2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Behovet for en midlertidig lov
Forsvarets hovedoppdrag er uendret i den situasjonen vi står i. Forsvaret skal fortsatt forsvare Norge og beskytte Norges frihet, suverenitet og selvstendighet. Det er grunnleggende at denne evnen bevares så langt som overhodet mulig, også gjennom en pandemi.
Forsvaret består av en rekke ulike personellkategorier, hvor arbeidsgivers forvaltning av disse fremgår av ulike lovgrunnlag. Ved en større smittespredning innad i Forsvaret, vil det være behov for en større grad av fleksibilitet i forvaltningen av personellet enn det som kan hjemles i arbeidsgivers alminnelige styringsrett. Militært tilsatte er underlagt en beordringsplikt som medfører at de kan beordres til stillinger i samsvar med Forsvarets behov. Sivilt tilsatte utgjør om lag en tredjedel av de tilsatte i Forsvaret, og Forsvaret har begrensede muligheter til å omdisponere dette personellet til å utføre andre arbeidsoppgaver dersom situasjonen skulle tilsi det. Blant annet kan et utbrudd av covid-19 i Forsvaret føre til situasjoner hvor deler av arbeidsstyrken ikke lenger er tilgjengelig for å utføre sine vanlige oppgaver, og hvor det derfor er nødvendig med en mer fleksibel bruk av arbeidskraften. Dette vil kunne medføre at sivilt tilsatte må settes til å utføre andre arbeidsoppgaver enn det de gjør i en normalsituasjon. Selv om en slik omdisponering i all hovedsak skal baseres på frivillighet, vil det i enkelte tilfeller kunne oppstå behov for å gjøre slike omdisponeringer uavhengig av villighet.
Et særtrekk ved Forsvarets virksomhet er at virksomheten i hovedsak er konsentrert på relativt små områder med en høy konsentrasjon av personell. I militære leirer lever og arbeider personellet tett på hverandre, og smitte vil kunne spre seg raskt. En større smittespredning innad i en militær leir eller en operativ avdeling vil kunne få store konsekvenser for Forsvarets evne til å ivareta sin samfunnsfunksjon. Forsvaret har derfor behov for å kunne pålegge restriksjoner av smittevernhensyn, både overfor militært og sivilt tilsatte og andre tjenestepliktige inne til tjeneste, noe som i noen tilfeller vil gå utover de generelle retningslinjene som gjelder i samfunnet for øvrig. Blant annet vil det kunne oppstå behov for å begrense personellets reise- og bevegelsesfrihet utenfor militærleirene for å redusere risikoen for at personellet utsetter seg for smitte, som tas med tilbake til en leir. Gjeldende regulering i forsvarsloven, som gir Forsvaret adgang til å fastsette tiltak av smittevernhensyn, gjelder ikke for sivilt tilsatte i Forsvaret. Det er også uklart om denne reguleringen gir Forsvaret adgang til å fastsette restriksjoner i den enkeltes fritid.
Midlertidig lov 29. april 2020 nr. 36 om forvaltning av personell i Forsvaret for å avhjelpe konsekvenser av covid-19 dekket et behov som forsvarsloven og arbeidsgivers styringsrett ikke ivaretar for å sikre Forsvaret tilstrekkelig fleksibilitet i forvaltningen av eget personell til å opprettholde operativ evne, beredskap og styrkeproduksjon gjennom covid-19-pandemien. Loven ble opphevet 1. februar 2021.
Forsvarsdepartementet har i behovsutredningen innhentet Forsvarets vurdering av behovet for en midlertidig lov etter at den midlertidige loven fra 2020 oppheves. Tilbakemeldingen fra Forsvaret er klar på at det foreligger et behov for en slik lov utover 1. februar 2021.
Forsvaret beskriver at tiltakene etter loven har bidratt til å holde covid-19 utenfor mange av de militære leirene. I en tid der store deler av befolkningen står i fare for å bli rammet av en svært smittsom sykdom, anser Forsvaret det viktig å klare å holde nok ansatte friske til alltid å kunne understøtte og gjennomføre pålagte samfunnsoppdrag.
Forsvarets personell er bosatt over hele Norge, og avdelingenes geografiske lokalisering medfører at et stort antall pendler til og fra forskjellige områder i Norge. Av hensyn til nasjonal sikkerhet kan ikke Forsvaret risikere at et flertall av soldatene er i karantene eller blir smittet samtidig. En styrt og kontrollert gjennomføring av aktiviteter og reisevirksomhet som medfører risiko for smitteeksponering, anses viktig av hensyn til nasjonal sikkerhet.
