3 Endringer i konkurslovens regler om registrering av konkursåpning mv.

3.1 Gjeldende rett

Konkursloven § 79 gir regler om hvilke registre en konkursåpning skal registreres i, hvem som ellers skal ha melding om konkursåpningen, og hvem som skal sørge for melding eller registrering av konkursåpningen. Reglene har som hovedformål å bidra til at bostyreren får tilgang til eiendeler og rettigheter på skyldnerens hånd, og å forhindre at skyldneren uberettiget forføyer over eiendeler og rettigheter som inngår i boet, jf. konkursloven § 100.

Etter § 79 første ledd skal retten sørge for at melding om at konkurs er åpnet i skyldnerens bo, registreres i Konkursregisteret. Det følger av § 79 annet ledd at føreren av Konkursregisteret skal sørge for at melding om konkursåpningen tinglyses eller registreres i Løsøreregisteret og dessuten i Enhetsregisteret, dersom skyldnerens virksomhet er innført der, i grunnboken, dersom skyldneren eier fast eiendom, i Foretaksregisteret, dersom skyldnerens virksomhet er innført der, i Regnskapsregisteret, dersom skyldnerens virksomhet er innsendingspliktig, og i Elsertifikatregisteret dersom skyldneren innehar elsertifikatkonto. Videre fremgår det av § 79 tredje ledd at føreren av Konkursregisteret skal sende melding om konkursåpningen til Merverdiavgiftsregisteret i samsvar med merverdiavgiftsloven § 14-2 første ledd annet punktum. Etter bestemmelsens fjerde ledd skal bostyreren sørge for at konkursåpningen registreres i andre realregistre enn grunnboken og i verdipapirregister, dersom ikke retten beslutter å gjøre dette selv. Med samme forbehold har bostyreren etter femte ledd plikt til å underrette banker og tilsvarende institusjoner samt Posten Norge AS.

I Ot.prp. nr. 108 (2004–2005) Om lov om endringar i lov 8. juni 1984 nr. 58 om gjeldsforhandling og konkurs og andre lover (elektronisk kommunikasjon mv.) s. 31 flg. ble det vurdert om registrerings- og meldepliktene som påligger retten eller bostyrer, i større grad burde overføres til Konkursregisteret. Vurderingen hadde bakgrunn i et forslag fra Konkursrådet og var begrunnet i et ønske om å avlaste bostyreren fra rene administrative oppgaver. Dette førte til at ansvaret for registrering av konkursen i grunnboken og i Merverdiavgiftsmanntallet ble lagt til Konkursregisteret ved endringslov 27. januar 2006 nr. 4. Departementet gikk derimot ikke inn for å overføre ansvaret for registrering i andre registre til Konkursregisteret.

Det følger av § 138 første ledd at når konkursen er endelig avsluttet, skal retten sørge for at dette anmerkes i Konkursregisteret. Er konkursen endelig avsluttet ved sluttutlodning etter § 128, er det likevel bostyreren som skal sørge for slik anmerkning. Med mindre retten beslutter å gjøre det selv, skal føreren av Konkursregisteret sørge for at meldinger som er gitt etter § 79 annet ledd nr. 3 (som gjelder tinglysing av konkursåpningen i grunnboken) og fjerde ledd, blir slettet. Videre følger det av bestemmelsen at føreren av Konkursregisteret skal gi melding i samsvar med merverdiavgiftsloven § 14-2 første ledd annet punktum.

Føreren av Konkursregisteret skal etter § 138 annet ledd sørge for at avsluttet bobehandling blir meldt til de registre som er nevnt i § 79 annet ledd nr. 1, 2, 4 og 5. Det skal opplyses på hvilket grunnlag bobehandlingen er innstilt. Det er videre gitt regler om sletting av stiftelser og sammenslutninger med begrenset ansvar i Enhetsregisteret og Foretaksregisteret.

I konkursloven § 156 tredje ledd er det gitt regler om at dokumenter og opplysninger som gjelder et konkursbo, kan gjøres elektronisk tilgjengelige på egne bosider som drives av Brønnøysundregistrene. Bare bostyreren og føreren av Konkursregisteret kan legge inn informasjon på bosiden. Informasjonen på bosiden skal ikke gjøres tilgjengelig for andre enn dem som ifølge lov eller med hjemmel i lov har rett til å motta den, jf. § 156 tredje ledd. Det kan gis nærmere regler om de elektroniske bosidene i forskrift, jf. fjerde og femte ledd.

