4 Endringer i fristen for gjennomføring av opplæring i norsk og samfunnskunnskap

4.1 Gjeldende rett

Innvandrere mellom 18 og 67 år som har fått innvilget en oppholdstillatelse som nevnt i integreringsloven § 27, har rett og plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap, jf. integreringsloven § 26 første ledd. Det følger av § 26 andre ledd at retten og plikten som hovedregel inntrer når oppholdstillatelsen innvilges, eller ved ankomst til Norge for personer som har fått innvilget oppholdstillatelsen før innreise.

Retten og plikten til opplæring i norsk gjelder til deltageren har nådd et minimumsnivå i norsk, men likevel ikke lenger enn tre år med tillegg av godkjent permisjon, jf. integreringsloven § 32 første ledd første punktum. En deltager som fra før har utdanning på videregående nivå eller høyere, har ikke rett eller plikt til opplæring i lenger enn 18 måneder med tillegg av godkjent permisjon, jf. andre punktum.

Deltagere med rett og plikt til å delta i opplæring i samfunnskunnskap skal gjennomføre 75 timer opplæring innen ett år etter at retten og plikten inntrådte, jf. integreringsloven § 33.

Kommunen skal treffe vedtak om og sørge for opplæring i norsk og samfunnskunnskap til personer som omfattes av målgruppen og som er folkeregistrert i kommunen, jf. integreringsloven § 30 første ledd. Tilbud om opplæring skal gis så snart som mulig og senest innen tre måneder etter folkeregistrering eller at krav om deltagelse blir fremsatt, jf. integreringsloven § 30 tredje ledd. Deltagere som får tilbud om opplæring senere enn tre måneder etter folkeregistrering eller at krav om deltagelse blir fremsatt, kan klage på at kommunen ikke har oppfylt sin plikt etter integreringsloven § 30 tredje ledd.

Fristen i integreringsloven § 37 d om opplæring i norsk for personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34 om midlertidig kollektiv beskyttelse beregnes annerledes. I disse tilfellene gjelder retten til opplæring i ett år fra oppstartstidspunktet. Bakgrunnen for at varigheten regnes fra oppstartstidspunktet er blant annet at personer med kollektiv beskyttelse ikke har plikt til å delta i opplæringen, kun rett.

Kommunen må registrere vedtak om opplæring i norsk og samfunnskunnskap i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR) for at tilskuddet til opplæringen skal bli utbetalt. Kommuner må registrere hvem som går fulltid i videregående opplæring i NIR for at tilskuddet til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for disse deltagerne skal bli utbetalt til fylkeskommuner.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) sin årsrapport for 2021 viser at kun 48 prosent av deltagerne som ble omfattet av rett og plikt til opplæring i 2020, startet norskopplæringen innen tre måneder. 71 prosent hadde startet opplæringen innen seks måneder. I 2019 startet 52 prosent av deltagerne innen tre måneder og 70 prosent hadde startet innen seks måneder.

4.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet å endre beregningen av fristen for gjennomføring av opplæring i norsk og samfunnskunnskap, slik at den løper fra datoen kommunen har tilbudt oppstart av opplæring.

Departementet foreslo også å presisere i integreringsloven § 32 om opplæring i samfunnskunnskap at godkjente permisjoner legges til fristen på ett år.

4.3 Høringsinstansenes syn

Alle høringsinstansene som har gitt innspill til dette forslaget, er positive. Det gjelder Bærum kommune, Skien kommune, Viken fylkeskommune, Statsforvalteren i Innlandet, Øygarden kommune, Oslo voksenopplæring servicesenter, Statsforvaltaren i Vestland, Rogaland fylkeskommune, Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir), Nordland fylkeskommune, Agder fylkeskommune, Innlandet fylkeskommune, Likestillingssenteret KUN, IMDi, Utdanningsforbundet og MiRA-Senteret.

Viken fylkeskommune uttaler imidlertid at det med fordel kunne vært nevnt at for innvandrere som omfattes av § 26 første ledd, og som skal gå i videregående opplæring, så regnes tidsbegrensningen fra oppstart i videregående skole. Viken fylkeskommune mener at dette vil bidra til at kommunen ser sitt ansvar for å gi opplæring i norsk til innvandrere i målgruppa for bestemmelsen i påvente av oppstart i videregående opplæring.

HK-dir peker på at med den foreslåtte endringen i § 33 første ledd, vil fristen for å gjennomføre opplæring i samfunnskunnskap og fristen for å ta samfunnskunnskapsprøven ikke lenger være harmonisert. Direktoratet ber departementet om også å gjøre endringer i regelverket knyttet til fristen for å gjennomføre prøve i samfunnskunnskap, slik at fristene for gjennomføring av opplæringen og prøven er samordnet, og opplæringen avsluttes med en prøve.

Både Agder og Innlandet fylkeskommuner ønsker en tydeliggjøring av kommunens ansvar for at deltagere som deltar fulltid i videregående skole blir registrert korrekt i NIR. Bakgrunnen for ønsket er at fylkeskommunen ikke har tilgang til NIR og dermed ikke kan foreta en slik registrering for at tilskuddet for norsk og samfunnskunnskap tilfaller fylkeskommunen.

4.4 Departementets vurderinger og forslag

Forslaget om endringer i beregningen av fristen for gjennomføring av opplæring i norsk og samfunnskunnskap har fått bred støtte i høringen. Departementet opprettholder forslaget, med en mindre språklig justering.

