9 Individuell tilrettelegging ved funksjonsnedsettelse og særskilte behov
9.1 Dagens regler
I august 2019 ble lov 1. april 2005 nr. 15 om universiteter og høyskoler (universitets- og høyskoleloven) § 4-3 endret, jf. Prop. 89 L (2018–2019) Endringer i universitets- og høyskoleloven og fagskoleloven (studentombud, trakassering og tilrettelegging). Lovendringen ga studentene en sterkere rett til tilrettelegging ved at institusjonene måtte strekke seg lenger for å tilrettelegge, ikke bare så langt det var «mulig og rimelig», som var kravet tidligere. Ifølge universitets- og høyskoleloven § 4-3 femte ledd har studenter med funksjonsnedsettelse og studenter med særskilte behov rett til egnet individuell tilrettelegging av lærested, undervisning, læremidler og eksamen. Tilretteleggingen skal sikre likeverdige opplærings- og utdanningsmuligheter, men må ikke føre til en reduksjon av de faglige kravene som stilles i den enkelte utdanningen.
Studenter med funksjonsnedsettelse skal ha lik rett til egnet individuell tilrettelegging uavhengig av institusjonens størrelse og om den er privat eller offentlig, jf. Prop. 89 L (2018–2019) punkt 8.1 der det fremgår:
Statlige universiteter og høyskoler er i hovedsak finansiert over statsbudsjettet, og private høyskoler baserer seg på en kombinasjon av offentlig støtte og privat betaling. Derfor stilles de samme krav om universell utforming og individuell tilrettelegging i statlige som i private utdanningsinstitusjoner.
Tilretteleggingsplikten i universitets- og høyskoleloven omfatter flere personer enn tilretteleggingsbestemmelsen i lov 16. juni 2017 nr. 51 om likestilling og forbud mot diskriminering (likestillings- og diskrimineringsloven) § 21, siden bestemmelsen i universitets- og høyskoleloven også omfatter studenter som har andre særskilte behov. Disse kan være av både permanent og midlertidig karakter. Bestemmelsen i likestillings- og diskrimineringsloven omhandler bare tilrettelegging for studenter med funksjonsnedsettelse av en viss varighet og alvorlighetsgrad.
Retten til individuell tilrettelegging etter likestillings- og diskrimineringsloven er, i likhet med retten til individuell tilrettelegging etter universitets- og høyskoleloven § 4-3 femte ledd, begrenset til tiltak som ikke innebærer en uforholdsmessig byrde for virksomheten.
Retten til individuell tilrettelegging etter universitets- og høyskoleloven § 4-3 femte ledd må ses i sammenheng med kravet om universell utforming av læringsmiljøet i universitets- og høyskoleloven § 4-3 første ledd (se kapittel 8). Når institusjonene skal vurdere om tilretteleggingen medfører en uforholdsmessig byrde, skal de særlig legge vekt på tilretteleggingens effekt for å bygge ned barrierene for studenter med funksjonsnedsettelse, de nødvendige kostnadene ved tilretteleggingen og institusjonenes ressurser. Vurderingen skal klargjøre om tilretteleggingen innebærer en uforholdsmessig byrde for utdanningsinstitusjonen, og om dette veier tyngre enn behovet for tilretteleggingen for den enkelte studenten, jf. Prop. 89 L (2018–2019).
Individuell tilrettelegging kan være en utfordring på studieprogram med mye praksis eller obligatorisk fremmøte. Især gjelder dette tilrettelegging av praksis, fordi den er avhengig av mange ulike arbeidsgivere, arbeidssituasjoner og arbeidsoppgaver. Retten til individuell tilrettelegging omfatter alle studieprogrammer, også programmer med mye praksis eller obligatorisk fremmøte. Tilretteleggingen kan imidlertid som nevnt ikke gå på bekostning av de faglige kravene som stilles i den enkelte utdanningen.
