4 Om forslaget til lovendringer

4.1 Behovet for lovendringer

4.1.1 Forslaget i høringsnotatet

Forskriftshjemmelen for bærekraftskriteriene er i dag i produktkontrolloven, der bærekraftskriteriene i fornybardirektiv I er gjennomført i produktforskriften kapitel 3. Bakgrunnen for hjemmelsvalget var at bærekraftskriteriene opprinnelig kun var knyttet til omsetningskravene for biodrivstoff i Norge, som allerede var regulert i produktforskriften da bærekraftskriteriene ble introdusert i norsk rett. Departementet la i høringsnotatet til grunn at disse forholdene har endret seg, men vurderte at produktkontrolloven også gir tilstrekkelig hjemmel til å gjennomføre bærekraftskriteriene i fornybardirektiv II. Lovforslaget i høringsnotatet er dermed ikke begrunnet i et materielt behov for en ny forskriftshjemmel.

I høringsnotatet vurderte departementet at produktkontrolloven likevel har noen svakheter som forskriftshjemmel for bærekraftskriteriene, og at ny hjemmel i bærekraftige produkter-loven er hensiktsmessig. Produktkontrolloven er i utgangspunktet innrettet mot å regulere miljøforstyrrelser som er direkte knyttet til produkter og deres egenskaper. De fleste kravene som er fastsatt med hjemmel i produktkontrolloven er typisk krav til hvilke stoffer og stoffblandinger produkter kan inneholde, og regulering av omsetning, import, eksport og bruk av produkter. Det er også krav som typisk har som formål å begrense bruk av farlige stoffer, og som i utgangspunktet ikke regulerer produktenes samlede klima- og miljøavtrykk. Departementet vurderte at bærekraftskriteriene i større grad samsvarer med formålet til bærekraftige produkter-loven, enn produktkontrollovens formål, og at bærekraftige produkter-loven dermed samlet sett er en klarere forskriftshjemmel for bærekraftskriteriene. Bærekraftige produkter-lovens formål er å fremme bærekraftige produkter og verdikjeder som bidrar til et ressurseffektivt og bærekraftig produksjons- og forbruksmønster i en sirkulær økonomi. Loven er ment å hjemle EUs forsterkede produktrammverk som blant annet stiller bærekraftskrav i hele verdikjeden. På tilsvarende måte, bygger bærekraftskriteriene på en verdikjedebasert tilnærming til produktregulering ved at klima- og miljøfotavtrykket i hele livsløpet reguleres, fra produksjon av råstoff til prosessering og konvertering til ferdig produkt og transport til omsetningsleddet.

I høringsnotatet vurderte departementet videre at dagens plassering av bærekraftskriteriene og tilknyttede krav i produktforskriften er noe utilgjengelig for berørte aktører, og at kriteriene kan bli mer tilgjengelige med ny hjemmel i bærekraftige produkter-loven. Dette har sammenheng med utviklingen i EU de siste årene der stadig flere sektorregelverk fremmer alternative brensler gjennom henvisning til, og vilkår om oppfyllelse av, bærekraftskriteriene i fornybardirektivet. Siden fornybardirektiv I har kriteriene blitt endret, fått større betydning og et mer vidtrekkende anvendelsesområde i EU/EØS-retten. Endringsforslaget legger til rette for at bærekraftskriteriene får et mer samlet hjemmelsgrunnlag og at annet regelverk kan henvise til, og stille vilkår om oppfyllelse av, forskriften som gjennomfører kriteriene på en tydeligere måte. Det EØS-rettslige klarhetskravet og hensynet til brukervennlig og god regelverksteknikk tilsier også at kriteriene gjennomføres med forskriftshjemmel samme sted i regelverket. Dette er videre hensiktsmessig ved eventuelle senere endringer av kriteriene.

Departementet vurderte i høringsnotatet at bærekraftige produkter-loven per i dag ikke gir hjemmel for å gjennomføre bærekraftskriteriene i fornybardirektivet, fordi opplistingen av produktgrupper loven gjelder for ikke inkluderer brensler. Departementet la derfor til grunn at bærekraftige produkter-loven må endres for å etablere hjemmel for bærekraftskriteriene for alternative brensler.

