11 Endringer i lov om Statens pensjonsfond

11.1 Innledning

Departementet redegjorde i Meld. St. 7 (2018–2019) kapittel 6 for sentralbanklovutvalgets forslag om å styrke det formelle grunnlaget i lov om Statens pensjonsfond og retningslinjene for forvaltningen av Statens pensjonsfond utland (SPU), som utgjør sentrale deler av rammeverket for den økonomiske politikken i Norge. Departementet sa seg enig med utvalget i at formålet om å finansiere velferdsstaten over generasjonene bør komme tydeligere frem av lovens formålsbestemmelse enn i dag, samt at målet for investeringene om å oppnå en høyest mulig avkastning med en forsvarlig risiko og gitt en ansvarlig forvaltning, bør tas inn i loven. Departementet sa seg også enig i at det bør lovfestes at SPU skal plasseres kun utenlands og i utenlandsk valuta.

Som ledd i arbeidet med å styrke det formelle rammeverket, foreslo utvalget også å lovfeste gjeldende retningslinjer om at SPU skal gjenspeile en reell sparing på statens hånd. Departementet sa seg enig i at sparingen i fondet må gjenspeile faktiske overskudd i statsfinansene, og uttalte at departementet vil vurdere de praktiske sidene ved dette forslaget og komme tilbake til det i lovproposisjonen.

Stortinget tok omtalene av endringene i lov om Statens pensjonsfond til orientering, jf. Innst. 165 S (2018–2019).

I kapittel 11.2 er det redegjort for de nærmere avgrensningene av bestemmelsen som skal underbygge at SPU skal gjenspeile reell sparing på statens hånd. Redegjørelsen omhandler også departementets vurderinger av at Grunnloven § 75 bokstav b gir rom for at Stortinget vedtar en slik begrensning i lov dersom Stortinget skulle ønske det samt et forslag til delegering av kompetanse til Kongen i statsråd for tilfeller der staten har behov for å låne midlertidig i særskilte situasjoner hvor det kan oppstå betydelige likviditetsproblemer og det ikke er tid til å innhente Stortingets samtykke.

I tillegg til ovennevnte tar departementet i det følgende også opp noen temaer og forslag som ikke inngår i oppfølgingen av sentralbanklovutvalgets utredning.

Forvaltningen av SPU kan, i en ekstraordinær situasjon, om nødvendig måtte legges til en annen forvalter enn Norges Bank. Departementet ber om Stortingets tilslutning til at departementet etter lov om Statens pensjonsfond har kompetanse til å utpeke en annen forvalter enn Norges Bank i krisesituasjoner, for eksempel dersom bankens ledelse er kompromittert eller fiendtlige krefter har overtatt ledelsen av banken. Tidsbesparelsen som ligger i at en slik beslutning ikke må legges til Stortinget eller Kongen i statsråd kan være verdifull, selv om en skulle anta at scenarioene der denne type situasjoner er aktuelle vil bygges opp over tid. I denne drøftelsen uttrykker departementet også at det anser at kompetansen departementet har i henhold til lov om Statens pensjonsfond § 7 omfatter kompetanse til å pålegge Norges Bank oppgaver for beredskapsformål og som naturlig hører sammen med forvaltningsoppgaven banken er pålagt med hjemmel i denne loven. Det vises til kapittel 11.3.

I en krisesituasjon kan det videre være slik at staten ikke har tilgang på likviditet fordi kontoordningen i Norges Bank (statens foliokonto) ikke er tilgjengelig. Regjeringen bør for slike situasjoner kunne ha tilgang til midlene i SPU (uttak) til bruk som finansiering for statens eventuelle forpliktelser. Paragraf 5 i lov om Statens pensjonsfond uttrykker at midlene i Statens pensjonsfond bare kan anvendes til en beløpsmessig overføring til statsbudsjettet etter vedtak i Stortinget. Selv om det ikke er noe i forarbeidene som tyder på at en ved lovbehandlingen har ment å ta stilling til om dette skal gjelde også i en nødsituasjon, og formåls- og nødrettsbetraktninger kan tas til inntekt for det motsatte, mener departementet at det med en så vidt klar ordlyd er behov for å klargjøre at SPU, i en krise, kan benyttes for likviditetsformål. Departementet foreslår på denne bakgrunn at det inntas et nytt første punktum i nytt tredje ledd i § 7 (etter renummerering) som medfører at regjeringen skal kunne trekke på fondet i situasjoner som nevnt ovenfor. Fullmakten vil ikke omfatte beslutninger om å pådra staten utgifter – for slike beslutninger vil bevilgningsreglementets bestemmelser om alminnelige fullmakter og beredskapsfullmakter gjelde på vanlig måte. Det vises til kapittel 11.4.

Etikkrådet for Statens pensjonsfond utland vurderer om fondets investeringer i enkeltselskaper er i strid med retningslinjer for observasjon og utelukkelse fra SPU, fastsatt av Finansdepartementet. Etikkrådet gir råd om observasjon eller utelukkelse av selskaper til Norges Bank. I forbindelse med utredninger av forhold knyttet til enkeltselskaper må Etikkrådet innhente informasjon fra offentlige tilgjengelige kilder, direkte fra selskapene og fra eksterne konsulenter. Informasjonen som innhentes kan inneholde opplysninger om personer med tilknytning til selskapet som utredes. Disse opplysningene lagres og behandles som en del av Etikkrådets saksforberedende arbeid. Slike opplysninger kan utgjøre sensitive personopplysninger som det i henhold til EUs personvernforordning (GDPR) artikkel 9 annet ledd vil kreve særskilt hjemmel i lov eller forskrift å kunne oppbevare. Med en slik adgang til å kunne oppbevare denne type informasjon, følger en plikt til å varsle dem det gjelder. Etikkrådet foreslo i brev 12. februar 2018 til departementet endringer i retningslinjene som Etikkrådet mener er nødvendige for at det fortsatt skal kunne utføre sitt samfunnsoppdrag. Departementets vurdering er at forslagene er godt begrunnet, og at de bør innføres som foreslått. Norges Bank kan også komme til å behandle personopplysninger i sitt arbeid under retningslinjene og forslaget omfatter derfor også banken. Departementet legger til grunn at kompetansen departementet har etter § 7 i lov om Statens pensjonsfond til å fastsette utfyllende bestemmelser til gjennomføring av loven, ikke omfatter kompetanse til å fastsette bestemmelser som berører (her) rettighetene til en ubestemt krets av personer (forskriftskompetanse). Departementet foreslår at det inntas en slik kompetansebestemmelse i nytt annet punktum i gjeldende § 7. Det vises til nærmere omtale i kapittel 11.5.

