5 Varsling ved internasjonale helsekriser
Departementet foreslår endringer i folkehelseloven og smittevernloven for å kunne innføre varslingsplikter for etater, virksomheter og personell utenfor helse- og omsorgstjenesten ved alvorlige hendelser av betydning for internasjonal folkehelse.
5.1 Bakgrunn
Norge deltar i internasjonalt samarbeid om helseberedskap. WHOs internasjonale helsereglement (IHR) er en internasjonal avtale undertegnet av alle WHOs medlemsland. IHR regulerer blant annet varsling og samarbeid for å håndtere internasjonale helsekriser. Reglementet gir retningslinjer for WHO og landenes håndtering ved internasjonale helsekriser. Det gjelder for alle typer helsetrusler uavhengig av årsak, også der årsaken ikke er kjent. Varslinger mellom landene og WHO er sentralt i IHR.
På europeisk nivå gir Europaparlaments- og rådsvedtak 1082/2013/EU en tilsvarende regulering av den europeiske helseberedskapen. Vedtaket er tatt inn i EØS-avtalen og etablerer Early Warning and Response System (EWRS), som er det europeiske varslingssystemet for helsekriser. EWRS har fungert som et varslingssystem på smittevernområdet siden 1998, men er gjennom vedtak 1082/2013/EU utvidet til å omfatte alle årsaker («all hazard») unntatt radiologiske og nukleære hendelser som varsles gjennom EUs ECURIE-system. Varslingsplikten inntrer der helsetrusselen er uvanlig hva gjelder tid og sted, forårsaker eller vil kunne forårsake betydelig sykdom og død hos mennesker, eller vokser hurtig/vil kunne vokse hurtig, eller at den er for omfattende til å kunne håndteres av nasjonale myndigheter. Videre er det et vilkår at helsetrusselen berører eller vil kunne berøre mer enn ett medlemsland og at den nødvendiggjør/vil kunne nødvendiggjøre felles koordinering innenfor EU.
De to varslingssystemene er harmonisert, slik at det ikke innebærer merarbeid verken for Folkehelseinstituttet, som er nasjonalt kontaktpunkt i Norge, eller for personell/etater som har plikt til å varsle nasjonalt.
Norge har etablert nasjonale systemer for varsling på smittevernområdet. For helsetrusler som har andre årsaker har departementet foreslått forskriftsendringer, og disse vil følges opp. Det er imidlertid ikke hjemmel i lovverket til å pålegge personell eller virksomheter utenfor helsetjenesten plikt til å varsle for annet enn smittsomme sykdommer.
5.2 Gjeldende rett
IHR og Europaparlaments- og rådsvedtak 1082/2013/EU er gjennomført i norsk rett gjennom flere lovverk. Forskrift om varsling av og tiltak ved alvorlige hendelser av betydning for internasjonal folkehelse (IHR-forskriften) gir nærmere bestemmelser om varslingsplikter.
5.2.1 Folkehelseloven
Folkehelseloven har blant sine formål å beskytte befolkningens helse (lov 24. juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid). Bestemmelsene om miljørettet helsevern i lovens kapittel 3 regulerer faktorer i miljøet som kan ha innvirkning på helsen. Det er gitt flere forskrifter om miljørettet helsevern som stiller krav for å beskytte befolkningens helse. Folkehelseloven § 29 gir hjemmel for å gi nærmere bestemmelser om gjennomføring av internasjonale avtaler på folkehelseområdet. I bestemmelsen er det spesielt vist til IHR. Bestemmelsen gir en generell hjemmel for gjennomføring av IHR uavhengig av om hendelsen eller helsekrisen skjer innenfor strålevern-, kjemikalie- eller smittevernområdet. Bestemmelsen gir ikke hjemmel for å pålegge varslingsplikter.
5.2.2 Smittevernloven
Smittevernloven har som formål å verne befolkningen mot smittsomme sykdommer ved å forebygge dem og motvirke at de overføres i befolkningen (lov 15. august 1994 nr. 55 om vern mot smittsomme sykdommer). Loven skal også motvirke spredning til og fra Norge. Smittevernloven legger oppgaver til kommuner, helseforetak, fylkesmenn og sentrale helsemyndigheter. Loven gir også særskilte fullmakter for kommuner og sentrale helsemyndigheter til å bekjempe smittsomme sykdommer i utbruddssituasjoner.
