21 Klage og søksmål

21.1 Gjeldende rett

Vedtak om oppsigelse, ordensstraff, suspensjon eller avskjed kan påklages innen tre uker fra det tidspunkt underretning om vedtaket er kommet frem, jf. forvaltningsloven § 29. Dersom klagefristen oversittes kan klagen likevel, på visse vilkår, behandles, jf. forvaltningsloven § 31.

Tjenestemannsloven § 19 nr. 1 omhandler hvem som er klageinstans når en tjenestemann klager på et vedtak om oppsigelse, ordensstraff, suspensjon eller avskjed. Bestemmelsen gjelder også når en embetsmann klager på en ilagt ordensstraff. Bestemmelsen fastsetter at klageinstansen er det departementet som virksomheten hører under, eller den myndigheten som er bestemt i virksomhetens personalreglement. Dersom vedtaket er truffet av et departement, er det Kongen i statsråd som er klageinstans. For tilfeller der det er Kongen i statsråd som er klageinstans, skal klagen settes frem for det departementet som har truffet vedtaket. Det er Kommunal- og moderniseringsdepartementet som deretter forbereder og legger saken frem for Kongen i statsråd. Hvis Kommunal- og moderniseringsdepartementet har truffet vedtaket, er det Justis- og beredskapsdepartementet som forbereder saken.

Klageinstansen er bundet av forvaltningslovens krav, blant annet om at saken skal være godt opplyst før vedtak treffes, jf. forvaltningsloven § 33 femte ledd. Jo alvorligere saken er, desto bedre må den være forberedt, særlig når det gjelder å klarlegge sakens faktiske omstendigheter.

Klageinstansen kan overprøve alle sider ved saken. Både saksbehandling, fakta, rettsanvendelse og forvaltningsskjønnet kan prøves fullt ut, jf. forvaltningsloven § 34. Klageinstansen er heller ikke bundet av de påberopte rettslige grunner, eller klagers påstand. Dette innebærer at klageinstansens kompetanse er videre enn domstolenes prøvelseskompetanse.

Klageinstansens vedtak i klagesak er endelig, og kan ikke påklages videre. Det er klageinstansens vedtak som vil danne grunnlag for et eventuelt søksmål, og underretningen fra klageinstansen må derfor begrunnes i samsvar med forvaltningslovens krav, og i tillegg inneholde opplysninger om søksmålsadgang og søksmålsfrister mv.

Tjenestemann eller embetsmann kan reise søksmål for å få prøvd lovligheten av klageinstansens vedtak. Søksmålsfristen er åtte uker fra det tidspunkt underretning om vedtaket er kommet frem til embets- eller tjenestemannen, jf. tjenestemannsloven § 19 nr. 2. Dersom embets- eller tjenestemannen bare krever erstatning, eller saken gjelder irettesettelse som ordensstraff, er fristen seks måneder. I den enkelte sak kan partene bli enige om en lengre søksmålsfrist.

Domstolene kan prøve om klageinstansens vedtak bygger på et riktig og fullstendig faktum og om vedtaket er basert på en grundig og forsvarlig saksbehandling. Domstolene prøver videre lovanvendelsesskjønnet, det vil si om fakta i saken dekkes av lovens vilkår for å fatte vedtaket. Skjønn knyttet til fakta eller til lovens kriterier kan overprøves av domstolene. Domstolene kan ikke prøve arbeidsgivers frie skjønn, det vil si om et vedtak bør vedtas eller ikke, dersom vilkårene er oppfylt. Grensen går mot vilkårlighet, utenforliggende hensyn og andre former for myndighetsmisbruk, som domstolene kan prøve fullt ut.

21.2 Høringsnotatet

21.2.1 Tjenestemannslovutvalgets forslag

Tjenestemannslovutvalget foreslo at reglene om klage og søksmål i hovedsak videreføres. Utvalget mente imidlertid at klagesaker hvor et departement har fattet vedtak, ikke bør behandles av Kongen.

21.2.2 Departementets forslag

I høringsnotatet foreslo departementet å videreføre det forvaltningsrettslige utgangspunktet om at klage på vedtak om oppsigelse, ordensstraff (skriftlig advarsel), suspensjon eller avskjed, behandles av nærmeste overordnede organ. Departementet foreslo å videreføre gjeldende regler om hvem som er klageinstans, inkludert hvem som skal være klageinstans når vedtaket er truffet av et departement. Departementet ba i høringen om innspill til eventuelle alternative løsninger til at Kongen i statsråd skulle behandle klagesaker, blant annet om det kunne være et alternativ å opprette et eget klageorgan for slike saker.

