10 Andre forslag som har vært på høring
10.1 Tildeling av tilskudd til private barnehager
10.1.1 Høringsforslaget
I høringsnotatet Forslag til endringer i barnehageloven med forskrifter (ny regulering av private barnehager) datert 26. april 2019 var det en gjennomgang av kunnskapsgrunnlaget om private barnehager. En rapport fra BDO viser at de største aktørene i den private delen av sektoren har økt markedsandelene sine betydelig de siste 10 årene. Sektoren er ferdig, eller tilnærmet ferdig, utbygget. Ifølge BDO har dette ført til at det er vanskeligere å få tilskudd til nye private barnehager. For å komme inn på markedet eller øke markedsandelene må private aktører i større grad kjøpe eksisterende barnehager. Departementet har også sett eksempler på at private barnehager har blitt solgt for høye summer.
I høringsnotatet vurderte departementet ulike tiltak som kan gjøre det enklere for flere aktører å komme inn på det private barnehagemarkedet eller øke markedsandelen. Departementet ba om høringsinstansenes syn på om det bør bli enklere å få tilskudd til nye private barnehager og, for det tilfellet de mener at det bør bli enklere, om innspill til hvor høy terskelen bør være for at kommunen kan avslå en søknad om tilskudd. Departementet skisserte tre alternative lovbestemmelser; én der kommunens frie skjønn videreføres, én der det blir noe enklere å få tilskudd til nye private barnehager og én der det blir veldig mye enklere å få tilskudd.
Gjennomgangen var også en oppfølging av Stortingets anmodningsvedtak om å «vurdere om barnehagers rett til etablering og utvidelse bør endres for å ivareta mangfoldet av aktører», jf. vedtak nr. 681 i forbindelse med Dok. 8:43 S (2016–2017), jf. Innst. 283 S (2016–2017).
Se nærmere omtale i høringsnotatet fra 2019 kapittel 3.
10.1.2 Høringsinstansenes syn
Et stort flertall av høringsinstansene var imot forslaget, og det var i all hovedsak Statsforvalteren i Oslo og Viken (daværende Fylkesmannen i Oslo og Viken), PBL og de store private aktørene som støttet forslaget.
Flere av instansene som mener at det bør bli enklere å få tilskudd, viser til at bortfallet av den lovfestede retten til tilskudd i 2011 har ført til at noen aktører øker markedsandelen, samtidig som antall enkeltstående barnehager går ned. De mener blant annet at omsetning av barnehager vil bli mindre attraktivt hvis det blir enklere å få tilskudd til nye private barnehager. Videre mener disse instansene at det er viktig at alle typer eiere har en reell mulighet til å starte og drive gode barnehager, uavhengig av om de har et konsern i ryggen eller ikke.
Et stort flertall av instansene støtter imidlertid ikke at det skal bli enklere å få tilskudd. Mange av disse instansene mener at man vil redusere kommunens handlingsrom sammenlignet med i dag hvis man gjør det enklere å få tilskudd til nye private barnehager. De viser også til at en slik lovendring vil gjøre det vanskeligere for kommunene å forvalte ansvaret som lokal barnehagemyndighet. KS mener for eksempel at et slikt forslag vil svekke kommunens mulighet til å drive en effektiv og forutsigbar barnehagesektor. KS mener at en slik lovendring vil være svært inngripende overfor kommunene, og bryte med nærhetsprinsippet og rammefinansieringsprinsippet.
Flere høringsinstanser viser til at private aktører vil ønske å etablere seg i de mest populære områdene i kommunen. En lovendring som gjør det enklere å få tilskudd til nye private barnehager, kan derfor føre til at det blir for mange plasser i disse områdene, og for få plasser i andre områder i kommunen. Instansene viste blant annet til at man allerede i dag ser at kommuner med overkapasitet er nødt til å legge ned kommunale barnehager fordi de ikke har mulighet til å trekke tilbake tilskuddet til allerede godkjente private barnehager. En lovendring som gjør det enklere å få tilskudd til nye private barnehager, vil kunne forsterke denne trenden.
