5 Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen – NOKUT
5.1 Dagens regler
5.1.1 Om NOKUT
Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) ble opprettet av Stortinget i 2002. Opprettelsen var begrunnet i de omfattende endringene i høyere utdanning som ble gjort gjennom Kvalitetsreformen, jf. St.meld. nr. 27 (2000–2001) Gjør din plikt – Krev din rett – Kvalitetsreform av høyere utdanning og Innst.S nr. 337 (2000–2001). I tillegg hadde Norge i 1999 sluttet seg til Bologna-prosessen, der ett av kravene er at deltakerlandene må ha et uavhengig eksternt kvalitetssikringsorgan for høyere utdanning.
NOKUT var operativt fra 1. januar 2003. Det er i årene etter gjort flere endringer i NOKUTs rolle og faglige uavhengighet. Ved Stortingets behandling 5. juni 2009 av endringer i lov 1. april 2005 nr. 15 om universiteter og høyskoler (universitets- og høyskoleloven) ble det både av Kunnskapsdepartementet og av Stortinget lagt til grunn at «NOKUT skal være et lite og ubyråkratisk organ», se Ot.prp. nr. 71 (2008–2009) punkt 3.3, jf. referat fra Stortingets diskusjon 5. juni 2009 s. 669 første spalte. NOKUT har imidlertid vokst kraftig i løpet av de 20 årene som har gått siden opprettelsen, både i oppgaver og antall ansatte. NOKUT er i dag et relativt stort organ, med 159 ansatte per 15. mars 2021.
NOKUT er et statlig forvaltningsorgan. Det er underlagt Kunnskapsdepartementets alminnelige styringsmyndighet i administrative, organisatoriske og økonomiske forhold. Kunnskapsdepartementet kan både delegere oppgaver til NOKUT og instruere NOKUT i forvaltningsoppgaver, jf. Ot.prp. nr. 71 (2008–2009) Om lov om endringer i lov 1. april 2005 nr. 15 om universiteter og høyskoler punkt 3.2.
Samtidig er NOKUT i noen saker også et faglig uavhengig organ. Universitets- og høyskoleloven § 2-1 første ledd sier at NOKUT er et statlig forvaltningsorgan som er «faglig uavhengig i oppgavene nevnt i tredje og fjerde ledd». Dette omfatter oppgavene tilsyn, akkreditering, generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning og evalueringer av betydning for å kunne bedømme kvaliteten i høyere utdanning.
NOKUT er organisert med et styre som øverste organ, jf. universitets- og høyskoleloven § 2-2. I NOKUTs rolle som faglig uavhengig organ vil styret være den øverste beslutningsmyndigheten. I behandlingen av saker der NOKUT har fått delegert forvaltningsoppgaver fra departementet, vil statsråden i Kunnskapsdepartementet være konstitusjonelt ansvarlig for ordinære forvaltningsoppgaver, også etter at disse oppgavene er delegert til NOKUT. Dette medfører at det er to vertikalt parallelle styringslinjer for NOKUT: Styret som ansvarlig i faglig uavhengige saker og statsråden som ansvarlig for forvaltningsoppgaver. Det medfører videre at i noen saker, slik som ved godkjenning av utenlandsk utdanning for henholdsvis høyere utdanning, fagskoleutdanning og fag- og yrkesopplæring, er situasjonen i dag at beslektede oppgaver sorterer under to ulike styringsregimer.
I 2018 ble universitets- og høyskoleloven § 2-1 endret slik at NOKUTs rolle som forvaltningsorgan ble presisert, samtidig som den nødvendige faglige uavhengigheten når det gjelder kvalitetssikring fikk et tydelig vern i loven. Samtidig la lovendringen til rette for overføring av en rekke nye forvaltningsoppgaver fra departementet til NOKUT, blant annet ansvaret for økonomisk tilsyn av private høyskoler og av studentsamskipnadene. Departementet har også overført andre oppgaver til NOKUT. Disse oppgavene er knyttet til rapportering og kontroll, til sikkerhet og beredskap, til forvaltning av forskrifter, samt til yrkesgodkjenning av lærere i skolen og styrere og pedagogiske ledere i barnehage med utdanning fra utlandet.
Oppfølgingen av Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet – Strukturreform i høyere utdanning medførte endringer i forskrift 1. februar 2010 nr. 96 om kvalitetssikring og kvalitetsutvikling i høyere utdanning og fagskoleutdanning (studiekvalitetsforskriften) og i forskrift 7. februar 2017 nr. 137 om tilsyn med utdanningskvaliteten i høyere utdanning (studietilsynsforskriften). Endringene trådte i kraft i 2017. Strukturreformen førte også til en endring i NOKUTs kjernevirksomhet. Oppgavene knyttet til kvalitetssikring av høyere utdanning gikk fra å være hovedsakelig akkrediteringsoppgaver til å utgjøre et mer systematisk og bredt tilsyn med institusjonenes kvalitetsarbeid.
NOKUTs oppgaver har også økt som følge av endring i antallet søknader om akkreditering fra fagskolesektoren.