Departementet foreslo å videreføre gjeldende søksmålsfrister og at fristene skulle fremgå av loven.

Departementet fulgte i høringen opp tjenestemannslovutvalgets forslag om å innføre plikt for arbeidsgiver til å foreta en interesseavveining mellom virksomhetens behov og ulempene for arbeidstaker, før en går til oppsigelse på grunn av virksomhetens forhold, jf. kapittel 15. Departementet mente at en slik ordning ville kunne bli vanskelig å praktisere i staten dersom domstolene skulle kunne overprøve klageinstansens vurdering på dette punkt. Departementet påpekte at det ikke finnes praksis fra staten om hvordan en slik interesseavveining skal foretas, og at det derfor ville være usikkert hvordan domstolene ville stille seg til en slik adgang i statsforvaltningen. I en avveining av den statlige virksomhetens interesser, som den sterke part, og en statsansatt som står i fare for å bli arbeidsløs og som kan få problemer med å skaffe seg en ny jobb, viste departementet til at den statsansattes interesser lett kunne bli avgjørende. Dette ville gjøre det vanskelig å gjennomføre omstillinger i statlig sektor. Departementet foreslo derfor å legge inn en begrensning av domstolenes kompetanse i lov om statens ansatte, om at domstolene ikke skal kunne overprøve klageinstansens interesseavveining. Se nærmere omtale kapittel 15.

21.3 Høringsinstansenes syn

Klima- og miljødepartementet foreslår at det skal fremgå av den nye loven hvor lang klagefristen er og hvordan fristen beregnes, eventuelt at det gis en klar henvisning til hvor disse opplysningen kan finnes. Høgskolen i Hedmark stiller også spørsmål ved om loven burde tydeliggjort klagefrister.

Justis- og beredskapsdepartementet mener at det ikke er grunn til å fravike det forvaltningsrettslige utgangspunktet om at klagen skal behandles av nærmest overordnede organ når et departement har truffet vedtaket, og viser særlig til at det er snakk om et fåtall saker. De skriver også at de ikke kan se at det er noen annen reell eller mulig klageinstans enn Kongen i disse tilfellene. Flere av de andre høringsinstansene, blant annet Akademikerne og Advokatforeningen, mener også det er lite hensiktsmessig å opprette et nytt klageorgan, og mener ordningen bør opprettholdes som i dag.

Jernbaneverket uttaler at de ikke kan se at departementet begrunner forslaget om at klageinstansen skal være avskåret fra å endre et vedtak til skade for klageren. De uttaler: «En slik rett finnes for alle andre forvaltningsvedtak etter forvaltningsloven § 34 tredje ledd, riktignok på strenge vilkår. Men når man først har besluttet at det skal være klagerett på saker om oppsigelse, avskjed, osv. må klageinstansen også ha full rett til å ta beslutning ut fra hva den mener er riktig avgjørelse i saken (...) Vi mener derfor at den foreslåtte § 33 nr. 2 må strykes.»

Akademikerne, Unio, LO og YS er negative til en lovfestet begrensning av domstolenes prøvingsrett og mener at det bidrar til å svekke de ansattes stillingsvern. Finansdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Utenriksdepartementet, Universitetet i Oslo og Universitetet i Tromsø er blant noen av høringsinstansene som går inn for at det tas inn i loven at domstolene ikke kan overprøve klageinstansens interesseavveining.

21.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet foreslår, i tråd med tjenestemannslovutvalgets forslag, å videreføre gjeldende regler om at klage på vedtak om ordensstraff, suspensjon, oppsigelse eller avskjed, behandles av nærmeste overordnede organ, jf. forslag til § 33. Departementet har også valgt å opprettholde ordningen med at Kongen i statsråd er klageinstans når vedtaket er truffet av et departement, og ved klage fra embetsmann over ordensstraff, jf. forslag til § 33 nr. 1 annet punktum. Departementet viser til at kun et fåtall saker behandles av Kongen som klageinstans og at man derfor ikke finner grunn til å fravike det alminnelige forvaltningsrettslige utgangspunktet om at klagen skal behandles av nærmeste overordnede organ.

