7 Presisering av jernbaneloven § 10 Tilgrensende eiendommer
7.1 Gjeldende rett
I jernbaneloven § 10 er det inntatt en bestemmelse om byggeforbud mv. langs jernbanen. Bestemmelsen avløste lov av 7. september 1854 indeholdende Bestemmelser angaaende Jernveie til almindelig Afbenyttelse § 3, jf. §§ 4 og 5 og lov 6. juni 1884 nr. 3 angaaende Forandring i Lov indeholdende Bestemmelser Om Jernveie til almindelig Afbenyttelse af 7de September 1854 § 3, som ga myndighet til Statens jernbaner til å gi tillatelse til utgraving av grunnen innen en viss avstand fra jernbanelinjen mv.
Jernbaneloven § 10 første ledd lyder:
Ǥ 10. (Tilgrensende eiendommer)
Det er forbudt uten etter avtale med kjøreveiens eier å oppføre bygning eller annen installasjon, foreta utgraving eller oppfylling innen 30 meter regnet fra nærmeste spors midtlinje, dersom ikke annet følger av reguleringsplan. Dette gjelder ikke når sporanlegget er en del av offentlig eller privat vei.»
Bestemmelsen tok utgangspunkt i byggegrensen i veglova § 29, jf. Ot.prp. nr. 63 (1992–93) som den gang var 30 meter.
Imidlertid er jernbaneloven § 10 noe uklart utformet, og kan synes ut fra ordlyden ikke å regulere jernbanens egen grunn, bare tilgrensende eiendommer. Imidlertid har dette ikke vært hensikten med bestemmelsen og Jernbaneverket har til nå lagt til grunn at bestemmelsen også gjelder egen grunn og satt tilsvarende vilkår som gjelder for vegsiden for å tillate installasjoner ved kjøreveien.
Som nevnt i kapittel 2.3 mener departementet at Jernbaneverket kan fastsette vilkår som ivaretar jernbaneinteressene selv om det foreligger reguleringsplan, og dette bør klargjøres i lovbestemmelsen.
7.2 Nærmere om vegloven og plan- og bygningslovens bestemmelser
I vegloven § 32 er det inntatt følgende bestemmelse:
«Elektrisk eller annen kraftleidning, telegraf- eller telefonleidning, vass-, kloakk- eller annen leidning eller renne av alle slag, løypestreng, taubane eller privat skinnegang eller feste for leidning m.m. som nemnt, må ikkje utan særskilt løyve leggast over, under, langs eller nærare offentlig veg enn 3 meter frå vegkant, målt vassrett. Dersom omsynet til trygg ferdsel, vegvedlikehaldet eller moglig seinare utbetring av vegen tilseier det, kan vegstyremakta for særskilt fastsatte strekningar sette ein større avstand, men ikkje større enn til byggegrensa for vedkomande veg. Desse reglane gjeld også dersom det i anna lov er gitt høve til å føre leidning eller renne over, under eller langs eigedomsområdet for offentlig veg.
Løyve etter første ledd gir regionvegkontoret for riksvegar og fylkesvegar, og kommunen for kommunale vegar.
Departementet gir nærare føresegner om utgiftsdeling og sakshandsaming i samband med løyve etter denne paragrafen og § 30.»
Paragraf 30 fastsetter at byggverk, opplag eller annen større innretning mv. ikke må plasseres innenfor byggegrenser som er fastsatt i eller med hjemmel i § 29 uten særskilt tillatelse.
I plan- og bygningsloven § 29-4 Byggverkets plassering, høyde og avstand fra nabogrense, første ledd fremgår:
«Byggverkets plassering, herunder høydeplassering, og byggverkets høyde skal godkjennes av kommunen. Kommunen skal påse at veglovas bestemmelser om byggegrense og frisikt blir fulgt. Bygning med gesimshøyde over 8 meter og mønehøyde over 9 meter kan bare føres opp hvor det har hjemmel i plan etter kapittel 11 eller 12.»
