3 Utvidet aldersgrense for rett til ettervern

3.1 Gjeldende rett

Barnevernloven § 1-3 gir adgang til å opprettholde igangsatte tiltak, eller erstatte disse med nye tiltak når ungdommen fyller 18 år, såkalt ettervern. Tiltak etter loven kan også gis selv om ungdommen i en kortere periode før fylte 18 år ikke har mottatt tiltak fra barnevernet. Ettervern kan tilbys frem til ungdommen fyller 23 år. Aldersgrensen ble i 1998 hevet fra 20 til 23 år. Dette ble begrunnet med at mange ungdommer fortsatt har behov for hjelp og oppfølging når de blir myndige, og at det i en slik situasjon kan oppleves vanskelig å bli henvist til sosialtjenesten for videre tiltak.1 Retten til barnevernstiltak etter barnevernloven § 1-5 gjelder også tiltak etter 18 år.

Vilkårene for rett til ettervern er skjønnsmessige. Opphør av tiltak ved fylte 18 år, og avslag på søknad om tiltak etter fylte 18 år, må begrunnes ut fra hensynet til barnets beste. Barnevernstjenesten skal kontakte barn som er under barnevernets omsorg i god tid før ungdommen fyller 18 år, for å vurdere behovet for ettervern, jf. § 4-15.

Bufetats betalingsansvar gjelder for ungdom inntil 20 år og omfatter institusjonstiltak og fosterhjem, jf. § 9-4. Kommunen betaler egenandel ved bruk av slike tiltak, jf. § 9-5. Når barnevernsreformen trer i kraft, jf. Prop. 73 L (2016–2017), oppheves dagens refusjonsordning for utgifter til ordinære fosterhjem. Kommunen får dermed fullt betalingsansvar for ordinære fosterhjem. Bufetats betalingsansvar vil gjelde ettervernstiltak i form av institusjonsplasser og spesialiserte fosterhjem.

Ifølge tall fra SSB var det ved utgangen av 2018 totalt 5 062 unge i alderen 18–22 år som hadde ettervernstiltak i barnevernet. Av disse var 1 980, det vil si om lag 40 % av de som mottok ettervern, 18 år. Antall ungdommer som har ettervernstiltak synker år for år ettersom ungdommene blir eldre, men det synker mest etter at ungdommen har fylt 20 år. Ved 22-årsalder er det i snitt bare om lag 10 % av de som hadde omsorgs- eller hjelpetiltak ved 17-årsalder som fortsatt har tiltak fra barnevernet. Ved utgangen av 2018 hadde 286 22-åringer ettervernstiltak fra barnevernet.

3.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

Departementet foreslo i høringsnotatet å styrke retten til ettervern og utvide aldersgrensen til 25 år. Forslaget er i samsvar med Granavolden-plattformen der det heter at regjeringen vil utvide retten til ettervern for barnevernsbarn fra 23 til 25 år. Forslaget er også en oppfølging av Fosterhjemsutvalget som i NOU 2018: 18 Trygge rammer for fosterhjem ba departementet vurdere om aldersgrensen for ettervern bør økes til 25 år.

Barnevernslovutvalget foreslo ingen endringer i dagens aldersgrense for rett til ettervern, men en rekke høringsinstanser mente at aldersgrensen burde heves til 25 år. Departementet henviste i høringsnotatet om ny barnevernslov til at selv om lov og retningslinjer legger opp til at unge i barnevernet skal ha god oppfølging i overgangen til voksenlivet, viser forskning og statistikk at mange ikke får den hjelpen de trenger.2 Begrenset sosial og praktisk støtte, brudd i relasjoner i en sårbar overgang og manglende muligheter til å vende tilbake til barnevernssystemet, gjør at overgangen til voksenlivet oppleves som brå. En rekke studier viser at ungdom som har opplevd omsorgssvikt har høy risiko for å havne utenfor utdanning og arbeidsliv. Forskning viser samtidig at unge som mottar ettervern, klarer seg bedre senere i livet enn unge som ikke mottar dette. Forskning viser også at unge voksne med barnevernserfaring ofte trenger lenger tid for å oppnå gode overganger til voksenlivet sammenlignet med unge uten barnevernserfaring.3

Departementet uttalte i høringsnotatet at en utvidet aldersgrense vil gi en forlenget oppfølging av disse ungdommene, og at det kan være et viktig grep for å gjøre overgangen til voksenlivet lettere. Å utvide aldersgrensen for rett til ettervern har derfor også nær sammenheng med regjeringens mål om å redusere utenforskap blant unge voksne. Departementet foreslo derfor å gi ungdom rett til ettervern frem til fylte 25 år.

