3 Forslag om endringer i arbeidsmiljølovens virkeområde

3.1 Om lovforslaget

I høringsnotatet til forslag om forskrift for sikkerhet og arbeidsmiljø ved fornybar energiproduksjon til havs la Havindustritilsynet frem forslag om å presisere arbeidsmiljølovens virkeområde slik at det klargjøres at loven vil omfatte fornybar energiproduksjon til havs.

Konkret ble det lagt fram forslag om at virkeområdet presiseres på samme måte som det er gjort for petroleumsvirksomhet, i arbeidsmiljøloven § 1-3.

Havindustritilsynet skrev følgende i høringsnotatet på s. 22:

«Forslaget innebærer at arbeidsmiljøloven vil gjelde for arbeidstakerne som arbeider på energianleggene, også under transport, opphold og innkvartering på fartøy som er nødvendige for adkomst til energianlegg. Folkeretten, spesielt havrettstraktaten, er utgangspunktet for muligheter og begrensninger for nasjonalstatenes kompetanse for regulering utenfor territorialgrensene. […] Arbeidsmiljølovens anvendelsesområde for arbeidstakerne som oppholder seg på fartøyet, avgrenses dermed mot skipsarbeidslovens virkeområde eller annen tilsvarende flaggstatslovgivning som gjelder for det maritime mannskapet. […]

Det er således klart at arbeidsmiljøloven i dag gjelder:

• For fornybar energiproduksjon i norsk territorialfarvann. Til illustrasjon ligger omtrent halvparten av det åpnede området Utsira Nord i territorialfarvannet. Arbeid på innretninger som plasseres i den østlige delen av området vil således være omfattet av arbeidsmiljøloven.

• For fornybar energiproduksjon som regnes som petroleumsvirksomhet. Til illustrasjon gjelder således arbeidsmiljøloven for havvindvirksomheten på Hywind Tampen. […]

• Som beskrevet innledningsvis i høringsnotatet, hviler Petroleumstilsynets forskriftsforslag, med tilslutning fra organisasjonene i Regelverksforum, på en forutsetning om at arbeidsmiljøloven skal gjelde for fornybar energiproduksjon utenfor norsk territorialfarvann. Det er flere grunner til dette. For det første er det i seg selv viktig å etablere et godt verneregelverk for arbeidstakere som arbeider i slik virksomhet utenfor territorialfarvannet. For det andre omfattes slik virksomhet av arbeidsmiljølovens saklige virkeområde, jf. at den gjelder for fornybar energiproduksjon i territorialfarvannet. Det er vanskelig å se at det er gode grunner for at det bør gjelde andre regler for slik virksomhet utenfor territorialfarvannet. Det anses videre lovteknisk upraktisk å operere med forskjellige regelsett innenfor og utenfor territorialgrensen. Situasjonen for Utsira Nord omtalt ovenfor er for så vidt illustrerende.

  På bakgrunn av dette foreslås arbeidsmiljøloven § 1-3 endret til å gjelde «virksomhet til havs», og et nytt tredje ledd kan omfatte virksomhet i forbindelse med fornybar energiproduksjon til havs [forslag i kursiv her]:

1. Loven gjelder for virksomhet i forbindelse med undersøkelse etter og utnyttelse av naturforekomster på havbunnen eller i dens undergrunn, i indre norske farvann, norsk sjøterritorium og den norske del av kontinentalsokkelen.

2. Loven gjelder for virksomhet som nevnt i første ledd i området utenfor den norske del av kontinentalsokkelen dersom dette følger av særskilt avtale med fremmed stat eller av folkeretten for øvrig.

3. Loven gjelder i forbindelse med fornybar energiproduksjon og omforming og overføring av elektrisk energi til havs.

4. Departementet kan ved forskrift helt eller delvis unnta virksomhet som nevnt i første, andre og tredje ledd fra loven. Departementet kan også gi forskrift om at loven helt eller delvis skal gjelde for virksomhet som nevnt i første ledd i områder utenfor den norske del av kontinentalsokkelen dersom det foretas undersøkelse eller utnyttelse av naturforekomster på havbunnen eller i dens undergrunn fra innretning registrert i norsk skipsregister eller det gjennomføres bemannede undervannsoperasjoner fra innretning eller fartøy registrert i norsk skipsregister. Departementet kan ved forskrift også fastsette at loven skal gjelde ved forflytning av innretning eller fartøy som nevnt.

