4 Høringen
4.1 Høringsorganene og innkomne svar
Forslag til endringer i markaloven ble sendt på høring 20. oktober 2015 med frist for uttalelse 10. januar 2016 til følgende instanser og organisasjoner:
Departementene
Miljødirektoratet
Landbruksdirektoratet
Regjeringsadvokaten
Fylkesmennene
Akershus fylkeskommune
Buskerud fylkeskommune
Østfold fylkeskommune
Oppland fylkeskommune
Asker kommune
Bærum kommune
Enebakk kommune
Gjerdrum kommune
Hobøl kommune
Hole kommune
Jevnaker kommune
Lier kommune
Lunner kommune
Lørenskog kommune
Nannestad kommune
Nittedal kommune
Oppegård kommune
Oslo kommune
Ringerike kommune
Rælingen kommune
Røyken kommune
Skedsmo kommune
Ski kommune
Akershus Bondelag
Akershus idrettskrets
DNT Oslo og Omegn
Greenpeace
Kommunesektorens organisasjon
Kolsås klatreklubb
Landsorganisasjonen i Norge
Norges Bondelag
Norsk Bonde- og småbrukarlag
Norges Skogeierforbund
NORSKOG
Norsk allmenningsforbund
Naturvernforbundet
Naturvernforbundet i Oslo og Akershus
Norsk Organisasjon for Terrengsykling (NOTS) Oslo og omegn
Norsk Friluftsliv
Norges Idrettsforbund
Norges Skiforbund
Norges Orienteringsforbund
Norges klatreforbund
Næringslivets Hovedorganisasjon
Nydalens Skiklubb
Oslo idrettskretsOslo og omland Friluftsråd
Skiforeningen
Statskog SF
Sabima
Østmarkas venner
Høringsbrevet ble også lagt ut på departementets nettside.
Følgende instanser og organisasjoner har hatt realitetsmerknader til forslaget:
Landbruks- og matdepartementet
Landbruksdirektoratet
Miljødirektoratet
Fylkesmannen i Buskerud
Fylkesmannen i Oslo og Akershus
Buskerud fylkeskommune
Akershus fylkeskommune
Oslo kommune
Akershus og Oslo orienteringskrets
Norges Bondelag
Norsk Bonde- og Småbrukarlag
Norges Skogeierforbund
NORSKOG
DNT Oslo og Omegn
Forum for natur og friluftsliv, Akershus
Naturvernforbundet Oslo og Akershus
Norsk Friluftsliv
Oslo og Omland Friluftsråd
Norges idrettsforbund
Norges Orienteringsforbund
Norges Skiforbund
NOTS - Norsk organisasjon for terrengsykling
Oslo Idrettskrets
Oslo skikrets
Skiforeningen
4.2 Høringsforslaget
Departementet foreslo i høringsnotatet at markaloven endres slik at rådighetsinnskrenkninger som følge av vern etter markaloven erstattes på lik linje med innskrenkninger i rådigheten over eiendom ved vern etter naturmangfoldloven. Departementet viste til at restriksjonsnivået for grunneier for et område som vernes som friluftslivsområde i praksis ofte vil bli sammenfallende med det som gjelder for eksempel for nasjonalparker eller naturreservater, og at både i friluftslivsområder og i naturreservater er drivverdig tømmer normalt den klart viktigste økonomiske ressursen som båndlegges. Likhetene gjør det vanskelig å forklare en forskjell i erstatningsnivå mellom disse vernebestemmelsene, og like erstatningsregler vil gjøre det enklere å velge den verneformen som passer best for et område. Departementet pekte på faren for smitteeffekt til andre samfunnsområder med krav om tilsvarende gunstige erstatningsregler der, men mente på grunn av likhetene i restriksjonsnivå og konsekvens at smitteeffekten vil være liten.