Departementet foreslo også å tydeliggjøre retten til ettervern gjennom enkelte presiseringer av vilkårene for rett til ettervern. Departementet foreslo blant annet å lovfeste at tiltak kan iverksettes selv om ungdommen har vært uten tiltak en periode, for å tydeliggjøre at det er mulig for ungdommen å ombestemme seg. Departementet vil komme tilbake til oppfølgingen av disse forslagene i forslag til ny barnevernslov.

Departementet foreslo ingen endringer i aldersgrensen for det statlige betalingsansvaret.

3.3 Høringsinstansenes syn

3.3.1 Utvidet aldersgrense fra 23 til 25 år

Om lag 50 høringsinstanser uttaler seg om forslaget om å heve den øvre aldersgrensen for ettervern fra 23 til 25 år. De aller fleste er positive til dette, om lag 45 instanser, mens om lag 5 instanser er mot forslaget. I tillegg er det om lag 10 høringsinstanser som støtter forslaget på generelt grunnlag.

Blant de som støtter forslaget er Bufdir, Bufetat region øst, Barneombudet, flere fylkesmenn, Helse Midt-Norge, NUBU, Oslo politidistrikt, fylkesnemndene, Høgskolen i Innlandet, OsloMet, Universitetet i Agder, VID vitenskapelige høgskole, kommunene Bergen, Drammen, Fredrikstad, Færder, Klepp, Kristiansand, Marker, Narvik, Oslo, Tromsø og Trondheim, FO, Forandringsfabrikken, Fosterhjemsforeningen, Kirkens bymisjon, KS, Landsforeningen for barnevernsbarn, Norsk Barnevernssamband, Redd Barna, Røde Kors og SOS-barnebyer.

Høringsinstansene som støtter forslaget legger særlig vekt på at barn med barnevernserfaring ofte vil ha behov for støtte i overgangen til voksenlivet. Fylkesnemndene viser i den sammenheng til at barn som har mottatt hjelp fra barnevernstjenesten i større grad enn andre barn er sårbare for de utfordringer de vil møte som voksne, og at de også ofte har et mindre nettverk rundt seg.

Kristiansand kommune uttaler:

«Den utvidede aldersgrensen vil etter all sannsynlighet omfatte noen få barn, men det gir mulighet til å hjelpe de som har vanskeligst for å takle overgangen til en selvstendig voksentilværelse.»

Oslo politidistrikt og Røde Kors støtter utvidelse av rett til ettervern, og begge viser til at unge voksne som av ulike grunner har falt utenfor det normerte løpet med skole, utdanning og jobb, kan ha særlig behov for ettervern.

VID vitenskapelige høgskole og Universitetet i Agder uttaler at forslaget også kan ses som tidlig intervensjon ettersom ungdommene etter noen år selv vil bli foreldre, og en god overgang til voksenlivet vil gjøre dem bedre i stand til å være gode foreldre.

Høringsinstansene som er kritiske til å heve aldersgrensen er blant annet Stavanger kommune, Asker kommune, Hå kommune, fylkesmannen i Vestfold og Telemark og Familiekanalen. Flere av disse instansene legger vekt på at ungdommene fra 23 år bør ivaretas av andre tjenester og understreker behovet for samarbeid med andre tjenester.

Fylkesmannen i Vestfold og Telemark mener at barnevernstjenesten har nok utfordringer med å fylle ettervernet med et godt tilbud i dag, og at det er viktigere å jobbe med et godt ettervern for dagens målgruppe.

Hå kommune uttaler at de ser det som positivt at retten til ettervern styrkes, men de ser ikke behov for å heve aldersgrensen med to år.

Stavanger kommune uttaler at de mener forslaget om utvidelse av ettervern er utilstrekkelig utredet. De mener det ikke er hensiktsmessig at barnevernstjenesten skal opprettholde tiltak dersom det er åpenbart at ungdommen vil ha behov for hjelp fra andre tjenester.