5. I forskrift etter denne paragraf kan det også fastsettes særregler.

   Det kan vurderes om det også skal påpekes at loven gjelder med de avgrensninger som følger av folkeretten.»

3.2 Høringsinstansenes syn

Direktoratet for arbeidstilsynet har uttalt at de

«støtter vurderingen om at virksomheter innen fornybar energiproduksjon til havs er underlagt arbeidsmiljøloven (aml.). Arbeidstilsynet legger til grunn at alle virksomheter i Norge som sysselsetter arbeidstakere er underlagt aml., med mindre annet er uttrykkelig fastsatt. Dette går frem av aml. § 1-2 første ledd.

Videre støtter Arbeidstilsynet forslaget om at det geografiske virkeområdet blir nærmere presisert i loven for å unngå fremtidig usikkerheter knyttet til virkeområdet.

Arbeidstilsynet fremhever videre at det er hensiktsmessig med en tydelig avgrensning mot skipsarbeidsloven eller annen flaggstatslovgivning, for arbeidstakere som oppholder seg på fartøy og benyttes i arbeidet ved fornybar energiproduksjon til havs. I Havindustritilsynets forslag til veiledningsteksten til forskriftsforslagets § 1-2, er det beskrevet at en arbeidstaker kan «defineres som industrielt personell» og dermed være innenfor virkeområdet til aml. Arbeidstilsynet legger til grunn at en slik definering vil være særlig aktuell for den gruppen arbeidstakere som har hele sitt arbeid om bord i støttefartøy som benyttes. Dette kan være teknikere eller sykepleiere tilknyttet dykkeoperasjoner. Slike arbeidsgrupper vil være i direkte kontakt med dykkeaktiviteten.»

Motvind påpeker at en endring av arbeidsmiljølovens virkeområde må skje før forskriften trer i kraft.

Norges Rederiforbund påpeker at det er viktig at den etablerte grensen for hva som anses som maritimt regelverk ikke må utfordres ved lov- og forskriftsforslagene. Norges Rederiforbund ber videre om at det i en lovproposisjon presiseres at sikkerhetskrav ved opphold om bord på skip er regulert av lovgivningen i vedkommende flaggstat, og som for norskregistrerte skips vedkommende følger av skipssikkerhetsloven.

Næringslivets Hovedorganisasjon, Fornybar Norge, Offshore Norge og Norsk Industri har i sitt felles høringssvar uttrykt at det ikke er omstridt at det er arbeidsmiljøloven, og ikke skipsarbeidsloven, som skal gjelde for arbeidstakerne som arbeider på energianlegg – også når disse er under transport, opphold og innkvartering på fartøy. Organisasjonene påpeker at en lovproposisjon må klargjøre grensen mot maritim virksomhet.

Sjøfartsdirektoratet presiserer at både skipssikkerhetsloven og skipsarbeidsloven har regler ut over rent tekniske forhold, slik som HMS og arbeidsrett. Lovene regulerer arbeidsforhold innen sjøfart, jf. arbeidsmiljøloven § 1-2 annet ledd bokstav a. Dette omfatter både såkalt maritimt personell og andre som har sitt arbeid om bord på norsk skip, for eksempel selvstendige oppdragstakere. Sjøfartsdirektoratet anbefaler videre at Havindustritilsynets forslag om å påpeke at loven gjelder med de avgrensninger som følger av folkeretten, bør følges opp og inntas i loven.

De øvrige høringsinstansene har ikke hatt substansielle merknader til lovforslaget, men flere av instansene har gitt uttrykk for at de støtter forslaget.

3.3 Departementets vurderinger

3.3.1 Forslaget til bestemmelse om arbeidsmiljølovens virkeområde

Departementet har merket seg at høringsinstansene er positive til at arbeidsmiljøloven gjøres gjeldende for fornybar energiproduksjon til havs. Dette er en enighet som har ligget der siden havenergilova ble innført.

Av høringen som ble sendt ut av Havindustritilsynet fremgår det at forslaget om å omfatte virksomhet knyttet til fornybar energi til havs i arbeidsmiljøloven skal fremgå av et nytt tredje ledd. Departementets vurdering er at dette bør fremgå av nytt annet ledd, ikke tredje ledd slik som det ble foreslått. Dette skaper etter departementets syn en bedre sammenheng fordi bestemmelsene i någjeldende annet ledd, som blir nytt tredje ledd, må gjelde tilsvarende for fornybar energiproduksjon til havs, jf. nedenfor.

