7 Innføring av hjemmel til å begrense andelen elever uten fast tilhørighet til Norge ved skoler godkjent etter voksenopplæringsloven kapittel 4
7.1 Bakgrunnen for forslaget
Forslaget gjelder skoler godkjent og i drift etter voksenopplæringsloven kapittel 4. Det er i dag 31 slike skoler. De fleste av disse skolene, 20 stykker, er bibelskoler. I tillegg er det én muslimsk skole, én dykkerskole og ni skoler som gir opplæring i kunst, media og musikk.
Skolene hadde til sammen 1 375 elever per 1. april 2016. Andelen utenlandske elever varierer mye mellom skolene. Departementet kjenner til at enkelte av skolene har en svært høy andel utenlandske elever, særlig gjelder dette bibelskoler. I 2015 var det tre av bibelskolene hvor mer enn 80 prosent av elevene var utenlandske statsborgere. Tall departementet har fått fra Utlendingsdirektoratet viser at antallet elever uten fast tilhørighet til Norge ved bibelskolene er betydelig høyere enn ved friskoler og folkehøyskoler.
Kapittel 4-skolene får dekket 75 prosent av de driftsutgiftene som inngår i tilskuddsgrunnlaget gjennom statstilskudd. De kan kreve skolepenger med inntil 25 prosent av tilskuddsgrunnlaget. Til sammenligning får godkjente friskoler dekket 85 prosent i statstilskudd. Tilskuddssatsene per elev varierer for de ulike skolene basert på type skole og utdanningstilbud, fra mellom 122 500 kroner opp til 336 900 kroner per elev (tall fra 2015). I 2015 ble det til sammen utbetalt i overkant av 143 millioner kroner i statstilskudd til kapittel 4-skolene.
Det høye antallet utenlandske elever, og særlig at noen skoler har svært høy andel elever uten fast tilhørighet til Norge, er bakgrunnen for at departementet har vurdert om dagens situasjon oppfyller Stortingets intensjon med skoleslaget og om det er behov for endringer i regelverket.
Kunnskapsministeren varslet i 2015 Stortinget om at det ville bli foretatt en gjennomgang av regelverket om inntak av elever uten fast tilhørighet til Norge ved kapittel 4-skoler, jf. svar på spørsmål 15:1346 (2014–2015) til skriftlig besvarelse.
7.2 Gjeldende rett
7.2.1 Voksenopplæringsloven
De aktuelle skolene er siden 1. juli 2010 regulert i kapittel 4 Diverse skoler i voksenopplæringsloven. Drift og statstilskudd etter loven forutsetter godkjenning fra Utdanningsdirektoratet, jf. voksenopplæringsloven § 17. Godkjenningsordningen etter kapittel 4 er skjønnsmessig, og søkere har ikke krav på godkjenning selv om minstekravene i loven er oppfylt.
Kapittel 4-skolene skal ha godkjente læreplaner som er på nivå over grunnskoleopplæring. Det er ikke krav om at opplæringen skal være jevngod med offentlig videregående opplæring. Kapittel 4-skolene gir ingen formell kompetanse, og kan ikke sammenlignes med øvrig grunnopplæring.
Skoler som er i drift må følge reglene i voksenopplæringsloven med forskrifter. Bestemmelsene om at offentlige tilskudd og skolepenger skal komme elevene til gode er de samme i voksenopplæringsloven kapittel 4 som i friskoleloven, og skolene er underlagt det samme kontroll- og tilsynsregime som friskolene.
Det følger av voksenopplæringsloven § 19 at skolene skal ha hele landet som inntaksområde. De skal ha et inntaksreglement som viser prioriteringen av søkere, dersom søkningen til skolen er større enn skolens kapasitet. Reglene for prioritering av søkere og vilkår for inntak må være begrunnet ut fra saklige hensyn. Det finnes i dag ikke begrensninger i skolenes mulighet til å ta inn utenlandske søkere ut over at elevene må ha lovlig opphold i Norge.
