3 Norges Banks formål og virksomhet

3.1 Landets sentralbank

3.1.1 Gjeldende rett

Sentralbankloven § 1 første ledd første punktum slår fast at «Norges Bank er landets sentralbank». En bestemmelse med tilsvarende ordlyd ble i 2016 tatt inn i Grunnloven § 33. Begrunnelsen var blant annet å «gjera banken meir synleg som sentral statsinstitusjon i det norske konstitusjonelle demokratiet», jf. Innst. 272 S (2015–2016).

Det fremgår av sentralbankloven § 2 fjerde ledd første punktum at Norges Bank er et eget rettssubjekt, som eies av staten. Banken skiller seg således fra den øvrige sentralforvaltningen, som består av departementer og direktorater som ikke er egne rettssubjekter. Det er i praksis lagt til grunn at Norges Bank som et eget rettssubjekt har en selvstendig partsevne overfor domstolene. Det er videre lagt til grunn at staten gjennom sitt eierskap vil ha ansvar for bankens forpliktelser i siste instans. I lovproposisjonen til gjeldende lov, Ot.prp. nr. 25 (1984–85), uttales det på side 20 at:

«Departementet vil vise til at det ikke hersker tvil om at staten er ansvarlig for bankens forpliktelser i siste instans. Dette vil i praksis også gjelde for bankens internasjonale forpliktelser. En finner det for så vidt ikke unaturlig at dette kommer til uttrykk i sentralbankloven. Spørsmålet om de finansielle forhold mellom staten og Norges Bank reguleres imidlertid av andre bestemmelser i lovutkastet. Som utvalget har vært inne på er antagelig tilføyelsen om statens ansvar for bankens forpliktelser unødvendig. Justisdepartementet har også vist til dette.»

Sentralbankloven § 8 fastsetter at Norges Bank har sitt hovedkontor i Oslo og kan opprette kontorer i Norge og utlandet.

Det vises for øvrig til sentralbanklovutvalgets redegjørelse i NOU 2017: 13 kapittel 20.2.2.

3.1.2 Sentralbanklovutvalgets vurderinger

Sentralbanklovutvalget foreslår at både dagens bestemmelse i sentralbankloven § 1 første ledd første punktum om at Norges Bank er landets sentralbank, og bestemmelsen i sentralbankloven § 2 fjerde ledd første punktum om at banken er et eget rettssubjekt som eies av staten, bør fremgå også i en ny lov, jf. utkast til § 1-1 henholdsvis første og annet ledd.

Utvalget foreslår at det bør fremgå eksplisitt av loven at banken har partsevne. Utvalget foreslår at også gjeldende rett om statens ansvar for bankens forpliktelser videreføres, men finner det ikke nødvendig å ta inn en særskilt bestemmelse om dette i forslaget til ny lov.

Utvalget ser det som overflødig å lovfeste at landets sentralbank skal ha hovedkontor i hovedstaden, og at den ellers kan opprette kontorer i Norge og utlandet.

Se nærmere NOU 2017: 13 kapittel 20.4.1.

3.1.3 Høringsinstansenes syn

Blant høringsinstansene er det bare Norges Banks hovedstyre som har kommentert bestemmelsen om Norges Bank som landets sentralbank og eget rettssubjekt. Norges Banks hovedstyre støtter utvalgets forslag. Videre foreslår hovedstyret å lovfeste at krav mot Norges Bank ikke kan tvangsfullbyrdes, enten i ny sentralbanklov § 1-1 tredje ledd, eller i tvangsfullbyrdelsesloven § 1-2 nytt tredje ledd. I begrunnelsen uttales det at:

«Etter tvangsfullbyrdelsesloven § 1-2 kan ikke krav mot staten tvangsfullbyrdes, noe som også innebærer at åpning av gjeldsforhandling eller konkurs er utelukket. Som myndighetsorgan er det ikke tungtveiende grunner for at sentralbanken skal stå i en annen stilling enn staten. Med staten som endelig ansvarlig vil det uansett ikke endre risikoen for tap hos kreditorer med rettmessige krav mot banken.»

3.1.4 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å videreføre bestemmelsene om at Norges Bank er landets sentralbank, og at banken er et eget rettssubjekt som eies av staten. Departementet slutter seg også til forslaget om å innta i loven at Norges Bank har partsevne. Dette anses som en presisering av gjeldende rett og medfører ingen realitetsendring. Departementet finner i likhet med utvalget at det ikke er nødvendig å innta en særskilt bestemmelse om at staten i siste instans vil ha ansvar for bankens forpliktelser. Som det ble uttalt i lovproposisjonen til gjeldende sentralbanklov, legger departementet til grunn at det ikke hersker noen tvil om dette. Det anses heller ikke nødvendig å lovfeste at landets sentralbank skal ha hovedkontor i hovedstaden, eller at den ellers kan opprette kontorer i Norge og utlandet.

