6 Forslagene i høringsnotatet

6.1 Forslag til endringer i utlendingsloven

6.1.1 Statsforvalteren som tilsynsmyndighet

Departementet foreslo i høringsnotatet at statsforvalteren gis oppgaven med å føre tilsyn med omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak, og at det reguleres i utlendingsloven at statsforvalteren er slik tilsynsmyndighet.

Departementet viste til at tillit, nøytralitet og legitimitet er grunnleggende hensyn som må ivaretas for at et statlig tilsyn med omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak, skal kunne fungere på en god og effektiv måte. For å ivareta disse hensynene, mente departementet at tilsynsansvaret bør legges til et annet organ enn Utlendingsdirektoratet.

For å sikre tilstrekkelig uavhengighet, bør tilsynsmyndigheten legges til et organ som er både faglig og administrativt uavhengig av utlendingsmyndighetene. Ett slikt alternativ er å etablere et eget tilsynsorgan, med en egen organisasjon og med nødvendige støttefunksjoner. Departementet mente imidlertid at de økonomiske og administrative konsekvensene ved å etablere og drifte et eget tilsynsorgan kun til dette formålet, ville bli uforholdsmessig store.

Et annet forhold som gjør en slik løsning lite hensiktsmessig, er de konstante svingningene i behovet for innkvarteringskapasitet. Tilsynsmyndighetens ressursbehov vil nødvendigvis variere i takt med antallet asylmottak der det bor enslige mindreårige. Denne organisatoriske utfordringen vil gjelde uansett hvordan et tilsyn utformes, men en egen tilsynsmyndighet vil være særlig sårbar. Departementet mente det ville være et bedre alternativ å legge tilsynsansvaret til et eksisterende tilsynsorgan og tilføre nødvendige ressurser til dette organet.

Uavhengighet må også ses i sammenheng med tilsynets faglige kompetanse. Uten et faglig sterkt tilsyn vil det etter departementets syn være uforsvarlig å legge opp til økt uavhengighet. Hensynet til tillit, nøytralitet og legitimitet vil først oppnås gjennom et uavhengig tilsynsorgan som samtidig har høy faglig kompetanse.

Statsforvalteren har en uavhengig rolle overfor asylmottakene og utlendingsmyndighetene og har samtidig høy kompetanse på tilsynsområdet. Statsforvalteren fører allerede i dag tilsyn med blant annet barneverninstitusjoner, omsorgssentre for enslige, mindreårige asylsøkere under 15 år og sentre for foreldre og barn. Ettersom statsforvalteren administrativt sett allerede har et stort antall tilsynsobjekter, vil statsforvalteren kunne integrere tilsyn med omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak i sin tilsynsvirksomhet, uten uforholdsmessig store økonomiske og administrative konsekvenser.

Statsforvalteren er Kongen og regjeringens representant i sin region og skal bidra til at Stortingets og regjeringens retningslinjer blir fulgt opp. Dette skjer blant annet ved at statsforvalteren har en lovfestet oppgave med å føre tilsyn med kommunene på enkelte områder.

På bakgrunn av dette foreslo departementet at statsforvalteren gis oppgaven med å føre tilsyn med omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak, og at det reguleres i utlendingsloven at statsforvalteren er slik tilsynsmyndighet.

Ettersom antallet asylmottak der det bor enslige mindreårige kan variere over tid, kan også statsforvalternes organisering for å gjennomføre tilsyn variere over tid. I perioder med mange asylmottak spredt over hele landet, kan det være hensiktsmessig at tilsynsoppgaven fordeles på flere statsforvaltere. I dagens situasjon, der det er få asylmottak med enslige mindreårige, kan det være mest hensiktsmessig at tilsynsoppgaven gis til kun én statsforvalter. Når departementet brukte statsforvalteren som betegnelse i lov- og forskriftsbestemmelsene som ble foreslått i høringsnotatet, mente departementet de statsforvalterne som til enhver tid har i oppgave å føre tilsyn med omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak, enten dette er én eller flere statsforvaltere.

Departementet viste til at statsforvalterne kan integrere tilsyn med omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak i sin eksisterende tilsynsvirksomhet, ettersom de allerede har et stort antall tilsynsobjekter. Svingninger i kapasitetsbehovet vil være en utfordring også for statsforvalteren, men for statsforvalteren vil likevel dette lettere kunne håndteres fordi tilsyn med omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak, vil utgjøre en forholdsvis begrenset del av det totale antallet tilsynsoppgaver. Omdisponering av ressurser er dessuten et trekk ved statsforvalterens virksomhet, siden variasjonen i oppgaver er stor og behovet vil variere også på andre tilsynsområder. Det er dermed mindre sannsynlig at en nedgang i antallet enslige, mindreårige asylsøkere vil føre til nedbemanning hos statsforvalterne.