Selv om de samme hensyn gjør seg gjeldende når det gjelder jernbanens byggegrense, er dette ikke særskilt tatt inn i plan- og bygningsloven. Imidlertid antar departementet at Jernbaneverket i forbindelse med reguleringsplan langt på vei kan ivareta de hensyn som jernbaneloven oppstiller. Videre kan Jernbaneverket inngi innsigelser til planen. Det fremgår av Prop. 143 L (2015–2016) kapittel 6 hvordan dette forholder seg i en reformert jernbanesektor.
7.3 Forslaget i høringsnotatet
I høringsnotatet viste departementet til at selv om det er gitt tillatelse til å legge eller oppføre anlegg og installasjoner mv. innenfor jernbanens byggegrense etter plan- og bygningsloven eller annen lovgivning, bør det kunne stilles vilkår etter jernbaneloven § 10, tilsvarende de vilkår som kan stilles etter vegloven § 32.
Når det gjelder anlegg og installasjoner under, ved siden av eller over jernbanen er det muligens enda viktigere å kunne stille vilkår pga. de tekniske anleggene som hører til et jernbaneanlegg, enn på vegsiden. Departementet foreslo derfor at kjøreveiens eier også i tilfeller der det foreligger reguleringsplan kan fastsette vilkår for å ivareta jernbanesikkerheten, jernbanens uforstyrrede drift, vedlikehold og eventuelle senere oppgradering av jernbanen. Det heter videre i høringsnotatet:
«Slike vilkår kan ikke omfatte bestemmelser som kan endre vedtatt reguleringsplan eller hindre gjennomføring av en slik plan. Det samme gjelder om det følger av annen lovgivning en rett til å oppføre anlegg eller installasjoner, tilsvarende veglova § 32 første ledd i.f. Vilkårene som stilles må være saklige og ta hensyn til jernbanens interesser. Som i dag bør de tilstrebes å være mest mulig lik de vilkår som stilles på vegsiden. I den forbindelse kan det opplyses at departementet har 8. oktober 2013 fastsatt en forskrift om saksbehandling og ansvar ved legging og flytting av ledninger over, under og langs offentlig veg. Det foreslås derfor at departementet også kan fastsette forskrift med hensyn til vilkår mv. som kan stilles på jernbaneområdet i tråd med veglovens bestemmelse.»
Departementet foreslo derfor i høringsnotatet endringer i jernbaneloven § 10 for å presisere at bestemmelsen gir kjøreveiens eier de samme muligheter som vegmyndigheten til å sette vilkår.
7.4 Høringsinstansenes syn
Jernbaneverket anfører at jernbaneloven § 10 første ledd gir Jernbaneverket og andre som eier jernbaneinfrastruktur et ansvar for å ivareta jernbaneinteressene slik at disse ikke blir skadelidende hvor tredjemann har et ønske om etablering av tiltak ved, over eller under infrastrukturen. Bestemmelsen er derfor en viktig bestemmelse for Jernbaneverket som forvalter av eierskapet til det meste av jernbaneinfrastrukturen i landet. Det heter videre:
«Tendensen går i retning av et stadig økende utbyggingspress nokså tett opp til infrastrukturen, herunder ikke minst ved knutepunkter. Etablering av overbygging (lokk) over sporgrunn er noe som forventes å bli mer og mer aktuelt. Videre er det en økende mengde forespørsler om legging av kabler, ledninger mv langs med, samt over og under sporgrunn.»
Når det gjelder adgangen til å fremsette innsigelse til forslag til kommuneplanens arealdel og reguleringsplan anfører Jernbaneverket at denne er begrenset til spørsmål som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for Jernbaneverkets saksområde. Det anføres:
«Selv om lovens vilkår skulle være oppfylt slik at innsigelse kan fremmes, er det ikke sikkert at innsigelsen tas til følge. […] Det er følgelig viktig at Jernbaneverket og andre som forvalter jernbaneinfrastruktur har et verktøy i jernbanelovgivningen som gjør det mulig å ivareta ansvaret for jernbaneinteressene på en tilfredsstillende måte.»