I kapittel 11.6 redegjør departementet for mindre redaksjonelle endringer i loven, blant annet navneendring fra Statoil ASA til Equinor ASA. I kapittel 11.6 inngår også departementets forslag til en bestemmelse om rapportering til Stortinget om forvaltningen av Statens pensjonsfond.

11.2 Styrking av rammeverket for Statens pensjonsfond

11.2.1 Gjeldende rett

11.2.1.1 Formålet med fondskonstruksjonen og forvaltningen

Lov om Statens pensjonsfond1 trådte i kraft 1. januar 2006. Statens pensjonsfond ble etablert som en overbygning over det som før dette het Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet.2 Statens petroleumsfond ble gitt navnet Statens pensjonsfond utland (SPU), og formuesmassen i Folketrygdfondet fikk navnet Statens pensjonsfond Norge (SPN).3 Et viktig hensyn bak etableringen av Statens pensjonsfond var å tydeliggjøre gjennom navnet at kapitaloppbygging på statens hånd vil lette finansieringen av statens fremtidige pensjonsforpliktelser. Midlene i fondet ble samtidig ikke øremerket til å dekke pensjoner, og fondet selv kan ikke ha gjeld og forpliktelser slik som private pensjonsfond.

Formålet med fondet følger av § 1 i lov om Statens pensjonsfond:

«Statens pensjonsfond skal understøtte statlig sparing for finansiering av folketrygdens pensjonsutgifter og underbygge langsiktige hensyn ved anvendelse av statens petroleumsinntekter.»

Formålet med Statens pensjonsfond er utdypet i flere stortingsmeldinger etter at loven ble vedtatt. I Meld. St. 26 (2016–2017) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2015 side 9 står det blant annet at «[…] [e]n langsiktig og god forvaltning legger til rette for at petroleumsformuen kan komme både dagens og fremtidige generasjoner til gode». Om målet med investeringene står det i samme stortingsmelding på side 90:

«Målet med investeringene i Statens pensjonsfond er å oppnå høyest mulig avkastning innenfor rammen av moderat risiko. Fondet skal også være en ansvarlig investor.»

Det følger av departementets mandater for forvaltningen av henholdsvis SPU og SPN at en skal søke å oppnå høyest mulig avkastning etter kostnader, og innenfor de rammer som gjelder for forvaltningen, herunder risikorammer og krav til ansvarlig forvaltning. Om krav til ansvarlig forvaltning er det i mandatene vist til internasjonalt anerkjente prinsipper og standarder, som FNs Global Compact, OECDs prinsipper for eierstyring og selskapsledelse og OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper. Disse standardene angir normer for god selskapsstyring og stiller forventninger til selskapers håndtering av blant annet miljømessige og samfunnsmessige forhold.

Finansdepartementet har fastsatt etisk motiverte retningslinjer for observasjon og utelukkelse av selskaper fra SPU. Etikkrådet for Statens pensjonsfond utland gir råd om et selskap skal utelukkes eller settes til observasjon. Beslutningen tas av Norges Banks hovedstyre. I mandatet for SPN er det etablert rutiner for at selskaper som utelukkes fra SPU på denne bakgrunn også skal utelukkes fra SPN.

11.2.1.2 Plassering av SPU i utlandet

I lovproposisjonen om lov om Statens petroleumsfond ble det lagt vekt på at fondet skulle plasseres utelukkende i utlandet.4 Dette ble begrunnet ut fra flere hensyn:

• «Ved å investere fondet i utlandet, bidrar staten til å sluse ut igjen det valutaoverskuddet som oljeinntektene gir. Det bidrar til å balansere valutamarkedet og til at den norske kronen ikke styrkes for mye. En for sterk krone vil føre til en nedbygging av den tradisjonelle konkurranseutsatte sektoren.

• Et annet viktig hensyn er at fondet ikke skal representere et budsjett nummer to for de investeringer innenlands som ikke når opp i den ordinære budsjettprosessen. Midlene som hvert år overføres fra fondet til budsjettet er ikke øremerket til spesielle formål, men inngår som en del av en samlet budsjettbehandling. Det beløpet som trekkes fra fondet, går dermed inn i en helhetlig budsjettbehandling der det prioriteres mellom offentlig konsum og investeringer. Regjeringen og Stortinget bestemmer både det samlede beløpet og prioriteringene. Fondet skal ikke framstå som en mulig finansieringskilde til investeringer som ikke får plass innenfor rammen i en slik budsjettbehandling.»

Plasseringen av SPU i flere typer aktiva i mange land og selskaper bidrar dessuten til å spre risikoen ved investeringene.