Flere av høringsinstansene har spilt inn at det bør bli enklere å få tilskudd til utvidelser av eksisterende barnehager.
10.1.3 Departementets vurdering
På bakgrunn av høringsinnspillene vurderer departementet at det ikke bør innføres en bestemmelse som gjør det lettere for nye private barnehager å få tilskudd. Departementet legger særlig vekt på at en slik bestemmelse vil svekke kommunens muligheter til å ha en helhetlig og kostnadseffektiv styring av sektoren. Departementet viser også til at det har vært et fall i barnetallet de siste årene, noe som gjør at kommunene har et større behov for å styre den samlede kapasiteten på en annen måte enn før.
Departementet er i gang med et større arbeid for å se på finansieringssystemet for private barnehager, basert på blant annet rapportene fra velferdstjenesteutvalget og Storberget-utvalget. Departementet foreslår derfor ikke lovregler om dette i denne lovproposisjonen.
Departementet viser også til Stortingets anmodningsvedtak om å «se på modeller i finansieringssystemet som så langt som mulig ivaretar et mangfold av barnehager og barnehageeiere, samt reduserer etterslepet i tilskuddsgrunnlaget overfor private barnehager», jf. vedtak 802 i forbindelse med behandlingen av Prop. 67 L (2017–2018) Endringer i barnehageloven mv. (minimumsnorm for grunnbemanning, plikt til å samarbeide om barnas overgang fra barnehage til skole og SFO mv), jf. Innst. 319 L (2017–2018) og lovvedtak 64 (2017–2018).
Videre viser departementet til Stortingets anmodningsvedtak om å «gjennomgå finansieringssystemet for private og kommunale barnehager med sikte på å ivareta de små og ideelle barnehagene og en mangfoldig barnehagesektor», jf. vedtak 51 i forbindelse med behandlingen av Dokument 8:231 S (2017–2018), jf. Innst. 114 S.
Departementet tar sikte på å følge opp disse anmodningsvedtakene i arbeidet med å se på finansieringssystemet for private barnehager.
10.2 Hjemmel for kommunen til å stille vilkår om at nye private barnehager skal være ideelle for å få tilskudd
10.2.1 Høringsforslaget
I høringsnotatet Forslag til endringer i barnehageloven med forskrifter (ny regulering av private barnehager), datert 26. april 2019, viste departementet til at enkelte kommuner de siste årene har hatt et ønske om å avgrense tilskudd til nye private barnehager til ideelle aktører. I dag er det den ulovfestede vilkårslæren som regulerer hvilke vilkår det er anledning til å fastsette for at nye barnehager skal få tilskudd, og eventuelt med hvilken begrunnelse. En måte å klargjøre om det er mulig å stille vilkår om at nye barnehager må være ideelle for å få tilskudd, er å innføre en lovhjemmel som uttrykkelig gir adgang til dette. Departementet ba høringsinstansene om å gi innspill til om det bør fastsettes en slik hjemmel.
Høringsforslaget var også en oppfølging av Stortingets anmodningsvedtak om å «utrede lovendringer som kan gi kommunene mulighet til å skille mellom ideelle og kommersielle private barnehager, samt om det ved et slikt skille kan være formålstjenlig med alternative organisasjonsformer for å drive ideelle barnehager», jf. vedtak nr. 460 i forbindelse med Dok. 8:18 S (2017–2018), jf. Innst. 114 S (2017–2018).