Enkelte instanser mener at en utvidet aldersgrense må kombineres med et tyngre kommunalt ansvar for denne gruppen. Asker kommune savner en vurdering av om det ville være mer hensiktsmessig å legge ansvaret for oppfølging av ettervern til NAV eller en annen tjeneste, for å samle tjenester til unge voksne med utfordringer på ett sted.

Sandnes kommune og Time kommune uttaler at slik de ser det er kompleksiteten og utfordringene med overgang fra barnevern til det voksne hjelpeapparatet for store til at dette alene løses med utvidet ettervernalder. De mener det bør vurderes om det er hensiktsmessig om kommunen får et samlet ansvar for å gi etterverntilbud til unge voksne som har hatt tiltak fra barnevernstjenesten, på samme måte som kommunen får et samlet ansvar for forebyggende tiltak.

3.3.2 Statlig betalingsansvar

Det er om lag 10 høringsinstanser som uttaler seg eksplisitt om forslaget om ikke å endre dagens aldersgrense for det statlige betalingsansvaret.

I underkant av 10 instanser mener at statens betalingsansvar bør følge aldersgrensen for ettervern. Dette gjelder blant annet KS, NOBO, Klokkergårdstiftelsen, Bærum kommune, Drammen kommune, Tromsø kommune og barneverntjenesten i Trysil og Engerdal.

NOBO uttaler:

«det må være samsvar mellom kommunens ansvar for ettervern til ungdommer og Bufetats bistandsplikt når det gjelder tiltak. Den statlige bistandsplikten og det statlige betalingsansvaret må følge aldersgrensen for ettervern for de ungdommene som trenger fortsatt opphold i tiltak som er det statlige barnevernets ansvar.»

Klokkergårdstiftelsen legger vekt på at mange institusjoner/kollektiv tilbyr oppfølging etter fylte 20 år. Dagens regler innebærer i praksis at institusjonen blir bedt om å redusere tilbudet for å få døgnprisen ned. Det går på bekostning av hva de mener er faglig forsvarlig for den enkelte ungdom. De mener det er ungdommens behov for hjelp som bør avgjøre hvor lenge Bufetat har betalingsansvar, ikke alderen.

Bufetat region øst gir på sin side støtte støtte til departementets vurdering og uttaler:

«Vi er videre enige med departementet i at et forlenget statlig betalingsansvar vil kunne bidra til at flere ungdommer med sammensatte behov blir værende for lenge i barnevernstiltak. Ved å utvide det statlige betalingsansvaret vil dette også by på utfordringer med at barn og ungdom med et stort aldersspenn oppholder seg i institusjonen. Vi støtter oss derfor til at det ikke foretas noen endringer i det statlige betalingsansvaret.»

Helsetilsynet uttaler at det viktige for dem

«er å sikre et helhetlig tiltaksløp og kontinuitet slik at tiltak ikke plutselig opphører uten videre tilstrekkelig oppfølging grunnet at betalingsansvaret overføres til kommunen når ungdommen fyller 20 år.»

Fosterhjemsforeningen skriver at man særskilt må ivareta at fosterbarn i statlige familiehjem får ettervern når det er kommunen som skal videreføre ettervernet og Bufetat sitt ansvar slutter ved 20 år.

3.4 Departementets vurderinger og forslag

3.4.1 Utvidet aldersgrense fra 23 til 25 år

Departementet fastholder forslaget om å utvide aldersgrensen for ettervern fra 23 til 25 år. Forslaget har fått bred støtte i høringen og kan gjennomføres i gjeldende lov. Øvrige forslag om å tydeliggjøre reglene for rett til ettevern, vil bli vurdert i arbeidet med ny barnevernslov.

Departementet viser til at flere høringsinstanser peker på at et forlenget ettervern vil innebære en viktig støtte i overgangen til voksenlivet. Dette underbygges av både norsk og internasjonal forskning. Forskning viser at unge voksne med barnevernserfaring ofte trenger hjelp over lengre tid for å mestre overgangen til voksenlivet.4 Samtidig viser forskning at de som mottar videre oppfølging fra barnevernet etter fylte 18 år, klarer seg bedre senere i livet enn ungdom som ikke mottar dette. En utvidelse av aldersgrensen vil bidra til å gi unge i barnevernet et tilbud som er mer på linje med det de fleste unge i Norge i dag får av sine foreldre.