Departementet foreslo at bestemmelsen i markaloven § 11 om erstatning ved vern som friluftslivsområde blir lik som naturmangfoldlovens bestemmelse om erstatning ved områdevern, og at markaloven § 11 femte ledd erstattes med nytt femte og sjette ledd med slik ordlyd:
En eier eller rettighetshaver i eiendom som helt eller delvis blir vernet etter denne paragraf, har rett til erstatning fra staten for økonomisk tap når et vern medfører en vanskeliggjøring av igangværende bruk. For bruk som trenger tillatelse fra offentlig myndighet, gjelder retten til erstatning bare hvis tillatelse er gitt før det er foretatt kunngjøring etter naturmangfoldloven § 42.
Når vilkårene etter femte ledd er oppfylt, fastsettes erstatningen for tap i igangværende bruk i samsvar med utmålingsreglene i lov 6. april 1984 nr. 17 om vederlag ved oreigning av fast eigedom (ekspropriasjonserstatningslova). Ved anvendelsen av nevnte lov § 10 er det tidspunktet for vernevedtaket som skal legges til grunn.
4.3 Høringsinstansenes syn
Med unntak av Norges Skogeierforbund og Naturvernforbundet i Oslo og Akershus som foreslår alternative løsninger, støtter alle høringsinstansene som har uttalt seg departementets forslag om å likestille erstatningsordningene.
Norges Skogeierforbund mener at «vern som friluftslivsområde etter markaloven i praksis bare er ment brukt på skog som også oppfyller kriteriene for vern som naturreservat etter naturmangfoldloven, og at skogen i begge tilfeller normalt settes av urørt». Skogeierforbundet mener derfor primært at naturmangfoldloven bør endres slik at et områdes verdi for friluftsliv kan vektlegges ved opprettelse av naturreservater og ved utforming av vernebestemmelser, og at markaloven § 11 skal oppheves. Sekundært støtter Skogeierforbundet departementets forslag.
Naturvernforbundet i Oslo og Akershus (NOA) mener at områder som har naturlighet/uberørthet som opplevelsesmessig hovedkriterium som regel også vil kunne vernes etter naturmangfoldloven med full erstatning, og at erstatning etter markaloven i så fall er uaktuelt. Områder i Marka som er verneverdige etter naturmangfoldloven, må etter NOAs syn vernes etter dette lovverket.
NOA mener erstatning etter markaloven bare bør være aktuelt for områder der bevaring av verneverdiene forutsetter reservatliknende restriksjoner uten at naturmangfoldloven gir hjemmel for vern, og verneverdiene er konsentrert på mindre eiendommer. I slike tilfeller vil vern etter markaloven uten erstatning kunne medføre en urimelig belastning på skogeier. NOA mener dette i praksis vil begrense seg til få områder.
I tilfelle der skogtilstanden har kvaliteter som ikke fordrer reservatliknende restriksjoner – dette gjelder ifølge NOA mange av områdene som organisasjonen foreslo fredet i 2010, men som ikke ble med i den videre prosessen – kan det være aktuelt med en viss skjøtsel, slik at områdets preg opprettholdes. I slike tilfeller mener NOA det ikke vil være riktig å utbetale erstatning som for reservater, men heller betale en form for tilskudd til vanskeliggjort drift, som f.eks. kan lovfestes slik: «Når vedtak etter denne paragraf volder økonomisk tap ved at eierens eller rettighetshaverens igangværende bruk blir vanskeliggjort, har vedkommende rett til en rimelig kompensasjon for dette i form av tilskudd fra staten». NOA mener begrepet «tilskudd» minsker smittefaren til andre lovverk, og begrepet «rimelig kompensasjon» gir en indikasjon på størrelsen uten på binde den 100 prosent.
Fylkesmannen i Oslo og Akershus støtter departementets forslag, men peker på faren for smitteeffekt og presedensvirkning: «Fylkesmannen er likevel i utgangspunktet skeptisk til å utvide unntakene fra hovedregelen om at offentlige rådighetsreguleringer ikke medfører erstatningsplikt. Dette kan, ved uheldig presedensvirkning, sterkt begrense lovgivers og andre offentlige myndigheters handlingsfrihet i praksis».
De øvrige høringsinstansene støtter departementets forslag.
Spesielt friluftslivs- og idrettsorganisasjonene mener endringen vil føre til bedre samsvar mellom verneformål og verneform.