Det kan være flere grunner til at oppstart av opplæring i norsk og samfunnskunnskap blir forsinket, for eksempel feilregistreringer, at deltageren selv ønsker å utsette oppstarten eller at kommunen eller fylkeskommunen ikke har kapasitet til å tilby opplæringen innen fristen. Forsinkelser i oppstarten av opplæring kan innebære at deltageren får kortere tid til å gjennomføre gratis opplæring enn hva som fremgår av loven.

Perioden en deltager har rett og plikt til opplæring i norsk eller samfunnskunnskap regnes i dag fra tidspunktet retten og plikten til deltagelse i opplæring inntrer. Det vil si fra oppholdstillatelsen innvilges, eller fra tidspunktet for ankomst til Norge dersom personen får innvilget oppholdstillatelse før innreise. Kommunens frist for å gi tilbud om opplæring er først tre måneder etter folkeregistrering eller krav om deltagelse blir fremsatt. I mange tilfeller får deltagere tilbud om opplæring etter fristens utløp. Departementet mener at det er uheldig for den enkelte deltager at perioden med rett til gratis opplæring forkortes. Dette gjelder særlig deltagere som har utdanning på videregående nivå eller høyere fra før, og ikke har rett eller plikt til opplæring i lenger enn 18 måneder. Det gjelder også for opplæringen i samfunnskunnskap, der fristen for gjennomføring av opplæringen er ett år for alle.

Viken fylkeskommune mener at fristen for de som skal gå i videregående opplæring bør regnes fra oppstart i videregående opplæring. Fylkeskommunen mener at dette vil bidra til at kommunene gir opplæring i påvente av oppstart i videregående opplæring. Til dette bemerker departementet at det kan gå en del tid før oppstart i videregående opplæring. Dersom fristen for gjennomført opplæring ikke begynner å løpe før oppstart, vil dette innebære at noen får vesentlig lengre frist enn andre. Det er uansett kommunens ansvar etter loven å tilby oppstart av opplæring i norsk og samfunnskunnskap innen tre måneder, jf. integreringsloven § 30 tredje ledd.

Etter dette foreslår departementet at det presiseres i henholdsvis § 32 første ledd og § 33 første ledd at varigheten av opplæring i norsk og samfunnskunnskap skal regnes fra den datoen deltageren har fått tilbud om oppstart av opplæringen. I høringen var det foreslått at varigheten skulle regnes fra den datoen «kommunen har tilbudt oppstart av opplæringen». Ettersom ansvaret for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap er delt mellom kommunen og fylkeskommunen, vurderer departementet at bestemmelsen ikke bør henvise til kommunen. Videre kan det skape uklarheter dersom både kommunen og fylkeskommunen nevnes i bestemmelsen, ettersom mange først vil få opplæring i kommunen før de går over i videregående opplæring og ansvaret flyttes til fylkeskommunen. Departementet bemerker at det er den første tilbudte oppstartsdatoen som er avgjørende for fristen.

Etter departementets syn er det viktig at opplæringen i norsk og samfunnskunnskap starter så raskt som mulig. Departementet vurderer derfor at retten og plikten til opplæring i norsk og samfunnskunnskap fortsatt skal inntre ved innvilget oppholdstillatelse eller ved ankomst til landet, blant annet for at personer som ikke får et tilbud innen lovens frist for oppstart av opplæringen, skal kunne klage på at rettigheten ikke oppfylles.

Tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap utbetales i dag etter at kommunen har registrert vedtak om opplæring i NIR. Tidspunktet for oppstart av opplæringen kan imidlertid være lagt lenger fram i tid. Departementet foreslår at utbetalingen av tilskuddet tar utgangspunkt i tidspunktet for oppstart, istedenfor vedtakstidspunktet. Se punkt 9.1 om økonomiske og administrative konsekvenser.

Øvrige forsinkelser som skyldes forhold på kommunens eller fylkeskommunens side gir i dag ikke utvidet tid til opplæring. Departementet foreslo ikke endringer i dette i høringen. Oslo voksenopplæring servicesenter viser til at slike forsinkelser vil være utenfor deltagerens kontroll og støtter derfor ikke at forsinkelser på kommunens eller fylkeskommunens side ikke skal gi utvidet tid til opplæring. Departementet vurderer at utvidelser som følge av forsinkelser i kommunen eller fylkeskommunen vil kunne åpne for at kommunene eller fylkeskommunene setter opplæringen på vent. Dette kan innebære en uforholdsmessig stor belastning for deltageren og være uheldig for god progresjon i opplæringen. Det vil dessuten være utfordrende å fastsette klare kriterier for når en forsinkelse skyldes forhold på kommunens eller fylkeskommunens side og når den skyldes andre forhold. Departementet opprettholder vurderingen av at det ikke åpnes for utvidet frist for gratis opplæring ved øvrige forsinkelser.

Departementet foreslår å presisere i integreringsloven § 33 om opplæring i samfunnskunnskap at godkjente permisjoner legges til fristen på ett år for å gjennomføre opplæringen. Dette er allerede presisert i § 32 om opplæringen i norsk.

HK-dir påpeker i høringen at fristene for gjennomføring av henholdsvis opplæring og prøve i samfunnskunnskap ikke ville være harmoniserte etter forslaget til endringer i integreringsloven §§ 32 og 33 første ledd. Departementet mener at også fristen for gjennomføring av prøve i samfunnskunnskap bør regnes fra samme tidspunkt og foreslår å presisere dette i § 37.