For å unngå et fragmentert regelverk, vurderte departementet videre at bærekraftige produkter-loven også bør gi forskriftshjemmel for å gjennomføre forpliktelser i fornybardirektiv II som innebærer krav om å oppfylle bærekraftskriteriene. Dette for å gjennomføre forpliktelser i fornybardirektivet om å fremme fornybar energi. Departementet vurderer at Norge oppfyller disse forpliktelsene gjennom omsetningskravene overfor drivstoffomsettere og at kravene bør gjennomføres i forskrift med hjemmel i bærekraftige produkter-loven. Omsetningskravene innebærer at en gitt prosentandel av drivstoffet omsettere selger må bestå av biodrivstoff som oppfyller bærekraftskriteriene i fornybardirektivet. Videre fremmer flere andre EU-rettsakter alternative brensler, og stiller da samtidig krav om oppfyllelse av bærekraftskriteriene. Den foreslåtte bestemmelsen vil også kunne hjemle disse ved eventuell innlemmelse i EØS-avtalen.

4.1.2 Høringsinstansenes syn

Norges Bondelag, Norges Skogeierforbund, Norsk Bioenergiforening, Norsk Biokullnettverk og NORSKOG mener konsekvensene av lovforslaget ikke er tilstrekkelig utredet. Norges Skogeierforbund går på denne bakgrunn imot forslaget.

Norges Bondelag, Norsk Bioenergiforening, Norsk Biokullnettverk og NORSKOG mener behovet for ny hjemmel i bærekraftige produkter-loven ikke er tilstrekkelig dokumentert, herunder hva man ønsker å oppnå med forslaget, utfordringene med dagens hjemmel i produktkontrolloven og at ny hjemmel i bærekraftige produkter-loven utgjør en løsning. Norsk Bioenergiforening støtter på denne bakgrunn ikke at hjemmelen skal flyttes på nåværende tidspunkt, og Norsk Bondelag mener lovendringen er prematur.

Norsk Bioenergiforening og Norges Bondelag peker på at lovendringen ikke bør omtales som en teknisk justering, og mener forslaget om ny hjemmelslov legger føringer for hele det norske gjennomføringsregimet, herunder hvordan biomasse, biogass, biokull og andre relaterte materialstrømmer senere reguleres. De etterlyser derfor en mer omfattende utredning av hvilke strukturelle og administrative konsekvenser en flytting av hjemmelen kan ha.

4.1.3 Departementets vurderinger

Departementet følger opp forslaget i høringsnotatet og viser til punkt 4.1.1 for omtalen av behovet for lovendringer.

Departementet finner likevel grunn til å utdype behovet for lovendring noe nærmere på bakgrunn av høringsuttalelsene.

Lovforslaget innebærer ikke i seg selv at forskriftshjemmelen for bærekraftskriteriene i fornybardirektiv I flyttes fra produktkontrolloven til bærekraftige produkter-loven. Lovforslaget innebærer en ny forskriftshjemmel i bærekraftige produkter-loven for bærekraftskriteriene i fornybardirektiv II og krav som bygger på disse. På grunnlag av den nye forskriftshjemmelen skal bærekraftskriteriene og kravene på et senere tidspunkt gjennomføres i norsk rett ved forskrift. Forslaget har dermed etter departementets vurdering ingen nevneverdige økonomiske eller administrative konsekvenser som tilsier at det er behov for konsekvensutredning, som etterlyst av høringsinstansene.

Etter departementets vurdering er forskriftshjemmelen for bærekraftskriteriene og tilknyttede krav i fornybardirektiv I i produktkontrolloven, også tilstrekkelig for å gjennomføre kriteriene og kravene i fornybardirektiv II. Departementets hovedmål med lovforslaget er at bærekraftskriteriene og kravene i fornybardirektiv II, skal få en tydeligere og mer presis forskriftshjemmel enn i produktkontrolloven, som har visse svakheter som forskriftshjemmel. Etter en samlet vurdering anser departementet bærekraftige produkter-loven som en tydeligere og mer presis forskriftshjemmel for bærekraftskriteriene og tilhørende krav, enn produktkontrolloven. Hovedbegrunnelsen for dette er at bærekraftskriteriene i større grad samsvarer med formålet i bærekraftige produkter-loven.