I henhold til forvaltningsloven § 34 tredje ledd første punktum, kan klageinstansen endre vedtaket til skade for klageren, med mindre dennes interesser finnes å måtte vike for hensynet til andre privatpersoner eller offentlige interesser. Statlige virksomheter er selvstendige virksomheter, og departementet som overordnet organ kan ikke av eget tiltak gripe inn overfor underinstansen i personalsaker. For å unngå en situasjon hvor en statlig overordnet instans vil kunne endre et vedtak til skade for klager når den ansatte har klaget på et vedtak, men ikke ellers, foreslår departementet å fastsette i loven at klageinstansen ikke kan endre vedtaket til skade for klageren, jf. forslag til § 33 nr. 2. Bestemmelsen vil gå foran den generelle bestemmelsen i forvaltningsloven § 34 tredje ledd første punktum.

Departementet foreslår å videreføre gjeldende søksmålsfrister i loven, jf. forslag til § 34. Dette innebærer at fristen for å reise søksmål om lovligheten av klageinstansens vedtak om ordensstraff, oppsigelse, avskjed eller suspensjon er åtte uker fra det tidspunkt underretning om klageinstansens vedtak kom frem til den statsansatte eller embetsmannen. Dersom den statsansatte eller embetsmannen bare krever erstatning, eller saken bare gjelder irettesettelse som ordensstraff, er fristen seks måneder. For overprøving av domstolene ved vedtak om suspensjon eller avskjed av embetsmann, truffet av Kongen i statsråd, fremgår søksmålsfristen av forslag til § 36 nr. 3.

Departementet legger til grunn at domstolene, i samsvar med alminnelig forvaltningsrett, er avskåret fra å overprøve forvaltningens skjønn. Det vises til at domstolenes oppgave overfor forvaltningen er å drive legalitetskontroll. Et viktig moment i denne forbindelse er at en ansatt i staten har adgang til full overprøving av et vedtak i et eget klageorgan. Dette er en rett som ikke finnes i kommunal eller fylkeskommunal sektor, jf. forvaltningsloven § 3 annet ledd tredje punktum, og heller ikke i privat sektor. Det er bare aktuelt for domstolene å ta standpunkt til hva som er hensiktsmessig eller rimelig i forvaltningens vedtak dersom det er særskilt bestemt eller fremgår av lovgivningen. Departementet mener at det ikke bør åpnes for at domstolene kan foreta en overprøving av interesseavveiningen i oppsigelsessaker i staten, jf. kapittel 15. Ordningen om at domstolenes prøvingsrett er begrenset til «lovligheten av klageinstansens vedtak», anbefales dermed videreført, jf. forslag til § 34 nr.1.

21.5 Iverksettelse av vedtak – gjeldende rett

21.5.1 Generelt

Utgangspunktet er at vedtak om oppsigelse, ordensstraff eller avskjed ikke kan iverksettes før klagefristen er ute. Dersom vedtaket påklages innen klagefristens utløp, kan det ikke iverksettes før klagen er avgjort. Vedtak om suspensjon vil iverksettes umiddelbart etter at vedtaket er truffet. En eventuell klagebehandling vil pågå mens arbeidstakeren er ute av stillingen.

Tjenestemannsloven § 19 nr. 3 regulerer uttømmende i hvilken grad klage og søksmål fører til utsatt iverksettelse, såkalt oppsettende virkning, av vedtaket. Reglene er forskjellige for ulike typer vedtak.

21.5.2 Vedtak om ordensstraff

Dersom et vedtak om ordensstraff ikke påklages, skal det iverksettes når klagefristen er ute, jf. tjenestemannsloven § 19 nr. 3 bokstav a. Klagefristen er ute når det er gått tre uker etter at underretning om vedtaket kom frem til embets- eller tjenestemannen. Dersom embets- eller tjenestemannen klager på vedtaket, kan klageinstansens vedtak ikke iverksettes før to uker etter at underretning om vedtaket er kommet frem til vedkommende, jf. tjenestemannsloven § 19 nr. 3 bokstav b. I saker om ordensstraff betyr dette at embets- eller tjenestemannen har rett til å stå i stillingen under hele klagesaken og ytterligere to uker etter at endelig vedtak i klagesaken er kommet frem. Dette forutsetter at vedkommende ikke går til søksmål eller varsler søksmål.

Dersom embets- eller tjenestemannen innen to uker etter at underretning om klageinstansens vedtak kom frem til ham, reiser søksmål eller skriftlig varsler om at søksmål om ordensstraff vil bli reist innen søksmålsfristen på åtte uker, kan vedtak om ordensstraff ikke iverksettes før det foreligger rettskraftig dom eller kjennelse. Dersom det likevel ikke reises søksmål, kan vedtaket ikke iverksettes før søksmålsfristen er ute, jf. tjenestemannsloven § 19 nr. 3 bokstav c, jf. nr. 2.