Departementet slutter seg videre til forslaget fra Norges Banks hovedstyre om å lovfeste at krav mot Norges Bank ikke kan tvangsfullbyrdes. Selv om Norges Bank er et eget rettssubjekt, er det staten som i siste instans er ansvarlig for bankens forpliktelser, og departementet ser derfor ikke tungtveiende grunner for at banken skal stå i en annen stilling enn staten. Risikoen for tap hos kreditorer endres ikke.

Det vises til forslaget til § 1-1 samt til nytt tredje ledd i tvangsfullbyrdelsesloven § 1-2.

3.2 Formål og virksomhet

3.2.1 Innledning

Dagens sentralbanklov har en åpen og beskrivende form, og skiller ikke klart mellom formål og virksomhet. Sentralbanklovutvalget foreslår at det i ny lov bør skilles klarere mellom de målene som settes for sentralbankens virksomhet og hvilken myndighet og virkemidler banken gis for å nå sine mål. Departementet deler utvalgets syn.

Et tydelig formål for sentralbankvirksomheten vil sette rammer for lovens øvrige bestemmelser om hvilke oppgaver og virkemidler banken skal ha og være et viktig utgangspunkt for å fastlegge og avgrense sentralbankens ansvar og kompetanse. Når bankens formål fastsettes i loven, får det samtidig en klar forankring i Stortinget.

Å tydeliggjøre hvilke ansvarsområder og virkemidler banken skal ha innenfor formålet vil gi veiledning til bankens ledelse og til omverdenen. Det vil også danne grunnlag for de nærmere bestemmelsene om bankens oppgaver i loven.

Departementet foreslår at gjeldende sentralbanklov § 1 erstattes av en egen bestemmelse som beskriver formålet for sentralbankvirksomheten, jf. forslaget til § 1-2, og en egen bestemmelse om virksomheten, dvs. hvilke ansvarsområder og virkemidler banken har, jf. forslaget til § 1-3.

3.2.2 Gjeldende rett

Sentralbankloven § 1 angir «Norges Banks formål og virkeområde». Bestemmelsen lyder:

«Norges Bank er landets sentralbank. Banken skal være et utøvende og rådgivende organ for penge-, kreditt- og valutapolitikken. Den skal utstede pengesedler og mynter, fremme et effektivt betalingssystem innenlands og overfor utlandet og overvåke penge-, kreditt- og valutamarkedene.

Banken kan sette i verk tiltak som er vanlige eller naturlige for en sentralbank. Til fremme av sine formål kan banken utføre alle former for bankforretninger og banktjenester.»

Bestemmelsen nevner en rekke oppgaver og funksjoner banken skal ha og bidrar således til å trekke opp rammene for bankens virksomhet. Hva som ligger i disse funksjonene, følger dels av andre bestemmelser i loven.

Paragraf 1 annet ledd første punktum omtales gjerne som sentralbankens generalklausul. Ordlyden gir rom for at bankens virksomhet kan endre seg med samfunnsforholdene. Ettersom sentralbankloven § 1 er såpass åpen og generelt formulert, har den åpnet for at bankens virksomhet har kunnet endre seg betydelig siden loven ble vedtatt. I Ot.prp. nr. 25 (1984–85) kapittel 3.1.1 ble det lagt vekt på ikke å gå for langt i å gi lovbestemmelsene en for detaljert utforming:

«En må kunne regne med at en ny sentralbanklov vil være det mest sentrale rettsgrunnlag for Norges Banks virksomhet i mange år fremover. Det vil være en lite hensiktsmessig lovordning om en i for stor grad gjorde endringer i bankens virksomhet eller oppgaver avhengig av at en gjennomførte lovendringer.»

Det vises for øvrig til redegjørelsen i NOU 2017: 13 kapittel 20.2.

3.2.3 Formål

3.2.3.1 Sentralbanklovutvalgets vurderinger

Sentralbanklovutvalget foreslår et overordnet formål for sentralbanken. Utvalget mener formålsbestemmelsen bør ha en viss fleksibilitet for å ivareta hensynet til at sentralbankens virksomhet også fremover vil kunne endre seg. Kongen i statsråd bør få mandat til å fastsette nærmere operative mål der det er behov for det, som for eksempel i forskrift for pengepolitikken.

Sentralbanklovutvalget foreslår følgende formål:

«(1) Formålet for Norges Banks virksomhet er å opprettholde en stabil pengeverdi og fremme stabilitet i det finansielle systemet og et effektivt og sikkert betalingssystem.

(2) Banken skal ellers bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting.»