I lovproposisjonen ble det videre pekt på ulempene for norsk økonomi ved å finansiere realinvesteringer i Norge uten å gå veien om utgiftssiden på budsjettet:

«Petroleumsfondets plasseringsalternativer må sterkt avgrenses. Petroleumsfondet skal ikke være en alternativ finansieringskilde for formål som ikke når opp i konkurransen med andre utgifter over statsbudsjettet. Realinvesteringer i Norge bør finansieres som før og ikke spesielt av petroleumsfondet. Selv om dette i utgangspunktet kunne fortone seg som en anvendelse av inntektene etter langsiktige retningslinjer, ville realinvesteringer finansiert slik øke etterspørselen i den innenlandske økonomien. Videre ville den finanspolitiske styringen svekkes ved at utgiftskapitler over statsbudsjettet for slike formål ble avlastet. Innenfor en gitt ramme for overføringen fra petroleumsfondet ville det da bli rom for en sterkere økning i andre utgifter.»5

Disse hensynene ble også tillagt vekt da Statens petroleumsfond ble innlemmet i Statens pensjonsfond i 2006. I lovproposisjonen til Statens pensjonsfond står det blant annet:

«Retningslinjene for budsjettpolitikken er på denne måten nært knyttet til bruken av petroleumsinntekter i norsk økonomi. Hensynet til en balansert økonomisk utvikling tilsier at Petroleumsfondet plasseres direkte i utlandet, slik at den innenlandske økonomien skjermes fra virkningene av svingninger i petroleumsinntektene.»6

11.2.1.3 Fondet skal reflektere reell sparing på statens hånd

Inntektene til SPU er definert som statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten, netto finanstransaksjoner knyttet til petroleumsvirksomheten og avkastningen av fondets plasseringer.7 Anvendelsen av SPU skjer gjennom en årlig overføring til statskassen etter vedtak i Stortinget. På denne måten synliggjøres bruken av petroleumsinntektene.

I forarbeidene til loven om Statens petroleumsfond ble det lagt vekt på at overføringen av midler fra fondet må inngå i en helhetlig budsjettprosess, se Ot.prp. nr. 29 (1989–90) side 9 og 10. Dette er videreført for SPU. Når regjeringen som ledd i budsjettprosessen foreslår å øke statens utgifter eller redusere statens inntekter, vil den samtidig måtte foreslå et eksplisitt vedtak om å trekke mer midler fra SPU. Sammenhengen mellom utgifts- og skattevedtakene og oppsparingen i fondet vil være entydig og synlig for beslutningstakerne.

Ved etableringen av Statens petroleumsfond ble det lagt vekt på at det ikke skal skje noen oppbygging i fondet uten at dette gjenspeiler faktiske overskudd i statsfinansene. Dette innebærer at så lenge det er midler i fondet, skal et eventuelt underskudd på statsbudsjettet dekkes ved overføringer fra fondet. Overføringen fra fondet tilsvarer det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet. I Ot.prp. nr. 29 (1989–90) heter det:

«Fra et formuesforvaltningssynspunkt er det viktig å se «formuen» i Nordsjøen, formuen i petroleumsfondet og formuen i statsregnskapet i sammenheng. Det er til liten hjelp å bygge opp formue i et petroleumsfond som motstykke til en nedbygging av «oljeformuen» dersom statsregnskapet går i underskudd og statsregnskapets formue derfor bygges ned. Det vil tilsløre den faktiske statlige formuesoppbyggingen. I det opplegg for budsjetteringen som er skissert her stilles det krav om at statsbudsjettet skal være i balanse slik at en kan registrere i formuesutviklingen i petroleumsfondet i hvilken utstrekning en motvirker en nedbygging av oljeformuen gjennom en oppbygging av finansielle reserver.»8

I proposisjonen står det også at overføringen «fra fondet til statsbudsjettet bør gi uttrykk for hvor store petroleumsinntekter som i realøkonomisk forstand anvendes over statsbudsjettet. En eventuell fremtidig oppbygging av en formue i petroleumsfondet vil da ikke kunne motsvares av en gjeldsøkning på statsbudsjettet.»9 I sin innstilling til proposisjonen uttalte finanskomiteen:

«Det må således etter komiteens syn legges til grunn som et ufravikelig krav at petroleumsfondet ikke skal kunne tilføres midler i en situasjon med underskudd på statsbudsjettet før lånetransaksjoner.»10

Siden 2001 har handlingsregelen for budsjettpolitikken vært retningsgivende for størrelsen på det strukturelle oljekorrigerte underskuddet. Ifølge regelen skal dette underskuddet over tid svare til forventet realavkastning av kapitalen i SPU ved inngangen til budsjettåret.11

11.2.2 Sentralbanklovutvalgets vurderinger

Regelverket for Statens pensjonsfond, og da særlig SPU, er en sentral del av rammeverket for den økonomiske politikken i Norge. Statens pensjonsfond skal understøtte en balansert utvikling i norsk økonomi og bidra til at også fremtidige generasjoner får ta del i petroleumsformuen.

Sentralbanklovutvalget mener det formelle grunnlaget for deler av rammeverket bør styrkes. Utvalget foreslår at fondets oppgave som kilde til å finansiere velferdsstaten over generasjonene gjøres tydeligere i formålsbestemmelsen i lov om Statens pensjonsfond. Videre foreslår utvalget at målet for investeringene som er uttrykt i forvaltningsmandatet om å oppnå en høyest mulig avkastning med en forsvarlig risiko og gitt en ansvarlig forvaltning tas inn i loven. Utvalget foreslår også at det fremkommer i loven at fondet skal forvaltes ansvarlig.

Utvalget foreslår videre at det i lov om Statens pensjonsfond tas inn en bestemmelse som fastslår at Statens pensjonsfond utland skal plasseres i utlandet og i utenlandsk valuta. Formuleringen er ment å fange opp den avgrensningen som i dag følger av forvaltningsmandatet. Det foreslås at departementet fortsatt bør fastsette nærmere retningslinjer i forvaltningsmandatet om hvilke avgrensninger paragrafen innebærer for fondets investeringer.

Utvalget mener at de hensynene som ligger bak den etablerte praksisen om at staten ikke skal lånefinansiere utgifter på statsbudsjettet så lenge det er midler i SPU, er viktige og bør forankres i lov om Statens pensjonsfond. Utvalget skriver blant annet:

«Det gir etter utvalgets syn liten mening å bygge opp et fond dersom det samtidig lånes for å finansiere statens utgifter. På marginen ville en slik praksis være det samme som at staten låner for å plassere de lånte midlene i fondet. En slik oppblåsing av statens balanse ville bidra til å tildekke statens reelle finansielle stilling. Tilsvarende vil gjelde når staten reduserer sin formue.