5.1.2 Oppgaver
NOKUTs lovbestemte oppgaver er hovedsakelig regulert i universitets- og høyskoleloven kapittel 2 og 3, jf. §§ 2-1, 3-4 og 3-5 h. Enkelte oppgaver er regulert i lov 8. juni 2018 nr. 28 om høyere yrkesfaglig utdanning (fagskoleloven) §§ 5 og 7 og i lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringsloven) § 3-4 a. NOKUT har også en rekke ulike forvaltningsoppgaver som de utfører på oppdrag fra departementet.
Det følger av universitets- og høyskoleloven § 2-1 andre ledd at formålet med NOKUT er å «føre tilsyn med kvaliteten i høyere utdanning og fagskoleutdanning, gi generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning, og å stimulere til kvalitetsutvikling som sikrer et høyt internasjonalt nivå i utdanningstilbudene ved institusjonene». NOKUTs arbeid skal bidra til at «samfunnet kan ha tillit til kvaliteten i norsk høyere utdanning, fagskoleutdanning og godkjent høyere utenlandsk utdanning. I sitt arbeid skal NOKUT søke å bistå institusjonene i deres utviklingsarbeid».
NOKUT skal være et organ som sikrer at utdanningen som blir tilbudt, holder en gitt kvalitet, og at studenter som begynner på en utdanning, kan ha tillit til at de får den undervisningen som er nødvendig for å oppfylle kravene som er satt til utdanningen.
Ved siden av kvalitetsutviklings-, tilsyns- og akkrediteringsoppgaver, inkludert evalueringsoppgaver knyttet til dette, er NOKUTs lovpålagte oppgaver å behandle søknader om generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning og utenlandsk fagskoleutdanning, jf. universitets- og høyskoleloven §§ 2-1 og 3-4 og fagskoleloven § 7, samt gi godkjenning av utenlandsk fag- og yrkesopplæring etter opplæringsloven § 3-4 a.
5.1.3 Forholdet til internasjonale forpliktelser om uavhengig kvalitetssikring
NOKUT er faglig uavhengig i håndteringen av oppgaver knyttet til kvalitetssikring. Dette er et viktig prinsipp som ble lagt til grunn da NOKUT ble etablert i 2003, og det er begrunnet i at samfunnet skal ha tillit til alle akkrediteringsvedtak og til det faglige tilsynet.
Uavhengig kvalitetssikring og -utvikling av høyere utdanning er nå også påkrevd gjennom the European Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area (ESG). ESG ble først vedtatt i 2005. Gjeldende versjon av ESG er fra 2015. Disse standardene og retningslinjene har sin bakgrunn i Bologna-prosessen, som Norge har forpliktet seg til å følge opp, og de setter krav til systemene for kvalitetssikring av høyere utdanning i Europa. I Bologna-erklæringen fra 1999 står det at landene forplikter seg til å arbeide for å nå flere mål, herunder «promotion of European co-operation in quality assurance with a view to developing comparable criteria and methodologies». Disse sammenlignbare kriteriene og metodene er nedfelt i ESG. NOKUTs oppfyllelse av kravene i ESG evalueres hvert femte år. NOKUT har blitt vurdert til å oppfylle ESG i 2013 og senest i 2018. ESG må oppfylles for å være medlem i the European Association for Quality Assurance in Higher Education (ENQA), og for å være registrert i The European Quality Assurance Register for Higher Education (EQAR). ESG forutsetter at arbeidet med ekstern kvalitetssikring og -utvikling (akkreditering, tilsyn, evalueringer) av høyere utdanning er uavhengig av departementet, utdanningsinstitusjonene og andre aktører.
Hovedregelen om kvalitetssikringsorganenes uavhengighet følger av ESG punkt 3.3:
Agencies should be independent and act autonomously. They should have full responsibility for their operations and the outcomes of those operations without third party influence.
Den faglige uavhengigheten for kvalitetssikringsoppgaver gjelder også på fagskoleområdet. Dette ble i 2016 fastsatt i studiekvalitetsforskriften § 1-5 første ledd. Her heter det at NOKUT skal sørge for at virksomheten er i henhold til internasjonale regler, standarder og praksis, se også Prop. 64 L (2017–2018) Endringer i universitets- og høyskoleloven (NOKUTs oppgaver, eksamen og personvern mv.) punkt 3.1.2.
5.2 Høringsforslaget
Kunnskapsdepartementet vurderte i høringsnotatet om oppgavene knyttet til godkjenning av utenlandsk høyere utdanning fortsatt må være lagt til NOKUT gjennom lov, og om oppgavene fremdeles skal være gjenstand for faglig uavhengighet, slik det fremgår av universitets- og høyskoleloven § 2-1 første ledd. Det ble videre gjort en vurdering om andre godkjenningsoppgaver NOKUT i dag har er omfattet av den faglige uavhengigheten.