7.2.2 Andre lover og regelverk
I friskoleloven § 3-1 femte ledd er det hjemmel for departementet til å gi forskrift om begrensninger for inntak av utenlandske søkere til friskoler. Hjemmelen, som ble tatt inn i loven i 2004, er ikke benyttet.
I folkehøyskoleloven er det også hjemmel for regler om inntak mv., jf. folkehøyskoleloven § 7. I forskrift til folkehøyskoleloven § 5 er det fastsatt at
«maksimum 10 prosent av elevene ved en folkehøyskole kan være statsborgere av land utenfor EØS-området og Nordvest-Russland. Begrensingen gjelder kun utenlandske statsborgere som har oppholdstillatelse i utdanningsøyemed. Departementet kan i særlige tilfeller gjøre unntak fra første punktum.»
7.3 Høringsforslaget
Departementet vurderte i høringsnotatet om det er i samsvar med Stortingets intensjoner med skoleslaget at betydelige offentlige tilskudd går til å finansiere opplæring ved kapittel 4-skoler for elever uten fast tilhørighet til Norge. Basert på tall departementet hadde tilgang til ble det anslått at ved bibelskolene gikk om lag en tredjedel av statstilskuddet i 2015, det vil si nær 26 millioner kroner, til finansiering av opplæring til utenlandske elever. Basert på reguleringen i andre liknende skoleslag, det vil si friskoler og folkehøyskoler, kom departementet til at det ville være hensiktsmessig å begrense muligheten for også kapittel 4-skoler til å ta inn elever uten fast tilhørighet i Norge.
Det ble lagt til grunn at det ikke er ønskelig å fullt ut avskjære muligheten for utenlandske elever til å gå i kapittel 4-skoler. Likevel burde det være adgang til å begrense andelen elever uten fast tilhørighet til Norge. I høringsnotatet vurderte departementet ulike tiltak for å begrense andelen utenlandske elever ved kapittel 4-skolene. Tiltak som ble vurdert var blant annet å endre vilkårene for oppholdstillatelse i Norge slik at studier ved kapittel 4-skoler ikke gir oppholdstillatelse, eller å innføre en regel som begrenser skolenes mulighet til å ta inn utenlandske søkere.
I høringsnotatet foreslo departementet endringer i voksenopplæringsloven § 19. For å kunne begrense andelen utenlandske elever ved kapittel 4-skoler foreslo departementet at det skulle tas inn en lovhjemmel for å fastsette regler om slike begrensninger i forskrift. Forskriftshjemmelen ble foreslått tatt inn som nytt siste ledd i bestemmelsen. Departementet varslet samtidig at det var ønskelig å utarbeide og sende på høring forslag til ny forskriftsregulering i tide til at slike regler kunne fastsettes så snart loven eventuelt ble endret i tråd med forslaget.
7.4 Høringsuttalelser
Det er tolv høringsinstanser som kommenterer forslaget om å innføre en hjemmel for å begrense andelen utenlandske elever ved kapittel 4-skolene. Det er Bergen kommune, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Human-Etisk Forbund, Josef Akademi, Justis- og beredskapsdepartementet, Kristne Friskolers Forbund (KFF), Norske Fag- og Friskolers Landsforbund (NFFL), Urtehagen videregående skole, Utdanningsdirektoratet, Utdanningsforbundet, Utlendingsdirektoratet (UDI) og Virke. Fire av disse støtter forslaget, mens de øvrige ikke gir uttrykk for om de støtter forslaget eller ei.
De som uttrykker støtte til departementets forslag er Bergen kommune, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Human-Etisk Forbund og Utdanningsforbundet. Human-Etisk Forbund legger vekt på hensynet til likebehandling av folkehøyskoler og kapittel 4-skoler, og uttaler:
«Med utgangspunkt i at kapittel 4-skoler generelt og bibelskoler spesielt fremdeles kommer til å få offentlige tilskudd, støtter Human-Etisk Forbund departementets forslag om innføring av en lovhjemmel for maksimal andel utenlandske elever. […] Vi kan ikke se særskilte grunner til at staten burde finansiere en høyere andel utenlandske elever ved kapittel 4-skoler enn ved folkehøyskoler.»