Utvalget mener de hensynene som ligger bak den etablerte praksisen om at overføringen skal finansiere det oljekorrigerte underskuddet på budsjettet, er viktige og bør forankres i lov om Statens pensjonsfond. Det bør derfor lovfestes at statsbudsjettet skal gjøres opp i balanse så lenge det er midler i fondet. Eventuelle over- eller underskudd i statsregnskapet vil da skyldes avvik mellom anslag og regnskap for statens utgifter eller inntekter utenom statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten. Utvalget foreslår på denne bakgrunn ny § 7 annet ledd i lov om Statens pensjonsfond om at «Staten skal ikke lånefinansiere utgifter på statsbudsjettet så lenge det er midler i Statens pensjonsfond utland».

Utvalgets forslag om å lovfeste at midlene i Statens pensjonsfond utland skal plasseres utenfor Norge og at fondet skal bidra til å finansiere statens utgifter, bidrar til å styrke bæreveggene i det gjeldende rammeverket for fondet. Rammeverket endres ikke. Det årlige uttaket fra fondet vedtas av Stortinget og følger handlingsregelen for budsjettpolitikken.»

Sentralbanklovutvalget mener de foreslåtte endringene bør gjøres uavhengig av valg av forvalter.

Se nærmere i NOU 2017: 13 kapittel 33.

11.2.3 Høringsinstansenes syn

Norges Banks hovedstyre og NHO slutter seg til utvalgets forslag til endringer i lov om Statens pensjonsfond. NHO skriver blant annet følgende om dette:

«Ifølge beregningene i Perspektivmeldingen 2017 (Meld. St. 29) vil fallende oljeinntekter og aldring av befolkningen medføre store innstramningsbehov i statsfinansene på lengre sikt, med mindre man lykkes i å øke sysselsettingen eller effektivisere offentlig ressursbruk. Alternativet, å tappe mer av SPU for å unngå krevende økonomisk-politiske prioriteringer, vil NHO klart fraråde, av flere grunner. Oljeformuen tilhører også fremtidige generasjoner. Å tappe fondet når oljeinntektene avtar, er irreversibelt og ikke bærekraftig. Å bruke oljepenger for å unngå omstillinger gir lavere verdiskaping. Og siden oljeinntekter ikke drar inn kjøpekraft, kan overdreven bruk av oljepenger bidra til overoppheting.

NHO mener derfor at lovverket bør hegne om SPUs funksjon. NHO er enig med utvalget i at fondets bidrag til å finansiere velferdsstaten over generasjonene, bør fremgå i målformuleringen. NHO er også enig med utvalget i at midlene i fondet skal gjenspeile en reell sparing på statens hånd. Derfor bør det også lovfestes at det ikke skal spares i fondet samtidig som det lånes til andre formål. NHO er videre enig med utvalget i at SPU ikke bør splittes i flere fond siden det ville vært kostbart og mer krevende å styre, at det skal lovfestes at fondet skal investeres utenfor Norge, og at fondet ikke skal brukes som virkemiddel i utenriks-, nærings-, regional- eller miljøpolitikken. Eventuelle satsninger innenfor de ulike politikkområdene må bevilges over de årlige statsbudsjettene.»

11.2.4 Departementets vurderinger

11.2.4.1 Formålet med fondskonstruksjonen og forvaltningen

I Meld. St. 7 (2018–2019) kapittel 6.3.1 uttalte departementet følgende:

«Statens pensjonsfond skal understøtte en balansert utvikling i norsk økonomi og bidra til at også fremtidige generasjoner får ta del i petroleumsformuen. Dette formålet er utdypet i flere stortingsmeldinger etter at loven ble vedtatt. I Meld. St. 13 (2017–2018) Statens pensjonsfond 2018 s. 9 står det blant annet at «[e]n langsiktig og god forvaltning av våre felles sparemidler i Statens pensjonsfond legger til rette for at petroleumsformuen kan komme både dagens og fremtidige generasjoner til gode». Om målet med investeringene står det:

«Statens pensjonsfond forvaltes med mål om å oppnå høyest mulig avkastning innenfor et risikonivå som skal være akseptabelt.»

Etter departementets syn vil et slikt mål i seg selv understøtte at petroleumsformuen og fondet kan komme både dagens og fremtidige generasjoner til gode.

Videre har skiftende regjeringer og Storting lagt vekt på at Statens pensjonsfond skal forvaltes ansvarlig. Hensynet til fremtidige generasjoner er en del av grunnlaget for de etisk motiverte retningslinjene for å observere eller utelukke selskaper fra SPU. Det skal også føres en ansvarlig forvaltningspraksis som er basert på internasjonalt anerkjente standarder og prinsipper som Norge har sluttet seg til.

I tråd med handlingsregelen for budsjettpolitikken skal den årlige overføringen fra SPU til statsbudsjettet over tid tilsvare forventet realavkastning av fondet. Det gjenspeiler at det først og fremst er avkastningen som oppnås fra investeringene som utgjør bidraget fra SPU til å finansiere fremtidig velferd.

Departementet er på denne bakgrunn enig med utvalget i at formålet om å finansiere velferdsstaten over generasjonene kan komme tydeligere frem av lovens formålsbestemmelse enn i dag. Departementet er videre enig i at målet for investeringene, som er uttrykt i forvaltningsmandatet om å oppnå en høyest mulig avkastning med en forsvarlig risiko og gitt en ansvarlig forvaltning, bør tas inn i loven.»

Departementet foreslår på denne bakgrunn at gjeldende formålsbestemmelse i § 1 i lov om Statens pensjonsfond, som omhandler formålet med fondskonstruksjonen, endres i tråd med utvalgets forslag. Forslaget innebærer ingen reelle endringer i forhold til dagens retningslinjer, men gjør det både lovmessig og språklig klarere at sparingen i Statens pensjonsfond skal støtte opp under finansieringen av folketrygdens pensjonsutgifter. Sparingen skal ivareta langsiktige hensyn ved anvendelse av statens petroleumsinntekter slik at petroleumsformuen kommer både dagens og fremtidige generasjoner til gode.

