4 Godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning
4.1 Gjeldende rett
For de som kommer til Norge med utenlandsk fagskoleutdanning, finnes det i dag ingen nasjonal ordning for å få utdanningen godkjent i Norge. Det finnes heller ingen godkjenningsordning for utenlandsk fag- og yrkesopplæring, men det er foreslått i Prop. 72 L (2015–2016) Endringer i opplæringslova (friare skoleval over fylkesgrenser, praksisbrevordning m.m.) at NOKUT får delegert ansvaret for dette. Innenfor høyere utdanning har NOKUT allerede ansvaret for å foreta generell godkjenning av utdanninger fra utenlandske høyere utdanningsinstitusjoner, jf. universitets- og høyskoleloven § 3-4.
4.2 Høringsforslaget
I høringsnotatet foreslo departementet å etablere en ordning for godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning og å gi NOKUT ansvaret for ordningen. Departementet viste til at NOKUT har god kjennskap til norsk fagskoleutdanning fordi NOKUT godkjenner og fører tilsyn med fagskoleutdanning i Norge. Videre har NOKUT opparbeidet seg god kompetanse på vurdering av utenlandsk utdanning og verifisering av utenlandske utdanningsdokumenter fordi organet har ansvar for generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning.
Den foreslåtte lovbestemmelsen innebærer at NOKUT fatter enkeltvedtak om en utdanning fra utenlandsk fagskole eller annen yrkesrettet utdanning fra utlandet på tilsvarende nivå, skal gis generell godkjenning slik at utdanningen i nivå og omfang godkjennes som sidestilt med godkjent fagskoleutdanning. Forslaget omfatter ikke faglig godkjenning, slik det er foreslått på fag- og yrkesopplæringen. Det at utdanningene «i nivå og omfang» godkjennes som likestilt med godkjent fagskoleutdanning, innebærer at det ikke kan gis godkjenning for et større eller mindre omfang enn det loven fastsetter for norsk fagskoleutdanning, det vil si fra et halvt til to år. For utdanning i land som har henvist til sine nasjonale kvalifikasjonsrammeverk til Det europeiske kvalifikasjonsrammeverket for livslang læring (EQF), vil henvisning til EQF-nivå 5 være en indikasjon på tilfredsstillende nivå.
4.3 Høringsinstansenes syn
Forslaget støttes av alle høringsinstanser som har kommentert forslaget. Byggenæringens Landsforening viser til at det vil gi norske arbeidsgivere bedre informasjon om kvalifikasjonene til den enkelte person. Dette vil bidra til at den enkelte får nytte av kvalifikasjonene sine i arbeidslivet og i det norske samfunnet for øvrig.
Rådet for offentlige fagskoler er noe skeptiske til hva som ligger i begrepet «generell godkjenning», og ber departementet om å utdype dette.
Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) støtter forslaget om å opprette en ordning for godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning og mener det er hensiktsmessig at en slik ordning legges til NOKUT. De viser til at det er utfordringer knyttet til godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning og uttaler følgende:
«I de fleste land er systemet for høyere utdanning forholdsvis adskilt fra annen type utdanning eller opplæring, og både struktur og innhold er ofte regulert av nasjonale myndigheter ved lov eller forskrift. Det er satt klare standarder til institusjonene som tilbyr høyere utdanning og det er ofte regelverk som gir adgang for nasjonale myndigheter å utføre periodisk tilsyn. På denne bakgrunn er det derfor mulig for NOKUT å foreta en juridisk bindende avgjørelse om søknad om godkjenning av utenlandsk høyere utdanning. Lovhjemmelen i universitets- og høyskoleloven § 3-4 som pålegger NOKUT å vurdere utdanningens nivå og omfang er således realiserbart. Det kan i denne forbindelse imidlertid påpekes at svært få land fatter juridisk bindende vedtak ved godkjenning av utenlandsk høyere utdanning. Det er andre utfordringer ved godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning. Fagskoleutdanning er organisert og strukturert svært forskjellig i ulike land. Ved godkjenning, vil det kreve mye ressurser å finne tilstrekkelig informasjon om nivå og omfang av slike utdanninger og sørge for at informasjonen er sannferdig og korrekt. Det vil også være vanskelig å undersøke akkrediteringsstatus og programakkreditering i land hvor det ikke er krav om akkreditering eller hvor det ikke finnes lovverk som regulerer dette. Spesielt vil dette gjelde for fagskoleutdanning som er tatt ved private læresteder. I tillegg er det stor variasjon i hvordan land vurderer sine egne fagskoleutdanninger; noen kan være plassert på videregående nivå (EQF 4) eller postsekundært/tertiært nivå (EQF 5).