Tilsvarende er Utdanningsforbundet opptatt av like regler for folkehøyskoler og kapittel 4-skoler:
«UDF meiner det er ønskjeleg med ei harmonisering av lovverket på tilstøytande område, men meiner samstundes at det ikkje er noko økonomiske utfordring for Noreg at delen utanlandske elevar ved nokre få skular etter kapittel 4 i vaksenopplæringslova er rimeleg høg.»
Andre høringsinstanser, blant annet Josef Akademi, KFF og NFFL, var mer skeptiske til forslaget. Selv om de utrykte støtte til intensjonen bak forslaget, hadde de innvendinger til departementets forslag. KFF påpeker at en kvote kan være positivt, men mener primært at skolene selv må få bestemme kvotens størrelse, sekundært vil KFF ha en høyere kvote enn for folkehøyskoler. KFF uttaler:
«KFFs medlemsskoler ønsker muligheten til begrensning og mener at skolene selv bør få vurdere hvilken grense de vil ha, ut fra sin profil og sitt formål. […] Dersom KD likevel finner å ville innføre en felles grense, mener KFF at denne ikke bør være lavere enn 50 %. […] Alternativt kan en grense bli satt etter individuell søknad fra skolene, der det tas hensyn til skolens profil og formål.»
Også NFFL støtter hensikten med reguleringen, men mener grensen er satt feil:
«NFFL støtter prinsippet om at det gis en hjemmel for å sette en grense for andelen utenlandske elever, men vi mener grensen må settes med grunnlag i hensynet til kvaliteten i opplæringen og det samlede læringsutbyttet. […] NFFL vil kunne støtte et prinsipp som sier at «Ingen skole med godkjenning etter kap. 4 i voksenopplæringsloven kan ha et flertall av utenlandske elever.»
Josef Akademi påpeker at utfordringen med at enkelte bruker bibelskoler som en mulighet for å forlenge sitt opphold i Norge kan motvirkes med andre og mindre inngripende virkemidler:
«Vi tror det vil kunne være en berikelse at skoler har anledning til å ta inn elever fra utlandet slik praksis har vært til nå. Her vil det imidlertid ikke være en ulempe om skoler kan ha mulighet til å begrense antall og/eller bruke gode kriterier for egnethet, kjennskap til tidligere nettverk etc. som tilleggskriterier for opptak. Her vil det være nyttig om skoler kan ha hjemmel til eksempelvis utestengelse og tilbaketrekking for grunnlag for oppholdstillatelse dersom elever ikke møter opp eller deltar tilfredsstillende i undervisningen. Vi tror dette vil være et bedre virkemiddel for skolene enn eksempelvis et tak for antall utenlandske elever.»
Også andre høringsinstanser, blant annet KFF, NFFL og Virke, trekker frem de positive virkningene av at det er utenlandske elever ved skolene. Det vises blant annet til fordeler med et flerkulturelt miljø og mulighetene det gir til å lære om andre mennesker og kulturer. NFFL uttaler:
«Møte mellom studenter fra ulike kulturer gir vekst og verdiskaping begge veier. Etnisk norske elever og studenter lærer mer i et møte med levende mennesker fra andre samfunnsformer og kulturer enn å lese om dem eller studere dem via internett.»
I høringssvaret fra UDI ble det vist til tall på hvor mange utenlandske studenter som har oppholdstillatelse i studieøyemed for å gå på bibelskoler:
«I perioden 2013–205 har utlendingsforvaltningen gitt 244 oppholdstillatelser for å gå på folkehøyskoler, fordelt på ca. 50 folkehøyskoler. […] I samme periode ble det gitt 806 oppholdstillatelser for å gå på bibelskoler, fordelt på ca. 20 bibelskoler. Av disse tillatelsene ble 664 (82 prosent) gitt ved fem bibelskoler, som henholdsvis hadde 380, 81, 68 og 58 elever med oppholdstillatelse til dette formålet.»