Departementet foreslår videre at målene som i dag følger av mandatene for forvaltningen av henholdsvis SPU og SPN tas inn i ny § 2 i loven, men med en noe annen formulering enn utvalgets forslag. Endringen er kun språklig og medfører ikke noe endret meningsinnhold.

Det vises til forslag til endring av § 1 og ny § 2 i lov om Statens pensjonsfond.

11.2.4.2 Plassering av SPU i utlandet

Departementet går i likhet med utvalget inn for å lovfeste at SPU skal investeres utelukkende utenfor Norge og i utenlandsk valuta. Inntektene fra petroleumsvirksomheten har en annen karakter enn statens øvrige inntekter ettersom de delvis har sitt motstykke i en reduksjon i statens petroleumsformue. De budsjettpolitiske retningslinjene ivaretar petroleumsinntektenes spesielle karakter med sikte på at inntektene skal komme også fremtidige generasjoner til gode.

Skal fondet kunne fungere som et sparefond for landet, må SPU plasseres utenlands. Petroleumsressursene utgjør en viktig del av vår nasjonalformue, og verdien av formuen svinger med prisene på olje og gass. Ved å produsere og selge petroleum og investere inntektene i verdipapirer i finansmarkedene, reduseres sårbarheten i den samlede formuen for svingninger i prisene på olje og gass. Når inntektene fra petroleumssektoren plasseres i flere typer aktiva i mange land og regioner i verden, spres risikoen ved investeringene og landets nasjonalformue ytterligere. Plassering utenlands bidrar også til å stabilisere valutamarkedet. Samtidig gir det en klar avgrensning mot Statens pensjonsfond Norge som i hovedsak investeres innenlands.

Investering av midlene ute er, sammen med handlingsregelen for budsjettpolitikken, også viktig for at SPU kan bidra som et finanspolitisk styringsverktøy. Ifølge handlingsregelen skal bruken av oljeinntekter over tid følge den forventede realavkastningen av SPU. Den årlige overføringen fra fondet til statsbudsjettet dekker det oljekorrigerte underskuddet, slik at statsbudsjettet er i balanse. Midlene som overføres fra SPU er ikke øremerkede, men inngår som en del av en samlet budsjettbehandling der regjeringen og Stortinget prioriterer mellom ulike formål. Alle statlige utgifter og investeringer bidrar til etterspørsel og må tilpasses konjunktursituasjonen og kapasiteten i økonomien. Dersom det ble åpnet for at deler av SPU skulle investeres innenlands, ville investeringsnivået i økonomien, alt annet likt, kunne bli for høyt. Samlet tilførsel av penger inn i norsk økonomi fra staten ville da kunne overstige hva som er forsvarlig på lang sikt og gi en uønsket nedskalering av konkurranseutsatt sektor. Samtidig ville fondet i realiteten fungere som et budsjett nummer to for formål som ikke når opp i regjeringens og Stortingets ordinære budsjettbehandling. Investeringer innenlands ville dessuten bidra til å øke det statlige eierskapet i norsk næringsliv fra et allerede høyt nivå.

Departementet deler på denne bakgrunn utvalgets syn om at det bør lovfestes at SPU skal kunne plasseres kun utenlands. Det vil gjelde uavhengig av valg av forvalter.

Det vises til forslag til ny § 6 i lov om Statens pensjonsfond.

11.2.4.3 Fondet skal reflektere reell sparing på statens hånd

Det er viktige hensyn som ligger bak den etablerte praksisen om at staten ikke lånefinansierer utgifter til drift, investeringer eller overføringer til private, kommuner og fylkeskommuner. Statsbudsjettet føres etter kontantprinsippet, som innebærer at utgifter og inntekter tas med i budsjettet for det året de antas å bli kontant betalt. Prinsippet skal sikre en helhetlig og god oversikt over faktiske årlige utgifter og inntekter, noe som er nødvendig for å kunne bruke budsjettet til å styre økonomien. Budsjettet gjøres opp i balanse før lånetransaksjoner.

Departementet uttalte i Meld. St. 7 (2018–2019) avsnitt 6.3.3 følgende:

«Som utvalget skriver, vil det gi lite mening at staten låner for å plassere midler i fondet. En slik oppblåsing av SPU ville bidratt til å tildekke statens reelle finansielle stilling og undergrave handlingsregelen som rettesnor for finanspolitikken. Tilsvarende vil gjelde når staten reduserer sin formue. Departementet vil vurdere de praktiske sidene ved dette forslaget og komme tilbake til det i forbindelse med lovproposisjonen.»

I sin behandling av meldingen hadde finanskomiteens flertall ingen merknader til departementets omtale av SPU og statens reelle sparing.

Departementet foreslår å lovfeste gjeldende praksis om at staten ikke skal lånefinansiere utgifter på statsbudsjettet så lenge det er midler i SPU.

En regelfesting som foreslått i § 7 annet ledd vil innebære at Stortinget legger en begrensning på sin egen kompetanse til fritt å åpne for lån, hva gjelder finansiering av utgifter på statsbudsjettet. Departementet har vurdert forslaget opp mot Grunnloven § 75 bokstav b om at «det tilkommer Stortinget … å åpne lån på rikets kreditt». Departementet legger til grunn at Stortinget selv har adgang til å legge visse føringer på sin egen fremtidige bruk av grunnlovsgitt kompetanse etter § 75 bokstav b dersom Stortinget anser en slik regulering som hensiktsmessig ut fra reelle hensyn. Det vil være opp til Stortinget å vurdere om dette er ønskelig. I dette tilfellet er det tale om en lovfesting som vil synliggjøre et overordnet budsjettprinsipp som allerede følger av etablert praksis. Lovfesting av at SPU skal reflektere reell sparing vil bidra til ryddighet og åpenhet i budsjettprosessen, og det er klare fordeler ved at dette fremgår direkte av lovteksten. Departementet vektlegger også at et fremtidig storting uansett vil ha kompetanse til å fravike eller oppheve bestemmelsen, og på den måten åpne for lån. Begrensningen gjelder lån til dekning av «utgifter på statsbudsjettet», og ikke lån til andre statsfinansielle formål, som det fortsatt vil være adgang til.