3.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å overføre ansvaret for registreringer etter konkursloven § 79 fjerde og femte ledd til Konkursregisteret. Det vil si at Konkursregisteret etter forslaget skal gi melding om og registrere konkursåpningen også i andre realregistre enn grunnboken, samt i verdipapirregister, og sende melding om konkursåpningen til banker og andre finansforetak. Bestemmelsen i § 79 femte ledd om melding til Posten Norge ble foreslått opphevet. Det ble samtidig foreslått å presisere loven slik at det fremgår at alle meldinger fra Konkursregisteret kan gå automatisk, og at det ikke er nødvendig at Konkursregisteret har oversikt over om skyldneren faktisk har aktiva i det aktuelle registeret eller finansforetaket.

Departementet foreslo også en hjemmel til å fastsette i forskrift at det kan sendes melding om konkursåpning til andre registre og aktører enn de som er nevnt i gjeldende § 79. Lovteknisk ble det foreslått at registre og aktører skal spesifiseres i forskrift og ikke fremgå av loven, og at den nærmere arbeidsfordelingen mellom Konkursregisteret, bostyrer og retten reguleres i forskrift. Det ble også foreslått å endre henvisningen i konkursloven §§ 79 og 138 til merverdiavgiftsloven § 14-2 første ledd annet punktum til skatteforvaltningsloven § 8-13 tredje ledd, på bakgrunn av at bestemmelsen er flyttet ved en lovendring med virkning fra 1. januar 2017.

Høringsnotatet omtalte også muligheten for en ordning med automatisk melding fra mottakerne tilbake til bosiden:

«For å oppnå full gevinst av en ordning med automatisk melding fra Konkursregisteret til andre realregistre enn grunnboken, verdipapirregistre og finansforetak bør ordningen gå ut på at mottakerne automatisk sender melding tilbake til bosiden om eventuelle rettigheter og eiendeler på skyldnerens hånd. Konkursrådet har i den forbindelse tatt til orde for at bankene på sikt automatisk sender tilbake til bosiden kontoutskrift for en viss periode før konkursåpning. Også dette vil kreve teknisk tilrettelegging hos mottakerne.»

Departementet foreslo ikke egne regler om sendingen av meldinger fra mottakerne tilbake til bostyreren via bosidene. Departementet viste til at de alminnelige reglene om boets beslagsrett, sammenholdt med tvistelovens regler om forklarings- og bevisplikt, må antas å innebære at enhver har plikt til å opplyse overfor bostyreren om vedkommende besitter informasjon om rettigheter eller eiendeler på skyldnerens hånd, med mindre det unntaksvis foreligger bevisforbud eller vitnefritak. Det ble videre vist til at en ordning med automatiserte meldinger formodentlig også vil være i mottakernes interesse når de tekniske løsningene først er utviklet.

Departementet drøftet i høringsnotatet om spørsmålet om erstatningsansvar i tilfelle mangelfull registrering eller utsending av meldinger påfører boet tap, bør reguleres. Departementet reiste spørsmål om dette tapet bør bæres av boet eller kanaliseres til bostyreren og dennes forsikringsselskap, ettersom konkursregistreringen og utsendingen av meldinger er en oppgave som utføres vesentlig i boets interesse. Departementet foreslo en forskriftshjemmel som åpner for å regulere og eventuelt begrense et mulig ansvar for mangelfull registrering eller utsending av meldinger.

3.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene som uttaler seg, støtter en lovregulering som åpner for at Konkursregisteret kan sende meldinger om konkursåpning til en rekke registre og finansforetak, og at registrene og finansforetakene kan sende meldinger tilbake til en elektronisk plattform som bostyreren har tilgang til, dersom meldingen «gir treff» i skyldnerens konti eller eiendeler.

Høringsinstansene støtter at alle finansforetak skal motta melding om konkursåpning fra Konkursregisteret.

Advokatforeningen uttaler at selv om Konkursregisteret skal sende melding til finansforetak der skyldneren kan ha innskudd eller liknende, legger foreningen i likhet med departementet til grunn at dette rent teknisk vil kunne legges opp slik at varselet, der det ikke er relevant, kun vil være tilgjengelig i tekniske logger som er utilgjengelige for vanlig ansatte. Foreningen støtter også forslaget om automatisk melding tilbake til bosiden og melding om konkursåpning fra Konkursregisteret til andre registre enn i dag, så fremt den tekniske løsningen som velges, innebærer at personopplysninger ikke blir generelt tilgjengelige for alle ansatte i registrene.