UDI gikk i sitt høringssvaret langt i å antyde at opptak til bibelskole kan benyttes som en mulighet for tidligere au pair-er til å utvide sitt opphold i Norge og bli boende hos vertsfamilien og fortsette å arbeide der.
Departementet ba i høringsnotatet om innspill til hvilke oppholdsgrunnlag som burde telle med i kvoten for utenlandske elever. UDI påpekte i sitt høringssvar på hvilken avgrensing som vil være mest treffsikker dersom målet er å begrense at statstilskudd benyttes til å finansiere opplæring for elever uten fast tilhørighet i Norge:
«Vi foreslår derfor at begrensningen på utenlandske elever bør omfatte de som må ha studietillatelse, og ikke utlendinger med permanent oppholdstillatelse og eventuelt utlendinger med oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent opphold i Norge.»
7.5 Departementets vurderinger
7.5.1 Behovet for å kunne begrense andelen elever uten fast tilhørighet til Norge
Departementet vil understreke at det er tillatt for utenlandske elever med oppholdstillatelse i Norge å søke inntak og gå på kapittel 4-skoler. På samme måte er det tillatt for skolene å ta inn elever som har lovlig opphold i Norge. I høringsnotatet la departementet til grunn at det ville være i samsvar med Stortingets intensjon for kapittel 4-skolene og forutsetningen for finansieringen gjennom statstilskudd at andelen elever uten fast tilhørighet til Norge kan begrenses også ved kapittel 4-skolene. For ikke å avskjære muligheten helt for å ta inn utenlandske elever foreslo departementet en regulering som legger til rette for en maksimal andel utenlandske elever.
Flere av høringsinstansene, blant annet Bergen kommune, Josef Akademi, KFF og NFFL, påpekte at det er flere positive virkninger av at skolene har utenlandske elever. En flerkulturell elevgruppe er en fordel både for de av elevene som bor fast i Norge og de som er i landet for et kortere opphold. Departementet er enig i dette. Etter departementets oppfatning er det ikke noe mål helt å avskjære muligheten for utenlanske elever til å gå i kapittel 4-skoler, men utelukkende å kunne begrense andelen elever uten fast tilhøringhet til Norge. Etter departementets syn er det å innføre en begrensing i adgangen til opptak ved kapittel 4-skoler mer formålstjenlig enn å endre reglene for oppholdstillatelse. Å fjerne muligheten for opphold i Norge på basis av studietillatelse for å gå på en kapittel 4-skole vil, etter departementets oppfatning, være en unødig streng regulering og ikke samsvare med intensjonen om at det fortsatt skal kunne være elever ved kapittel 4-skolene som ikke har fast tilhørighet til Norge.
I høringen pekte enkelte høringsinstanser på at flere skoler selv ønsket å begrense andelen elever uten fast tilknytning til Norge, men at dette ikke er mulig under gjeldende regelverk. Departementet kan slutte seg til denne lovforståelsen, og viser til at det å fastsette statsborgerskap eller tilhørighet til Norge som inntaks- eller prioriteringskriterium ikke ville være forenelig med saklighetsvilkåret i voksenopplæringsloven § 19 andre ledd andre punktum.
KFF tok i sitt høringssvar til orde for at skolene selv bør kunne fastsette sin egen kvote. Selv om departementet er kjent med at flere skoler har en relativt lav andel elever uten fast tilhørighet til Norge og at de ønsker å fortsette slik, er departementet av den oppfatning at en løsning der skolene selv fastsetter sin egen kvote ikke er tilstrekkelig. Departementet legger i denne sammenheng vekt på at en ordning med frivillige kvoter vil kunne føre til at også andre hensyn enn Stortingets intensjoner med skoleslaget blir tillagt vekt. Det er vanskelig å forestille seg at skoler hvor flertallet av søkerne er uten fast tilhørighet til Norge, faktisk vil fastsette en kvote for vesentlig å begrense inntaket til skolen.