Departementer foreslår at nytt annet ledd i § 1-3 skal lyde:

Loven gjelder for virksomhet i forbindelse med fornybar energiproduksjon og omforming og overføring av elektrisk energi til havs.

Departementet vil videre fremme forslag om endring i overskriften til § 1-3 som lyder «petroleumsvirksomhet til havs». Bestemmelsen omfatter allerede i dag mer enn petroleumsvirksomhet, da det er avklart og lagt til grunn at bestemmelsen også omfatter arbeidstakere innen havbunnsmineralvirksomheten, jf. Prop. 106 L (2017–2018) s. 15, og innen CO2-transport og -lagring, jf. forskrift 25. februar 2020 nr. 186 om sikkerhet og arbeidsmiljø ved transport og injeksjon av CO2 på kontinentalsokkelen. Departementet foreslår derfor å endre paragrafoverskriften til § 1-3 til «Virksomhet til havs».

Departementet viser til at det er ønskelig med en tilsvarende regulering av fornybar energiproduksjon, hva gjelder geografisk virkeområde utenfor den norske delen av kontinentalsokkelen, som for petroleumsvirksomheten. Dette kan fremgå av nytt tredje ledd ved en henvisning til annet ledd på følgende måte:

Loven gjelder for virksomhet som nevnt i første og annet ledd i området utenfor den norske del av kontinentalsokkelen dersom dette følger av særskilt avtale med fremmed stat eller av folkeretten for øvrig.

Ved denne endringen vil det også tydeliggjøres at loven vil gjelde for denne virksomheten så langt det følger av folkeretten. Tilsvarende justering må gjøres i gjeldende tredje ledd som nå blir nytt fjerde ledd.

Til sist foreslår departementet enkelte språklige forbedringer i gjeldende tredje ledd som nå blir nytt fjerde ledd. Endringene er kun ment som språklige forbedringer uten å innebære realitetsendringer. Endringene i nytt fjerde ledd blir dermed:

Departementet kan gi forskrift om at virksomhet som nevnt i første til tredje ledd skal unntas helt eller delvis fra loven. Departementet kan også gi forskrift om at loven helt eller delvis skal gjelde for virksomhet som nevnt i første ledd i områder utenfor den norske del av kontinentalsokkelen dersom det foretas undersøkelser eller utnyttelse av naturforekomster på havbunnen eller i dens undergrunn fra en innretning registrert i norsk skipsregister, eller det gjennomføres bemannede undervannsoperasjoner fra en innretning eller et fartøy registrert i norsk skipsregister. Departementet kan også gi forskrift om at loven skal gjelde ved forflytning av innretning eller fartøy som nevnt.

3.3.2 Særlig om avgrensningen mot det maritime regelverket

Av høringsinnspillene fremkommer det at det særlig er avgrensningen mot det maritime regelverket som er av betydning å tydeliggjøre. Departementet vil påpeke at forslaget om å gjøre arbeidsmiljøloven gjeldende for fornybar energiproduksjon til havs, ikke vil rokke ved det skillet som allerede er etablert mellom sjøfart og annen virksomhet til havs i dag.

Arbeidsmiljøloven har som nevnt et unntak for «sjøfart, fangst og fiske, herunder bearbeiding av fangsten ombord i skip, men likevel slik at dykkeoperasjoner og losing er omfattet av loven», jf. arbeidsmiljøloven § 1-2. For «arbeidstaker som har sitt arbeid om bord på norsk skip», er det lov 21. juni 2013 nr. 102 om stillingsvern mv. for arbeidstakere på skip (skipsarbeidsloven) som gjelder, jf. § 1-2. I tillegg til skipsarbeidsloven har også lov 16. februar 2007 nr. 9 om skipssikkerhet (skipssikkerhetsloven) regler av betydning for sikkerheten for personell om bord på skip.

Skillet mellom arbeidsmiljøloven og skipsarbeidsloven innebærer at en arbeidstaker som har sitt arbeid om bord på norsk skip som utgangspunkt reguleres av skipsarbeidsloven, jf. § 1-2, mens andre arbeidstakere som kun oppholder seg om bord forutsettes regulert av arbeidsmiljøloven. Grensedragningen mellom hvilke arbeidstakere som faller i den ene eller andre kategorien vil bero på en vurdering av flere momenter. I forskrift 19. august 2013 nr. 990 om skipsarbeidslovens virkeområde § 1 bokstav e finnes det i tillegg et unntak for personer som har et «arbeidsforhold som reguleres av arbeidsmiljøloven og som i en kort periode utfører arbeid om bord». Disse dekkes da ikke av det maritime regelverket.