Det finnes ingen lovfestet eller enhetlig definisjon av hva som utgjør en ideell virksomhet. I høringsnotatet drøftet departementet ulike definisjoner. Departementet foreslo en definisjon av ideelle barnehager som «barnehager som reinvesterer eventuelle overskudd i barnehagedriften eller samfunnsnyttige formål i tråd med barnehagens formål». Dersom barnehagen skal reinvestere eventuelle overskudd i annet enn barnehagedriften, må barnehagen ha et tilleggsformål som skal framgå av barnehagens vedtekter. Dette tilleggsformålet må være samfunnsnyttig.
Departementet ba høringsinstansene om å gi innspill til hvilke formål som skal regnes som samfunnsnyttige. Departementet ba også om innspill til hvor stort handlingsrom kommunen skal ha når den vurderer om formålet er å anse som samfunnsnyttig.
Departementet viste til at det også er mulig å stille krav om at barnehagen skal ha en bestemt organisasjonsform for å kunne være en ideell barnehage. Bakgrunnen for forslaget var særlig at en ideell aktør ved å selge barnehagen kan omgå et vilkår om at midler ikke kan tas ut fra virksomheten. Dette kan tilsi at barnehagen må være organisert for eksempel som en stiftelse, som ikke kan omsettes, for å bli regnet som ideell. Departementet ba høringsinstansene om å gi innspill til om det er nødvendig å gripe inn i organisasjonsfriheten på denne måten.
Se nærmere omtale i høringsnotatet fra 2019 kapittel 4.
10.2.2 Høringsinstansenes syn
Flertallet av høringsinstansene støtter en hjemmel til å stille vilkår om at nye private barnehager skal være ideelle for å få tilskudd. En stor andel av høringsinstansene som ønsker en slik hjemmel, er kommuner. Flere av de som mener det bør innføres en slik hjemmel, mener at dette vil styrke det lokale handlingsrommet. KS er positiv til forslaget, og viser til at muligheten til å stille vilkår om at de som leverer tjenesten er ideelle gjelder innenfor mange tjenesteområder i dag, og at mange kommuner bruker muligheten for eksempel i anbudskonkurranser. En tilsvarende mulighet innenfor barnehageloven gjør, ifølge KS, at kommunen i større grad kan utvikle helhetlig politikk på tvers av tjenesteområder.
Flere av instansene som mener at det ikke bør innføres en slik hjemmel, påpeker at det er viktig med bredde og mangfold i barnehagetilbudet. Dette mener de også inkluderer å tilrettelegge for at det etableres ikke-ideelle private barnehager.
PBL skriver blant annet at andelen private barnehager som er organisert som henholdsvis stiftelser, foreninger og selskaper, har vært relativt stabil over tid. Ulike typer eierskap har vært, og vil fortsatt være, et avgjørende premiss for utviklingen og nyskapingen i sektoren. PBL mener at dersom loven åpner for å nekte etablering av nye barnehager basert på driftsform alene, vil det kunne risikere at gode initiativ som kan bidra til kvalitetsheving i sektoren, går tapt. Virkemidler som aktivt bidrar til å opprettholde og utvikle utsatte typer barnehager, vil ifølge PBL være mer treffsikre enn virkemidler som har som formål å forby utvikling av andre typer eierskap.
Flere av høringsinstansene som peker på nødvendigheten av mangfold, viser også til at likebehandlingshensyn taler mot forslaget om at kommunene kan stille vilkår om at private barnehager skal være ideelle for å få tilskudd.
Enkelte høringsinstanser ga innspill til andre definisjoner av ideelle barnehager enn den definisjonen departementet foreslo. Noen mener definisjonen bør være strengere enn departementets forslag og at det må være krav om at barnehagen reinvesterer eventuelle overskudd i barnehagedriften.
Blant instansene som har innspill til hvilke formål som skal regnes som samfunnsnyttige, er det flere som mener avgrensningen av hva som er samfunnsnyttige formål bør ta utgangspunkt i formål som ligger tett opp til barnehagedriften.
Enkelte kommuner, herunder Oslo kommune, mener kommunene bør få stort handlingsrom til å vurdere hva som er samfunnsnyttige formål. PBL fraråder derimot en adgang til lokalt å definere hva som er et samfunnsnyttig formål.