Departementet foreslo i høringsforslaget å endre reguleringen av NOKUTs oppgaver knyttet til generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning. Dette ble gjort for å etablere en mer enhetlig regulering av godkjenningsområdet, ved at disse oppgavene blir definert som ordinære forvaltningsoppgaver underlagt statsrådens konstitusjonelle ansvar på linje med øvrige godkjenningsordninger. Forslaget innebærer at universitets- og høyskoleloven § 2-1 endres slik at generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning ikke lenger angis i loven som en faglig uavhengig oppgave. Dette legger også til rette for at godkjenning av utenlandsk fag- og yrkesopplæring, utenlandsk fagskoleutdanning og utenlandsk høyere utdanning behandles på samme måte og etter reglene i forvaltningsloven. Endringene medfører i tillegg at oppgavene knyttet til dette kan flyttes ut av NOKUT.
Departementet foreslo videre å endre de bestemmelsene i universitets- og høyskoleloven, fagskoleloven og opplæringsloven som uttrykkelig legger godkjenningsoppgaver til NOKUT, slik at ansvaret for godkjenningsoppgaver tilbakeføres til departementet. Forslaget innebærer at universitets- og høyskoleloven §§ 3-4 og 3-5 h endres i tråd med dette, og at fagskoleloven § 7 endres slik at det ikke lenger skal være lovfestet at det er NOKUT som skal utføre godkjenningsoppgavene. I tillegg ble det foreslått å endre opplæringsloven § 3-4 a slik at det er departementet som nå skal behandle søknader om godkjenning av utenlandsk fag- og yrkesopplæring.
5.3 Høringsinstansenes syn
Av de 52 høringssvarene som kom inn i høringen, er det 28 som omhandler NOKUTs oppgaver. De som har uttalt seg om dette, er Vestfold og Telemark fylkeskommune, Viken fylkeskommune, Helse Bergen, Helse Vest, Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir), NOKUT, Norges forskningsråd, Unit – Direktoratet for IKT og fellestjenester i høyere utdanning og forskning, Dronning Mauds Minne Høgskole for barnehagelærerutdanning, Høyskolen Kristiania, Nord universitet, Norges handelshøyskole, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, Universitetet i Agder, Universitet i Bergen, Universitetet i Oslo, Universitetet i Sørøst-Norge, Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet, Akademikerne, Forum for fagskoler, Hovedorganisasjonen Virke, Nasjonalt fagskoleråd, Norsk flygerforbund, Norsk sykepleierforbund, Norsk studentorganisasjon, Organisasjon for norsk fagskolestudenter og Universitets- og høgskolerådet. Flertallet av høringsinstansene kommenterte bare at de støttet forslaget uten å utdype dette videre.
NOKUT skriver i sitt høringssvar at de anerkjenner KDs vurdering om at oppgavene med å godkjenne utenlandsk utdanning ikke nødvendigvis må være en faglig uavhengig oppgave. De sier videre at
det er sterke argumenter for at det rettslige grunnlaget for ulike godkjenningsoppgaver blir likt, og at oppgavene kan bli definert som forvaltningsoppgaver med ansvaret lagt til departementet.
Videre skriver NOKUT at de ser at flytting av oppgaver kan åpne opp for synergier i HK-dir. NOKUT mener det er viktig at de får bidra inn i arbeidet med å forme det nye HK-dir, for å sikre at disse synergiene blir utnyttet fullt ut. I tillegg er NOKUT opptatt av å få være med i det videre arbeidet for å vurdere plassering av de øvrige oppgavene som NOKUT har i dag, og slik videreutvikle NOKUT som et fremtidsrettet kvalitetssikringsorgan.
I sitt høringssvar skriver Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet (UiT) at de forstår og støtter behovet for å rydde i lovverket, og samle og samlokalisere godkjenningskompetansen i ett forvaltningsorgan sammen med andre relevante forvaltningsområder under Kunnskapsdepartementet. UiT sier likevel at de er i tvil om universitets- og høgskolesektoren er tjent med at godkjenning av utenlandsk utdanning blir samlet i et så stort organ som HK-dir ser ut til å bli. UiT viser til at NOKUT har opparbeidet seg solid kompetanse på området og nyter stor tillit fra universitets- og høgskolesektoren når det gjelder dokumentasjon på utenlandsk utdanning. Særlig viser UiT til kompetansen og erfaringen som NOKUT har med å vurdere om dokumenter er gyldige, avdekke falske dokumenter og institusjoner og forhindre hvitvasking av dokumenter i UH-systemene. UiT skriver videre:
Det er viktig at departementet i flyttingen av forvaltningsområdet om godkjenning av utenlandsk utdanning til HK-dir tar hensyn til at den solide spisskompetansen NOKUT har opparbeidet seg gjennom svært mange år, er sårbar.
Høyskolen Kristiania, Nord universitet, Norges handelshøyskole, Universitetet i Bergen, Universitetet i Sørøst-Norge og Universitets- og høgskolerådet er fornøyde med at godkjenningsoppgavene samles i HK-dir.
Universitetet i Sørøst-Norge (USN) mener at NOKUT bør bli et rent tilsyns- og akkrediteringsorgan, mens alle utrednings- og kvalitetsutviklingsoppgaver bør flyttes til HK-dir. De skriver:
«Det kan være uklart for utdanningsinstitusjonene hvorvidt Nokut har rollen som tilsynsorgan eller utreder ved besøk til utdanningsinstitusjonene. På grunn av potensiell uklarhet i roller, bør Nokut derfor ikke ha denne funksjonen».