9.2 Høringsforslaget
Retten til individuell tilrettelegging etter universitets- og høyskoleloven § 4-3 femte ledd gjelder for studenter med funksjonsnedsettelse og studenter med særskilte behov. I Prop. 89 L (2018–2019) punkt 5.5 side 34 er det lagt til grunn at særskilte behov også omfatter «fysiske, psykososiale eller læringsmessige utfordringer av mer midlertidig art […]». Som eksempler på dette nevnes «benbrudd, behov for å amme eller omsorgsansvar for mindreårige barn.» For at institusjonen skal ha et særlig ansvar for tilrettelegging, er det imidlertid lagt til grunn at den midlertidige utfordringen må være av en vesentlig karakter. For å gjøre lovbestemmelsen om individuell tilrettelegging enda tydeligere med tanke på hvem som omfattes av begrepet «særskilte behov», foreslo departementet i høringen en presisering i loven om at studenter med fysiske, psykososiale og læringsmessige utfordringer av en vesentlig og midlertidig karakter omfattes av bestemmelsen.
Den individuelle tilretteleggingen knytter seg i all hovedsak til studenten selv, men i Prop. 89 L (2018–2019) punkt 5.5 side 34 er det også lagt til grunn at studenter med ordinær omsorg for barn kan omfattes av retten etter universitets- og høyskoleloven § 4-3 femte ledd. I høringen foreslo departementet å presisere i loven at studenter med omsorgsansvar for barn, inkludert barn med en funksjonsnedsettelse eller vesentlige utfordringer, har rett til tilrettelegging, med de begrensninger som ellers gjelder (uforholdsmessig byrde). Forslaget er en presisering slik at rettigheten gjøres tydeligere for brukerne av loven.
Det følger av universitets- og høyskoleloven § 4-3 femte ledd at individuell tilrettelegging ikke må føre til en reduksjon av de faglige kravene som stilles til utdanningen. I Prop. 89 L (2018–2019) punkt 5.5 side 38 er det blant annet vist til at
tilretteleggingen kan ikke føre til at deler av studiet ikke blir bestått eller avlagt, fordi det kan for eksempel føre til at man ikke får autorisasjon på bakgrunn av at vitnemålet ikke er komplett. Departementet presiserer at det er viktig at alle som fullfører og består en utdanning, har oppnådd det fastsatte læringsutbyttet. Det er kanskje spesielt viktig for kandidater med ulike funksjonsnedsettelser, for å forebygge eventuell diskriminering når de kommer ut på arbeidsmarkedet.
Det er eksempelvis lagt grunn at studenter ikke kan fritas for obligatoriske deler av utdanningen. En slik tilrettelegging kunne ha ført til at deler av studiet ikke ble bestått eller avlagt. Det kunne igjen føre til at disse studentene ikke får utstedt vitnemål i henhold til universitets- og høyskoleloven § 3-11 første ledd da utdanningen ikke er «fullført». Dette ville igjen føre til at studenten for eksempel ikke ville møte kravene til en potensiell autorisasjon. Departementet foreslo i høringen å presisere i loven at alle som fullfører og består en utdanning, må ha oppnådd det fastsatte læringsutbyttet.
9.3 Høringsinstansenes syn
Av de 52 høringssvarene som kom inn i høringen, omhandler 25 dette lovforslaget. De fleste støtter i all hovedsak forslaget. Flere peker på at tilrettelegging ved omsorg for barn bør fremgå av universitets- og høyskoleloven § 4-5 om rett til foreldrepermisjon og ikke i bestemmelsen om individuell tilrettelegging som foreslått i høringen.
Vestfold og Telemark fylkeskommune, Norges forskningsråd, Forsvarets høgskole, Høgskolen i Innlandet, Høyskolen Kristiania, Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU), Universitetet i Agder, Universitetet i Sørøst-Norge og Akademikerne støtter forslaget uten ytterligere kommentarer.
Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir) støtter departementets beskrivelse av institusjonenes tilretteleggingsplikt og forslaget om å presisere begrepet «særskilte behov» til å gjelde «fysiske, psykososiale og læringsmessige utfordringer av vesentlig og midlertidig karakter», men peker på at dette ikke gir noe skarpt skille mot begrepet «funksjonsnedsettelse». Direktoratet skriver:
Hovedutfordringen kommer til å ligge i vurderingen av hva som er vesentlig og hva som er uforholdsmessig, særlig med tanke på departementets problematisering av en byrde som «veier tyngre for institusjonene enn de positive effektene for den enkelte student» er å regne som uforholdsmessig byrde etter § 4-3 b, andre ledd, og derfor utenfor tilretteleggingsplikten.
Likestillings- og diskrimineringsombudet er positive til omstruktureringen og mener at det skaper en mer brukervennlig lov, men at det lovteknisk er uheldig å regulere tre ulike tilretteleggingsbehov på den foreslåtte måten. Ombudet viser til at dette er forhold som etter likestilligs- og diskrimineringsloven gir ulike rettigheter og har ulikt grad av vern. De viser også til at departementet har valgt å ikke følge opp universitets og høyskoleutvalgets forslag om at universiteter og høyskoler skal ha handlingsplaner for individuell tilrettelegging. Ombudet mener at dette burde vært en del av forslaget, siden det er mange studenter som sliter med å få egnet individuell tilrettelegging til rett tid. I tillegg mener ombudet at et krav om handlingsplan ville vært en styrking av utdanningssektorens plikt til å jobbe aktivt for likestilling, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 24.
Helse Bergen HF og Haukeland universitetssjukehus viser til at helseforetakene er praksissted for mange tusen studenter som er i utdanningsløp med praksisstudier, og foreslår at begrepet «praksissted» tas inn i bestemmelsen. Dette forslås også av Helse Vest.
Dronning Mauds Minne Høgskole (DMMH) er skeptiske til bruken av uttrykket «midlertidig karakter» da dette åpner for en tolkning hvor man bare skal tilrettelegge for studenter med funksjonsnedsettelser og studenter med midlertidige behov. DMMH mener det kan virke som man
ekskluderer studenter med utfordringer av en varig karakter, som ikke nødvendigvis defineres som en funksjonsnedsettelse som f.eks. lese- og skrivevansker, ADHD mm).
DMMH peker også på forholdet til skikkethetshetsvurdering. Høyskolen viser til det utfordrende i at kravet om tilrettelegging gjelder for flere og større grupper samtidig som det tilbys studier hvor det ikke er forsvarlig å tilrettelegge for alle typer utfordringer, jf. forskrift om skikkethetsvurdering i høyere utdanning. DMMH uttaler blant annet følgende:
Vi arbeider kontinuerlig med tilrettelegging og forsøker å muliggjøre studier for flere typer studenter, men i flere tilfeller ser vi det nødvendig å veilede enkelte studenter ut, på grunn av manglende skikkethet på grunn av deres utfordringer.
Norges handelshøyskole (NHH) synes det er bra at departementet gjennom en omformulering av dagens universitets- og høyskolelov § 4-3 femte ledd, i forslaget til ny § 4-3 b, forsøker å avgrense hva som ligger i dagens formulering «særskilte behov». Samtidig stiller de spørsmål ved hvorfor én veldig uensartet gruppe, studenter som har omsorg for mindreårige barn, skal gis en særbehandling gjennom et lovfestet krav på tilrettelegging. NHH ønsker at departementet kommer med noen føringer om at tilretteleggingen ikke må medføre en reduksjon av de faglige kravene, noe høyskolen også oppfatter som den eneste reelle begrensningen i retten til individuell tilrettelegging.
Universitetet i Bergen ønsker en presisering på hvor grensen for tilrettelegging skal gå, spesielt i saker om tilrettelegging som begrunnes i ulike former for konsentrasjons- og læringsvansker knyttet til psykososiale forhold eller diagnoser.