Det kan gjøres unntak fra retten til å stå i stilling inntil det foreligger rettskraftig dom eller kjennelse. Etter krav fra arbeidsgiver kan retten ved kjennelse bestemme at vedtaket skal iverksettes før saken er rettskraftig avgjort, dersom retten finner det urimelig at søksmålet gis oppsettende virkning. Retten skal i slike tilfeller fastsette en frist for forvaltningsorganet til å iverksette vedtaket.

21.5.3 Vedtak om oppsigelse

Vedtak om oppsigelse kan ikke iverksettes før oppsigelsestiden er ute. Tjenestemannen vil ha både rett og plikt til å fortsette i stillingen i oppsigelsestiden. Dette gjelder også tjenestemann som sies opp i prøvetiden. Vedtak om oppsigelse kan ikke iverksettes før klagefristen er ute. Selv om vedtaket ikke påklages, vil normalt oppsigelsestiden fortsette å løpe etter at klagefristen er utløpt. Oppsigelsesfristen er fra tre uker i prøvetiden til seks måneder ved mer enn to eller fire års sammenhengende tjeneste (fast eller midlertidig).

Dersom tjenestemannen klager på vedtaket, kan vedtaket ikke iverksettes før to uker etter at underretning om klageinstansens vedtak er kommet frem til tjenestemannen, jf. tjenestemannsloven § 19 nr. 3 bokstav b. Det samme gjelder for vedtak om avskjed gitt i medhold av tjenestemannsloven § 10 nr. 3, jf. nr. 2 bokstav a og b. I saker om oppsigelse betyr dette at tjenestemannen har rett til å stå i stillingen under hele klagesaken og ytterligere to uker etter at endelig vedtak i klagesaken er kommet frem. Dette gjelder dersom vedkommende ikke går til søksmål eller varsler søksmål.

Dersom tjenestemannen innen to uker etter at underretning om vedtaket kom frem til ham, reiser søksmål eller skriftlig varsler om at søksmål om oppsigelse vil bli reist innen søksmålsfristen på åtte uker, kan vedtak om oppsigelse ikke iverksettes før det foreligger rettskraftig dom eller kjennelse. Dersom det likevel ikke reises søksmål kan vedtaket ikke iverksettes før søksmålsfristen er ute, jf. tjenestemannsloven § 19 nr. 3 bokstav c, jf. nr. 2. Det samme gjelder dersom søksmål er reist eller varsel er gitt, innen oppsigelsesfristens utløp. Et varsel om søksmål gir dermed tjenestemannen mulighet til å stå lengre i stillingen, men uten noen forpliktelse til faktisk å reise søksmål.

På samme måte som ved ordensstraff, kan retten ved kjennelse bestemme at vedtaket skal iverksettes før saken er rettskraftig avgjort, dersom den finner det urimelig at søksmålet gis oppsettende virkning, jf. tjenestemannsloven § 19 nr. 3 bokstav c.

21.5.4 Vedtak om avskjed

Et avskjedsvedtak etter tjenestemannsloven § 15, skal iverksettes når klagefristen er ute, forutsatt at avskjedsvedtaket ikke påklages. Dersom et avskjedsvedtak påklages innen utløpet av klagefristen, kan vedtaket ikke iverksettes før klagen er avgjort.

Dersom tjenestemannen går til søksmål for å få prøvd gyldigheten av avskjedsvedtaket, fører ikke søksmålet til utsatt iverksettelse av vedtaket. Avskjeden skal dermed iverksettes umiddelbart etter at underretning om klageinstansens vedtak har kommet frem. Etter begjæring fra tjenestemannen kan retten ved kjennelse utsette iverksetting av avskjedsvedtaket.

Dersom en embetsmann innen to uker etter at underretning om vedtak om avskjed etter tjenestemannsloven § 10 nr. 3 kom frem til ham, reiser søksmål eller skriftlig varsler om at søksmål vil bli reist innen søksmålsfristen på åtte uker, kan vedtak om avskjed ikke iverksettes før det foreligger rettskraftig dom eller kjennelse. Dersom det likevel ikke reises søksmål, kan vedtaket ikke iverksettes før søksmålsfristen er ute, jf. tjenestemannsloven § 19 nr. 3 bokstav d, jf. nr. 3 bokstav c, jf. nr. 2. For øvrig har avskjedsvedtak av embetsmann ikke oppsettende virkning, med mindre retten bestemmer dette ved kjennelse.