På bakgrunn av at fagskoleutdanning ikke er like regulert av myndighetene som høyere utdanning, er NOKUT av den oppfatning at det kan foreligge risiko ved å foreta en vurdering av fagskoleutdanning som resulterer i et enkeltvedtak. Dersom det blir påkrevet å fatte enkeltvedtak for utenlandsk fagskoleutdanning vil det ifølge NOKUT antakelig føre til at mange søknader avslås, da det i mange tilfeller vil være vanskelig å få verifisert utdanningsdokumentene. I tillegg vil kriteriene som legges til grunn for enkeltvedtak føre til en urimelig lang saksbehandlingstid. Dette er ikke i samfunnets interesse.»
NOKUT skriver at de har hatt nær dialog med det svenske ENIC-NARIC kontoret, som har ansvaret for godkjenning av utenlandsk utdanning i Sverige. NOKUT opplyser at svenske myndigheter ikke fatter enkeltvedtak, men gir et «utlåtande». Dette dokumentet er veiledende, men ikke juridisk bindende. Utfra svenskenes erfaringer etter fire år med godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning, anbefaler de at NOKUT gir en generell uttalelse og fraråder å fatte enkeltvedtak. NOKUT viser til at formålet med en ordning med godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning er å bedre integreringen av innvandrere og sikre at de får stilling og lønn ut fra sine kvalifikasjoner. Videre skal en godkjenning gi arbeidsgivere informasjon og et vurderingsgrunnlag ved ansettelse av personer som har utenlandsk fagskoleutdanning. NOKUT skriver videre:
«NOKUT er av den oppfatning at en rådgivende uttalelse langt bedre vil dekke dette behovet, fremfor et enkeltvedtak. I uttalelsen kan det gis informasjon om den utenlandske fagskoleutdanningen; det være seg navn på utdanningen/kvalifikasjonen, lengde på utdanningen, fagområde/yrkestittel og hva graden kan sammenlignes med av norsk fagskoleutdanning. Merk at det ikke blir en godkjenning eller en likestilling av grader, men at dokumentet er veiledende. NOKUT mener at et slikt dokument vil være bedre egnet for arbeidsgivere enn et vedtak. Samtidig er NOKUTs vurdering at rådgivende uttalelser vil føre til lavere gjennomsnittlig saksbehandlingstid enn godkjenninger, hvilket er i arbeidslivets og samfunnets interesse.
Vi vil imidlertid presisere at de vil vurdere søknadene etter de samme kriteriene som vi har for høyere utdanning. Det betyr at vi skal foreta en ekthetssjekk (verifisering) og vurdere utdanningen i henhold til akkrediteringsstatus, omfang og nivå. Uttalelsene skal bli kvalitetssikret og gjennomgått. Den eneste forskjellen mellom de to godkjenningsordningene er at den ene resulterer i et enkeltvedtak, mens den andre resulterer i en veiledning.»