Departementet vil også peke på at bruken av midlene uansett vil kreve bevilgningsvedtak i Stortinget etter § 75 bokstav d. Det er kun hva gjelder spørsmålet om finansieringsform at Stortinget binder seg til å ta av eksisterende oppsparte midler i SPU, og ikke i stedet åpne for nye lån.

Departementet har også vurdert om en slik bestemmelse i stedet bør inntas i Stortingets bevilgningsreglement for statlig budsjettarbeid. Regelverket retter seg mot Stortinget og Kongen som øverste representant for forvaltningen, og kunne vært et hensiktsmessig alternativ. Bevilgningsreglementet er gitt av Stortinget ved plenarvedtak og kan derfor når som helst endres ved nytt plenarvedtak, selv om det i praksis lenge har ligget fast og utgjør en binding. Departementet mener imidlertid at prinsippet som her foreslås kodifisert, har en karakter som gjør det mest hensiktsmessig at det fremgår av lov, slik også utvalget foreslo. Ettersom det her dreier seg om en bestemmelse som også regulerer Stortingets kompetanse, er Stortinget likevel nærmest til å vurdere hvor en slik bestemmelse bør inngå.

Nærmere om lovforslaget

Med utgifter på statsbudsjettet menes ordinære utgifter som inngår i det oljekorrigerte budsjettunderskuddet og som håndteres i den ordinære budsjettprosessen, der ulike formål veies opp mot hverandre.

Staten vil fortsatt ha tilgang til å omplassere formue gjennom kapitaltransaksjoner. For å sikre et oversiktlig rammeverk er det etablert et skille mellom ordinære utgifter og kapitaltransaksjoner. For at en bevilgning skal kunne føres som en kapitalplassering og finansieres med lån, er prinsippet at forventet avkastning minst skal tilsvare avkastningen på alternative plasseringer, se omtale i Prop. 1 Gul bok (2018–2019) side 16. Med avkastning menes finansiell avkastning. Statens kapitaltransaksjoner omfatter blant annet utlån til husholdninger og næringsliv, salg og kjøp av aksjer og innskudd i foretak og fond. Lovfestingen vil ikke være til hinder for at forvalter av SPU kan benytte gjeldsfinansiering med sikte på en effektiv gjennomføring av forvaltningsoppdraget.

Samtidig er det behov for noe fleksibilitet. Lovforslaget må gi tilstrekkelig rom for å gjennomføre statens betalinger og sikre en hensiktsmessig likviditetsstyring. Stortinget vedtar overføringen fra SPU til budsjettet i forbindelse med behandlingen av nysaldert budsjett. Vedtaket fattes i desember for det gjeldende år og er basert på et anslag for det oljekorrigerte underskuddet for året samlet. Eventuelle avvik mellom budsjett og regnskap vil resultere i et over- eller underskudd i statsregnskapet, som gjøres opp ved et innskudd eller trekk på statens kontantbeholdning i Norges Bank, eller ved låneopptak. Over tid er det grunn til å forvente at over- og underskudd utligner hverandre.

Bestemmelsen om at staten ikke skal lånefinansiere utgifter på statsbudsjettet så lenge det er midler i SPU, foreslås tatt inn i nytt annet ledd i § 7 (etter renummerering) i lov om Statens pensjonsfond.

Utover ovennevnte behov for fleksibilitet, mener departementet at det bør lovfestes et unntak fra annet ledd for tilfeller der staten har behov for å låne midlertidig i særskilte situasjoner hvor det kan oppstå betydelige likviditetsproblemer. Det kan for eksempel være dersom særskilte situasjoner i finansmarkedene gjør det vanskelig eller svært ugunstig å selge verdipapirer i SPU for å finansiere budsjettutgifter slik det er lagt opp til i det finanspolitiske rammeverket. En bør også sikre seg dersom midlene skulle være utilgjengelige, for eksempel i situasjoner der det er tatt beslag i midlene eller tilgang er hindret på annen måte. Med at midlene er utilgjengelige siktes det ikke her til at kontoordningen i Norges Bank (statens foliokonto) ikke er tilgjengelig. For tilfeller hvor statens foliokonto ikke er tilgjengelig er det foreslått en egen bestemmelse i § 7 nytt tredje ledd nytt første punktum, jf. omtale i kapittel 11.4 om forslag til uttak fra SPU for likviditetsformål.

Adgangen til låneopptak bør forbeholdes særskilte situasjoner hvor staten har et likviditetsbehov og avhending av verdipapirer vil medføre en vesentlig kostnad. Med kostnad menes tap som med høy sannsynlighet kan forventes dersom verdipapirene selges i dag fremfor på et senere tidspunkt. Lån som opptas skal tilbakebetales ved overføring av midler fra SPU så snart dette er finansielt forsvarlig. Låneadgangen og rammen for denne foreslås inntatt i § 7 nytt tredje ledd nytt annet punktum.

Departementet foreslår at Kongen i statsråd delegeres fullmakt til å oppta lån på samme vilkår som gjelder etter tredje ledd annet punktum, dersom det ikke er tid til å innhente Stortingets samtykke. Proposisjoner kan fremmes like raskt som kongelige resolusjoner, og Stortinget har muligheter til å forsere behandlingen i spesielle saker. Bruk av fullmakten er forbeholdt situasjoner hvor det ikke vil være mulig å vente på Stortingets behandling. Fullmakten vil ikke omfatte beslutninger om å pådra staten utgifter – for slike beslutninger vil bevilgningsreglementets bestemmelser om alminnelige fullmakter og beredskapsfullmakter gjelde på vanlig måte.