Flere høringsinstanser er også opptatt av de andre oppgavene som NOKUT har, og hvor de skal plasseres. NOKUT selv adresserer denne problemstillingen i sitt høringssvar. NOKUT er spesielt opptatt av at de fremdeles får beholde viktige analyse- og evalueringsoppgaver. Dette er en svært viktig del av det kunnskapsgrunnlaget som NOKUT trenger for å kunne ivareta sine kvalitetsutviklingsoppgaver på best mulig måte.
5.4 Departementets vurdering
5.4.1 Hvilke oppgaver som bør utføres av et faglig uavhengig organ
En sentral forutsetning for beslutningen om NOKUTs videre virksomhet er at NOKUT fortsatt skal være et faglig uavhengig organ. Oppgaver knyttet til akkreditering, tilsyn, evaluering og kvalitetsutvikling, oppgaver som ligger innenfor ESG og tilsvarende oppgaver på fagskoleområdet, skal forbli i NOKUT. Det er viktig for departementet at NOKUT, i likhet med de aller fleste europeiske kvalitetssikringsorganer, oppfyller kravene som er fastsatt i ESG. Departementet legger videre til grunn at NOKUT også i fremtiden kan pålegges forvaltningsoppgaver på områder der NOKUT ikke er faglig uavhengige.
ESG og dets krav om uavhengighet gjelder bare for oppgaver knyttet til kvalitetssikring av høyere utdanning. Godkjenning av høyere utdanning fra utlandet er ikke knyttet til ESG, og det foreligger ingen internasjonale forpliktelser som tilsier at denne oppgaven skal organiseres som en faglig uavhengig oppgave. Godkjenning av utenlandsk høyere utdanning er rammet inn av annet internasjonalt regelverk, især Lisboakonvensjonen og den nye globale UNESCO-konvensjonen. Det styrker begrunnelsen for at dette er forvaltningsoppgaver med statsråden som konstitusjonelt ansvarlig.
I dag er generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning definert i universitets- og høyskoleloven som en faglig uavhengig oppgave, jf. universitets- og høyskoleloven § 2-1 tredje ledd. For faglig uavhengige oppgaver vil NOKUTs styre være det øverste ansvarlige organet, og slike saker behandles i siste instans av styret. Generell godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning og godkjenning av utenlandsk fag- og yrkesopplæring er derimot forvaltningsoppgaver der statsråden i Kunnskapsdepartementet er konstitusjonelt ansvarlig. Også andre godkjenningsoppgaver regnes som vanlige forvaltningsoppgaver, slik at ansvaret i siste instans ligger til statsråden, ikke til NOKUT. Dette doble systemet gir etter departementets mening noen utfordringer, ikke minst kan det skape forvirring om hvem som er ansvarlig i de ulike sakene og derfor også hvordan sakene skal behandles.
NOKUT har også ansvar for forvaltningsoppgaver som reguleres av fagskoleloven og opplæringsloven. Organisering og styring av alle NOKUTs oppgaver følger imidlertid regler i universitets- og høyskoleloven. Dette kan skape uklarhet, siden NOKUT etter universitets- og høyskoleloven er faglig uavhengig i utførelsen av noen oppgaver, mens den samme faglige uavhengigheten ikke skal gjelde for likeartede oppgaver som NOKUT gjør etter delegasjon på fagskoleområdet eller for grunn- og videreutdanningen.
Universitets- og høyskoleloven § 2-1 ble revidert i 2018. Revisjonen innebar at NOKUT, i tillegg til å være et faglig uavhengig kvalitetssikringsorgan, skulle kunne utføre rene forvaltningsoppgaver for departementet. For å klargjøre skillet mellom de faglig uavhengige oppgavene og forvaltningsoppgaver ble følgende formulering lagt til i § 2-1 om NOKUT:
NOKUT er et statlig forvaltningsorgan som er faglig uavhengig i oppgavene nevnt i tredje og fjerde ledd. (…) NOKUT skal også gi generell godkjenning av utenlandsk utdanning.
I forarbeidene (Prop. 64 L (2017–2018)) ble følgende lagt til grunn:
Forslaget tydeliggjør at NOKUT har en todelt oppgaveportefølje med både ordinære forvaltningsoppgaver og oppgaver som ligger utenfor departementets instruksjonsmyndighet og ansvar.
For departementet er det helt sentralt at det ikke skal herske tvil om NOKUTs uavhengighet i de lovpålagte oppgavene akkreditering, evaluering og faglig tilsyn med norske utdanninger og institusjoner, samt behandlingen av enkeltsaker om generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning. Uavhengigheten innebærer at departementet verken kan påvirke NOKUTs igangsetting eller gjennomføring av, eller konklusjoner og vedtak i, disse sakene. Uavhengigheten omfatter også NOKUTs faglige og fagpolitiske rådgivning på feltet. Departementet mener at den justerte bestemmelsen fortsatt vil sikre at sektoren og samfunnet generelt kan ha tillit til at NOKUT er uavhengig i utførelsen av oppgaver som omtales i universitets- og høyskoleloven § 2-1 tredje og fjerde ledd.