Fylkesmannen i Oslo og Akershus mener endringen «vil styrke gjennomføringskraften i fremtidige prosesser med vern av friluftslivsområder i Marka. Dette vil videre gjøre det enklere å verne aktuelle friluftslivsområder i etter markaloven § 11 der dette er den best egnede og riktige verneformen».
NORSKOG mener forslaget er helt nødvendig og at det «endrer den grove urettferdighet som kunne oppstå ved at erstatning ved vern av skog avhenger av hvilken lovbestemmelse som ble lagt til grunn». NORSKOG mener videre at endringen vil bidra til en klarere avgrensning mellom rådighetsinnskrenkninger, båndlegging ved vern eller ekspropriasjon: «Rådighetsinnskrenkninger dreier seg i hovedsak om å sette grenser for framtidig bruk ved vedtak etter plan- og bygningslov mm. Ved alle former for vern og erstatning er det derimot snakk om båndlegging av igangværende bruk. Vi mener derfor at dette forslaget bidrar til en klarere avgrensning av dette forholdet og vi anser det for lite sannsynlig at det vil få noen smitteeffekt til andre områder. Også ved vedtak etter plan- og bygningsloven er det vanlig å yte full erstatning når vedtak rammer igangværende bruk, f.eks når godkjente reguleringsplaner av hyttefelt blir satt til side av nye planvedtak.»
Norsk Friluftsliv mener forslaget er en viktig anerkjennelse av friluftsliv og naturopplevelse som viktige samfunnsverdier. Norsk Friluftsliv påpeker at det er viktig å være bevisst hvilke områder som blir vernet etter hvilket lovverk, det vil si at markaloven skal brukes dersom hensynet til friluftsloven og opplevelsesverdiene er motivet for vern, og naturmangfoldloven dersom det er hensynet til naturmangfoldet. I begge tilfelle presiserer Norsk Friluftsliv at det er viktig hvordan verneforskriftene utformes: «Er det vern etter markaloven, så er det viktig at verneforskriften utformes på en måte som fremmer friluftslivet og ikke hemmer det. Er det vern etter naturmangfoldloven, så er det viktig at forskriften tar vare på naturmangfoldet, men samtidig ikke lager unødige hindringer for friluftslivet».
Norsk organisasjon for terrengsykling (NOTS) mener at dersom det gis erstatning bør det kunne stilles betingelser om at allmennhetens friluftsinteresser og atkomst sikres, for eksempel «hvorvidt en grunneier kan motsette seg tilrettelegging samt nekte organisert bruk».
Mange av idrettsorganisasjonene uttrykker skepsis til vern etter naturmangfoldloven innenfor markalovens virkeområde. Norges Skiforbund legger til grunn at markaloven faktisk vil bli tatt i bruk som vernelov der vern etter markaloven er tilstrekkelig, og at «anvendelsen av naturmangfoldloven i Marka må begrenses til de tilfeller der det er åpenbart er faglig grunnlag for denne form for vern». Skiforeningen mener «det er viktig å fremme mangfoldet som markaloven legger opp til, dvs. «friluftsliv, naturopplevelse og idrett». Områder som på grunn av naturopplevelses verdier har særskilte kvaliteter for friluftslivet, bør vernes etter markaloven, ikke naturmangfoldloven». Skiforeningen mener videre at anvendelsen av naturmangfoldloven i Marka «bør begrenses til de tilfelle der hensynet til naturverdier påkrever strengere verneform». Norges Skiforbund, Oslo idrettskrets og Oslo skikrets mener at anvendelsen av naturmangfoldloven i Marka må begrenses til de tilfelle der det er åpenbart er faglig grunnlag for denne form for vern. Norges idrettsforbund og Norges Orienteringsforbund mener at vern innenfor markalovens virkeområde primært bør skje etter markaloven. Orienteringsforbundet uttaler: «Markaloven ble i utgangspunktet utarbeidet spesielt for å håndtere de særegne bruker- og eierinteressene i dette geografisk avgrensede området, og bør etter vårt syn benyttes i alle saker som omfatter Marka.