Jernbaneverket foreslår visse presiseringer og endringer i lovforslaget. De mener at det bør fremkomme av ordlyden at bestemmelsen omfatter også anlegg og installasjoner samt kabler og ledninger. Det heter:
«En ytterligere presisering kan med fordel gjøres i ordlyden eller omtales i forarbeidene.»
Jernbaneverket foreslår for øvrig flere endringer i lovforslaget samt en alternativ utforming av bestemmelsen som går mye lengre enn lovforslaget og foreslår også endringer i plan og bygningsloven.
Jernbaneverket stiller også spørsmål ved bruket av begrepet «sikkerhetssone» og om dette er et hensiktsmessig og dekkende begrep. I den sammenheng mener Jernbaneverket at det er nødvendig å presisere at «sikkerhetssone» etter § 10 ikke er det samme som «hensynssone» i plan- og bygningslovens forstand, ei heller slik sikkerhetssone som matrikkelloven § 11 tredje ledd viser til.
Sporveien Trikken AS og Sporveien T-banen AS (Sporveien) viser bl.a. til at det i Oslo og Bærum er et økende utbyggingspress tett opp til infrastruktur, og Sporveien har stor pågang med slike henvendelser. Etablering av lokk (overbygging) over sporgrunn forventes å bli mer aktuelt. Antall forespørsler om legging av kabler, ledninger mv. langs med, over og under sporgrunn er økende. Videre er det en målsetting om økt tilbud om og utbygging av kollektivtilbud for t-bane og trikk. Det anføres at det er viktig for kjøreveiens eier å ha et verktøy i lovgivningen slik at forvaltning av skinnegående infrastruktur er best mulig. Sporveien viser til at siste punktum i første ledd kan leses på to måter og mener det vil være en fordel å presisere hva som faktisk menes. Det heter:
«Den mest nærliggende tolkning er at kravet om å måtte innhente tillatelse ikke gjelder for jernbaneanlegg i offentlig eller privat vei (det som vi i Oslo kaller «sporvei» på trikkenettet), alternativt menes at kun kravet om 30 m ikke gjelder, men at tillatelse for øvrig må innhentes også her. Vi mener det er gode grunner til at også bygging nære trikkelinjer må ha tillatelse da endring av bygninger, veianlegg mv. har stor påvirkning for trikkedriftens sikkerhet.»
For øvrig anfører Sporveien at begrepet «fastsatte sikkerhetssoner» i annet ledd er uklart, og mener at dersom det menes det samme som etter plan- og bygningsloven bør dette fremgå av ordlyden.
Sporveien anfører at etter ordlyden dekker bestemmelsen spor som ligger på grunnen. Formålet med bestemmelsen og reelle hensyn tilsier at jernbaneloven er ment å dekke spor oppå eller nede i grunnen. Det anføres:
«Der trikken går i samtrafikk med øvrig kjøretøy reguleres dette delvis av jernbaneloven og delvis av vegtrafikkloven etter dagens lovgivning. Her må kollektivtrafikken sin forvalter av kjørevei gis rett til å ivareta sitt ansvar for å opprettholde en sikker og vedlikeholdsvennlig kjørevei.
Vår intensjon er å klargjøre jernbanelovens § 10 slik at vi kan ivareta vårt ansvar for kollektivtrafikkens kjørevei. Det er etter vårt syn behov for klargjøring eller endring slik at vi kan sikre våre behov og et godt samarbeid med utbyggere og naboer.
Bestemmelsen om byggeforbudet bør etter Sporveiens syn gjøres helt generelt og også omfatte volumet omkring tunnel.»