Smittevernloven gir varslingsplikter til helsepersonell. Loven gir også i § 4-10 hjemmel for å pålegge tjenestemenn i politiet, skipskontrollen, losvesenet, tollvesenet og havnevesenet, på flyplasser og ansatte i Mattilsynet å ha særskilt oppmerksomhet rettet mot smittsomme sykdommer. De plikter å bistå med gjennomføringen av smittevernloven og helse- og omsorgstjenesteloven.
5.2.3 IHR-forskriften
IHR-forskriften har som formål å forebygge og motvirke internasjonal spredning av smittsom sykdom, samt sikre en internasjonalt koordinert oppfølging (forskrift 21. desember 2007 nr. 1573 om varsling av og tiltak ved alvorlige hendelser av betydning for internasjonal folkehelse). Forskriften har bestemmelser om varslingsplikt for både helsepersonell, andre myndigheter, fører av skip, luftfartøy og andre transportmidler. Det skal varsles ved mistanke om sykdom som kan ha betydning for internasjonal folkehelse. IHR-forskriften er hjemlet i smittevernloven og er på flere områder avgrenset til å omhandle smittsomme sykdommer.
5.3 Forslaget i høringsnotatet
Departementet foreslo i høringen flere endringer i regelverket for å gjennomføre IHR og Europaparlaments- og rådsvedtak 1082/2013/EU i norsk rett, også for hendelser og beredskapssituasjoner som har andre årsaker enn smittsomme sykdommer. De fleste forslagene var endringer i IHR-forskriften.
Departementet foreslo imidlertid også en endring i folkehelseloven § 29 for å gi virksomheter utenfor helse- og omsorgstjenesten varslingsplikt og bistandsplikt for alvorlige hendelser av betydning for internasjonal folkehelse.
5.4 Høringsinstansenes syn
Flere høringsinstanser, blant annet Fylkesmannen i Østfold, Folkehelseinstituttet og Helsedirektoratet, støtter tilpasningene i regelverket for å implementere internasjonalt helsereglement.
Sjøfartsdirektoratet legger i sin høringsuttalelse til grunn at lovendringen ikke vil stille krav til deres inspektører om økt kompetanse til å avgjøre når en skal varsle. Sjøfartsdirektoratet mener det er nødvendig å avklare om direktoratets ledelse skal ha et selvstendig ansvar for å oppsøke slik informasjon og formidle denne til ansatte. Sjøfartsdirektoratet peker videre på bestemmelser i skipssikkerhetsloven som er relevante for hendelser der forhold om bord som utgjør en fare for liv og helse, miljø eller materielle verdier.
Kystverket peker på at endringen i folkehelseloven § 29 andre ledd fremstår som en styrking eller skjerping av lovmessige plikter for de tjenestemenn som er opplistet. Kystverket etterlyser en presisering av hva forslaget innebærer for losenes årvåkenhet og hva som skal rapporteres. Kystverket viser til at forarbeidene til smittevernloven § 4-10 presiserer at plikten til å ha særlig oppmerksomhet gjelder «så langt det er forenlig med deres øvrige oppgaver». Samferdselsdepartementet støtter høringsuttalelsen fra Kystverket.
Statens arbeids- og miljømedisinske institutt (STAMI) mener det bør vurderes om Petroleumstilsynet og Arbeidstilsynet bør være blant de instanser som plikter å ha særlig oppmerksomhet mot alvorlige hendelser av betydning for internasjonal folkehelse.
5.5 Departementets vurderinger og forslag
Departementet foreslår at folkehelseloven § 29 får nytt andre og tredje ledd som gir navngitte etater og personellgrupper plikt til å ha særlig oppmerksomhet rettet mot og plikt til å bistå ved helsetrusler som kan utgjøre en alvorlig hendelse av betydning for internasjonal folkehelse. Videre gir bestemmelsen hjemmel til i forskrift å pålegge de navngitte etatene og personellgruppene en varslingsplikt. En slik hjemmel er nødvendig for å kunne gi nærmere bestemmelser i forskrift om varsling ved hendelser som har andre årsaker enn smittsom sykdom. Bestemmelsen vil tilsvare smittevernloven § 4-10, og foreslås tatt inn i folkehelseloven som i motsetning til smittevernloven har et virkeområde som omfatter også andre årsaker til sykdom enn smittsomme sykdommer.
Gjennom IHR og Europaparlaments- og rådsvedtak 1082/2013/EU har landene forpliktet seg til å etablere systemer for å avdekke, vurdere, varsle og rapportere om helsetrusler som kan kreve en koordinert internasjonal respons. At landene etablerer systemer for varsling er et viktig element. Departementet mener varslingspliktene i Norge må omfatte alle helsetrusler uavhengig av årsak, og ikke kun gjelde for smittsomme sykdommer. For at IHR-forskriften kan pålegge etater, virksomheter og personell utenfor helsesektoren plikt til å varsle, kreves det en lovhjemmel.