Utvalget presiserer at å opprettholde en stabil pengeverdi historisk har vært en viktig oppgave for sentralbanker. Det henger nært sammen med at sentralbankene normalt er blitt gitt enerett til å utstede penger som er tvungne betalingsmidler. Utvalget skriver at:

«Sentralbankers tradisjonelle oppgave var å utstede sedler og mynter og bidra til et velfungerende betalings- og kredittsystem. Men betalingssystemet er først velfungerende når publikum har tillit til pengenes verdi. Å bevare pengenes verdi har derfor hele tiden vært viktig for sentralbanker. Det er like viktig å motvirke fallende priser som høy og variabel inflasjon. En stabil pengeverdi gjør det tryggere å spare og investere. Med lav og stabil inflasjon blir markedene mer effektive. Det blir tydeligere for aktørene om en høyere pris på en vare gjenspeiler økt knapphet på akkurat den varen.

Sentralbanker kan normalt bidra til en stabil utvikling i prisene gjennom de virkemidlene de rår over.»

Utvalget peker på at ansvaret for finansiell stabilitet er delt mellom Finansdepartementet, Finanstilsynet og Norges Bank, og at det bør tydeliggjøres i formålsbestemmelsen at banken har del av dette ansvaret. Norges Bank er bankenes bank og kan yte kreditt til og ta imot innskudd fra banker. Norges Bank har et ansvar for å overvåke det finansielle systemet som helhet og er långiver i siste instans. Norges Bank har i dag også ansvar for å utarbeide beslutningsgrunnlag og gi råd om motsyklisk kapitalbuffer hvert kvartal til Finansdepartementet. Norges Bank søker å bidra til finansiell stabilitet i bred forstand med de virkemidlene banken rår over. Særlig tydelig er dette ved håndtering av krisesituasjoner når Norges Bank kan tilføre likviditet for både å påvirke markedsrentene og å stabilisere tilgangen på midler til det finansielle systemet.

Utvalget forslår at Norges Banks mål om et effektivt betalingssystem videreføres i ny formålsbestemmelse, med tillegg av ordet «sikkert». Effektive og sikre betalingssystemer har nær sammenheng med evnen til å opprettholde finansiell stabilitet. Norges Banks ansvar for betalingssystemet og annen finansiell infrastruktur bør etter utvalgets mening gjøres tydelig i ny sentralbanklov.

Som begrunnelse for annet ledd i utkastet til formålsbestemmelse trekker utvalget både frem Norges Banks rolle i å nå det overordnede målet for den samlede økonomiske politikken og pengepolitikkens rolle i konjunkturstyringen:

«Et hovedmål i den økonomiske politikken er å oppnå en stabil og god økonomisk vekst med høy sysselsetting og lav arbeidsledighet. Nivået på sysselsettingen bestemmes i hovedsak av strukturelle forhold. Kvaliteten på utdanningen, likestilling mellom kjønnene, skatte-, trygde- og pensjonssystemene, evnen til omstilling i nærings- og arbeidslivet og lønns- og inntektsdannelsen er her av vesentlig betydning. Sentralbankens viktigste bidrag til høy aktivitet over tid er å medvirke til finansiell stabilitet og stabile priser. Når inflasjonen ventes å være lav og stabil, kan pengepolitikken legge mer vekt på å bidra til å stabilisere produksjonen og sysselsettingen. Selv om banken ikke kan bøte på svakheter i strukturer og insentiver, vil måten banken reagerer på konjunkturomslag eller kriser i det finansielle systemet, påvirke utviklingen i aktiviteten og sysselsettingen over en lengre tid. Utvalget mener derfor at sentralbanken ellers skal bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting.»

Utvalget presiserer at måten formålsbestemmelsen er foreslått satt opp, ikke betyr at hensynet til en god utvikling i produksjon og sysselsetting generelt sett underordnes et mål om stabile priser i den samlede økonomiske politikken. Utvalget understreker at andre områder av den økonomiske politikken enn pengepolitikken er av større betydning, og at prisstabilitet og finansiell stabilitet i seg selv er viktig for utviklingen i aktiviteten og sysselsettingen over tid. Utvalget presiserer at valget av ordet «ellers» skal gjenspeile dette.

Se nærmere i NOU 2017: 13 kapittel 20.4.2, 20.4.3 og 20.4.4.

3.2.3.2 Høringsinstansenes syn

Flere av høringsinstansene kommenterer utvalgets forslag til formålsbestemmelse, jf. nærmere redegjørelse i Meld. St. 7 (2018–2019) kapittel 4.3. Det er bred støtte til utvalgets forslag. Ingen uttrykker uenighet om at formålet bør være å opprettholde pengenes verdi, fremme stabilitet i det finansielle systemet og et effektivt og sikkert betalingssystem og bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting. Enkelte høringsinstanser, herunder LO og NHO, mener at hensynet til høy og stabil produksjon og sysselsetting må vektlegges tydeligere og foreslår at ordet «ellers» strykes i lovens formålsparagraf. Norges Banks hovedstyre mener at utvalgets forslag er i tråd med hvordan Norges Bank allerede forstår og utfører sine oppgaver, og dermed er en kodifisering av praksis, og på linje med hva som er vanlig i andre nyere sentralbanklover.