Departementet legger til grunn at oppgaven med å forestå statens gjeldsforvaltning for disse tilfellene vil måtte utføres av Norges Bank, jf. sentralbankloven § 3-7, som er omhandlet i kapittel 9.1.

Det vises til forslag til § 7 nytt annet ledd og § 7 nytt tredje ledd nytt annet og tredje punktum i lov om Statens pensjonsfond.

11.3 Departementets kompetanse til å utpeke forvalter av SPU mv.

11.3.1 Rettslig grunnlag

Det følger av § 2 første ledd i lov om Statens pensjonsfond at «Statens pensjonsfond forvaltes av Finansdepartementet». Videre følger det av § 2 annet ledd at Statens pensjonsfond utland (SPU) «plasseres som innskudd på konto i Norges Bank. Motverdien forvaltes etter nærmere regler fastsatt av departementet, jf. § 7». I henhold til § 7 kan departementet «gi utfyllende bestemmelser til gjennomføring av loven».

I forarbeidene til loven, Ot.prp. nr. 2 (2005–2006) Om lov om Statens pensjonsfond, er det uttrykt at ordningen med at oppgaven med å forvalte fondet var delegert til Norges Bank av Finansdepartementet og som gjaldt under dagjeldende lov om Statens petroleumsfond, ble anbefalt videreført. I avsnitt 3.2.1 om bakgrunn uttales følgende:

«Statens petroleumsfond er regulert i lov av 22. juni 1990 nr. 36. Loven gir Finansdepartementet i oppgave å forvalte Petroleumsfondet. Departementet har delegert den operative forvaltningen av fondets midler til Norges Bank. Rammeverket for den operative forvaltningen er gitt i en egen forskrift, utfyllende presiseringer av denne forskriften og en forvaltningsavtale mellom Finansdepartementet og Norges Bank.

Formelt er Petroleumsfondet et kroneinnskudd på en særskilt konto i Norges Bank. Norges Bank skal i bankens eget navn videreplassere dette innskuddet i finansielle instrumenter og kontantinnskudd denominert i utenlandsk valuta. Avkastningen av Petroleumsfondet er lik avkastningen av disse plasseringene.

[…]

I Pensjonsmeldingen tilrås det at Statens pensjonsfond hjemles i egen lov, med utgangpunkt i lov om Statens petroleumsfond og regelverket for Folketrygdfondet. I meldingen legges det til grunn at eierskapet av Statens pensjonsfond skal utøves av Finansdepartementet i tråd med dagens praksis for Petroleumsfondet. Videre la Regjeringen til grunn at det ikke er nødvendig med et eget styre eller en egen administrasjon for Pensjonsfondet, og at en i all hovedsak bør søke å videreføre dagens virksomhet i henholdsvis Norges Bank og Folketrygdfondet. For å klargjøre at arbeidsdelingen mellom de to delene av Statens pensjonsfond skulle videreføres, varslet Regjeringen i meldingen at man i forbindelse med etableringen tok sikte på å foreslå en navneendring av Petroleumsfondet og Folketrygdfondet, til henholdsvis Statens pensjonsfond utenlandsdel og Statens pensjonsfond innenlandsdel. Ved behandlingen av Pensjonsmeldingen hadde flertallet i finanskomiteen ikke merknader til den skisserte organiseringen av Statens pensjonsfond, jf. Innst. S. nr. 195 (2004–2005.»

Det er ingen drøftelser i forarbeidene av om departementet kan velge å legge forvaltningen til en annen aktør enn Norges Bank. Heller ikke i Pensjonsmeldingen som det siktes til, St.meld. nr. 12 (2004–2005) Pensjonsreform – trygghet for pensjonene, er dette kompetansespørsmålet drøftet. I Pensjonsmeldingen vises det kun til at Pensjonskomiteen gikk inn for at det skal bygges videre på forvaltermiljøet i Norges Bank. Følgende uttrykkes i avsnitt 8.2.3 om det formelle rammeverket:

«Pensjonskommisjonen går inn for at Statens pensjonsfond ikke skal bygge opp en ny forvalterorganisasjon, men bygge videre på forvaltermiljøene i Folketrygdfondet og Norges Bank. Dette kan tilsi at etableringen av Pensjonsfondet gjøres med minst mulig endringer i det formelle rammeverket. Petroleumsfondet er i dag uten eget styre og administrasjon. Fondet eies av Finansdepartementet, og det er plassert på en konto i Norges Bank. Norges Bank har gjennom en forvaltningsavtale fått i oppgave å forvalte midlene etter nærmere fastsatte retningslinjer, og forvaltningen er underlagt Norges Banks hovedstyre. Folketrygdfondet har på sin side et eget styre og egen administrasjon. Rammene for forvaltningen er gitt av Stortinget, mens Kongen (delegert til Finansdepartementet) kan gi nærmere retningslinjer om forvaltningen.

Regjeringen tilrår at Statens pensjonsfond hjemles i egen lov, med utgangpunkt i lov om Statens Petroleumsfond og regelverket for Folketrygdfondet. Eierskapet til Statens pensjonsfond vil kunne utøves av Finansdepartementet på samme måte som det i dag gjøres for Statens petroleumsfond. Det legges til grunn at det ikke er nødvendig å bygge opp et eget styre og egen administrasjon for Statens pensjonsfond, og at en i all hovedsak bør søke å videreføre virksomheten i Norges Bank og Folketrygdfondet.

Det vil senere legges fram en egen lovproposisjon om etableringen av Statens pensjonsfond hvor det bl.a. redegjøres nærmere for den institusjonelle organiseringen av fondet. Regjeringen tar i den forbindelse sikte på å foreslå en navnendring av Petroleumsfondet og Folketrygdfondet til henholdsvis Statens pensjonsfond utenlandsdel og Statens pensjonsfond innenlandsdel.»