Et fåtall av høringsinstansene har gitt innspill til spørsmålet om det er nødvendig å stille krav om bestemte organisasjonsformer for å drive ideelle barnehager. Kun fire instanser mener det er fornuftig å stille er slikt krav. Enkelte høringsinstanser antyder at stiftelser kan være en slik organisasjonsform. I underkant av 10 høringsinstanser mener det ikke bør stilles krav til organisering.
10.2.3 Departementets vurdering
I tråd med Hurdsplattformen vil regjeringen gi små privateide og ideelle barnehager bedre rammevilkår og blant annet gi kommunene mulighet til å prioritere disse barnehagene. Regjeringen ønsker også å gi kommunen større mulighet til å styre finansieringen av de private barnehagene. Departementet foreslår ikke lovregler om dette nå, men dette spørsmålet følges opp i det øvrige arbeidet med endringer i finansieringssystemet for private barnehager. Spørsmålet henger nettopp tett sammen med i hvilken grad kommunene skal kunne bestemme hvem som skal få tilskudd og kriteriene for dette.
Departementet viser også til at det ikke finnes en lovfestet definisjon av hva som utgjør en ideell virksomhet. Departementet vil derfor også vurdere velferdstjenesteutvalgets forslag om å utforme en legaldefinisjon av hva som er en ideell barnehage.
10.3 Hjemmel for å regulere overskuddslikviditet
10.3.1 Høringsforslaget
I høringsnotatet Krav om regnskapsmessig skille for private barnehager mv. (Forslag til endringer i barnehageloven og forslag til ny økonomiforskrift til barnehageloven) datert 2. juli 2021 foreslo departementet å lovfeste en hjemmel til i forskrift å fastsette nærmere krav til barnehagens bruk av overskuddslikviditet. Barnehager vil i mange tilfeller ha kortsiktig overskuddslikviditet, og enkelte barnehager vil også kunne ha langsiktig overskuddslikviditet. Midlene kan plasseres som bankinnskudd, eller de kan plasseres på en måte som kan gi barnehagen en bedre avkastning, samtidig som den påtar seg mer risiko. Eieren av barnehagen kan velge å investere overskuddslikviditeten på flere ulike måter gjennom å foreta investeringer, plasseringer eller utlån. Det inkluderer investeringer eller plasseringer i det eksterne markedet, eksempelvis investering i aksjer. Det kan også inkludere direkte utlån eller investering av likvider internt i et konsern, men også indirekte via en såkalt konsernkontoordning. Et utlån eller en finansiell plassering og investering kan gi en positiv avkastning på barnehagens likvide midler, men samtidig foreligger det en risiko for tap.
Barnehagene skal bare dekke kostnader som direkte gjelder godkjent drift av barnehagen, jf. barnehageloven § 23 første ledd. Et økonomisk tap som følge av risikofylte finansielle plasseringer, investeringer eller utlån vil medføre en kostnad for barnehagen som ikke er i tråd med dette kravet. Bruk av likviditet er i dag ikke eksplisitt regulert i barnehageloven, og departementet mente det var behov for å tydeliggjøre hvilke krav som gjelder for plassering, investering eller utlån av likviditet.
Se nærmere omtale i høringsnotatet fra 2021 kapittel 3.3 og 4.10.
10.3.2 Høringsinstansenes syn
Høringsinstansene er delt i sitt syn på forslaget om å innføre hjemmel i loven til å fastsette nærmere krav til barnehagens bruk av overskuddslikviditet i forskrift.
Mange av høringsinstansene skiller i liten grad mellom standpunktet til om det bør være en hjemmel i loven og standpunktet til det konkrete forslaget til forskriftsbestemmelser om likviditet. Gjennomgående er det de instansene som støtter forskriftsbestemmelsen, som støtter at det bør være en lovhjemmel, mens de som er mot den foreslåtte forskriftsreguleringen, mener at det ikke bør være noen hjemmel for å regulere dette.