3.2.3.3 Departementets vurderinger

En tydelig formålsbeskrivelse for sentralbankens virksomhet vil gi en klar forankring i Stortinget og legge rammer for Norges Banks myndighetsutøvelse. Formålsbestemmelsen vil også gi rettledning for bankens ledelse og gi informasjon til offentligheten. Regjeringen la frem sine vurderinger for Stortinget i Meld. St. 7 (2018–2019) kapittel 4.4, hvor det blant annet uttales at:

«Departementet legger vekt på at formålsparagrafen må uttrykke mål som favner hele sentralbankvirksomheten. Utgangspunktet for å delegere myndighet til en sentralbank er at det bidrar til å oppnå de overordnede målene for den økonomiske politikken, som høy økonomisk velferd og høy produksjon og sysselsetting. Departementet mener samtidig at et lovfestet formål for sentralbanken i hovedsak bør avgrenses til de områdene der sentralbanken, ut fra de virkemidlene den rår over, er best egnet til å oppfylle økonomiske mål. Da kan myndighetene klarere plassere ansvaret for måloppnåelsen hos sentralbanken. Formålsparagrafen bør derfor ikke være tvetydig, og loven bør gi hjemmel til å fastsette mer konkrete mål for den operative virksomheten.»

Om det første leddet i utvalgets utkast uttrykte departementet:

«Departementet er enig med utvalget og høringsinstansene i at å opprettholde pengenes verdi er et overordnet mål for pengepolitikken. Sentralbanken har ansvar for at landet har et fungerende pengevesen og til at det er tillit til pengenes verdi. Å sikre prisstabilitet i form av lav og stabil inflasjon er det beste bidraget pengepolitikken kan gi for å fremme høy velferd, høy sysselsetting og økonomisk vekst over tid. Andre deler av den økonomiske politikken kan ikke ta ansvaret for å opprettholde pengenes verdi dersom ikke pengepolitikken understøtter et slikt mål. Pengepolitikken må derfor ha stabil pengeverdi som formål. Det er i tråd med norsk og internasjonal praksis og med faglitteraturen.

Departementet er videre enig med utvalget i at å fremme stabilitet i det finansielle systemet og et effektivt og sikkert betalingssystem er sentrale formål for sentralbanken. Som bankenes bank og långiver i siste instans, som utsteder av norske kroner og som myndighet for betalingssystemet og sentrale deler av den finansielle infrastrukturen, har sentralbanken særansvar innenfor disse områdene. Det må gjenspeiles i formålsparagrafen.»

Utvalget foreslo at Norges Banks ansvar for å bidra til de overordnede målene i den økonomiske politikken tas inn som annet ledd i formålsbestemmelsen, jf. Meld. St. 7 (2018–2019) kapittel 4.4:

«Departementet er også enig med utvalget og høringsinstansene i at sentralbanken har en viktig rolle i å oppnå høy og stabil produksjon og sysselsetting. Departementet er enig med utvalget i at formålene som er nevnt i første ledd, i seg selv er av vesentlig betydning for utviklingen i produksjon og sysselsetting. Departementet mener samtidig at hensynet til produksjon og sysselsetting ikke bare er et overordnet generelt mål, men også et mål som må komme til uttrykk i de avveiingene som Norges Bank skal gjøre i sin bruk av virkemidler.

Departementet er samtidig enig med utvalget i at for eksempel en velfungerende lønnsdannelse, gode rammevilkår for arbeidsmarkedet og en finanspolitikk som fremmer vekst og stabilitet, er vel så viktige for nivået på produksjon og sysselsetting over tid som pengepolitikken. Norges Bank kan således ikke ta et hovedansvar for det mer strukturelle nivået på produksjon og sysselsetting, men banken kan bidra.

[…]

Departementet mener at det andre leddet i utvalgets forslag til formålsbestemmelse på en god måte får frem bankens viktige rolle i konjunkturstyringen ved at banken skal «bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting». Ordlyden uttrykker at banken alene ikke kan bære et hovedansvar for nivået på produksjon og sysselsetting, men at dette hensynet skal inngå i de avveiinger banken foretar.»

Enkelte av høringsinstansene foreslo å fjerne ordet «ellers» i annet ledd, blant annet begrunnet med at hensynet til produksjon og sysselsetting må vektlegges tydeligere i de pengepolitiske avveiingene. Departementet mener hensynet til høy og stabil produksjon og sysselsetting er tydelig vektlagt i forskriften for pengepolitikken, som ble fastsatt 2. mars 2018.