Oslo byfogdembete uttaler at bostyreren innledningsvis i bobehandlingen ikke har oversikt over hvilke eiendeler skyldner har. Bostyreren vil derfor i mange tilfeller ikke vite om det er nødvendig å varsle verdipapirregisteret eller andre realregistre, og må derfor sende mange unødvendige meldinger som må gjennomgås og undersøkes av registrene. Bostyreren kjenner heller ikke til hvilke banker eller finansinstitusjoner skyldneren har bankkonti i eller forretningsforhold til, og det er lite praktisk å sende skriftlig melding til alle banker i Norge. Oslo byfogdembete kan derfor ikke se at personvernhensyn bør begrense adgangen for Konkursregisteret til å sende ut melding om konkursåpning til relevante registre og finansinstitusjoner automatisk og elektronisk. Konkursåpninger kunngjøres og er offentlig informasjon og skal forutsetningsvis gjøres kjent for allmennheten. Store profesjonelle næringsdrivende, som banker, finansinstitusjoner og kredittopplysningsbyråer, følger løpende med på disse kunngjøringene og benytter disse i dag.

Når det gjelder forslaget om å oppheve bestemmelsen om melding om konkursåpning til Posten Norge AS, er det ingen innvendinger mot dette fra høringsinstansene.

Det er merknader i høringen til spørsmålet om det er behov for en lovhjemmel som regulerer sending av meldinger tilbake fra registrene og finansforetakene.

Finans Norge er enig i at boet kan beslaglegge skyldnerens midler etter dekningsloven § 2-2, og at taushetsplikten i finansforetaksloven § 16-2 ikke er til hinder for å gi bostyreren informasjon om innskudd, andre eiendeler til forvaltning og skyldnerens transaksjoner. Men høringsinstansen peker på at retten til å gi opplysninger gjelder overfor bostyreren og ikke kan begrunne at det gis opplysninger til føreren av Konkursregisteret. Finans Norge mener at en endring av forslaget til konkursloven § 79 fjerde ledd kan løse problemet og gi et sikkert lovgrunnlag for å innhente og formidle denne informasjonen. Finans Norge uttaler videre:

«Som Justisdepartementet kjenner til er det innledet et samarbeid om prosjektet om Digitalt Samarbeid Offentlig Privat (DSOP) mellom ulike offentlige etater og bankene representert ved Finans Norge. Ett av disse prosjektene er konkurs hvor deltakerne er Brønnøysundregistrene, BITS AS (infrastrukturselskap eid av Finans Norge) og bankene. Prosjektet bygger på informasjon om skyldnere som innhentes av Brønnøysundregistrene på vegne av bostyrerne og at informasjonen stilles til rådighet for bostyrerne på «Bosiden», som er en arbeidsflate til bostyrene i Brønnøysundregistrene.

DSOP-konkursbehandling har utviklet en digital løsning for utveksling mellom offentlige og private aktører. I den nye løsningen til prosjektet DSOP – konkursbehandling vil bostyrer starte forespørselen. Det er derfor ikke tatt høyde for at banker, basert på et konkursvarsel, automatisk sender kontoinformasjon til Bosiden, slik høringsnotatet pkt. 2.2.4 kan forstås.

I løsningen legges det ikke opp til at informasjon underlagt lovpålagt taushetsplikt lagres av Brønnøysundregistrene, men utveksles direkte til bostyrer. Departementets foreslåtte løsning skaper en viss usikkerhet knyttet til hvem som er mottaker av opplysningene (bostyrer, Konkursregisteret, «Bosiden» eller Brønnøysundregistrene) og krever tilsynelatende at det lagres opplysninger i Brønnøysundregistrene.

Selv om det i DSOP-prosjektet Konkursbehandling ikke er lagt opp til at informasjonen som bostyrer mottar fra finansforetakene skal lagres i Brønnøysundregistrene sine systemer, og det heller ikke legges opp til at Brønnøysundregistrene skal ha tilgang til denne informasjonen ved normal drift av «Bosiden», kan det ikke utelukkes at føreren av Konkursregisteret vil ha tilgang til informasjonen i forbindelse med service, revisjon, tilsyn og andre hendelser som avviker fra normal drift. Det vil derfor være en klar fordel at føreren av Konkursregisteret har en utvilsom kompetanse til å innhente og formidle til bostyrer informasjonen.