Ti høringsinstanser støtter forslaget om at likvide midler bare kan plasseres på bankkonto eller i pengemarkedsfond. Dette omfatter Utdanningsdirektoratet, fem kommuner, tre organisasjoner og en privat barnehage. Seks instanser, PBL og fem private barnehager, støtter ikke forslaget.
Utdanningsdirektoratet mener at disponeringer som påfører barnehagen en risiko som ikke har direkte sammenheng med driften, er i strid med formålet om at midlene skal komme barna i barnehagen til gode. PBL støtter intensjonen om regulering av overskuddslikviditet, men mener at den foreslåtte reguleringen er for restriktiv og at den vil ramme barnehagenes mulighet til å forvalte midlene de har på en rasjonell måte. Flere av de private barnehagene skriver at forslaget vil gjøre det vanskelig å benytte konsernkontoordninger.
Tre av instansene som støtter forslaget, er ikke enig i at det skal være tillatt med et større utvalg av plasseringsalternativer hvis barnehagen stiller tilfredsstillende sikkerhet. Høringsinstansene som er mot å regulere likviditet, argumenterer i stor grad for at dette ikke bør reguleres, og tar i liten grad stilling til forslaget om sikkerhetsstillelse.
Utdanningsdirektoratet mener at forslaget om sikkerhetsstillelse blir vanskelig å overholde i praksis, og at det framstår uklart hvordan annen sikkerhetsstillelse enn garanti fra finansinstitusjon kan føres tilsyn med. Utdanningsforbundet mener at man ved å åpne for flere typer investeringer beveger seg for langt bort fra barnehagens formål.
10.3.3 Departementets vurdering
Forslaget om å regulere bruk av overskuddslikviditet var et supplement til forslaget om å lovfeste et krav til regnskapsmessig skille mellom barnehager. Behovet for å regulere denne risikoen forsterkes der flere barnehager drives i samme rettssubjekt. Da vil hver barnehage være ansvarlig for tap som oppstår for rettssubjektet, og ikke bare for tap på plasseringer av egne midler.
I høringen kom det en del innvendinger til forslaget om å regulere bruk av overskuddslikviditet. Forslaget er heller ikke utredet med tanke på en regulering der hver barnehage skal være et eget rettssubjekt. Departementet foreslår derfor ikke å regulere bruk av overskuddslikviditet nå.
10.4 Kommunen kan holde dyre barnehager utenfor tilskuddsgrunnlaget
10.4.1 Høringsforslaget
I høringsnotatet Forslag til endringer i barnehageloven med forskrifter (ny regulering av private barnehager), datert 26. april 2019, viste departementet til at kommunen tidligere kunne holde kommunale barnehager som hadde særlig høye driftskostnader, utenfor tilskuddsgrunnlaget til de private barnehagene. Det framgikk av den tidligere forskriften om tilskudd at kommunale barnehager med driftskostnader som var minimum 25 prosent høyere enn gjennomsnittlige driftskostnader i tilsvarende kommunale barnehager, kunne holdes utenfor grunnlaget for beregningen, jf. forskrift 29. oktober 2010 nr. 1379 om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager § 4. Denne bestemmelsen ble ikke videreført i forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager som trådte i kraft 1. januar 2016. Begrunnelsen var at det var få kommuner som hadde kommunale barnehager med minst 25 prosent høyere driftskostnader enn gjennomsnittet i de kommunale barnehagene. Utdanningsdirektoratet mente derfor at bestemmelsen hadde relativt liten praktisk betydning. Videre mente direktoratet at også private barnehager skulle ha mulighet til å drive med høyere kostnader enn gjennomsnittet.