Ved lovendringen i 2018 ble det ikke gjort noen konkret vurdering av hvorfor de nevnte oppgavene var definert som faglig uavhengige oppgaver. Formuleringene innebar derfor at dagens regler ble videreført uten at innholdet i de ulike oppgavene ble problematisert.
I innspill til Universitets- og høyskoleutvalgets arbeid med NOU 2020: 3 tok NOKUT opp at reguleringen av organets myndighet i universitets- og høyskoleloven § 2-1 innebar noen utfordringer. NOKUT skriver:
[…] det bør foretas en vurdering av hvorvidt reguleringen av NOKUTs uavhengighet bør tydeliggjøres.
Videre skriver NOKUT:
Selv om det nå henvises til konkrete oppgaver i tredje og fjerde ledd, må universitets- og høyskoleloven § 2-1 første ledd kunne sies å nøye seg med en forholdsvis generell angivelse av den faglige uavhengigheten. … NOKUT mener på denne bakgrunn at det bør kommer [sic] tydeligere i [sic] frem hva som ligger i uavhengigheten tilknyttet de ulike sidene ved NOKUTs virksomhet. Konsekvensene bør være gjennomtenkte, og det bør sørges for en klar og holdbar rettslig regulering som er egnet til å løse eventuelle problemstillinger dersom dette kommer på spissen.
Universitets- og høyskolelovutvalget stilte spørsmål ved om alle oppgavene egentlig burde være definert som faglig uavhengige. I NOU 2020: 3 Ny lov om universiteter og høyskoler heter det i punkt 29.3:
Utvalget mener det er klart at NOKUT skal være faglig uavhengig i oppgaver som gjelder akkreditering, evaluering og tilsyn. Utvalget setter derimot spørsmålstegn ved om generell godkjenning av utenlandsk utdanning er en oppgave hvor det er formålstjenlig at NOKUT er faglig uavhengig. Det fremstår for utvalget som at generell godkjenning av utenlandsk utdanning er en typisk forvaltningsoppgave.
Departementet er enig i vurderingen fra universitets- og høyskolelovutvalget. Det er vanskelig å utlede av lov og forarbeider hvorfor generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning må utføres av et faglig uavhengig organ, mens et slikt krav ikke gjelder for andre godkjenningsordninger.
5.4.2 Ett enhetlig godkjenningssystem
Internasjonale forpliktelser på kvalitetssikringsområdet begrunner hvorfor NOKUT skal være faglig uavhengig i saker om kvalitetssikring, akkreditering og tilsyn. Som vist over fremgår det imidlertid ikke av de samme eller andre internasjonale forpliktelser, eller tidligere forarbeider til universitets- og høyskoleloven, hvorfor generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning skal gjøres av et faglig uavhengig organ. Reguleringen av universiteters og høyskolers faglige godkjenning av utenlandsk høyere utdanning er motsatt, jf. universitets- og høyskoleloven § 3-5 og § 3-5 a, siden dette gjøres som ordinære forvaltningsoppgaver. Også institusjonene må følge Lisboakonvensjonen ved vurdering av utdanning tatt i en konvensjonsstat, jf. omtalen av dette i Prop. 111 L (2020–2021) punkt 2.5.4. Motsetningen blir enda tydeligere siden faglig godkjenning utføres av institusjoner som har en lovbestemt faglig frihet, jf. universitets- og høyskoleloven § 1-5.
I fagskoleloven er det ikke angitt noe krav om at godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning skal gjøres av et faglig uavhengig organ. Universitets- og høyskolelovutvalget la i NOU 2020: 3 Ny lov om universiteter og høyskoler til grunn, ut ifra ordlyden i tredje ledd der det bare står «generell godkjenning av utenlandsk utdanning», at den faglige uavhengigheten også måtte gjelde for godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning. Departementet er ikke enig i utvalgets vurdering på dette punktet.
Departementet viser til at universitets- og høyskoleloven § 2-1 tredje ledd om at NOKUT skal gi generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning, ble endret i 2009 og 2016. I 2016-endringen er ordet «høyere» falt ut. Oppgaven ble etter lovvedtaket (Lovvedtak 94 (2015–2016)) benevnt som «generell godkjenning av utenlandsk utdanning». Det er ikke angitt noen grunn for hvorfor ordet «høyere» er tatt ut av lovteksten. Det er heller ikke gitt noen forklaring på hvorfor det står «gi generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning» i § 2-1 andre ledd, men «gi generell godkjenning av utenlandsk utdanning» i tredje ledd. Dette er heller ikke omtalt i forarbeidene til universitets- og høyskoleloven eller fagskoleloven.