Josef Akademi mener andre virkemidler vil være bedre enn en kvote for andel utenlandske elever. Skolen nevner utestengelse fra skolen eller tilbaketrekking av oppholdstillatelse som eksempler. Departementet vil påpeke at allerede i dag har skolene anledning til å bruke bortvising som reaksjon på brudd på ordensreglementet eller elever som alvorlig forsømmer pliktene sine, jf. voksenopplæringsloven § 22. Det finnes ingen sentral oversikt over i hvilken grad denne muligheten benyttes ved skolene, men de rapporterte elevtallene tilsier at det ikke er særlig utbredt. Departementet kan videre ikke slutte seg til forslaget fra Josef Akademi om å gi skolene mulighet til å trekke tilbake elevens oppholdstillatelse. Forvaltningen av reglene om oppholdstillatelse til Norge er en oppgave for utlendingsmyndighetene, og bør etter departementets syn ikke delegeres til styrene ved kapittel 4-skoler. For øvrig vises det til departementets kommentar til forslaget om at skolene selv skal sette kvoten. Den samme risiko for at Stortingets intensjoner ikke oppfylles gjelder også i forbindelse med andre virkemidler som beror på skolens skjønn.
Departementet ser behovet for å kunne begrense andelen elever uten fast tilhørighet til Norge ved landets kapittel 4-skoler. Slik kan det sikres at Stortingets intensjoner med skoleslaget og statsfinansieringen oppfylles. Departementet mener at en slik hjemmel og tilhørende forskrift vil være et målrettet tiltak for å begrense antall utenlandske elever ved kapittel 4-skolene. Ved å innføre en hjemmel i voksenopplæringsloven kapittel 4 til å gi forskrift om inntak av utenlandske søkere, kan det fastsettes i forskrift regler om maksimal andel utenlandske elever ved skolene. En hjemmel for begrensing vil dessuten være i samsvar med reglene for henholdsvis friskoler og folkehøyskoler. Det er flere høringsinstanser, blant annet Utdanningsforbundet og Human-Etisk Forbund, som peker på at dette er rimelig. Videre vil en maksimal andel elever ikke være et absolutt hinder for at skolene kan ha utenlandske elever.
På denne bakgrunn foreslår departementet at det i voksenopplæringsloven innføres en hjemmel for å fastsette i forskrift regler om begrensninger for inntak av søkere uten fast tilhørighet til Norge. Hjemmelen kan brukes til å fastsette en kvote for en maksimal andel elever uten fast tilhørighet til Norge ved kapittel 4-skolene.
7.5.2 Forskriftsregler om inntak av søkere uten fast tilhørighet til Norge
7.5.2.1 Innledning – arbeidet med ny forskriftsregulering
Departementet anser altså at det er hensiktsmessig å ta inn i voksenopplæringsloven en hjemmel for å fastsette regler i forskrift om en maksimal andel elever uten fast tilhørighet til Norge ved kapittel 4-skoler.
I høringen tok departementet sikte på å utarbeide forslag til forskriftsendring parallelt med lovarbeidet slik at forskriftsreguleringen kunne fastsettes så snart lovhjemmelen eventuelt ble vedtatt av Stortinget. Departementet inviterte likevel høringsinstansene til å kommentere på forskriftsregelen allerede i høringen av lovforslaget.
Nedenfor kommenterer departementet høringsinstansenes innspill til forskriftsreguleringen. Forslag til forskriftsregulering vil i alle fall sendes på egen høring, jf. forvaltningsloven kapittel VII. Se for øvrig også punkt 7.5.3 om behovet for overgangsordninger.
I høringsnotatet brukte departementet betegnelsen utenlandske elever og elever uten norsk statsborgerskap. Samtidig ble det påpekt at eventuelle begrensninger må være i samsvar med Norges internasjonale forpliktelser. Departementet la blant annet til grunn at som en konsekvens av Norges EØS-rettslige forpliktelser er det ikke aktuelt å begrense EØS-statsborgeres mulighet til å gå på kapittel 4-skoler.