Ved behandlingen av Meld. St. 7 (2018–2019) uttrykte finanskomiteen følgende om forslaget til formål for sentralbanken:

«Komiteen mener at en slik formålsbestemmelse vil gi bankens virksomhet en klar forankring i Stortinget og gi rammer for bankens myndighetsutøvelse. Komiteen er enig med regjeringen i at hensynet til produksjon og sysselsetting ikke bare er et overordnet generelt mål, men også et mål som må komme til uttrykk i de avveiingene som Norges Bank skal gjøre i sin bruk av virkemidler.»

Departementet mener det er viktig å skille mellom de formålene som banken er alene om å kunne ta ansvaret for, og andre viktige hensyn. Formålet om å opprettholde en stabil pengeverdi, fremme stabilitet i det finansielle systemet og et effektivt og sikkert betalingssystem foreslås derfor i et eget første ledd, i tråd med utvalgets forslag. Det fikk også tilslutning i finanskomiteen.

I sin redegjørelse i Stortinget i forbindelse med behandlingen av meldingen 19. februar 2019 uttalte finansminister Siv Jensen:

«Finanskomiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, SV og Rødt viser til høringsinnspillene fra bl.a. LO og NHO, som mener at hensynet til høy og stabil produksjon og sysselsetting må løftes frem i formålet. I sine høringsbrev hadde LO og NHO et konkret forslag for å ivareta dette, som vi vil ta med oss til lovproposisjonen.»

Departementet foreslår følgende ordlyd for § 1-2 annet ledd:

«Sentralbanken skal bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting»

Sammenlignet med utvalgets forslag er ordet «ellers» foreslått tatt ut, i tråd med høringsinnspillene fra LO og NHO og finansministerens uttalelse under stortingsbehandlingen av Meld. St. 7 (2018–2018).

Etter departementets syn markerer den foreslåtte formuleringen i § 1-2 annet ledd at hensynet til produksjon og sysselsetting både motiverer formålene i første ledd og samtidig skal vektlegges i hele bankens virksomhet. At Norges Banks skal «bidra» til høy og stabil produksjon og sysselsetting ivaretar samtidig at Norges Bank ikke alene kan ta ansvaret.

Departementet foreslår at det presiseres at formålsbestemmelsen gjelder for sentralbankvirksomheten. Norges Bank har også ansvaret for den operative gjennomføringen av forvaltningen av Statens pensjonsfond utland basert på et mandat fra Finansdepartementet. Formålet for denne oppgaven er presisert i lov om Statens pensjonsfond.

Det vises til forslaget til § 1-2.

3.2.4 Norges Banks virksomhet

3.2.4.1 Sentralbanklovutvalgets vurderinger

I utvalgets utkast til § 1-3 gis en overordnet beskrivelse av bankens virksomhet. Bestemmelsen utfyller formålsbestemmelsen ved å gi en oversikt over hvilke ansvarsområder banken skal ha.

Utvalget viser til at det i gjeldende sentralbanklov benyttes formuleringer som beskriver bankens virksomhet som i dag synes å være uklare og antagelig utdaterte. Tidlig på 1980-tallet representerte for eksempel begrepene kredittpolitikk og valutapolitikk selvstendige politikkområder med egne virkemidler. Nå er det mer naturlig å omtale disse områdene som en del av Norges Banks oppgaver i pengepolitikken og i arbeidet med å fremme finansiell stabilitet.

I utkastet til § 1-3 første ledd presiseres det at Norges Bank skal være den utøvende og rådgivende myndigheten i pengepolitikken, noe som er et uttrykk for at banken på dette området er eneste utøvende myndighet. Videre foreslås det i annet ledd at Norges Bank også skal ha utøvende og rådgivende myndighet i arbeidet for finansiell stabilitet. Det signaliserer at banken er ett av flere myndighetsorganer innenfor dette feltet. Utvalget ser på § 1-3 første og annet ledd som en videreføring av Norges Banks praksis i dag.

Utvalget foreslår at det i loven presiseres at Norges Bank bør legge til rette for det sentrale oppgjørssystemet og overvåke det samlede betalingssystemet, jf. § 1-3 tredje ledd i utvalgets utkast. Utvalget viser til at dette er blitt en sentral oppgave for banken og at et stabilt og effektivt oppgjørs- og betalingssystem er en forutsetning for finansiell stabilitet. Norges Bank ivaretar denne oppgaven ved sitt direkte ansvar for det sentrale oppgjørssystemet NBO (Norges Banks oppgjørssystem) og fører tilsyn med og er konsesjonsmyndighet for interbanksystemene etter betalingssystemloven. I tillegg overvåker banken utviklingen i andre betalings- og oppgjørstjenester.