Bestemmelsen om faglig uavhengighet i universitets- og høyskoleloven § 2-1 første ledd kom inn i universitets- og høyskoleloven i 2018, da NOKUTs faglige uavhengighet i noen oppgaver ble presisert (Prop. 64 L (2017–2018)). Gjennom ny fagskolelov i 2018 fikk NOKUT oppgaven med å gi generell godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning, jf. Prop. 47 L (2017–2018) Lov om fagskoleutdanning. Universitets- og høyskoleloven og fagskoleloven ble endret parallelt våren 2018. Ved en inkurie har ikke formuleringen i universitets- og høyskoleloven § 2-1 første ledd, jf. tredje ledd, blitt sett i sammenheng med endring av bestemmelsen om godkjenning av fagskoleutdanning. Da NOKUT begynte med å gi generell godkjenning av fagskoleutdanning i 2019, ble heller ikke henvisningen til hva som skulle defineres som faglig uavhengige oppgaver endret. Departementet mener at universitets- og høyskoleloven § 2-1 tredje ledd og fagskoleloven § 7 aldri har vært ment som en bekreftelse på at generell godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning skal være omfattet av NOKUTs faglige uavhengighet. Departementet legger til grunn at intensjonen hele tiden har vært at når NOKUT foretar en generell godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning, gjøres det som en ren forvaltningsoppgave.
Etter departementets vurdering er det viktig å definere ansvaret for forvaltningen av disse godkjenningsordningene på samme måte. Det er uheldig å ha en ordning der man har identiske oppgaver etter ulike lover, der noen vedtak treffes av en faglig uavhengig instans, mens andre og likeartede vedtak treffes etter delegasjon fra departementet.
Departementet mener at godkjenning av all utenlandsk utdanning er typiske forvaltningsoppgaver, og at vedtak kan treffes av departementet eller av det organet som har fått delegert kompetanse til å treffe slike vedtak. Departementet mener at søkernes rettssikkerhet er like godt ivaretatt når vedtak om godkjenning treffes innenfor forvaltningen, som hvis de treffes av en faglig uavhengig instans. Alle godkjenningsvedtak er enkeltvedtak som skal behandles i tråd med reglene i forvaltningsloven. Det innebærer å følge vanlige krav til god forvaltningsskikk, det vil si regler om habilitet, krav til likebehandling, at det ikke tas utenforliggende hensyn og at prosessene er åpne og kan etterprøves. I tillegg vil et enkeltvedtak utløse krav om begrunnelse og rett til å klage på vedtaket og få klagen behandlet av en klageinstans. Dette innebærer også at statsråden er konstitusjonelt ansvarlig i siste instans.
5.4.3 Internasjonale reguleringer
Vurderingen av godkjenning av utenlandsk utdanning som en forvaltningsoppgave støttes også av økt internasjonal regulering av godkjenningsfeltet for å legge til rette for internasjonal mobilitet. Mesteparten av dette gjelder høyere utdanning, så langt først og fremst Lisboakonvensjonen og den nye globale UNESCO-konvensjonen, men især i EU er det stadig flere initiativ som også omfatter andre utdanningsnivåer.
NOKUT har på en god måte fulgt opp bestemmelsen i studiekvalitetsforskriften § 6-1 femte ledd om at
NOKUT skal følge opp at norske interesser og forpliktelser etter internasjonale avtaler om godkjenning og informasjon om høyere utdanning ivaretas.
Norge bidrar aktivt i oppfølgingen av Lisboakonvensjonen, og har vært en svært aktiv bidragsyter i arbeidet med å få på plass den globale UNESCO-konvensjonen som ble vedtatt i 2019. Det kan imidlertid være uheldig hvis det oppstår spørsmål om rekkevidden av hva departementet har ansvar for, når antallet internasjonale avtaler på området øker og delvis også omfatter flere utdanningsnivåer. Oppstår uklarheter i fortolkningen av konvensjonene eller av forholdet mellom dem, må departementet kunne avklare dette uten å gå veien om et styre i et underliggende organ. I tillegg er dette feltet også berørt av norsk utenrikspolitikk. Selv om NOKUT hittil på en god måte har fulgt opp utenrikspolitiske føringer, er det uheldig at oppgaver knyttet til godkjenning av utenlandsk utdanning ikke er definert som en ordinær forvaltningsoppgave med klare ansvarslinjer.
Norske myndigheter er også forpliktet til å vurdere yrkeskvalifikasjoner etter EØS-avtalen. Denne plikten er begrenset til regulerte yrker, og i denne forbindelse vurderes yrkeskvalifikasjonene som helhet og ikke bare utdanningen. Denne typen vurdering og godkjenning faller utenfor bestemmelsene om godkjenning av utdanning som er regulert i universitets- og høyskoleloven, fagskoleloven og opplæringsloven.
Norge har innlemmet Det europeiske kvalifikasjonsrammeverket for livslang læring (EQF) og EUs beslutning om et felles rammeverk for bedre tjenester knyttet til ferdigheter og kvalifikasjoner (Europass) i EØS-avtalen. Dette forplikter Norge til å få på plass informasjonssystemer og registre som gjelder kvalifikasjoner på alle nivåer. Et annet EU-initiativ på godkjenningsområdet som gjelder flere utdanningsnivåer, er Rådsrekommandasjonen fra 2018 om å fremme automatisk gjensidig godkjenning av høyere utdanning og videregående opplæring samt resultater av læringsopphold i utlandet (Council Recommendation of 26 November 2018 on promoting automatic mutual recognition of higher education and upper secondary education and training qualifications and the outcomes of learning periods abroad). Ordningen med automatisk godkjenning innebærer at man kan laste ned og bruke en standardisert uttalelse utarbeidet av NOKUT som sier hva den utenlandske utdanningen tilsvarer i Norge, uten å måtte sende inn en søknad om godkjenning. Det foretas i slike tilfeller ingen saksbehandling eller vurdering av dokumenter. Dette tilbudet gjelder for enkelte høyere utdanninger (grader) fra Norden, de baltiske landene og en rekke andre europeiske land, også Australia, Indonesia, Japan, Sør-Korea og Thailand.