Blant høringsinstansene var det særlig UDI som hadde kommentarer til hvilket oppholdsgrunnlag som ville være mest målrettet å benytte som begrensing. UDI påpekte at dersom hensikten med regelen er å unngå at statstilskudd i stor grad nyttes til opplæring til utenlandske elever uten fast tilhørighet til Norge, vil det være naturlig at kvoten ikke omfatter personer med fast oppholdstillatelse til Norge eller de med oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent opphold. UDI foreslo at begrensingen bør omfatte de som må ha «studietillatelse» etter utlendingsforskriften § 6-19. Departementet er enig med UDI i at en slik avgrensning vil være målrettet med tanke på at hensikten er å begrense at statstilskudd i stor grad benyttes til å finansiere utdanning for elever som ikke antas å bli værende i Norge og nytte utdanningen her. Det vil også være den begrensingen som mest målrettet motvirker at enkelte søker seg til kapittel 4-skoler først og fremst for å få forlenget sitt opphold i Norge og ikke på grunn av interesse for skolenes tilbud. Departementet legger videre til grunn at dette er en avgrensing som vil være i samsvar med Norges folkerettslige forpliktelser.
Spørsmålet om hvordan forskriften skal utformes og hvilke oppholdsgrunnlag som begrensningen skal gjelde for vil bli gjenstand for en egen høring. Departementet mener likevel det er riktig i lovhjemmel å bruke ordlyden «elever uten fast tilhørighet til Norge», fremfor «utenlandske søkere». Dette vil tydeligere signalisere at det ikke er elevens statsborgerskap, men tilhørighet til landet, som skal være avgjørende.
I høringsnotatet ble det ikke foreslått hvor stor kvoten eller andelen elever uten fast tilhørighet til Norge burde være. Det ble imidlertid vist til at i forskrift til folkehøyskoleloven er kvoten satt slik at maksimalt ti prosent av elevene kan være statsborgere av land utenfor EØS-området og Nordvest-Russland. Begrensingen gjelder likevel kun utenlandske statsborgere som har oppholdstillatelse i utdanningsøyemed.
Det er flere høringsinstanser som, forutsatt at det blir innført en statlig fastsatt kvote, tar til orde for en annen kvote enn det som gjelder for folkehøyskoler. KFF og NFFL mener for eksempel at kvoten bør settes til «ikke lavere enn 50 prosent» eller «ikke mer enn halvparten». KFF foreslo subsidiært at kvoten bør fastsettes individuelt for den enkelte skole. Josef Akademi tok til orde for at kvoten må være en prosentandel av skolens øverste godkjente elevtall, og ikke det til enhver tid faktiske elevtallet.
Både i høringsnotatet og i denne proposisjonen forelår departementet at det innføres en lovhjemmel for å fastsette forskrift med regler for å kunne begrense andelen elever uten fast tilhørighet til Norge. Hvor grensen skal trekkes, det vil si hvor stor andel elever uten fast tilhørighet til Norge skolene bør kunne ha, vil bli gjenstand for en egen høring i forbindelse med forslag til forskriftsendring. Departementet legger imidlertid til grunn at det vil være naturlig å se til reguleringen på folkehøyskolefeltet. Dersom man skal ha ulike regler for henholdsvis kapittel 4-skoler og folkehøyskoler bør dette ha en saklig og konkret begrunnelse. Departementet viser til at viktigheten av likebehandling mellom skoleslag er understreket av flere høringsinstanser, blant annet Human-Etisk Forbund, Urtehagen videregående skole og Utdanningsforbundet. Av hensyn til forutsigbarhet for skolene anser departementet dessuten at det vil være rimelig at kvoten utgjør en prosentandel av skolens øverste godkjente elevtall.
Utdanningsdirektoratet har i sitt høringssvar pekt på at i dag rapporterer ikke kapittel 4-skolene sine elever på individnivå og at dagens system for tilskuddsforvaltning ikke er tilpasset data om elevens oppholdsgrunnlag eller statsborgerskap. Direktoratet viser til at dersom ny regulering forutsetter særrapportering knyttet til utenlandske elever vil det kreve at systemet for innrapportering endres. Dette vil ha økonomiske og administrative konsekvenser for både skolene og Utdanningsdirektoratet som tilskuddsforvalter.