NSB AS med datterselskaper (NSB) anfører at det i økende grad blir vektlagt, fra så vel politisk hold som fra kollektivtrafikkinteressenter, at utbygging og fortetting på og rundt stasjonsområdene er en vesentlig faktor for å forsterke kollektivtrafikken/jernbanetrafikken. Dette er en ønsket by- og stedsutvikling som også er gunstig ut fra miljøhensyn. NSB mener at vilkår og krav som kan stilles i tillegg til reguleringsbestemmelser, ikke bør på en unødig eller urimelig måte vanskeliggjøre eller fordyre slike prosjekter. Det fremgår videre:
«Forholdet til bl.a. jernbanesikkerheten vil normalt bli grundig utredet og kartlagt i reguleringsprosessen. Det bør derfor presiseres i jernbanelovens § 10 at de vilkår som kan stilles ikke på en unødig eller urimelig måte må vanskeliggjøre gjennomføringen av slike knutepunktsutviklingsplaner. Når det gjelder vilkår om båndleggelse av arealer langs spor knyttet til «mulig senere utvidelse av kjøreveien» bør det kreves at det foreligger konkrete planer innenfor en viss tidsramme, for eksempel 20 år.»
Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) viser til at Samferdselsdepartementet foreslår endringer i jernbaneloven § 10 om byggegrenser langs jernbanen tilsvarende de bestemmelser som gjelder i vegloven § 32. Videre vises det til at Samferdselsdepartementet ønsker med en eventuelt revidert versjon av jernbaneloven § 10 å vedta lignende forskrift som gjelder på vegsiden.
NVE uttaler:
«NVE foreslår at jernbaneloven § 10 i første omgang beholder dagens utforming.
Samtidig foreslår NVE at det foretas en ny gjennomgang av vegloven § 32 og forskrift om ledninger i offentlig veg for å oppnå et mer balansert regelverk hvor interessene til både vegeiere og ledningseiere ivaretas. Etter en eventuell revisjon kan eventuelt jernbaneloven § 10 endres i samsvar med vegloven § 32 og forskrift om ledninger i offentlig veg.»
NVE anfører at forskrift om ledninger i offentlig veg gir en klar prioritet til veginteressene, samtidig som den som etablerer annen infrastruktur under eller i tilknytning til veger pålegges betydelige plikter. Det fremgår videre:
«NVE har erfaring med etablering av energianlegg i tilknytning til både veger og jernbanespor. Utbyggerne finner i utgangspunktet ofte fram til gode løsninger på begge områder, men i en rekke tilfeller medfører den ensidige lovgivningen på vegområdet at det er utfordrende å komme fram til en rasjonell og kostnadseffektiv løsning. For nærhet til jernbane brukes i dag normalt konsesjon eller reguleringsplan til å avklare gode løsninger.»
Olje- og energidepartementet (OED) slutter seg til NVEs uttalelse og mener at dagens ordlyd i § 10 muliggjør en ivaretakelse av andre viktige samfunnsinteresser utover hensynet til jernbanen. OED ser det ikke som hensiktsmessig at veg- eller jernbaneinteresser kan stoppe etablering av annen viktig infrastruktur med mindre andre tiltakshavere aksepterer løsninger utelukkende ut fra hensynet til veg eller jernbane. Avslutningsvis anfører OED følgende:
«OED mener i likhet med NVE at en endring av jernbaneloven § 10 må utstå til man har fått en evaluering og revurdering av forskriften etter vegloven § 32. Siktemålet må være å oppnå en mer balansert vektlegging av ulike tiltak av vesentlig samfunnsmessig betydning ved legging av kabler og annen infrastruktur.»
7.5 Departementets vurdering
Samferdselsdepartementet viser til at det gjennom praksis har vist seg behov for også å kunne stille vilkår etter jernbaneloven i tilfeller hvor det foreligger reguleringsplan. Både Jernbaneverket og Sporveien synes å bekrefte dette. Som nevnt foran mener departementet at det i dag er mulig for kjøreveiens eier å stille vilkår etter § 10 og at det muligens er enda viktigere å kunne stille vilkår for å oppføre anlegg og installasjoner mv. innenfor jernbanens byggegrense enn på vegsiden, pga. de tekniske anleggene som hører til kjørevegen. Departementet anser derfor at det er grunn til å klargjøre bestemmelsen i jernbaneloven § 10, slik at det ikke skal være tvil om at kjøreveiens eier også kan stille vilkår selv når det foreligger reguleringsplan. Vilkårene må imidlertid være saklige og ivareta jernbaneinteressene.