Norges Skiforbund, Oslo idrettskrets og Oslo skikrets ber departementet vurdere å endre hjemmelsgrunnlaget fra naturmangfoldloven til markaloven for de vernevedtak som allerede er fattet med hjemmel i naturmangfoldloven «og som skyldtes mangelfull erstatningsmulighet i markaloven».
Oslo kommune viser til at de fire vernede friluftslivsområdene Skjennungsåsen, Godbekken, Spinneren og Hauktjern utgjør et samlet areal på ca. 8840 dekar, og at normal erstatningsutbetaling for tilsvarende skogområder er 4 kr pr. m2, dvs. ca. 35 millioner kroner. Kommunen ber om at endringen av markalovens §11 gis tilbakevirkende kraft og at det utbetales erstatning til Oslo kommune for vernet av disse fire områdene.
Enkelte høringsinstanser kommenterer den fremtidige praktiseringen av erstatningsbestemmelsen, og påpeker at denne må samsvare med praksis ved erstatning etter naturmangfoldloven. For eksempel bemerker Norges Bondelag at forslaget følger opp prinsippene for erstatning i naturmangfoldloven, og forutsetter «at disse prinsippene også legges til grunn i anvendelsen av den foreslåtte erstatningsbestemmelsen i markaloven». Også Norges Skogeierforbund forutsetter at erstatningspraksis og etablerte ordninger ved vern, for eksempel hvordan prinsippet om igangværende bruk skal anvendes i skog, ordningen med mulighet for påslag i mindre saker og ordningen med rentekompensasjon fra det tidspunkt skogeier har tilbudt frivillig vern, må bli den samme etter markaloven som etter naturmangfoldloven. Norges idrettsforbund, Oslo Idrettskrets og Oslo skikrets viser til at departementets forslag til erstatningsbestemmelse har identisk ordlyd med naturmangfoldloven § 50, og «legger derfor til grunn at den praksis som foreligger knyttet til naturmangfoldloven, blir retningsgivende også for fortolkingen av tilsvarende erstatningsbestemmelse i markaloven».
En rekke av høringsinstansene påpeker at departementet i sitt forslag ikke har inntatt regler om fremgangsmåten ved fastsetting av erstatning, og oppfordrer departementet til å gi bestemmelsen i naturmangfoldloven § 51 tilsvarende anvendelse, eller ta inn en tilsvarende bestemmelse i markaloven (Norges Bondelag, Norges idrettsforbund, Norges Orienteringsforbund, Norges Skiforbund, Norsk Friluftsliv, Oslo Idrettskrets, Oslo skikrets). Norges idrettsforbund uttaler: «Skal lovendringen har den nødvendige effekten; å etablere like erstatningsregler i begge lover, må også fremgangsmåten være lik. Departementet bør derfor innta en tilsvarende bestemmelse som naturmangfoldloven § 51 også i markaloven.»
Oslo og Omland friluftsråd (OOF) støtter departementets forslag, men uttrykker en generell bekymring for at rause erstatningsregler overfor grunneierne vil kunne føre til at man får vernet færre viktige natur- og friluftsområder enn hva man ellers ville ha mulighet til og som er viktig å verne.
OOF mener det ikke bør gis erstatning der det er offentlige tilskudd som gjør det lønnsomt å drive skogen, og at lovendringen «ikke bør gjelde for administrativt fredete områder som en kommune – eventuelt staten – har satt av på grunn av natur- eller friluftslivsverdier». OOF bemerker også at «Markaforskriften for skogbruk i Marka» (forskrift 2. april 1993 nr. 268) legger visse bånd på skogsdriften i Marka, uten at disse begrensningene gir rett til erstatning. OOF mener derfor at en rett til erstatning ved vern etter markalovens §11 bare skal gjelde for tap som skyldes de nye restriksjonene som vernet etter §11 medfører.
NORSKOG mener at det er en formell feil i departementets forslag til ny tekst i markaloven, idet det i departementets forslag til ny lovtekst er vist til kunngjøring etter naturmangfoldloven § 42 og ikke markaloven § 11.