Forsvaret har behov for et tydelig og avklart hjemmelsgrunnlag for å kunne gjennomføre strengt nødvendige tiltak for å forebygge spredning av covid-19 og sikre operativ evne, beredskap og styrkeproduksjon. For at smitteverntiltak skal ha effekt, må tiltakene også kunne gjøres gjeldende hele døgnet. I tilfeller med stor smittespredning av covid-19 i et område anser Forsvaret det lite hensiktsmessig å begrense bevegelsesfriheten i arbeidstiden for å unngå smitte, med mindre man har mulighet til å gjøre det samme etter arbeidstid.
Forsvaret anser det også nødvendig å videreføre adgangen til å kunne omdisponere sivilt personell, og at det er behov for at Forsvaret som arbeidsgiver har det handlingsrommet som følger av § 2 i den opphevede midlertidige loven. Det vises da til at Forsvaret ved et større smitteutbrudd vil kunne komme i en situasjon der det er nødvendig å flytte personell, eksempelvis fra et verksted til et annet, for å sikre operativ støtte. Videre vises det til at paragrafen har gitt mulighet for å iverksette raske endringer dersom det skulle være påkrevd, eksempelvis for å styrke kjøkkendriften i en garnison i en periode i forbindelse med sykdomsfrafall.
Basert på helsemyndighetens statusbeskrivelse kan smittesituasjonen endre seg raskt, slik at Forsvaret vil få behov for å innføre effektive tiltak for å klare å opprettholde nødvendig operativ kapasitet og beredskapsoppdrag.
2.2 Status for smittesituasjonen
Koronaviruset SARS-CoV-2 har spredt seg mellom mennesker siden 2019 og kan medføre sykdommen covid-19. Den 30. januar erklærte Verdens helseorganisasjon at utbruddet av sykdommen covid-19 er en alvorlig hendelse av betydning for internasjonal folkehelse, og 11. mars 2020 erklærte Verdens helseorganisasjon at utbruddet av sykdommen covid-19 utgjør en pandemi.
Regjeringen vedtok 7. mai 2020 en langsiktig strategi for håndtering av covid-19-pandemien og publiserte 10. juni en beredskapsplan for smitteverntiltak ved økt smittespredning under covid-19-pandemien. Både den langsiktige strategien og beredskapsplanen ble oppdatert 14. desember 2020.
Siden første versjon av strategien kom i mai, har regjeringens strategi vært å håndtere covid-19-pandemien på en slik måte at man til enhver tid har kontroll på smittespredningen, slik at smitten er håndterbar og ikke overskrider kapasiteten i helse- og omsorgstjenesten og kommunehelsetjenesten, herunder kapasiteten til testing, isolering, smitteoppsporing og karantenering (TISK). Strategien må ses i sammenheng med beredskapsplanen og Rundskriv I-7/2020 om kommunale smitteverntiltak.
Evnen til å gjennomføre smitteverntiltakene, og særlig til å ivareta TISK, er avgjørende for å beholde pandemien under kontroll. Når man får lokal og nasjonal oppblomstring av smittespredningen, må man være forberedt på å slå denne ned igjen for å beholde kontrollen. Økt smitte har blitt møtt med ulike tiltak, primært på lokalt nivå, men det har også blitt innført landsdekkende tiltak.
Folkehelseinstituttets (FHI) epidemiologiske situasjonsrapporter gir overordnet informasjon om den generelle smittesituasjonen. FHI publiserte 30. november 2020 en rapport om covid-19-epidemien med tittelen Kunnskap, situasjon, prognose, risiko og respons i Norge etter uke 48 («rapporten»). I rapporten fremgår det at de neste seks månedene vil det være vedvarende fare for at epidemien kommer ut av kontroll lokalt, regionalt eller nasjonalt. FHIs tolkning av situasjonen fremgår av rapportens punkt 1.3:
Testing og smittesporing er det viktigste tiltaket for å stoppe utbrudd, men det kan bli nødvendige med målrettede eller generelle kontaktreduserende tiltak i tillegg. Epidemiens potensial for rask økning taler for årvåkenhet og tidlig iverksetting av tiltak samtidig med fortsatt arbeid for å styrke etterlevelsen av de generelle smittevernrådene.