Universitetet i Oslo mener det ikke går klart nok frem at det også for studenter med omsorg for mindreårige barn må gjøres en individuell vurdering av behovet for tilrettelegging. De viser til at det å ha barn ikke behøver å føre til ulemper i studiet, selv om noen studenter med barn vil møte situasjoner hvor det er behov for tilrettelegging, for eksempel ved tildeling av praksissted.
VID vitenskapelige høyskole støtter blant annet forslaget om å presisere at alle som fullfører og består en utdanning, må ha oppnådd det fastsatte læringsutbyttet. Nord universitet (Nord) peker på at det vil kunne by på utfordringer å dokumentere og vurdere når vilkåret om «psykososiale og læringsmessige utfordringer» er oppfylt. Nord støtter ikke lovforslaget om tilrettelegging for studenter med omsorgsansvar slik det er foreslått fordi det fremstår som at omsorgsansvar likestilles med funksjonsnedsettelser og særskilte behov.
Dysleksi Norge mener uttrykket «midlertidig karakter» er uklart og bør endres. De mener forslaget kan ekskludere studenter, og uttaler blant annet at
det å ha dysleksi, dyskalkuli eller språkvanske er en varig funksjonsnedsettelse, men som ikke av alle defineres som en funksjonsnedsettelse. Dermed er denne bruken av midlertidig meget uheldig for vår målgruppe og kan få alvorlige følger som kan bidra til en fortsettelse av den diskrimineringen som flere studenter med denne type funksjonsnedsettelse i dag opplever.
Norges Blindeforbund og Norges Blindeforbunds Ungdom mener at departementet ved noen anledninger i høringsforslaget har en problemorientert tilnærming til universell utforming og individuell tilrettelegging. Dette gjelder spesielt individuell tilrettelegging hvor det understrekes at tilrettelegging aldri må gå på bekostning av faglig kvalitet.
NBfU og Blindeforbundet ønsker å påpeke at det er i nettopp disse tilfellene hvor kun noen få, men viktige, prosent av studie er vanskelig å gjennomføre, at det kan være behov for individuell tilrettelegging […] og om kompetansen kan oppnås på en annen måte.
Norsk studentorganisasjon støtter forslaget til klargjøring av lovteksten, men mener at lovverket må stille krav om at utdanningsinstitusjonene jobber aktivt, målrettet og planmessig for å fremme et godt læringsmiljø. I tillegg peker de på at utdanningsinstitusjonene må ha en handlingsplan for tilrettelegging som dokumenterer institusjonens arbeid og inngår i institusjonens interne system for kvalitetssikring.
Studenttinget på Vestlandet mener at det må komme tydeligere frem i lovverket hvem som definerer hva som er en uforholdsmessig byrde for institusjonen. Også Studentparlamentet ved UiO ønsker at begrepet «uforholdsmessig byrde» skal gå frem av loven. Studentparlamentet ved UiO peker på at det av lovens ordlyd, samt forarbeider, fremgår at studentens rett til likeverdig utdanningstilbud skal vektes foran forbeholdet om uforholdsmessig byrde for institusjonen. De mener det ikke er like klart hvor stort tolkningsrom institusjonen skal ha i tilfeller der det blir aktuelt å foreta en slik vurdering, og ønsker derfor at begrepet «uforholdsmessig byrde» skal fremgå av loven.
Unge funksjonshemmede støtter forslaget, men peker på at deres medlemmer møter omfattende pedagogiske, fysiske, digitale og sosiale barrierer i høyere utdanning, inkludert manglende tilrettelegging. De er usikre på om lovforslaget vil endre dette.