Departementet viste til at de enslige mindreårige som bor i asylmottak, har få formelle muligheter til å forfølge et ev. mangelfullt eller uforsvarlig omsorgs- og botilbud. Å gi statsforvalteren hjemmel til å føre tilsyn med omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak, kan bidra til å styrke rettssikkerheten til denne gruppen. Departementet viste videre til at forslaget kan bidra til at de enslige mindreårige som bor i asylmottak, blir mer oppmerksomme på statsforvalteren som en uavhengig instans hvor de kan søke hjelp og få informasjon. De enslige mindreårige som bor i asylmottak, får dermed anledning til å henvende seg til en uavhengig instans med betydelig kompetanse på tilsynsområdet dersom de mener asylmottaket ikke ivaretar omsorgen etter utlendingsloven og tilhørende forskrifter, eller dersom de enslige mindreårige har behov for informasjon om sine rettigheter og plikter.

6.1.2 Statens helsetilsyn som overordnet ansvarlig for tilsynet

Departementet foreslo i høringsnotatet å legge det overordnede ansvaret for tilsynet til Statens helsetilsyn, og at det reguleres i utlendingsloven at Statens helsetilsyn er overordnet tilsynsmyndighet.

Departementet viste til at Statens helsetilsyn har erfaring og kunnskap om tilsyn som er viktig i kunnskaps- og metodeutviklingen på tilsynsområdet. Statens helsetilsyns overordnede ansvar for tilsynet vil også bidra til at tilsynet føres på en enhetlig og konsekvent måte blant statsforvalterne.

Departementet pekte på at Statens helsetilsyn allerede har det overordnede ansvaret for tilsynet statsforvalteren fører med den kommunale barnevernvirksomheten, sentre for foreldre og barn, omsorgssentre for enslige mindreårige, samt med andre statlige tjenester og tiltak etter barnevernloven. Statens helsetilsyn har også det overordnede faglige tilsynet med sosiale tjenester, helse- og omsorgstjenester og folkehelsearbeid. Gjennom dette overordnede tilsynsansvaret har Statens helsetilsyn oversikt over sosiale og helsemessige forhold i befolkningen med særlig vekt på tjenestenes plikt til å oppfylle utsatte gruppers rettigheter. Disse ansvarsoppgavene er også relevante for tilsyn med omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak.

Statlige tilsynsmyndigheter bør tilstrebe å harmonisere sine vurderingstemaer, sine faglige og juridiske vurderinger og sine metoder i tilsynet, av hensyn til tjenestene og dens eiere og av hensyn til brukerne av tjenestene. Ved å legge det overordnede ansvaret for tilsynet til en etat som har hele sin oppmerksomhet rettet mot å utvikle og vedlikeholde godt tilsyn, kan dette bidra til at kvaliteten på tilsynet videreutvikles.

Som overordnet ansvarlig tilsynsmyndighet vil Statens helsetilsyn være ansvarlig for å ha god faglig styring av tilsynet med tjenestene, inkludert å sørge for koordinering og harmonisering av tilsynet, vedlikehold og styrking av kompetanse, utvikling av effektiv tilsynsmetodikk, utarbeidelse av tilsynsveiledere, oppfølging av tilsyn og formidling av tilsynserfaringer.

Departementets forslag innebar at det vil være statsforvalteren som har ansvaret for å utføre tilsynet, mens Statens helsetilsyn vil være overordnet ansvarlig for tilsynet. Statens helsetilsyn vil følgelig også være klageinstans over statsforvalterens pålegg.

6.1.3 Adgang til å gi nærmere bestemmelser i forskrift

Departementet foreslo å regulere i utlendingsloven at Kongen ved forskrift kan gi nærmere bestemmelser om tilsynet.

Departementet viste til at de nærmere kravene til tilsynsordningen bør fremgå av forskrift for å sikre tilstrekkelig fleksibilitet. Også detaljeringsnivået det er behov for i en slik regulering tilsier at disse kravene bør fremgå av forskrift, fremfor av lov.

Videre kan kravene i forskriften igjen utdypes i en egen tilsynsveileder for tilsynsordningen.

6.2 Forslag til ny forskrift

Departementet foreslo at de nærmere bestemmelser om tilsynsbesøk, rapportering, pålegg, klageadgang mv. gis i egen forskrift under utlendingsloven.