Videre har bærekraftskriteriene fått større betydning og et mer vidtrekkende anvendelsesområde i ulike sektorer, siden kriteriene først ble gjennomført i norsk rett på grunnlag av produktkontrolloven. På denne bakgrunn ser departementet behov for et mer samlet hjemmelsgrunnlag for bærekraftskriteriene og krav som bygger på disse, for å øke tilgjengeligheten for berørte aktører. Departementet vurderer her bærekraftige produkter-loven som den mest naturlige forskriftshjemmelen i norsk rett.

Departementet understreker at dette lovforslaget kun fastsetter forskriftshjemmel for at kriteriene og kravene i fornybardirektiv II kan gjennomføres i norsk rett på et senere tidspunkt. Lovforslaget inneholder ikke forslag til den konkrete gjennomføringen av disse rettsaktene. Departementet viser til at Stortinget har samtykket til EØS-komitebeslutning i Prop. 137 S (2024–2025) og Stortingets vedtak 1084 (2024–2025) om innlemmelse av fornybardirektiv II, med de tilpasninger som fremkommer av beslutningen.

På oppdrag fra Klima- og miljødepartementet utarbeider Miljødirektoratet forslag til forskrifter som gjennomfører bærekraftskriteriene i fornybardirektiv II og krav om oppfyllelse av disse i norsk rett. Konsekvensene av rettsaktene blir utredet i forbindelse med dette arbeidet, i tråd med utredningsinstruksen. Forskriftsforslag vil sendes på offentlig høring.

Departementet viser for øvrig til omtalen av forslaget i høringsnotatet i punkt 4.1.1 og omtalen av bærekraftige produkter-loven i punkt 3.2.

4.2 Bærekraftskrav

4.2.1 Forslaget i høringsnotatet

Bærekraftige produkter-loven § 4 gir hjemmel for å gjennomføre EØS-rettslige forpliktelser om krav til bærekraft i hele verdikjeden for batterier, kjøretøy, emballasje, plast, elektriske og elektroniske produkter og tekstiler. Bestemmelsen gir hjemmel for krav til produkter innenfor de nevnte produktgruppene i EUs forsterkede produktrammeverk. Departementet vurderte i høringsnotatet at bærekraftskriteriene i fornybardirektiv II har klare likheter med EUs forsterkede produktrammeverk, ved at kriteriene bygger på en verdikjedebasert tilnærming til produktregulering der klima- og miljøfotavtrykket i hele livsløpet reguleres i et globalt, og ikke bare nasjonalt, perspektiv. Til forskjell fra produktrammeverket, utgjør ikke bærekraftskriteriene i seg selv krav. Videre har ikke kriteriene til formål å fremme en sirkulær økonomi, og omfatter ikke hensyn som sosial og økonomisk bærekraft. Bærekraftskriteriene stiller heller ikke krav til håndtering av avfall. På grunn av forskjellene mellom bærekraftskriteriene og EUs forsterkede produktrammeverk, vurderte departementet at hjemmelsgrunnlaget for å gjennomføre bærekraftskriteriene og krav om bygger på disse, bør etableres i en ny § 4 a i bærekraftige produkter-loven.

Forslaget til ny § 4 a skal gi forskriftshjemmel for gjennomføring av EØS-rettslige forpliktelser om å fastsette bærekraftskriteriene og bærekraftskrav for brensler. Bærekraftskriteriene er omtalt nærmere over i punkt 2.2.2. Bærekraftskrav omfatter krav om oppfyllelse av bærekraftskriteriene i fornybardirektiv II, som er nærmere omtalt over i punkt 2.2.3.

Andre bærekraftskrav til brensler er for eksempel krav om omsetning eller bruk av bærekraftige brensler til bestemte formål. Kravene må bidra til oppfyllelse av forpliktelser i henhold til EU-rettsakter inntatt i EØS-avtalen. Vilkåret «brensler» dekker alle produkter og materialer som gjennom forbrenning eller annen prosess kan omdannes til nyttbar energi, som biodrivstoff, fast biomasse, biogass og RFNBO, RCF, lavkarbonbrensler og fossile brensler.

Et eksempel på bærekraftskrav ny § 4 a gir hjemmel til, er pålegg overfor omsettere av brensler til transportsektoren om å fremme fornybar energi,1 etter fornybardirektivet artikkel 25. Et annet eksempel er krav etter fornybardirektivet artikkel 29 til faste biobrensler og biogass som brukes i anlegg som produserer elektrisitet, varme, kjøling eller brensler med brenselskapasitet over visse terskler. De nevnte kravene oppfylles med alternative brensler som oppfyller bærekraftskriteriene.