4.4 Departementets vurdering
Departementet har merket seg at høringsinstansene støtter forslaget om å etablere en godkjenningsordning for utenlandsk fagskoleutdanning. Mangelen på system for å vurdere utenlandsk fagskoleutdanning gjør integreringen i norsk arbeidsliv vanskelig for mange innvandrere. I tillegg kan det gjøre det vanskelig for dem å få den stillingen de er kvalifisert for og å oppnå riktig lønn. Departementet mener at etablering av en ordning for godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning vil bidra til at den enkelte lettere får arbeid i samsvar med sine kvalifikasjoner og får bedre grunnlag for å skaffe seg nødvendig opplæring for å tilfredsstille norsk arbeidslivs faglige krav. Godkjenningsordningen vil etter departementets vurdering også gjøre det enklere for norske arbeidsgivere å vurdere en fagskoleutdanning. Videre vil ordningen legge bedre til rette for at norske fagskoler kan foreta gode fritaksvurderinger for søkere med fagskoleutdanning fra utlandet, jf. § 1 i forskrift om fagskoleutdanning av 1. august 2013 nr. 942. Departementet presiserer at ordningen er frivillig, slik den også er på høyere utdanningsnivå, og at i mange tilfeller vil personer med utdanning fra utlandet kunne søke arbeid direkte uten å gå via NOKUT.
I dag er kravet for godkjenning av en fagskoleutdanning i Norge at den skal bygge på videregående opplæring eller tilsvarende realkompetanse. Den foreslåtte formuleringen om at ordningen er tenkt å gjelde for «utdanning fra utenlandsk fagskole eller annen yrkesrettet utdanning fra utlandet på tilsvarende nivå», er valgt fordi utdanningssystemene i andre land er svært ulike på dette nivået. Hensikten er at formuleringen skal være romslig nok til å ivareta det store mangfoldet i strukturer og systemer, samtidig som det skal være mulig å gjenkjenne fagskolenes nivå og innretning.
Departementet er innforstått med at godkjenning av fagskoleutdanning kan bli krevende ettersom det ikke er det samme innarbeidede nettverket av internasjonale godkjenningsinstanser å konsultere for fagskolenivået som det er for høyere utdanning. Ikke minst skyldes det, som NOKUT viser til, at landene har forskjellige prinsipper for nivåinnplassering i nasjonale kvalifikasjonsrammeverk. Departementet presiserer at godkjenningsordningen for utenlandsk fagskoleutdanning er generell og omfatter nivå og omfang, i motsetning til faglig godkjenning, som også omfatter en vurdering av det faglige innholdet i utdanningen.
NOKUT understreker at de for å kunne utstede godkjenning i form av et enkeltvedtak, må være helt sikker på at utdanningspapirene er ekte og at kvalifikasjonen i den utenlandske utdanningen tilsvarer norske kvalifikasjoner på fagskolenivå (NKR-nivå 5). Departementet ser at informasjonsinnhentingen og verifiseringen i denne typen saker vil kunne bli komplisert. Departementet er enig i at det vil være uheldig om en stor andel av søknadene blir avslått, som igjen kan føre til at NOKUT må behandle mange klager på avslag, med den konsekvens at saksbehandlingstiden blir lang. Samtidig er det viktig at godkjenningsordningen er pålitelig ved at NOKUT ikke godkjenner utdanninger som ikke er ekte eller kan verifiseres. NOKUT foreslår en alternativ godkjenningsordning der godkjenningen gis i form av rådgivende uttalelser som ikke er juridisk bindende. Uttalelsene kan inneholde veiledende informasjon om den utenlandske fagskoleutdanningen, herunder utdanningen eller kvalifikasjonen, lengde på utdanningen, fagområde og yrkestittel og hva graden kan sammenlignes med av norsk fagskoleutdanning.
NOKUT viser til at det svenske ENIC-NARIC-kontoret har hatt gode erfaringer med en tilsvarende ordning. Departementet vil imidlertid påpeke at det i Sverige gis kun rådgivende uttalelser ved godkjenning av all utenlandsk utdanning, enten det er tilsvarende videregående nivå, fagskolenivå eller på nivå med høyere utdanning. Det er altså ikke begrunnet i at fagskoleutdanning er særskilt komplisert, slik NOKUT argumenterer for. I Norge finnes det allerede en godt etablert og velfungerende ordning, hvor NOKUT gir generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning i form av enkeltvedtak. Videre er det som nevnt planer om å etablere en ordning for faglig godkjenning av utenlandsk fag- og yrkesopplæring, der godkjenningen også vil gis i form av enkeltvedtak.
