I tillegg til den sentrale stillingen fornybardirektivets bærekraftskriterier har i EU-regelverk, er kriteriene også relevante å legge til grunn ved utformingen av norske virkemidler for reduksjon av klimagassutslipp, gjennom krav om bruk eller omsetning av alternative brensler. Eksempler på dette er kravet om nullutslipp fra skip i verdensarvfjorder, som trådte i kraft 1. januar 2026, og i forslag til krav om redusert klimagassintensitet for offshorefartøy. Se Klima- og miljødepartementets høring 3. juli 2025.

2.2.3 Dokumentasjonsbestemmelser

Fornybardirektiv II artikkel 30 inneholder bestemmelser for dokumentasjon på oppfyllelse av bærekraftskriteriene. Bærekraftskriteriene og dokumentasjonsbestemmelsene henger tett sammen. For at alternative brensler skal anses å oppfylle bærekraftskriteriene i artikkel 29, må dette dokumenteres i samsvar med bestemmelsene i artikkel 30. Dokumentasjonsbestemmelsene bygger i stor grad på fornybardirektiv I, men har blitt utvidet noe. Fornybardirektiv II angir for eksempel at EU-kommisjonen skal opprette en unionsdatabase for alternative brensler, for å sikre transparens og sporbarhet ved dokumentasjon av kriteriene.

For at oppfyllelse av bærekraftskriteriene skal kunne anses dokumentert etter artikkel 30, må medlemsstatene fastsette tilstrekkelige krav til dokumentasjon og uavhengig revisjon i nasjonal rett. Dokumentasjonsbestemmelsene innebærer at alle aktører i verdikjeden for alternative brensler har dokumentasjon på oppfyllelse av bærekraftskriteriene og at dette undergis uavhengig revisjon. Medlemsstatene skal sørge for at relevante aktører registrerer nøyaktige data om transaksjoner som er gjort og bærekraftsegenskapene til brensler i unionsdatabasen.

Etter artikkel 30 nr. 1 skal medlemsstatene kreve at økonomiske aktører bruker et massebalansesystem for å dokumentere oppfyllelse av bærekraftskriteriene. Massebalansesystemet tillater at partier med råstoff eller brensler med ulike egenskaper blandes, så lenge informasjon om bærekraftsegenskapene forblir knyttet til blandingen, og at summen av alle partiene som trekkes ut av blandingen har de samme egenskapene som summen av alle partiene som tilføres blandingen. Systemet skal sikre at alle partier som telles med i totalt brutto forbruk av fornybar energi i EU kun telles én gang.

Artikkel 30 åpner for tre måter å dokumentere oppfyllelse av bærekraftskriteriene på. Etter nr. 1 og 3 kan aktørene dokumentere oppfyllelse av bærekraftskriteriene gjennom egendokumentasjon med etterfølgende kontroll av uavhengig revisor. Etter nr. 4 kan aktørene dokumentere oppfyllelse ved sertifisering av en frivillig eller nasjonal ordning som er godkjent av EU-kommisjonen, og etter nr. 6 kan aktørene dokumentere oppfyllelse av kriteriene i tråd med nasjonale ordninger opprettet av medlemsstatene.

2.3 Høringen

Klima- og miljødepartementet sendte den 28. oktober 2025 et høringsnotat om forslag til endring av bærekraftige produkter-loven på høring. Høringsfristen var 9. desember 2025. Høringsnotatet ble sendt til følgende høringsinstanser:

  • Energidepartementet

  • Finansdepartementet

  • Forsvarsdepartementet

  • Justis- og beredskapsdepartementet

  • Kommunal- og distriktsdepartementet

  • Landbruks- og matdepartementet

  • Nærings- og fiskeridepartementet

  • Samferdselsdepartementet

  • Statsministerens kontor

  • Utenriksdepartementet

  • Direktoratet for forvaltning og økonomistyring

  • Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

  • Forsvaret

  • Konkurransetilsynet

  • Landbruksdirektoratet

  • NVE

  • Skattedirektoratet

  • Sokkeldirektoratet

  • Statistisk sentralbyrå

  • Tolletaten

  • KS – Kommunesektorens organisasjon

  • Norsk institutt for bioøkonomi

  • Statkraft

  • Statnett

  • Adesso Bioproducts NUF

  • Advokatforeningen

  • Air BP Norway AS

  • Aviation Fuelling Services Norway AS

  • Avinor AS

  • BDO AS

  • Bellona

  • Bergen Bunkers AS

  • Biofuel Express S Ab Nuf

  • Biozin AS

  • Boreal Sjø Drift AS Avd Minol

  • Borregaard AS

  • Bunker Oil AS

  • Bunker One (London) Limited

  • CICERO Senter for klimaforskning

  • Circle K

  • Deloitte

  • Driv Energi

  • Drivkraft Norge

  • Eco-1 Bioenergi AS

  • Energifabriken

  • Equinor

  • Ernst & Young AS

  • ESSO Norge

  • Flybunkringsservice AS

  • Framtiden i våre hender

  • Glander International Bunkering

  • Greenpeace

  • Haltbakk Bunkers

  • Henka Revisjon AS

  • Holmøy Maritime As

  • Landsorganisasjonen i Norge

  • LNS Clearing AS

  • KPMG AS

  • Marine Supply AS

  • MHService AS

  • Miljøstiftelsen ZERO

  • Natur og Ungdom

  • Naturvernforbundet

  • Neste AB

  • NHO

  • NHO Luftfart

  • NHO Service og Handel

  • NHO Sjøfart

  • NHO Transport

  • Norges Bondelag

  • Norges Lastebileier-forbund

  • Norges Miljøvernforbund

  • Norges Skogeierforbund

  • Norsk Bioenergiforening

  • Norsk Bonde- og Småbrukarlag

  • NORSKOG

  • Preem Norge AS

  • PricewaterhouseCoopers AS

  • Regnskogfondet

  • Revicom AS

  • RSM Norge AS

  • Sabima

  • SAS Oil Norway AS

  • Silva Green Fuel

  • Sirk Norge

  • ST1

  • Standard Norge

  • Tank Storage

  • Transportøkonomisk institutt

  • Treforedlingsindustriens Bransjeforening

  • Treindustriens landsforening

  • Unioil Supply

  • Uno-x Mobility Norge AS

  • World Fuel Services Europe

  • WWF-Norge

  • Østlandske revisorer

Til sammen hadde 14 høringsinstanser høringsuttalelser, som alle er tilgjengelige på Miljødirektoratets nettsider.

Følgende høringsinstanser hadde realitetsmerknader:

  • Aviation Fuelling Services Norway AS

  • Biogass Norge

  • Drivkraft Norge

  • NHO Luftfart

  • Norges Bondelag

  • Norges Skogeierforbund

  • Norsk Bioenergiforening

  • Norsk Biokullnettverk

  • NORSKOG

Følgende høringsinstanser uttalte at de ikke hadde merknader eller ikke ønsket å uttale seg:

  • Forsvaret

  • NHO Transport

  • Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)

  • Statistisk Sentralbyrå (SSB)

Proposisjonen er basert på høringsnotatet, men er endret med hensyn til forslaget om å fastsette forskriftshjemmel for omsetningskravene for omsettere av flydrivstoff i forordning (EU) 2023/2405 om like konkurransevilkår for bærekraftig luftfart (ReFuelEU Aviation) i bærekraftige produkter-loven. Til forskjell fra i høringsnotatet, foreslår ikke departementet i denne proposisjonen å fastsette en slik hjemmel. Bakgrunnen for endringen er at ReFuelEU Aviation krever lovendring i både bærekraftige produkter-loven og luftfartsloven. Klima- og miljødepartementet og Samferdselsdepartementet har i samråd vurdert det som hensiktsmessig å fremme forslag om lovendringer i begge disse lovene samtidig for Stortinget. For å oppnå dette må forslaget om endring av bærekraftige produkter-loven for å fastsette forskriftshjemmel for omsetningskravene i ReFuelEU Aviation fremmes på et senere tidspunkt enn det som er lagt opp til for denne proposisjonen.

Neste kapittel
Forrige kapittel