Ny § 4 a bokstav a til c angir en liste over krav som kan stilles med hjemmel i bestemmelsen. Listen inneholder eksempler og er ikke uttømmende.

I § 4 a bokstav a er krav om bærekraft i livsløpet, herunder krav til reduksjon av klimagassutslipp, energibruk og økt energieffektivitet, nevnt som eksempler på krav som kan stilles i medhold av bestemmelsen. Dette omfatter for eksempel krav om at biomasse som råstoff ikke kan høstes fra arealer med høy biodiversitet, høyt karbonlager eller fra torvmark, og krav om reduksjon av klimagassutslippet fra hele livsløpet til brensler sammenlignet med utslipp fra tilsvarende energimengde fossilt.

I bokstav b nevnes «dokumentasjon av bærekraftsaspekter». Dette omfatter blant annet krav om dokumentasjon av oppfyllelse av bærekraftskriterier og dokumentasjon på omsetning eller bruk av alternative brensler til bestemte formål.

I bokstav c nevnes «restriksjoner på, forbud mot og krav til omsetning og bruk», for å synliggjøre at bestemmelsen gir hjemmel for blant annet å pålegge aktører ulike plikter om omsetning eller bruk av alternative drivstoff.

Flere av aktørene i verdikjeden for biobrensler er aktører i jord- og skogbrukssektoren. Disse aktørene forholder seg i utgangspunktet til landbrukslovgivningen for krav til sine aktiviteter. Forslaget er ikke ment å endre på dette utgangspunktet. For eksempel vil utøvelse av skogbruk, blant annet krav som gjelder hogst, hogstmetoder, definisjoner av skog og skogtyper, underlegges skogbrukslovgivningen. Av dette følger det også at regler for tilsyn med hogstaktivitet mv. i utgangspunktet følger av skogbrukslova.

4.2.2 Høringsinstansenes syn

Norges Skogeierforbund, Norsk Bioenergiforening og NORSKOG mener at produktene som reguleres i bærekraftige produkter-loven i dag er svært annerledes enn produkter basert på skogsråstoff, og stiller spørsmål ved om bærekraftige produkter-loven er egnet til å regulere slike produkter. NORSKOG fremholder også at bærekraftige produkter-loven primært er utviklet for å gjennomføre regler under EUs forsterkede produktrammeverk, at loven konkret er utformet for produktgruppene i dette regelverket og mener at regimet under fornybardirektiv II har et helt annet formål. NORSKOG stiller derfor spørsmål ved om flyttingen er hensiktsmessig.

Norsk Bioenergiforening, Norges Bondelag og NORSKOG mener også at en flytting av bærekraftskriteriene til lov om bærekraftige produkter kan medføre en indirekte regulering av hogstpraksis og arealforvaltning, noe som ikke må skje. NORSKOG mener det er et nødvendig og viktig utgangspunkt at aktører i verdikjeden for biobrensler fortsatt skal forholde seg til sektorlovgivningen som hovedregel. De mener det er uklart hvordan eventuelle konflikter mellom sektorlovverket og EU-regelverket skal håndteres, og at dette burde vært grundigere utredet og belyst i høringsnotatet. De mener også at særlovgivning, slik som skogbruksloven, bør gå foran regler fra fornybardirektiv II, dersom bestemmelser i bærekraftige produkter-loven skulle innføre ytterligere, avvikende eller mer vidtrekkende krav enn det direktivet legger opp til. De mener at risikoen for tolkningskonflikter, uforutsigbarhet og ulik praktisering mellom aktører i verdikjeden øker dersom det etableres parallelle reguleringsregimer. Norsk Bioenergiforening og Norges Bondelag ber også om en tydelig avgrensing mot sektorlovgivningen og reiser spørsmål ved om det heller bør gjennomføres i annet regelverk.

NORSKOG understreker at gjennomføringen av fornybardirektiv II må skje innenfor det eksisterende sektorregelverket for skogbruket, og ikke i konkurranse med det. NORSKOG mener et slikt prinsipp gir de beste forutsetningene for effektiv implementering, lav administrativ belastning og høy grad av rettslig klarhet for alle aktører i verdikjeden.