Et økende antall internasjonale initiativ om ulike utdanningsnivåer gjør det mindre hensiktsmessig at det på nasjonalt nivå gjelder ulike regler for faglig uavhengighet. Også på bakgrunn av dette er det en fordel at det rettslige grunnlaget for de ulike godkjenningsoppgavene samordnes, og at alt defineres som forvaltningsoppgaver der ansvaret er lagt til departementet med statsråden som konstitusjonelt ansvarlig.
Departementet foreslår på grunnlag av ovenstående hensyn at lovreguleringen av godkjenning av utenlandsk høyere utdanning som faglig uavhengig oppgave under NOKUTs oppgaver i universitets- og høyskoleloven § 2-1 utgår. I tillegg foreslår departementet at lovbestemmelsene som uttrykkelig nevner NOKUT som ansvarlig for slike oppgaver, oppdateres i tråd med dette. Dette vil legge grunnlaget for ett enhetlig juridisk forvaltningssystem for oppgaver knyttet til godkjenning av utenlandsk utdanning og opplæring.
5.4.4 Behov for samordning av oppgaver knyttet til utenlandsk utdanning
I dag er oppgaver knyttet til godkjenning, vurdering og behandling av utenlandsk utdanning fordelt på flere organer under Kunnskapsdepartementet. Som vist tidligere har noen av disse organene og fagmiljøene blitt slått sammen i et nytt direktorat for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir), dels ved opprettelsen 1. juli 2021, dels ved overføring av oppgaver fra det tidligere Unit 1. januar 2022. Det er etter departementets vurdering hensiktsmessig at NOKUTs oppgaver om godkjenning av utenlandsk utdanning organiseres sammen med de tilgrensende oppgavene som har blitt flyttet til HK-dir. NOKUT har gjort en god jobb med å bygge opp et sterkt og kunnskapsrikt fagmiljø på godkjenningsoppgavene som kan håndtere større saksmengder og flere oppgavetyper på dette feltet.
Departementet mener at på tross av ulempene det innebærer på kort sikt å foreta en omorganisering og flytte et fagmiljø, vil fordelene på lang sikt være større enn ulempene. Det er etter departementets vurdering mest hensiktsmessig at oppgavene som i dag ligger i NOKUTs avdeling for utenlandsk utdanning samordnes med oppgavene i Samordna opptak, som er en del av HK-dir fra 1. januar 2022. I tillegg er det hensiktsmessig at dette miljøet samordnes med det øvrige kompetansemiljøet knyttet til utenlandsk utdanning i HK-dir (tidligere Diku og Kompetanse Norge). Dette kan oppnås ved at NOKUTs godkjenningsavdeling flyttes til det nye HK-dir. En slik organisering vil gi et meget kompetent fagmiljø i HK-dir, samtidig som NOKUT kan rendyrkes som et tilsyns-, akkrediterings- og kvalitetssikringsorgan. Godkjenningsmiljøet kan relativt raskt videreutvikles til et stort, slagkraftig og samlet nasjonalt miljø, som vil kunne videreutvikle både godkjenningsordningene og fagkunnskapen på feltet. Godkjenning av utenlandsk utdanning er et komplekst fagfelt i stadig utvikling fordi verdens utdanningssystemer hele tiden videreutvikles. Derfor er det viktig å ha et så sterkt nasjonalt fagmiljø på dette feltet som mulig. I tillegg vil samlingen i ett sterkt nasjonalt fagmiljø gjøre at håndteringen av søknader og informasjons- og veiledningsoppdrag kan effektiviseres ytterligere.
Samlokalisering av flere miljøer med kompetanse på utenlandsk videregående opplæring kan også være en styrke i oppgaveløsningen i godkjennings- og opptaksarbeidet og forhindre at det bygges opp til dels lik kompetanse i flere virksomheter. Et samlet og styrket fagmiljø på utenlandsk videregående opplæring vil særlig være en fordel for videreutvikling og utvidelse av godkjenningsordningen for utenlandsk fag- og yrkesopplæring. Det kan også gi en særlig samordningsfordel at godkjenningsordningene for fag- og yrkesopplæring og fagskoleutdanning knyttes nærmere ReferNet, EUs nettverk for institusjoner med kompetanse på system og politikkutvikling innen fag- og yrkesopplæringen i Europa.
Det er hensiktsmessig at godkjenning av utenlandsk utdanning organiseres sammen med oppgaver knyttet til opptak, da det i opptakssammenheng gjøres et betydelig antall vurderinger av utdanning fra utlandet. Samordna opptak i HK-dir er nå i gang med å utvikle en nasjonal samordnet opptaksmodell for opptak til ett- og toårige mastergrads program. Det er mange utenlandske søkere til engelskspråklige masterprogram i Norge. Flyttingen vil forhindre at det må utvikles dobbel kompetanse knyttet til opptak til mastergradsutdanning. Departementet mener at dette kan føre til en bedre utnyttelse av den samlede kompetansen og kunnskapen som er knyttet til godkjenningsfeltet.