I likhet med NSB mener departementet at de vilkår som kan stilles ikke på en unødig og urimelig måte må vanskeliggjøre gjennomføring av reguleringsplaner. Vilkårene må være begrunnet i jernbanehensyn, så som jernbanesikkerhet, behovet for vedlikehold og uforstyrret drift mv.
Som nevnt under kapittel 7.4 ønsker NVE og OED at endringer i jernbaneloven § 10 bør utstå til man har fått en evaluering og revurdering av forskriften etter vegloven § 32, for å oppnå en mer balansert vektlegging av ulike tiltak av vesentlig samfunnsmessig betydning ved legging av kabler og annen infrastruktur.
Samferdselsdepartementet viser til at OED hadde tilsvarende merknad til ledningsforskriften etter vegloven i forbindelse med at den ble fastsatt 8. oktober 2013, uten at dette ble imøtekommet. Bakgrunnen var at forskriften er en formalisering av mange års praksis og etter hvert rettspraksis. Departementet har derfor ikke planer om å foreta noen evaluering eller revurdering av forskriften etter vegloven på nåværende tidspunkt. I praksis har Jernbaneverket benyttet stort sett de samme vilkår som vegvesenet når det gjelder å gi tillatelse til å oppføre anlegg mv. langs, under og over jernbanen. Ved at dette klargjøres nærmere i loven, vil det bli mer forutsigbart både for de som ønsker slik tillatelse og for kjørevegens eier. Skulle det bli aktuelt med en revurdering av forskriften etter vegloven i fremtiden, vil dette kunne skje uavhengig av lovhjemmelen i vegloven og jernbaneloven.
Når det gjelder Jernbaneverkets forslag til alternativ som går lenger enn forslaget i høringsnotatet, må dette utstå eventuelt til et senere tidspunkt, da det i denne omgang ikke vil være mulig å foreta så omfattende endringer i bestemmelsen uten nødvendige utredninger om konsekvenser. Sporveien og Jernbaneverket påpeker at det ikke er tydelig hva som menes med utkastets bestemmelse om en egen sikkerhetssone. Departementet finner etter dette at bestemmelsen slik den ble sendt på høring ikke fremstår som klar nok, og dermed kan by på tolkningstvil. Departementet har derfor gjort endringer i lovteksten som bedre ivaretar de formål og hensyn som kom fram av høringsnotatet. Blant annet er forslaget om en egen sikkerhetssone tatt ut, da det ikke ser ut til å være et behov for særskilte begrensninger innenfor en slik sone. Bestemmelsene i § 10 vil dermed gjelde i hele 30-meterssonen. Videre presiseres at tillatelse fra kjøreveiens eier er nødvendig også hvor det foreligger reguleringsplan med annen byggegrense. På denne måten kan kjøreveiens eier stille vilkår til tillatelsen der det er et nødvendig supplement til reguleringsplanen for å ivareta jernbanens behov som tidligere omtalt. Det vil kun i helt ekstraordinære tilfeller være aktuelt å avslå en søknad om tillatelse hvor det foreligger reguleringsplan med annen byggegrense.
Til Sporveiens uttalelse om at første ledd ikke gjelder når sporanlegget er en del av offentlig eller privat vei, vil departementet påpeke at det er ikke foretatt noen endring her. Bakgrunnen for bestemmelsen er at veglovens byggegrense vil gjelde i slike tilfeller, jf. Ot.prp. nr. 63 (1992–93) s. 29 (Til § 10). For øvrig vil departementet presisere at bestemmelsen gjelder når kjøreveien går over, under eller langs bakken. For å få dette klarere fram foreslår derfor departementet at dette også fremgår av overskriften til bestemmelsen.
7.6 Økonomiske og administrative konsekvenser
I høringsnotatet anførte departementet at forslaget ikke anses å ha særskilte økonomiske konsekvenser, da det allerede i dag stilles vilkår i forbindelse med tillatelse til å oppføre anlegg mv. innenfor byggegrensen. Klargjøringen av bestemmelsen vil på den annen side gjøre det enklere og mer forutsigbart for offentlige myndigheter og tiltakshavere om hvilke regler som gjelder.