Videre peker utvalget på at utstedelse av sedler og mynter er en kjerneoppgave for alle sentralbanker, selv om elektroniske kontopenger utgjør den klart største andelen av den samlede pengemengden. Utvalget fremhever at sedler og mynter er godt innarbeidet som betalingsmiddel og fremdeles brukes mye. Videre gir kontanter umiddelbart, endelig og sikkert oppgjør mellom kreditor og debitor, sikrer anonymitet i transaksjoner og fungerer i en krisesituasjon. Utvalget peker på at det derfor er behov for et tvungent betalingsmiddel som sentralbanken stiller seg bak og at det støtter opp under tilliten slik at pengene kan fylle sin rolle i økonomien. Utvalget foreslår at oppgaven med utstedelse av sedler og mynter videreføres i ny lov, jf. § 1-3 tredje ledd. Samtidig peker utvalget på at teknologiske nyvinninger har ført til store endringer i penge- og betalingssystemer, og at hva som er penger og tvungne betalingsmidler sannsynligvis vil endre seg fremover. Utvalget viser imidlertid til at hvilke løsninger som kan komme, ligger utenfor rammen for utvalgets utredning.

Utkastet til § 1-3 fjerde ledd første punktum viderefører bestemmelsene i dagens lov om Norges Banks sentrale virkemidler i pengepolitikken og i arbeidet for finansiell stabilitet, men bestemmelsen er gitt en mer åpen utforming ved at banken kan ta imot innskudd fra og gi lån til banker og andre foretak i finansiell sektor. I gjeldende lov er adgangen til innskudd i og kreditt fra Norges Bank i utgangspunktet avgrenset til «forretnings- og sparebanker». For at endringer i styringsrenten skal ha den ønskede virkningen på utviklingen i norsk økonomi, må den få gjennomslag i markedsrentene. I gjennomføringen av pengepolitikken styrer Norges Bank likviditeten i banksystemet slik at renten på lån mellom bankene over natten holdes nær styringsrenten. Styring av likviditeten gjøres blant annet gjennom innskudd fra og utlån til foretak i finansiell sektor, og utvalget foreslår at dette presiseres i ny lov. Norges Bank har i dag adgang til å handle finansielle instrumenter både i det norske kronemarkedet og i markedene for utenlandske valutaer. Også det foreslår utvalget at videreføres, jf. lovutkastets § 1-3 fjerde ledd annet punktum.

Norges Bank forvalter store valutareserver. Utvalget foreslår å tydeliggjøre dagens system ved å lovfeste at det er Norges Bank som eier og forvalter landets valutareserver, jf. § 1-3 femte og sjette ledd. Utvalget peker på at Norges Bank har behov for valutareserver i utøvelsen av pengepolitikken og i arbeidet med å fremme finansiell stabilitet. Bestemmelsen er utdypet i § 3-2.

Videre foreslår utvalget at banken skal sørge for en effektiv og forsvarlig kapitalforvaltning, jf. § 1-3 sjette ledd. Utvalget peker på at forvaltningen av valutareservene har flere formål. Primært skal reservene være i beredskap for situasjoner der hensynet til finansiell stabilitet kan tilsi at sentralbanken må tilføre fremmed valuta til norske finansinstitusjoner og finansmarkeder. I tillegg kan valutareservene benyttes som et virkemiddel i pengepolitikken, for eksempel dersom det skulle oppstå et behov for å intervenere i valutamarkedet. Utvalget peker videre på at valutareservene også skal kunne brukes for å oppfylle landets internasjonale forpliktelser som særlig følger av medlemskapet i IMF. Utvalget presiserer at forvaltningen skal gjøres til lave kostnader og med god styring av risikotakingen. Utvalget foreslår at sjette ledd også gjelder for forvaltningen av Statens pensjonsfond utland, dersom banken fortsatt skal ha dette ansvaret, og andre fond i utenlandsk valuta som Norges Bank eventuelt vil få som ansvar å forvalte.

Det er vanskelig å forutse hvilke typer tiltak som kan være aktuelle å benytte i fremtiden, og en virksomhetsbestemmelse bør derfor ivareta behovet for en viss fleksibilitet i loven. Utvalget foreslår å videreføre dagens generelle bestemmelse om bankens adgang til å sette i verk tiltak som er vanlige eller naturlige for en sentralbank, jf. utkastet til § 1-3 syvende ledd.

Se nærmere NOU 2017: 13 kapittel 20.4.5.

3.2.4.2 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene som kommenterer utkastet til § 1-3 gir i hovedsak støtte til utvalgets forslag.

Kommunalbanken støtter utvalgets forslag om at Norges Bank gis en alminnelig adgang til å tilby foretak i finansiell sektor konto i Norges Bank, jf. utkast til § 1-3 fjerde ledd.

Norges Banks hovedstyre støtter utvalgets utkast til § 1-3. Hovedstyret er enig i forslagene om presisering av at banken skal være den utøvende og rådgivende myndighet i pengepolitikken og ha utøvende og rådgivende myndighet innenfor finansiell stabilitet. Hovedstyret er også enig i videreføringen av dagens § 1 annet ledd første punktum som sier at banken kan sette i verk tiltak som er vanlige eller naturlige for en sentralbank. Det gir plass til endringer i de oppgavene banken skal og må utføre.