For petroleumsvirksomheten har det utviklet seg en tydeligere grensedragning mellom regelverkene gjennom forskrifter under de nevnte lovene. Utgangspunktet etter petroleumsregelverket gjennom rammeforskriften (forskrift 12. februar 2010 nr. 158 om helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten og på enkelte landanlegg) § 4 tredje ledd bokstav b, er at arbeidstakere på fartøy som utfører konstruksjons-, rørleggings- eller vedlikeholdsaktiviteter ikke er underlagt arbeidsmiljølovens regler, med mindre fartøyet er definert som en innretning jf. petroleumsloven § 1-6 bokstav d. Det samme gjelder for «forsynings-, beredskaps- og ankerhåndteringstjeneste med fartøy, seismiske eller geologiske undersøkelser med fartøy og annen sammenlignbar aktivitet», jf. rammeforskriften § 4 tredje ledd bokstav a. For disse kategoriene fartøy, som ofte omtales som «flerbruksfartøy», er det flaggstatens regler som gjelder, altså det maritime regelverket. På motsatt side følger det av rammeforskriften § 4 første og annet ledd at arbeidsmiljøloven gjelder for bemannede undervannsoperasjoner, samt arbeidstakere på fartøy med gangbro som «anvendes til innkvartering av arbeidstakere som arbeider på enklere innretninger».

Noe tilsvarende detaljert skille er naturlig nok ikke etablert for grensedragningen mellom sjøfart og fornybar energiproduksjon til havs per nå. Hensikten med lovendringen er imidlertid som nevnt at skillet mellom maritimt regelverk og virksomhet knyttet til fornybar energiproduksjon skal være tilsvarende som for petroleumsvirksomheten.

Havindustritilsynet har i sitt forslag til forskrift med tilhørende utkast til veiledning til bestemmelsen, vist til at arbeidsmiljøloven og særreglene etter denne forskriften gjelder for arbeidstakerne som arbeider på energianlegg omfattet av denne forskriften også under transport, opphold og innkvartering på fartøy som er nødvendig for adkomst til energianlegg. Departementet legger denne forståelsen til grunn.

Havindustritilsynet har videre vist til grensedragningen som gjelder for industrielt personell som oppholder seg på lasteskip. Ifølge forskrift 28. juni 2024 nr. 1391 om lasteskip som skal føre industrielt personell, er industrielt personell i § 2 definert som: «personer som transporteres eller innkvarteres om bord i forbindelse med industrivirksomhet til havs utført om bord på andre skip eller anlegg til havs. Industrivirksomhet til havs er konstruksjon, vedlikehold, avvikling, drift eller service av anlegg til havs som er tilknyttet, men ikke begrenset til utforskning og utnytting av ressurser innenfor sektorene for fornybar energi eller hydrokarbonbasert energi, havbruk, gruvedrift til havs eller lignende virksomhet». Forskriften gjennomfører International Maritime Organisation, IMO, sin International Code of Safety for Ships Carrying Industrial Personnel (IP Code) i SOLAS kap. XV i norsk rett.

I petroleumsvirksomheten omfatter denne gruppen blant annet arbeidstakere som arbeider periodevis på enklere innretninger der det ikke er innkvarteringsmulighet. De vil typisk arbeide med forebyggende eller korrektivt vedlikehold og er ansatt hos operatør som driver innretningen, og de har som regel sitt faste arbeid på en ordinær bemannet innretning. For vindturbiner til havs omfatter denne gruppen personell som skal arbeide på havturbiner med vedlikehold som for eksempel mekaniker, elektriker eller tekniker. Slikt personell vil ellers kunne ha sitt arbeid på vindturbiner på land eller på for eksempel turbiner på andre lands sokler.

Oppsummeringsvis viser departementet til at arbeidsmiljøloven etter lovforslaget vil gjelde for arbeidstakere som tar del i fornybar energiproduksjon til havs. Lovforslaget her er ikke ment å innebære noen endring i grensedragningen mellom arbeidsmiljøloven og maritimt regelverk, og de samme momenter som har utviklet seg for petroleumsvirksomheten for å avgjøre hvor grensen går, vil gjelde for den nye næringen. Departementet legger til grunn at mer detaljerte regler om grensedragningen vil aktualisere seg etter som fornybar energiproduksjon, og da særlig havvind, utvikler seg som næring i Norge.