Norges Skogeierforbund peker på at dersom bærekraftskriteriene gjennomføres i forskrift under bærekraftige produkter-loven, som ikke er underlagt Landbruks- og matdepartementet, så er det en mulighet for at kriteriene endres uten nødvendig opplysning og offentlig debatt.

4.2.3 Departementets vurderinger

Departementet foreslår å videreføre forslaget i høringsnotatet til ny § 4 a som skal gi hjemmel for gjennomføring av EØS-rettslige forpliktelser om å fastsette bærekraftskriterene og bærekraftskrav for brensler. På bakgrunn av høringsuttalelsene ser imidlertid departementet det som hensiktsmessig å begrunne forslaget noe nærmere.

Departementet er enig i at bærekraftige produkter-loven i utgangspunktet er utformet som hjemmelsgrunnlag for EUs forsterkede produktrammeverk. Dette fremgår blant annet av forarbeidene til loven, Prop. 69 LS (2023–2024) punkt 1 side 7, som uttrykker at loven har til formål å hjemle et nytt og forsterket rammeverk for bærekraftige produkter fra EUs handlingsplan for sirkulær økonomi.

Departementet kan imidlertid ikke se at formålet, eller bærekraftige produkter-loven for øvrig, er til hinder for at loven kan videreutvikles til også å utgjøre hjemmelsgrunnlag for bærekraftskriteriene i fornybardirektiv II og tilknyttede krav. Som beskrevet over i punkt 4.1, har bærekraftskriteriene klare likehetstrekk med bærekraftige produkter-lovens formål og reglene loven i utgangspunktet er ment å regulere. Videre går ikke lovforslaget utover, eller på tvers av, lovens formål om å hjemle regler som gjennomfører EUs forsterkede produktrammeverk. Det finnes i dag, etter departementets vurdering, ikke andre lover i Norge som på tilsvarende måte er rettet mot bærekraft i livsløpet til produkter og verdikjeder og som derfor ville utgjort et bedre egnet hjemmelsgrunnlag for bærekraftskriteriene. Samlet sett vurderer derfor departementet det som hensiktsmessig at bærekraftige produkter-loven videreutvikles med ny § 4 a, for å også danne forskriftshjemmel for senere gjennomføring av EØS-rettslige forpliktelser om å fastsette bærekraftskriteriene og bærekraftskrav for brensler.

Enkelte høringsinstanser har fremhevet at et nytt hjemmelsgrunnlag i bærekraftige produkter-loven ikke må medføre ytterligere eller indirekte regulering av råstoff som allerede er regulert av annet sektorregelverk, for eksempel skogbruksloven, og at ved konflikt bør særregelverk gå foran. Departementet understreker at bærekraftskriteriene i fornybardirektivet og krav som bygger på disse allerede har hjemmel i produktkontrolloven. Videre innebærer ikke lovforslaget gjennomføring av kriteriene i fornybardirektiv II eller kravene som bygger på disse. Departementet vurderer det derfor slik at forslaget til ny § 4 a ikke innebærer ytterligere eller indirekte regulering av råstoff som allerede reguleres av annet sektorregelverk. Eventuelle konflikter mellom krav i fornybardirektiv II og eksisterende lovgivning bør identifiseres og forsøkes løst i forbindelse med gjennomføringsarbeidet.

4.3 Tilsyn og håndhevelse

4.3.1 Forslaget i høringsnotatet

For å gjøre lovens tilsyns- og håndhevingsbestemmelser gjeldende for forskrifter gitt i medhold av ny § 4 a, foreslår departementet å innta § 4 a i opplistingen av bestemmelser i § 7 (nødvendige vedtak for gjennomføring av loven), § 14 (overtredelsesgebyr) og § 15 (straff).

4.3.2 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har hatt synspunkter på forslaget om å gjøre bærekraftige produkter-lovens bestemmelser om tilsyn og håndhevelse gjeldende for forskrifter gitt i medhold av ny § 4 a.

4.3.3 Departementets vurderinger

Departementet viderefører forslaget i høringsnotatet om å endre bærekraftige produkter-lovens bestemmelser om tilsyn og håndhevelse gjeldende for forskrifter gitt i medhold av ny § 4 a.