Ved at denne mulighet foreligger, kan det bli betraktet som en utkontraktering av en oppgave fra bankene etter finansforetaksloven § 13-4. En slik utkontraktering krever både en prosedyre og omfattende avtaler om utkontraktering og behandling av data for å oppfylle kravene i finansforetaksloven og personopplysningsloven. Det er blitt lagt til grunn av Finanstilsynet og advokatene i bankene som har arbeidet med saken at en tilstrekkelig klar lov- eller forskriftshjemmel kan løse problemet.

Som det fremgår over er det ingen uenighet i beslagsretten og opplysningsplikten overfor bostyrer. Bostyrer må også kunne engasjere en fullmektig eller oppdragstaker til å utføre bestemte deler av arbeidet med boet som for eksempel å innhente bestemte typer opplysninger. Det kan da være nærliggende at konkursloven § 79 gir uttrykk for at fører av Konkursregisteret kan ha en slik rolle. Dette bør etter vår vurdering fremgå av konkursloven § 79 femte ledd annet punktum og kan for eksempel formuleres slik:

«I forskriften kan det bestemmes at fører av Konkursregisteret kan innhente og formidle opplysninger til bostyrer om hvilke finansforetak som har innskudd, andre mellomværende eller transaksjoner med konkursskyldner og hvilke opplysninger som kan innhentes og formidles fra finansforetaket til bostyrer.»

Det vil da være naturlig at måten for innhenting av opplysningene og hvilke opplysninger som kan innhentes spesifiseres i forskriften. På dette punkt vil det være bistand å hente fra både Brønnøysundregistrene, BITS AS og Finans Norge som alle tre kjenner godt til prosjektet DSOP-konkursbehandling.»

Brønnøysundregistrene uttaler at behandlingsgrunnlaget for Konkursregisterets transport av personopplysninger fra mottakersiden og inn til bosiden ikke er omtalt i høringsnotatet. Brønnøysundregistrene mener at det vil være det samme rettslige behovet for å regulere Konkursregisterets transport av opplysninger fra mottakere inn til tjenesten bosiden i lov eller forskrift som for melding om konkursåpningen fra Konkursregisteret til andre registre og aktører som foreslått i høringsnotatet.

Verdipapirsentralen (VPS) uttaler følgende om hjemmel for utlevering av opplysninger fra VPS:

«I dag mottar VPS henvendelser fra bostyrere mv. på e-post og pr post om skyldner har konto i verdipapirregisteret. Formålet med disse forespørslene er både å få registrert konkursen dersom skyldner har midler i registeret og å få en oversikt over slike midler. Siden registrering i verdipapirregisteret og forespørsler om innsyn håndteres av kontoførere, jf. verdipapirregisterloven § 6-5, henvises slike forespørsler til skyldners kontofører der hvor skyldner har en konto i verdipapirregisteret. Registreringen av konkursen på den aktuelle konto og innsyn i opplysninger på kontoen håndteres av kontofører.

Det fremgår av forslag til konkursloven § 79 fjerde ledd at departementet i forskrift kan gi nærmere regler om hvilke opplysninger mottakerne av meldinger, herunder VPS eller i praksis kontoførerne, plikter å oppgi. Slik utlevering av opplysninger til bostyrer mv. skjer i dag med hjemmel i verdipapirregisterloven § 8-2 nr. 3. Bestemmelsen er videreført i verdipapirsentralloven § 8-3 nr. 3 som ennå ikke er trådt i kraft. VPS antar at det er hensiktsmessig at en eventuell utvidelse av innsynsretten til å omfatte Konkursregisteret gjennomføres ved endring av verdipapirregisterloven § 8-2 nr. 3 og verdipapirsentralloven § 8-3 nr. 3, ev. gjennom forskriftshjemmel i disse bestemmelsene.»

Flere høringsinstanser er kritiske til forslaget om at boet eller bostyrerens forsikringsselskap skal være erstatningsansvarlig for mangelfull registrering eller utsending.

Advokatforeningen foreslår at det lovfestes at staten er ansvarlig for økonomisk tap som skyldes feil eller mangler ved Konkursregisterets registrering eller utsending. Foreningen viser til at det er inkonsekvent å på den ene siden overføre hovedansvaret for meldinger til Konkursregisteret, samtidig som at man fastsetter at det er boet eller bostyrers forsikring som skal bære risikoen for feil som begås etter den nye ordningen.