Samlokalisering kan også styrke informasjonsoppgavene som er koblet til godkjenningsarbeidet, da dette kan gi en bedre kunnskapsdeling internt i organisasjonen og gi mer presis og oppdatert informasjon til brukerne.
5.4.5 Samlet vurdering
Departementets vurdering er etter dette at nasjonale oppgaver knyttet til godkjenning og vurdering av utenlandsk utdanning innenfor Kunnskapsdepartementets ansvarsområde bør ha en enhetlig juridisk forankring innenfor forvaltningen, og at oppgavene bør behandles av samme organ. Oppgaver knyttet til feltet innebærer behandling av et stort antall søknader, utstrakt informasjons- og veiledningsarbeid og internasjonalt arbeid, inklusive oppfølging av utenrikspolitiske føringer. I tillegg – og ikke minst – er det hensiktsmessig at godkjenning av utenlandsk utdanning organiseres sammen med oppgaver knyttet til opptak, da det i opptakssammenheng gjøres et betydelig antall vurderinger av utdanning fra utlandet.
I høringen er det uttalt støtte til departementets forslag om å endre lovverket slik at godkjenningsoppgaver knyttet til utenlandsk utdanning ikke lenger skal være lagt til NOKUT gjennom lov. Departementet mener at det veier svært tungt at NOKUT også er enig i dette og klart støtter forslaget. I tillegg er det viktig å merke seg at HK-dir ønsker å samle oppgavene hos seg. At majoriteten av alle brukerne av dagens system også er positive til en flytting av oppgavene til HK-dir, legger departementet stor vekt på.
Samtidig er det også viktig å merke seg at enkelte uttrykker en viss bekymring for at en flytting kan medføre at det svært kompetente godkjenningsmiljøet som i dag ligger til NOKUT, kan bli utvannet. Det er viktig å legge til rette for at flyttingen av oppgaver skjer så skånsomt som mulig, og at det legges opp til en god prosess der både NOKUT og HK-dir er involvert, sammen med departementet.
Når det gjelder overføring av øvrige oppgaver, som NOKUT også tar opp i sitt høringssvar, er det lagt opp til en egen prosess som vil ledes av Kunnskapsdepartementet. Både NOKUT og HK-dir vil være involvert i både vurderinger og gjennomføring av flytting av oppgaver. Det er et viktig mål for departementet at NOKUT etter omorganiseringen fremstår godt rustet til å ivareta sin oppgave som et rendyrket tilsyns-, akkrediterings- og kvalitetssikringsorgan.
5.5 Departementets forslag
Departementet foreslår endringer i reglene om godkjenning av utenlandsk utdanning i opplæringsloven, universitets- og høyskoleloven og fagskoleloven. Endringen innebærer at NOKUTs oppgaver knyttet til godkjenning av utenlandsk utdanning kan overføres til HK-dir. Forslaget innebærer også at generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning ikke lenger vil være en faglig uavhengig oppgave.
I høringsforslaget ble det foreslått å endre universitets- og høyskoleloven § 3-4 første ledd, slik at formuleringen i gjeldende bestemmelse, som lyder slik:
NOKUT kan, etter søknad fra enkeltpersoner, gi en generell godkjenning av høyere utdanning som er gjennomført i utlandet, slik at utdanningen i nivå og omfang godkjennes som likestilt med akkreditert norsk høyere utdanning, jf. §§ 3-1 og 3-2.
ble foreslått endret til
De som har bestått utenlandsk høyere utdanning, kan søke departementet om å få en generell godkjenning av utdanningen. Slik godkjenning innebærer at utdanningen i nivå og omfang godkjennes som likestilt med akkreditert norsk høyere utdanning, jf. §§ 3-1 og 3-2.
Endringen innebar at «høyere utdanning som er gjennomført i utlandet» er foreslått endret til «bestått utenlandsk høyere utdanning». Forslaget var ikke omtalt videre i høringsforslaget. Det er bare NOKUT som har hatt merknader til denne endringen. NOKUT mener at disse formuleringene ikke samsvarer. Departementet beklager at forslaget ikke er kommentert i høringsforslaget. På grunn av manglende omtale og NOKUTs innvendinger trekkes forslaget, slik at ny § 3-4 bare endres ved at «NOKUT» erstattes av «Departementet».
§ 3-5 h endres slik at bestemmelsen nå gir departementet hjemmel til å kunne pålegge universiteter og høyskoler å samordne sin godkjenningspraksis.
I forslaget legges oppgavene knyttet til godkjenning av utenlandsk utdanning til departementet, men oppgaven vil bli delegert til HK-dir.
Departementet viser til forslaget til endringer i opplæringsloven § 3-4 a, universitets- og høyskoleloven § 2-1 andre og tredje ledd, § 3-4 og § 3-5 h og i fagskoleloven § 7.