Forslaget til ny bestemmelse i folkehelseloven § 29 vil gi tilsvarende plikter ved helsetrusler som har andre årsaker enn smittsomme sykdommer. Bestemmelsen vil legge til rette for at Norges varslingssystem kan samsvare med våre internasjonale forpliktelser i IHR og Europaparlaments- og rådsvedtak 1082/2013/EU.
De etatene som pålegges varslingsplikter er ansatte ved politiet, tollvesenet, havnevesen, flyplasser, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Mattilsynet, Forsvaret, Kystvakten, Kystverket, Fiskeridirektoratet og Sjøfartsdirektoratet. Fører av skip, luftfartøy og andre transportmidler gis også en plikt til å varsle. Det er de samme etatene og personellgruppene som er gitt en informasjonsplikt og bistandsplikt i smittevernloven § 4-10, og bestemmelsene i smittevernloven og folkehelseloven bør være harmoniserte. Departementet foreslår at Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap også tas inn i listen over etater i smittevernloven § 4-10. Direktoratet var i høringen enig i at de bør være en del av varslingssystemet i IHR-forskriften. Varslingspliktene internasjonalt gjelder for offentlige etater, virksomheter eller personell som kan komme i kontakt med mennesker og gods på reise. Departementet mener at Petroleumstilsynet og Arbeidstilsynet ikke bør inntas i listen over varslingspliktige instanser. Det var foreslått at Statens strålevern skulle inkluderes i bestemmelsen. Deres varslingsplikt følger av strålevernloven og kongelig resolusjon om atomulykkeberedskapen, og tas derfor ut av denne bestemmelsen.
At varslingsplikten utvides til å gjelde helsetrusler som har andre årsaker enn smittsomme sykdommer, vil etter departementets syn ikke ha store konsekvenser i praksis. Det forventes ikke at en los eller en flyplassansatt skal avgjøre om årsaken til sykdom er en forgiftning eller en smittsom sykdom. Plikten til å ha særlig oppmerksomhet rettet mot helsetrusler vil i hovedsak tre inn når helsemyndighetene har konkret mistanke, og formidler informasjon til de aktuelle etater, virksomheter og personellgrupper. Et eksempel der varslingsplikten ble benyttet, var under utbruddet av ebolasykdom i 2014. Folkehelseinstituttet og Helsedirektoratet informerte da blant annet personell ved flyplasser og i fly om hvilke symptomer de skulle være oppmerksomme på, og hvor de skulle varsle ved mistanke om ebolasykdom. Det ble også informert om hvordan personellet skulle gå frem for å beskytte seg selv og andre passasjerer.
I forslaget til lovtekst er det tatt inn en bistandsplikt for de navngitte etatene og personellgruppene. Bistandsplikten er formulert på samme måte som smittevernloven § 4-10, og vil ha de samme begrensningene. Det innebærer at bistandsplikten gjelder så langt det er forenlig med personellets øvrige oppgaver. Plikten til å bistå med gjennomføringen og overholdelsen er avgrenset til alvorlige hendelser av betydning for internasjonal folkehelse.
Departementet mener at varslings- og bistandspliktene bør gjelde for Svalbard, på samme måte som varslings- og bistandsplikten i smittevernloven. Folkehelseloven § 29 er gjort gjeldende på Svalbard gjennom forskrift om anvendelse av helselover og -forskrifter for Svalbard og Jan Mayen. Endringene vil således gjelde også for Svalbard.
5.6 Økonomiske og administrative konsekvenser
Større hendelser, kriser og ulykker kan kreve en samordnet internasjonal innsats. Utveksling av informasjon mellom landene kan være nødvendig for å få oversikt over situasjonen og helsetruslene.
Departementet mener at lovfesting av varslingsplikter for andre typer helsetrusler enn for smittsomme sykdommer ikke vil innebære økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning. Plikten for etater og personell utenfor helse- og omsorgssektoren vil i hovedsak tre inn når helsemyndighetene har en konkret mistanke, og formidler informasjon til de som har plikt til å varsle. De fleste hendelsene som varsles er smittsomme sykdommer. De nevnte etatene og personellet har i dag en varslingsplikt hjemlet i smittevernloven og IHR-forskriften.
I de situasjonene der det oppstår en internasjonal helsekrise vil det være av stor betydning at varslingssystemet er på plass.