Konkursrådet er kritisk til at bostyrerens forsikring skal ha et ansvar for erstatningsbetingende feil som er begått ved manglende eller feilaktig registrering, og viser til at bostyreren ikke har noen mulighet til å kontrollere hvem det er sendt melding til. Konkursrådet viser til at når bostyreren i dag velger hvilke banker man skal varsle, bygger man i stor grad på opplysninger fra skyldneren og skyldnerens regnskap. Den nye ordningen betyr at det blir sendt varsel til langt flere banker enn i dag. Om det likevel skulle oppstå et tap, bør man etter Konkursrådets syn heller falle tilbake på de alminnelige erstatningsrettslige reglene. Som regel vil det nok da medføre at ingen kan bebreides, og da blir det boet som bærer tapet. Konkursrådet uttaler at dette ikke har vært noe problem til nå, og ser ikke noe behov for en regulering av erstatningsspørsmålet.

Finansdepartementet uttaler i forbindelse med forslaget til endring av skatteforvaltningsloven § 8-13 at den foreslåtte endringen skaper uklarhet om hvem som har plikt til å sende melding i konkrete tilfeller, og hvem som kan holdes ansvarlig for manglende overholdelse. Finansdepartementet forutsetter at det blir klargjort i forskrift hvem som har ansvaret for å sende melding i de enkelte tilfeller.

3.4 Departementets vurderinger

Departementet foreslår å følge opp forslaget i høringsnotatet om at Konkursregisteret skal sørge for at melding om at konkurs er åpnet i skyldnerens bo, tinglyses eller registreres i diverse registre, og at det er Konkursregisteret som skal sende melding om konkursåpningen til finansforetak der skyldneren kan ha innskudd eller liknende. Etter lovforslaget tar Konkursregisteret dermed over oppgavene som i dag ligger til bostyreren eller retten etter konkursloven § 79 fjerde og femte ledd. Lovforslaget er utformet slik at føreren av Konkursregisteret skal sørge for at melding om at konkurs er åpnet i skyldnerens bo, tinglyses eller registreres i grunnboken og andre registre, og at føreren av Konkursregisteret skal sende melding om konkursåpningen til finansforetak hvor skyldneren kan ha innskudd eller liknende, jf. lovforslaget § 79 annet ledd første punktum. Etter lovforslaget § 79 annet ledd annet punktum kan det i forskrift fastsettes nærmere regler om hvem det kan eller skal sendes meldinger til. Videre foreslår departementet å følge opp forslaget i høringsnotatet om at Konkursregisteret kan sende slike meldinger automatisk, jf. tredje ledd første punktum i lovforslaget. Departementet foreslår også å oppheve bestemmelsen om varsel til Posten Norge AS. Bestemmelsen har ikke lenger praktisk betydning. Forslagene har fått oppslutning i høringen.

Departementet foreslår videre at det åpnes for at registre og aktører kan sende meldinger om eventuelle rettigheter og eiendeler på skyldnerens hånd automatisk tilbake til bosiden. Departementet foreslår at det fremgår uttrykkelig av loven at opplysningene kan formidles til en slik elektronisk portal, og at Konkursregisteret kan stå for den tekniske videreformidlingen av opplysningene, jf. i den forbindelse høringsuttalelsen fra Finans Norge. Løsningen for kommunikasjon mellom Brønnøysundregistrene og bostyrer ligger i dag i Bosiden i Altinn.

Som følge av de foreslåtte endringene i § 79 foreslås også enkelte endringer i konkursloven § 138 i samsvar med forslaget i høringsnotatet. Det foreslås også følgeendringer i skatteforvaltningsloven § 8-13 tredje ledd og verdipapirsentralloven § 8-3 første ledd nr. 3 som reflekterer endringsforslagene i konkursloven §§ 79 og 138.

Etter departementets syn bør det ikke gis regler om erstatningsansvar for feilaktig eller mangelfull registrering eller utsending av meldinger som påfører boet tap når Konkursregisteret overtar flere oppgaver, slik det ble drøftet i høringsnotatet. Forslaget i høringsnotatet om en hjemmel for å fastsette ansvar for slike feil, og nærmere bestemt å kanalisere dette ansvaret til boene eller bostyreren og bostyrerens ansvarsforsikring, har møtt motstand i høringen. Etter departementets syn bør ansvaret for slike feil reguleres av alminnelige erstatningsrettslige regler. Bostyreren vil ikke ha noen mulighet til å påvirke feilsending av elektroniske meldinger. Dersom en manglende eller feil utsending eller registrering skyldes forsettlige eller uaktsomme feil, er det rimelig at dette ansvaret følger reglene for uaktsomhetsansvar. Er ingen å bebreide, og feilen fører til at boet blir påført tap, vil dette tapet måtte belastes boet.