Når det gjelder utvalgets forslag til § 1-3 femte og sjette ledd om valutareserver og kapitalforvaltningen, påpeker hovedstyret at bestemmelsene er en kodifisering av etablerte ordninger. Banken eier i dag landets offisielle valutareserver og hovedstyret er enig i at dette bør lovfestes. Videre er hovedstyret enig i at en effektiv og forsvarlig kapitalforvaltning må ligge til grunn både for forvaltningen av Statens pensjonsfond utland og for forvaltningen av valutareservene, selv om de tjener ulike formål og forvaltningen på grunn av dette kan ha ulik innretning.

Norges Banks representantskap slutter seg til at det tas inn en ikke uttømmende liste for oppgaver og virksomhet der forvaltningen av Statens pensjonsfond utland omfattes.

Mork mener det bør vurderes om man skal gi Norges Bank øverste ansvar for finansiell stabilitet, og han peker på at forslagene om å gi sentralbanken flere virkemidler til å hindre finansiell ustabilitet er et skritt i riktig retning.

3.2.4.3 Departementets vurderinger

Departementet er enig med utvalget i at Norges Bank skal være den utøvende og rådgivende myndigheten i pengepolitikken, og at banken også skal ha utøvende og rådgivende myndighet i arbeidet for finansiell stabilitet, jf. forslaget til § 1-3 første og annet ledd. Første ledd innebærer at det er Norges Bank alene som har ansvaret for utøvelsen av pengepolitikken. Annet ledd innebærer at Norges Bank er ett av flere myndighetsorganer som har ansvar innenfor arbeidet med å fremme finansiell stabilitet. Departementet viser til at hensynet til å motvirke oppbygging av finansielle ubalanser også kommer inn som et eget hensyn i gjennomføringen av pengepolitikken, jf. forskrift for pengepolitikken av 2. mars 2018 og Meld. St. 8 (2017–2018) Ny forskrift for pengepolitikken.

Som utvalget peker på er utstedelse av pengesedler og mynter, samt det å legge til rette for det sentrale oppgjørssystemet og overvåke betalingssystemet, sentrale oppgaver for Norges Bank. Selv om sedler og mynter i dag utgjør en liten og avtagende andel av de samlede betalingsmidlene og nye betalingsformer kommer til, er departementet enig med utvalget i at sentralbankens plikt og enerett til å utstede pengesedler og mynter videreføres i ny lov. Departementet er også enig med utvalget i at det bør presiseres at Norges Bank skal legge til rette for det sentrale oppgjørssystemet og overvåke det samlede betalingssystemet. Det vises til forslaget til § 1-3 tredje ledd.

For at Norges Bank skal kunne oppfylle sine overordnede mål, jf. § 1-2, må banken kunne ta imot innskudd fra og yte kreditt til blant annet banker. Etter departementet syn er det hensiktsmessig at Norges Banks utlåns- og innskuddsvirksomhet ikke er avgrenset til banker, men også kan gjelde for andre foretak i finansiell sektor. Departementet er enig med utvalget i at bestemmelsene om innskudd i og utlån fra Norges Bank først og fremst bør innrettes for å ivareta hensynene til en effektiv gjennomføring av pengepolitikken, effektive og stabile betalingssystemer og arbeidet med finansiell stabilitet ellers. Departementet er også enig med utvalget i at det bør videreføres i ny lov at sentralbanken skal kunne utføre de samme forretninger som private banker og statsbankene, uten krav om konsesjon eller lignende, så langt det er hensiktsmessig for å realisere sentralbankens formål. Det omfatter også adgang til å handle finansielle instrumenter både i det norske kronemarkedet og i markedene for utenlandske valutaer. Oppgavene i likviditetsstyringen utdypes i § 3-1. Departementet slutter seg på denne bakgrunn til utvalgets forslag til § 1-3 fjerde ledd.