NOKUT trekker også frem at de for høyere utdanning tilbyr en såkalt «turbovurdering». Dette er et tilbud til arbeidsgivere som er i en ansettelsesprosess, eller for utdanningsinstitusjoner som trenger bistand ved ansettelse til stipendiatstillinger. NOKUT gir en skriftlig vurdering av institusjonens akkrediteringsstatus og nivå, samt omfang av utdanningen, men vurderer ikke ektheten av utdanningsdokumentene søkeren legger frem. Det er ikke et enkeltvedtak, men en rådgivende uttalelse. Både arbeidsgivere og institusjoner har gitt tilbakemeldinger om at dette er en god ordning som gir den informasjonen som er nødvendig for at de skal kunne ta en korrekt avgjørelse i ansettelsesprosessen. Departementet har også fått signaler fra næringslivet om at de mener at «turbovurderingen» er et nyttig verktøy i ansettelsesprosesser. For høyere utdanning er «turbovurderingen» imidlertid kun et supplement til generell godkjenning. Det at en arbeidsgiver innhenter en turbovurdering av en søker, fratar ikke denne søkeren retten til å få en generell godkjenning i form av et enkeltvedtak.
Selv om NOKUTs forslag om en rådgivende uttalelse nok vil gi tilstrekkelig informasjon til å dekke søkerens og arbeidsgiveres informasjonsbehov i det fleste tilfellene, mener departementet at en slik ordning ikke ivaretar søkerens rettigheter i tilstrekkelig grad. En rådgivende uttalelse med kompetansebeskrivelser, som ikke er et enkeltvedtak, vil ikke være omfattet av forvaltningslovens krav til saksbehandling. Departementet mener det er problematisk at en slik ordning innebærer at søkeren ikke vil ha rett til å klage over den rådgivende uttalelsen hvis de mener den er feilaktig. På bakgrunn av dette mener departementet at det bør innføres en ordning hvor generell godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning gis i form av enkeltvedtak.
Departementet legger stor vekt på NOKUTs vurdering av kompleksiteten i fagskoletilbudet i andre land. Det er viktig at NOKUT skal kunne treffe riktige vedtak om godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning raskt og effektivt, og det er viktig at disse vurderingene har tillit i arbeidslivet. Departementet mener derfor at det er behov for å gi NOKUT tilstrekkelig tid til å bygge opp kunnskap og kompetanse på området. Departementet ser at det vil kunne være krevende for NOKUT å sette i gang en ordning med enkeltvedtak før de har opparbeidet seg mer kunnskap og erfaring med godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning. Departementet legger derfor opp til at denne lovbestemmelsen trer i kraft på et senere tidspunkt. Departementet foreslår videre at NOKUT i perioden frem til tidspunktet for ikrafttredelse gir rådgivende uttalelser som vil gi en indikasjon på nivå og omfang av søkerens kvalifikasjoner for arbeidsgiver. Dette er i tråd med den løsningen NOKUT skisserer i sin høringsuttalelse. Det er ikke nødvendig at NOKUT har en lovhjemmel for å kunne gi slike rådgivende uttalelser. Denne løsningen sikrer både at vi får på plass en ordning raskt, og at vi på sikt ivaretar rettsikkerheten til søkerne.
I løpet av perioden frem til ikrafttredelsen vil NOKUT opparbeide seg kompetanse og kunnskap på feltet. Departementet og NOKUT vil følge med på utviklingen og vurdere fortløpende når det er opparbeidet tilstrekkelig kompetanse til å fatte enkeltvedtak i disse sakene.
Det vises til lovforslaget § 14.