I dagens system for innrapportering av elevtall og beregning og utbetaling av statstilskudd er det for kapittel 4-skoler ikke lagt opp til rapportering på individnivå. Det vil bli vurdert om rapporteringsrutinene og systemene for dette kan tilpasses for å møte tilskuddsforvalters behov. Alternativet er at kontroll av om skolene oppfyller kvoteregelen gjennomføres via direktoratets tilsynsaktivitet. Hvilke kontrollmekanismer som bør knyttes til regelen og hvilke administrative og økonomiske konsekvenser dette har vil være gjenstand for høring i forbindelse med forslag til forskriftsendring.
Uavhengig av om håndheving av regelen skal skje via kontroll av skolens innrapportering av elever eller i forbindelse med tilsyn initiert av Utdanningsdirektoratet, vil både skolene og direktoratet måtte behandle personopplysninger om elevene. Dette forutsetter at reglene i personopplysningsloven overholdes. Departementet legger til grunn at både skolene og Utdanningsdirektoratet har behandlingsgrunnlag for slik behandling, jf. personopplysningsloven § 8, men understreker at også personopplysningslovens øvrige krav må oppfylles.
7.5.3 Forholdet til Grunnloven § 97 og behovet for overgangsordninger
En begrensning i skolenes rett til å ta inn elever uten fast tilhørighet til Norge vil kunne påvirke elevgrunnlaget til kapittel 4-skoler som allerede er godkjent og i drift, jf. også omtalen av administrative og økonomiske konsekvenser i punkt 12.5. I høringsnotatet vurderte departementet om innføringen av en slik regel og begrensning er i strid med forbudet i Grunnloven § 97 mot å gi regler tilbakevirkende kraft. Departementet konkluderte med at det ikke er tilfelle.
Ingen høringsinstanser var uenig i departementets konklusjon. Justis- og beredskapsdepartementet påpekte at det i praksis fra Høyesterett er lagt til grunn at det bare er «den særlig urimelige eller urettferdige tilbakevirkningen», jf. Rt. 2013 s. 1345, som rammes av forbudet mot tilbakevirkende kraft i saker om inngrep i etablerte rettsposisjoner.
Departementet slutter seg til dette og legger samme vurderingsnorm til grunn i departementets vurdering av spørsmålet om forholdet til Grunnloven § 97. Departementet kan ikke se at å innføre en begrensing i andelen elever uten fast tilhørighet til Norge innebærer et slikt kvalifisert inngrep i skolenes rettsstilling. Etter departementets syn vil dermed regelendringen – altså å innføre en begrensing i andelen elever uten fast tilhørighet til Norge – ikke være i strid med Grunnlovens forbud mot regler med tilbakevirkende kraft.
Departementet anser imidlertid at det er rimelig at det legges opp til en overgangsperiode for gjennomføringen av regelen slik at skoler med en større andel elever uten fast tilhørighet til Norge enn kvoten tilsier har mulighet til å områ seg. Departementet vil likevel påpeke at det vanlige ved kapittel 4-skoler er å tilby ett-årige opplæringsløp. Normalt vil altså elevene gjennomføre opplæringen på et år.
7.6 Departementets forslag
Departementet anser at en regelendring i voksenopplæringsloven er det mest målrettede og hensiktsmessige tiltaket for å begrense andelen elever uten fast tilhørighet til Norge ved kapittel 4-skolene. På bakgrunn av dette foreslår departementet å lovfeste en hjemmel for å gi forskrift om begrensninger for inntak av søkere uten fast tilhørighet til Norge. Hjemmelen kan benyttes til å gi forskrifter om maksimal andel elever uten fast tilhørighet til Norge ved kapittel 4-skolene.
Departementet foreslår at en slik forskriftshjemmel tas inn i voksenopplæringsloven § 19 som nytt fjerde ledd.