9.4 Departementets vurdering
Departementet foreslo i høringen å ta inn regler om individuell tilrettelegging på grunn av omsorg for barn i bestemmelsen om individuell tilrettelegging. Flere høringsinstanser er skeptiske til forslaget. Departementet ser at det kan være lovteknisk vanskelig å regulere tre ulike tilretteleggingsbehov i samme lovbestemmelse som foreslått i høringen. Departementet har derfor kommet til at det kan være ryddigere med en egen bestemmelse om tilrettelegging for studenten selv. Slik kan rettigheter knyttet til barn (både forhold knyttet direkte til mor og den andre forelder, og det som indirekte påvirker studentforeldre i forbindelse med omsorg for barn) samles i en egen bestemmelse. Se kapittel 10 for nærmere omtale av dette forslaget.
For å tydeliggjøre lovbestemmelsen om individuell tilrettelegging på grunn av særskilte behov foreslo departementet i høringsforslaget å presisere i loven at dette omfatter studenter med fysiske, psykososiale og læringsmessige utfordringer av en vesentlig og midlertidig karakter. I høringen har flere gitt innspill om at forsøket på å definere dette er problematisk. Blant annet begrepet «psykososiale utfordringer», som favner bredt, kan bli vanskelig å håndtere. Departementet har forståelse for at slike skjønnsmessige vurderinger kan være krevende. Samtidig er det verken mulig eller hensiktsmessig å oppstille konkrete, objektive vilkår for hvem som har behov for individuell tilrettelegging. Etter en nærmere vurdering har departementet kommet frem til at det likevel ikke bør presiseres i loven hva som menes med «særskilte behov». Departementet foreslår derfor en endring i ordlyden slik at særskilte behov likevel ikke defineres direkte i loven.
Enkelte er også skeptiske til uttrykket «midlertidig karakter» da det kan forstås som at reglene om tilrettelegging ikke gjelder for studenter med utfordringer av en varig karakter, men som ikke nødvendigvis er definert som en funksjonsnedsettelse. Departementet mener vurderingene i høringsuttalelsene fra Dronning Mauds Minne Høgskole og Dysleksi Norge tar opp vesentlige poeng, og er enig i at det er svært uheldig dersom loven forstås slik at varige særskilte behov ikke gir rett til individuell tilrettelegging. Departementet ser at forslaget i høringsforslaget om å presisere ordlyden slik at det fremgår at «… utfordringer av en vesentlig, midlertidig karakter» kan føre til misforståelser, og følger derfor ikke opp forslaget om å ta ordet «midlertidig» inn i bestemmelsen. Departementet ønsker ikke å innskrenke retten til individuell tilrettelegging og understreker at særskilte behov omfatter behov av både permanent og midlertidig art.
Enkelte høringsinstanser ønsker presisert hva som menes med «uforholdsmessig byrde». Departementet har i tråd med forarbeidene til likestillings- og diskrimineringsloven tidligere understreket at økonomi alene ikke kan være argument for unntak, og at det er opp til institusjonene å vurdere om en tilrettelegging er en «uforholdsmessig byrde» for utdanningsinstitusjonen. Det er verken mulig eller hensiktsmessig med en presis definisjon i lovbestemmelsen av dette. Hva som er en uforholdsmessig byrde, må vurderes i det enkelte tilfellet og vil variere fra institusjon til institusjon.
Begrensningen om «uforholdsmessig byrde» vil likevel sjelden innebære at institusjonene kan nekte å tilby utdanningsrettede tilretteleggingstiltak til en student med behov for dette. Det er primært når tilrettelegging vil føre til en svekkelse av de faglige kravene til utdanningen, at institusjonen kan nekte tilrettelegging. Likevel kan det være at enkelte tiltak vil være så arbeidskrevende at de heller ikke kan tilbys av den grunn. Permanente behov for andre typer tilrettelegging, som for eksempel døvetolk, personlig assistent mv., er imidlertid ikke omfattet av universitets- og høyskoleloven.
Departementet foreslo også i høringen å lovfeste at den som fullfører og består en utdanning, må ha oppnådd det fastsatte læringsutbyttet. Forslaget var ment som en presisering av dagens regler som underbygger hvorfor det er viktig at tilrettelegging ikke fører til en reduksjon av de faglige kravene som stilles i den enkelte utdanningen, jf. dagens § 4-3 femte ledd siste punktum.