Videre viste departementet til at etter at bestemmelsen ble opphevet, har flere kommuner og statsforvaltere gitt innspill til departementet om at bestemmelsen bør gjeninnføres. Dette kan tyde på at bestemmelsen var viktig for de kommunene som brukte den. Kommunen har ansvar for å oppfylle retten til barnehageplass for barna som er bosatt i kommunen. Hvor barnehagene skal ligge og hva slags barnehager kommunen skal ha, må kommunen tilpasse til lokale forhold og behov. Det betyr at kommunen noen ganger må etablere eller opprettholde kommunale barnehager som har mye høyere driftskostnader enn gjennomsnittet, for eksempel barnehager i områder med relativt få barn. En slik bestemmelse gir også rom for at kommunen i større grad tilpasser barnehagetilbudet i kommunene etter lokale forhold og behov, og gir rom for ekstra innsats og økt satsning på egne kommunale barnehager.
I høringen ba departementet om innspill til hvordan en slik regel kunne gjeninnføres, slik at bestemmelsen kan få større praktisk betydning.
Se nærmere omtale i høringsnotatet fra 2019 kapittel 5.4.2.
10.4.2 Høringsinstansenes syn
Det er først og fremst kommuner som støtter forslaget i høringen. Flere kommuner viser til at dette vil kunne bidra til at de kan opprettholde dyre og lite effektive barnehager. Noen få instanser, herunder PBL, støtter ikke forslaget om å gjeninnføre en slik regel. PBL mener blant annet at dersom kommunale barnehager som har høye enhetskostnader, for eksempel på grunn av lav personalutnyttelse, kan holdes utenfor grunnlaget for tilskudd, vil det vanskeliggjøre rammevilkårene og dermed mulighetene for private barnehager til å kunne tilby barnehageplasser til barn som fyller ett år sent på høsten. Private barnehager vil da tvinges til å kun tilby barnehageplasser fra 1. august.
10.4.3 Departementets vurdering
Departementet mener at dette er en regel som stadig blir mer aktuell, blant annet som følge av at både staten og kommuner ønsker å sette inn ekstra innsats i områder eller bydeler med levekårsutfordringer. Det gjelder også økt satsing på barnehagene i disse områdene. Som følge av tilskuddssystemets utforming, vil dette bli dyre satsinger. Det skyldes at økte kostnader til barnehagene i disse områdene eller bydelene vil inngå i tilskuddsgrunnlaget til alle private barnehager i kommunen. Det samme gjelder i kommuner der bosetningen er spredt, slik at det er vanskelig å drive kostnadseffektive kommunale barnehager. Det er viktig at kommunen kan gi innbyggerne et tilbud i nærheten av der de bor uten at dette blir for kostnadskrevende for kommunene.
En prosentregel kan bidra til at kommunene tilpasser barnehagetilbudet i kommunen ut fra lokale forhold og behov, og at kommunens økonomi får mindre betydning for hvordan barnehagetilbudet i kommunen utvikles. Samtidig er en slik bestemmelse et brudd på utgangspunktet i finansieringssystemet om at alle kommunens kostnader til egne kommunale barnehager skal være del av tilskuddsberegningen. Dersom kommunen kan begynne å trekke ut kostnader til dyre barnehager, vil dette påvirke den økonomiske situasjonen til de private barnehagene i kommunen. Departementet legger derfor opp til at det kun er hvis kommunen har kommunale barnehager som er vesentlig dyrere enn gjennomsnittet av barnehagene, at kommunen kan holde disse barnehagene utenfor tilskuddsgrunnlaget.
Utfordringen med den gamle regelen var blant annet at prosentsatsen var for høy til at den fikk særlig praktisk betydning. Departementet vil i den videre utredningen av en slik bestemmelse, blant annet vurdere hvor høyt prosentsatsen bør settes for at bestemmelsen skal få den ønskede betydningen.
Departementet vil sende et forslag til regulering på høring med sikte på ikrafttredelse 1. januar 2023.