Departementet er enig med utvalget i at det i loven bør presiseres at Norges Bank er eier av de offisielle valutareservene og skal sørge for en effektiv og forsvarlig forvaltning av reservene, jf. forslaget til § 1-3 femte ledd. Å presisere at banken eier valutareservene er en tydeliggjøring, men ikke en endring, av gjeldende eierforhold. Departementet er videre enig med utvalget i at Norges Bank, som eier av valutareservene og med sin rolle og sitt ansvar i pengepolitikken og i arbeidet med å fremme finansiell stabilitet, bør bestemme størrelsen på valutareservene for å kunne oppfylle bankens formål, se forslaget til § 3-2. Departementet legger samtidig til grunn at eventuelle vesentlige endringer i størrelsen på valutareservene eller hvordan de plasseres, skal anses å være saker av viktighet, jf. forslag til § 1-6 om bankens plikt til å informere departementet. En effektiv og forsvarlig forvaltning innebærer at den skal gjøres til lave kostnader og med god styring av risikotakingen. Departementet foreslår at bankens oppgave med å forvalte Statens pensjonsfond utland (SPU), jf. lov om Statens pensjonsfond § 2 annet ledd, jf. § 7, blir omhandlet i forslag til § 1-11, som er en ny bestemmelse sammenlignet med utvalgets forslag. Forvaltningen av SPU utgjør en vesentlig del av bankens samlede virksomhet og departementet mener derfor det er hensiktsmessig at denne oppgaven fremgår av lovens kapittel 1. Kompetansegrunnlaget for denne oppgaven følger imidlertid av lov om Statens pensjonsfond, jf. også henvisningen til denne loven i forslaget til § 1-11. Det vises for øvrig til kapittel 11.3 om departementets rettslige kompetanse til å utpeke forvalter av SPU. Forslaget til § 1-3 femte ledd dekker for øvrig innholdet i utvalgets utkast til femte og sjette ledd.

Departementet er videre enig med utvalget i at Norges Banks oppgaver kan endre seg fremover, og at virksomhetsbestemmelsen bør ivareta behovet for en viss fleksibilitet i loven slik at det gis plass til endringer i de oppgavene banken skal og må utføre til støtte for sine formål. Et slikt behov for løpende tilpasning av bankens oppgaver foreslås dels ivaretatt gjennom § 1-3 sjette ledd, som fastslår at Norges Bank kan sette i verk tiltak som er vanlige eller naturlige for en sentralbank. Bestemmelsen viderefører gjeldende sentralbanklov § 1 annet ledd første punktum.

Departementet foreslår videre en ny bestemmelse i § 1-10 som gir Kongen i statsråd myndighet til å legge nye oppgaver til banken. Slike oppgaver må ligge innenfor rammene av Norges Banks formål. Som det er redegjort for nærmere i kapittel 4.3.4. er imidlertid § 1-4 annet ledd ikke begrenset til instruksjon innenfor rammene av formålet for sentralbankvirksomheten i medhold av § 1-2. Departementet legger til grunn at det etter omstendighetene ikke vil være noe i veien for at det fattes vedtak som er hjemlet både i § 1-10 og § 1-4 annet ledd. Bestemmelsen i § 1-10 gir en hensiktsmessig fleksibilitet til å kunne tilpasse bankens oppgaver til samfunnsutviklingen uten at det kreves lovendring. For enkelte oppgaver vil det kunne være nødvendig med rask iverksetting av tiltak. Rammene for adgang til å instruere banken om hvordan slike oppgaver skal utføres, kan ikke utledes av denne bestemmelsen, men må utledes av kompetansebestemmelsen delegasjonen gjøres med hjemmel i. Denne rammen bør fremgå av det enkelte delegasjonsvedtak.

Som eksempel kan § 1-10 være aktuell for å få banken til å bidra til å løse oppgaver knyttet til sikkerhet i den finansielle infrastrukturen. Den praktiske arbeidsdelingen mellom departementet og banken på dette feltet har endret seg over tid, og vil trolig også endre seg fremover. Forslag til § 1-10 vil også være hjemmel for å legge oppgaver knyttet til praktisk håndtering av finansielle kriser til Norges Bank. Departementet legger til grunn at Norges Bank vil dekke eventuelle økte kostnader over sitt eget budsjett som følge av slike endringer i bankens virksomhet.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at § 1-3 gis følgende ordlyd:

Ǥ 1-3 Sentralbankvirksomheten

(1) Norges Bank skal være den utøvende og rådgivende myndigheten i pengepolitikken.

(2) Norges Bank skal ha utøvende og rådgivende myndighet i arbeidet for finansiell stabilitet.

(3) Norges Bank skal utstede pengesedler og mynter, legge til rette for det sentrale oppgjørssystemet og overvåke betalingssystemet.

(4) Norges Bank kan ta imot innskudd fra og yte kreditt til banker og andre foretak i finansiell sektor. Banken kan handle i finansmarkedene og utføre alle former for finansielle tjenester.

(5) Norges Bank eier landets offisielle valutareserver, og skal sørge for en effektiv og forsvarlig forvaltning av reservene.

(6) Norges Bank kan ellers sette i verk tiltak som er vanlige eller naturlige for en sentralbank.»

Det gis utfyllende bestemmelser i lovens kapittel 3 om Norges Banks oppgaver og virkemidler, jf. §§ 3-1 til 3-10.

Det foreslås videre følgende bestemmelse om andre oppgaver:

Ǥ 1-10 Andre oppgaver

Kongen i statsråd kan legge nærmere angitte oppgaver som er i samsvar med formålet for sentralbankvirksomheten etter § 1-2 første ledd, til Norges Bank. Banken skal gis anledning til å uttale seg før vedtak treffes. Slike vedtak skal meddeles Stortinget.»