FHI omtaler i rapporten det de anser som utfordringene for kommende halvår:
Epidemien raser videre i verden, særlig i Europa. Også i Norge må vi leve med epidemien i mange måneder til. Erfaringen er at epidemien ikke kan holdes under kontroll med testing, isolering, smitteoppsporing og karantene aleine. Det trengs også noen kontaktreduserende tiltak. Det betyr at befolkningen og virksomheter fortsatt må tåle en viss tiltaksbyrde; vi kan ikke forvente normal livsutfoldelse det neste halvåret. En del av befolkningen vil gå lei av tiltakene eller være så hardt rammet av tiltakene at de opplever dem som uforholdsmessige. Kommunene må bruke en del ressurser på å ha et visst grunnivå av testing gående og beredskap for betydelig smitteoppsporing. Vaksinasjon av deler av befolkningen kan endre bildet. Dersom risikogruppene blir beskyttet ved vaksinasjon, blir den potensielle sykdomsbyrden av epidemien betydelig endret. Det vil påvirke risikovurderingen og dermed også tiltaksvurderingen. Dersom vaksinasjon i tillegg gir indirekte beskyttelse (ved at de vaksinerte ikke kan bli smittsomme), vil vaksinasjon direkte kunne erstatte andre tiltak slik at epidemien blir enklere å holde under kontroll.
I FHIs ukesrapport 13. januar 2021 for uke 1 rapporteres det om at to nye virusvarianter er påvist i Norge; 501Y.V1 (UK-variant) og 501Y.V2 (sør-afrikansk variant), og at de muterte virusene sprer seg raskt. Fra FHIs ukesrapport 27. januar 2021 for uke 3 fremgår:
Forsterkede tiltak er innført i flere kommuner i Oslo-området og Viken mens man skaffer oversikt over omfanget av utbruddet med den engelske virusvarianten. Det er viktig at kommunene rundt i landet opprettholder sin gode beredskap for raskt å oppdage og få kontroll på utbrudd lokalt og fortsetter vaksinasjon for å beskytte sykehjemsbeboere, de eldste og utvalgte grupper av helsepersonell.
[…]
Virus som antas være noe mer smittsomt ga i uke 1 utbrudd i Drammen sykehus. Det er ellers i hovedsak tre undergrupper av SARS-CoV-2 som er utbredt nå: B.1.177 virus med mutasjonene L18F og V222A i S-proteinet, og B.1.1.105 (tidligere B.1.1.64) med mutasjonene l54F og D138Y i S-proteinet. Begge virus står for de fleste utbrudd i Norge siste måned, foruten utbrudd med den britiske varianten B.1.1.7.
2.3 Høringen
Forslaget om ny midlertidig lov ble sendt på en alminnelig høring tirsdag 15. desember 2020, med frist for uttalelse tirsdag 26. januar 2021. Departementets høringsnotat ble publisert på regjeringens hjemmeside, slik at det var allment tilgjengelig.
Høringsnotatet ble sendt direkte til følgende høringsinstanser:
Departementene
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen
Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo
Det juridiske fakultet, Universitetet i Tromsø
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Etterretningstjenesten
Forsvarsbygg
Forsvarsstaben
Forsvarets forskningsinstitutt
Forsvarsmateriell
Generaladvokaten
Institutt for forsvarsstudier
Nasjonal sikkerhetsmyndighet
Politihøgskolen
Politidirektoratet
Regjeringsadvokaten
Statens pensjonskasse
Statens sivilrettsforvaltning
Stortingets ombudsmann for Forsvaret
Stortingets ombudsmann for forvaltningen – Sivilombudsmannen
Akademikerne
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Befalets fellesorganisasjon
Den norske advokatforening
Den norske legeforening
Fellesforbundet
Folk og Forsvar
Forsvarets seniorforbund
Krigsskoleutdannede offiserers landsforening
Landsrådet for heimevernet
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Militært kvinnelig nettverk
Norges juristforbund
Norges lotteforbund
Norges offisers- og spesialistforbund
Norges ingeniør- og teknologiorganisasjon
Norges forsvarsforening
Norsk militærjuridisk forening
Norsk tjenestemannslag
Norsk tjenestemannslag Forsvaret
Norske reserveoffiserers forbund
Norges veteranforbund for internasjonale operasjoner
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Parat
Parat Forsvar
Personellforbundet
Politiets fellesforbund
Unio
Tillitsvalgtordningen i Forsvaret
Veteranforbundet SIOPS
Virke
Yrkesorganisasjonenes sentralforbund
Følgende høringsinstanser hadde merknader:
Forsvarsstaben
Befalets Fellesorganisasjon
Den norske advokatforening
Fellesforbundet
Krigsskoleutdannede offiserers landsforening
Norges offisers- og spesialistforbund
Norsk Tjenestemannslag
Tillitsvalgtordningen i Forsvaret
4 privatpersoner
Følgende høringsinstanser svarte at de ikke hadde merknader:
Helse- og sosialdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Samferdselsdepartementet
Utenriksdepartementet
Politihøgskolen
Parat Forsvar
Veteranforbundet SIOPS