Også Fosterhjemsutvalget har i NOU 2018: 18 Trygge rammer for fosterhjem, bedt departementet vurdere om aldersgrensen for ettervern bør økes til 25 år. Utvalget begrunner dette med at de fem årene fra 18 til 23 år for noen kan gå fort. Mange unge vil antagelig forsøke å stå på egne ben først, før de eventuelt ser behovet for ytterligere hjelp. Som Oslo politidistrikt og Røde Kors viser til, kan ettervern være et viktig tiltak særlig for de som sliter med rus eller kriminalitet, eller faller utenfor skole, utdanning og jobb. At barnevernet kan gi støtte og hjelp til ungdom med barnevernserfaring som strever med overgangen til voksenlivet, og at støtten kan gis lenger inn i overgangsfasen, kan bidra til å forhindre langvarig utenforskap. Ettervern vil dermed kunne gi positive effekter både for den unge selv, og for samfunnet for øvrig.

Departementet har notert seg at enkelte høringsinstanser mener det er viktigere å gi et godt tilbud til ungdom i alderen 18 til 23 år, enn å utvide aldersgrensen. Departementet foreslo i høringsnotatet også å tydeliggjøre vilkårene for rett til ettervern. Dette er forslag som inngår som en integrert del av forslaget til ny barnevernslov, og som departementet kommer tilbake til når forslag til ny lov legges frem. En utvidet aldersgrense er et viktig tiltak som kan gjennomføres innenfor gjeldende regler for rett til ettervern, og departementet foreslår derfor en slik endring nå. Det er også iverksatt andre tiltak for å styrke ettervernsarbeidet. I statsbudsjettet for 2020 er det bevilget midler til å styrke barnevernets hjelpetiltaksarbeid, inkludert oppfølging av unge over 18 år. Midlene skal brukes på å prøve ut en grunnmodell for hjelpetiltak i enkelte kommuner, for å innhente erfaringer og kunnskap før modellen kan tas i bruk i alle kommuner. Grunnmodellen skal tydeliggjøre hva slags oppfølging og hjelp barnevernet skal tilby, med anbefaling av arbeidsformer, faglige verktøy og veilednings- og nettverkstiltak. Den skal hjelpe barnevernstjenesten å jobbe mer systematisk, ta i bruk mer virksomme tiltak og sørge for at hjelpen som gis er bedre tilpasset barnas og familienes behov. Bufdir jobber for tiden sammen med kommuner og relevante forskningsmiljø med å utvikle det konkrete faglige innholdet i grunnmodellen.

Formålet med ettervern er å gi ungdommen hjelp til å håndtere overgangen til voksenlivet. Departementet viser til at loven ikke gir føringer for hvilke hjelpetiltak som kan iverksettes etter 18 år. Som nevnt, har mange ungdommer med barnevernserfaring et mer sårbart familienettverk enn ungdommer flest og kan ha behov for hjelp, støtte og veiledning som andre ungdommer får fra foreldre og nettverk. Kjernen i ettervernstilbudet handler derfor om å gi støtte, råd og veiledning. Barnevernet har et omsorgsperspektiv i sin oppfølging, og vil i større grad enn andre tjenester kunne ivareta ungdommens utviklings- og omsorgsbehov.5 Noen ungdommer vil kunne ha behov for å fortsette å bo i et barnevernstiltak, for eksempel et fosterhjem etter fylte 18 år, eller få støtte til å bo på egenhånd. Det kan også være behov for andre barnevernstiltak.

Ungdom med erfaring fra barnevernet vil ofte ha behov for hjelp fra ulike instanser samtidig. Forskning viser blant annet at en stor andel barn i barnevernet har problemer med å fullføre videregående skole, og at mange barn i fosterhjem og institusjon har psykiske vansker.6Stavanger kommune mener at forslaget ikke er tilstrekkelig utredet og at det ikke er hensiktsmessig at barnevernstjenesten skal opprettholde tiltak dersom det er åpenbart at ungdommen vil ha behov for hjelp fra andre tjenester. Departementet legger til grunn at hvilke tiltak som iverksettes for den enkelte ungdom må følge av en konkret vurdering i samsvar med prinsippene for ansvarsdeling mellom barnevernstjenesten og andre relevante instanser. Departementet fremhever i den forbindelse at et godt samarbeid mellom barnevernstjenesten, NAV, helse- og/eller skolesektoren ofte vil være nødvendig for å kunne gi ungdommen helhetlig hjelp og oppfølging. For eksempel vil NAV-kontoret gi arbeidsrettet oppfølging og eventuelt dekke ungdommens utgifter til husleie, mens barnevernstjenesten kan gi tiltak som oppfølging av miljøarbeider, eller råd og veiledning.7 I mange tilfeller vil derfor en viktig oppgave for barnevernstjenesten i ettervernsarbeidet være å bistå med å formidle kontakt med andre deler av hjelpeapparatet. Dette gjelder også ved avslutning av ettervern, for å sikre en god overgang fra barnevernet til andre hjelpeinstanser. Dette følger av barnevernstjenestens plikt til å samarbeide med andre instanser, jf. barnevernloven § 3-2.