Dysleksi Norge, Norges Blindeforbund og Norges Blindeforbunds Ungdom mener at dette kan oppleves som vanskelig for personer med funksjonsnedsettelse. De skriver at det er
«nettopp [i] disse tilfellene hvor kun noen få, men viktige, prosent av studie er vanskelig å gjennomføre, at det kan være behov for individuell tilrettelegging. Dette kan for eksempel gjelde praksis eller ulike tester […].»
Argumentasjonen er forståelig, men må veies opp mot at samfunnet, herunder en potensiell arbeidsgiver, må kunne stole på at en person med et vitnemål har oppnådd læringsutbyttet som er fastsatt for utdanningen, og at en individuell tilrettelegging ikke innebærer noe unntak fra det. Derfor kan ikke den individuelle tilretteleggingen strekkes så langt at studenten ikke innfrir de fastsatte faglige kravene. Det vil også være en fordel for studentene at institusjonene ikke lemper på kravene. På denne måten vet en fremtidig arbeidsgiver at vedkommende har samme kompetanse som andre som ikke har fått tilrettelegging under studiet.
Flere høringsinstanser har stilt spørsmål om klageadgang for vedtak i saker som omhandler både universell utforming og individuell tilrettelegging.
Det følger allerede av alminnelig forvaltningsrett at enkeltvedtak kan påklages. Et vedtak om tilrettelegging er bestemmende for en persons rettigheter og er således et enkeltvedtak. Det fremgår også av universitets- og høyskoleloven § 7-6 at vedtak om tilrettelegging skal behandles etter reglene i lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven). I tillegg er det mulig å bringe saken inn for Diskrimineringsnemnda.
Det er også stilt spørsmål i høringen om forholdet mellom tilrettelegging og skikkethetsvurdering. Det er en utfordring at kravet om tilrettelegging gjelder for flere og større grupper samtidig som det er en del studieprogram hvor det ikke er forsvarlig å tilrettelegge for alle typer utfordringer.
Departementet presiserer at ved motstrid mellom skikkethet og tilrettelegging må skikkethet gå foran, da hensynet til tredjepart må opprettholdes og beskyttes.
Det har også kommet innspill om at universitetene og høyskolene bør ha handlingsplaner for individuell tilrettelegging, noe også universitets- og høyskolelovutvalget foreslo. Universitetene og høyskolene plikter å jobbe aktivt, målrettet og planmessig for å fremme likestilling og hindre diskriminering etter likestillings- og diskrimineringsloven § 24. Departementet mener dette er tilstrekkelig, og at det ikke er nødvendig med krav om handlingsplan for individuell tilrettelegging i universitets- og høyskoleloven.
9.5 Departementets forslag
Departementet foreslår å presisere i loven at alle som fullfører og består en utdanning, må ha oppnådd det fastsatte læringsutbyttet. Dette er en presisering av gjeldende § 4-3 femte ledd siste punktum om at individuell tilrettelegging ikke må føre til en reduksjon av de faglige kravene som stilles i den enkelte utdanningen.
Departementet foreslår også at bestemmelsen i § 4-3 femte ledd fjerde punktum om tilrettelegging på Svalbard videreføres, men med en endring når det gjelder personkretsen bestemmelsen gjelder for. I forbindelse med arbeidet med Prop. 89 L (2018–2019) ble det ved en feil ikke nevnt at tilretteleggingen på Svalbard også skal gjelde for studenter med funksjonsnedsettelse og ikke bare studenter med særskilte behov. Det presiseres derfor i lovforslaget at tilrettelegging også skal gjelde for studenter med funksjonsnedsettelse jf. lovforslagets fjerde ledd.
Departementet viser til forslaget til ny § 4-3 c i universitets- og høyskoleloven.