21.5.5 Vedtak om suspensjon

Et vedtak om suspensjon iverksettes umiddelbart etter at vedtaket er truffet. En klage gir ikke utsatt iverksettelse av vedtaket, og klagebehandlingen vil pågå mens embets- eller tjenestemannen er ute av stillingen. Et søksmål om klageinstansens vedtak i en suspensjonssak gir heller ikke utsatt iverksettelse av vedtaket. Det innebærer at arbeidstaker i slike saker ikke har noen rettslig mulighet til å gjeninntre i stillingen under sakens gang. Dette følger som en naturlig konsekvens av at en suspensjon vurderes som nødvendig fordi det er sterk mistanke om grovt pliktbrudd eller liknende, som kan føre til avskjed, og embets- eller tjenestemannen derfor må fjernes midlertidig fra stillingen, jf. tjenestemannsloven § 16 nr. 1.

21.6 Høringsnotatet

21.6.1 Tjenestemannslovutvalgets forslag

Utvalget foreslo at reglene om iverksettelse av vedtak i all hovedsak videreføres. Når det gjelder oppsigelse i prøvetiden, foreslo utvalget at søksmål om lovligheten av klageinstansens vedtak ikke medfører utsatt iverksettelse.

21.6.2 Departementets forslag

I høringsnotatet foreslo departementet at reglene om når vedtak om oppsigelse eller avskjed kan iverksettes, i hovedsak videreføres. Departementet foreslo at vedtak om oppsigelse i prøvetiden ikke gis utsatt iverksettelse. Videre mente departementet at en innføring av skriftlig advarsel som den eneste formen for ordensstraff i fremtiden, ville medføre en betydelig forenkling, fordi iverksettelse ikke lenger ville være noe praktisk problem.

21.7 Høringsinstansenes syn

Justis og beredskapsdepartementet viser til at omtalen i høringsnotatet kapittel 18.3.6 er upresis. De uttaler at: «Det er klager og søksmål, ikke vedtak, som gis oppsettende virkning.»

Flere av høringsinstansene, blant annet Jernbaneverket, Universitetet i Stavanger og Universitet i Bergen mener at klage over oppsigelse i prøvetid ikke bør gis utsatt iverksettelse.

Forsvaret uttaler at det hadde vært en fordel om bestemmelsen om utsatt iverksetting hadde vært mer presis. Forsvaret skriver:

«I lovforslaget § 35 (3) står det at klageinstansens vedtak om oppsigelse og avskjed ikke kan iverksettes før to uker etter at underretning om vedtaket er kommet frem til statsansatt. Dette kan forstås slik at det ikke bare er fratreden som tidligst kan skje to uker etter underretning, men at heller ikke oppsigelsesfristen løper før to uker etter at underretning om vedtaket er kommet frem til vedkommende.»

21.8 Departementets vurderinger og forslag

Departementet foreslår at reglene om når vedtak om oppsigelse eller avskjed kan iverksettes, i hovedsak videreføres, jf. forslag til §§ 35 og 36. Som nå vil klage eller søksmål som gjelder vedtak om suspensjon ikke medføre utsatt iverksettelse.

Departementet viser til at begrepet «oppsettende virkning» er vanskelig å forstå og foreslår å konsekvent omtale dette som «utsatt iverksettelse av vedtak». Dette samsvarer også med terminologien i forvaltningsloven § 42, som omhandler adgangen til å gi «utsatt iverksettelse» av vedtak, og arbeidsmiljøloven som omtaler dette som «retten til å stå i stilling».

Etter gjeldende rett kan en prøvetidsansatt som blir sagt opp klage og reise søksmål, med den mulige konsekvens at oppsigelsesvedtaket ikke blir iverksatt før det er gått lang tid. Departementet mener at dette ikke er en heldig løsning og viser til at de hensynene som begrunner retten til å stå i stilling ved oppsigelse, ikke gjør seg gjeldende på samme måte ved oppsigelse i prøvetiden. Departementet foreslår i tråd med utvalgets forslag, at en prøvetidsansatt får rett til å stå i stilling under klagebehandlingen, men ikke under en eventuell domstolsbehandling. Dersom vedkommende reiser søksmål om lovligheten av klageinstansens vedtak om oppsigelse i prøvetiden, vil dette ikke føre til utsatt iverksettelse av vedtaket, jf. forslag til § 35 nr.6. For nærmere omtale av oppsigelse i prøvetid, se kapittel 14.