Barne- og familiedepartementet utarbeider sammen med Kunnskapsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet et forslag til lov- og forskriftsendringer som skal sikre bedre koordinerte tjenester og styrke samarbeidet mellom velferdstjenestene til barn og unge. Forslagene vil bli sendt på høring i 2020. Arbeidet inkluderer samarbeid om tiltak til ungdom som har rett til ettervern etter barnevernloven.

Departementet foreslår etter dette å utvide aldersgrensen for rett til ettervern til 25 år. Det vises til forslag til endringer i barnevernloven § 1-3.

3.4.2 Statlig betalingsansvar

Forslaget om å utvide aldersgrensen for rett til ettervern til 25 år gjelder alle typer frivillige tiltak, og omfatter både avgrensede tiltak som veiledning og mer omfattende tiltak som mulighet til å fortsette å bo i fosterhjem.

Enkelte ungdom vil også kunne ha behov for opphold i spesialiserte tiltak som barnevernsinstitusjon eller spesialiserte fosterhjem etter fylte 18 år. Tall fra Bufdir viser at det er noen få unge som bor i institusjon eller spesialiserte fosterhjem etter at de fyller 18 år. Tallet reduseres for 19-åringer og det er svært få unge over 20 år som bor i institusjon eller spesialiserte fosterhjem.

Kommunen betaler en fastsatt egenandel til Bufetat ved bruk av plasser i barnevernsinstitusjoner og spesialiserte fosterhjem frem til ungdommen fyller 20 år.8 Frem til barnevernsreformen trer i kraft i 2022, har Bufetat også medfinansieringsansvar for ordinære fosterhjem ved at Bufetat refunderer utgifter over en fastsatt grense. Etaten har et økonomisk ansvar både for tiltak som videreføres, og for nye tiltak som iverksettes etter fylte 18 år. Dersom ungdommen har behov for slike tiltak fra fylte 20 år, må kommunen dekke utgiftene til tiltaket fullt ut.

Enkelte høringsinstanser mener at det statlige betalingsansvaret også bør gjelde til ungdommen er 25 år, for dermed å oppnå likhet i det statlige og det kommunale ansvaret. Siden det statlige medfinansieringsansvaret for ordinære fosterhjem uansett opphører i 2022, gjelder spørsmålet primært institusjonsplasser og bruk av spesialiserte fosterhjem. Departementet er enig i at et forlenget statlig betalingsansvar vil kunne føre til økt bruk av slike tiltak for denne gruppen ungdom.

Etter departementets oppfatning vil det å forlenge det statlige betalingsansvaret for institusjon eller spesialisert fosterhjem ikke være i overenstemmelse med formålet med ettervern, som er å gi hjelp i overgangen til en selvstendig voksentilværelse. De gode faglige grunnene for slike spesialiserte tiltak i barnevernet blir også færre etter hvert som ungdommen blir eldre. Et forlenget statlig betalingsansvar vil kunne føre til at flere ungdommer med sammensatte behov blir værende for lenge i barnevernstiltak, når de i stedet skal hjelpes av andre tjenester. Departementet ser også at det kan være en utfordring at barn og unge med et stort aldersspenn oppholder seg i samme institusjon, og at det i seg selv er et argument for at aldersgrensen ikke bør utvides. Det er samtidig viktig at barnevernstjenesten, som ledd i ettervernet, sørger for et godt samarbeid med andre relevante tjenester slik at ungdommen får riktig hjelp etter at slike tiltak er avsluttet.

Departementet foreslår etter en helhetsvurdering ingen forlengelse av det statlige betalingsansvaret.