Lov om Statens petroleumsfond trådte i kraft 1. januar 1991. Da loven ble vedtatt forelå det ikke detaljerte prognoser som tilsa at fondet ville bli særlig stort. Ansvaret for forvaltningen av fondsmidlene ble lagt til eksisterende institusjoner som Finansdepartementet og Norges Bank. En så for seg at eventuelle fondsmidler kunne forvaltes på samme måte som Norges Bank forvaltet sentralbankens valutareserver.

Lov om Statens petroleumsfond inneholdt ingen tilsvarende bestemmelse som § 2 annet ledd i lov om Statens pensjonsfond, men det fulgte av § 4 at «(f)ondets kapital anbringes som statens øvrige midler.» At dette medførte at Norges Bank skulle forvalte midlene fremgikk kun forutsetningsvis av forarbeidene til petroleumsfondloven, jf. følgende omtale i avsnitt 3.5.5 om fondets aktiva i forarbeidene til loven; Ot.prp. nr. 29 (1989–1990) Om lov om Statens petroleumsfond:

«Fondet plasserer etter dette hele sin formue som statens øvrige midler i norske kroner i Norges Bank. Det vil ikke være aktuelt å bygge opp et eget administrativt apparat til å forvalte fondets formue. En rendyrker således at fondet skal være et instrument i den finanspolitiske styring, og ikke et middel til å forvalte den statlige finansielle formue som måtte følge som et resultat av en moderat anvendelse av petroleumsinntektene.

Avkastningen på fondets plasseringer vil bli fastsatt ut fra de samme hensyn som ligger til grunn for fastsettelsen av avkastningen på statens øvrige midler.»

Det første innskuddet i SPU ble foretatt i 1996 og 10. mai samme år fastsatte Finansdepartementet retningslinjer for forvaltningen. I forskriften var forvaltningen av fondet lagt til Norges Bank som hadde noe erfaring med internasjonal kapitalforvaltning. Inntil intern forvaltningskompetanse var blitt bygget opp benyttet banken eksterne forvaltere for hele aksjeporteføljen og betydelige deler av obligasjonsporteføljen. I avsnitt 3.5.6 om styringen av petroleumsfondet i Revidert nasjonalbudsjett for 1997 uttaler departementet følgende:

«[…] Et aktuelt spørsmål ved investeringer i egenkapitalinstrumenter er å trekke inn andre forvaltere enn Norges Bank for å sikre tilstrekkelig kompetanse i forvaltningen av petroleumsfondet. Norges Bank benytter i dag i noen grad eksterne forvaltere i forvaltningen av deler av de ordinære valutareservene, bl.a. for å få en god sammenlikning av sin egen forvaltning. Dette bør også gjelde petroleumsfondet.

Norges Bank omtaler spørsmålet om eksterne forvaltere i sitt brev av 10. april:

«Ut fra hensynet til best mulig å sikre at de enkelte rammer for lav risiko for den samlede portefølje (fordeling mellom aktivaklasser, valuta – og markedsfordeling m.v.) som er fastlagt i Finansdepartementets retningslinjer er overholdt til enhver tid, bør ansvaret for den samlede kontroll sentraliseres til én institusjon. Denne institusjonen bør imidlertid ha adgang til å benytte seg av andre forvaltere for deler av porteføljen. Det må gjennomgående være hensiktsmessig å overlate det operative ansvaret for eventuelle aksjeplasseringer til de forvaltere som kan gjøre dette mest kostnadseffektivt.»

Departementet legger til grunn at bruk av andre forvaltere bør organiseres slik at det fortsatt er Norges Bank som har et overordnet ansvar for den operative forvaltningen av fondets midler, og at banken setter ut deler av porteføljen til andre forvaltere (departementets utheving). I den sammenheng vises det til brevet fra Norges Bank av 10. april, det heter:

«I vurderingen av intern kontra ekstern forvaltning vil en legge hovedvekt på forretningsmessige kriterier. Der det er grunn til å forvente at andre enn Norges Bank er i stand til å utføre forvaltningen rimeligere, og/eller med høyere forventet avkastning, bør selve forvaltningsoppgaven settes ut. Det vil imidlertid skje ut fra en samlet risikostyring i Norges Bank, basert på Finansdepartementets retningslinjer.»

Ved valg av eksterne forvaltere forutsettes det at Norges Bank legger forretningsmessige kriterier til grunn. Både norske og utenlandske forvaltere kan være aktuelle i denne sammenheng.»

Som det fremgår av den uthevede omtalen ovenfor var departementet indirekte inne på muligheten for å benytte andre forvaltere i tillegg til banken, men da bare som noe som ble ansett som uaktuelt og uten noen form for drøftelse. Stortinget sluttet seg til departementets vurderinger i Innst. 373 S (2009–2010), men verken dette eller sammenhengen omtalen er gitt i, gir noen oppfordring for Stortinget til å drøfte det kompetansespørsmålet som vurderes her. Norges Bank har for øvrig stadig adgang til å benytte eksterne forvaltere i den operative gjennomføringen av forvaltningsoppdraget fra Finansdepartementet, jf. mandatet for forvaltningen av SPU § 1-8.

I avsnitt 4.4.3 i fondsmeldingen for 2009, Meld. St. 10 (2009–2010) Om forvaltningen av Statens pensjonsfond 2009, er det foretatt en vurdering av alternative forvaltningsmodeller som blant annet en modell der kapitalforvaltningsvirksomheten i Norges Bank skilles ut som et eget særlovselskap heleid av staten, tilsvarende Folketrygdfondet.12 Det gis ingen vurderinger av angjeldende kompetansespørsmål, men i avsnitt 4.2.2 redegjøres det for departementets vurdering av at det i prinsippet er verken innholdsmessige eller formmessige skranker for departementets adgang til å instruere banken om hvordan forvaltningen av SPU skal foregå. Fra meldingen hitsettes:

«Etter sentralbankloven § 2 gjelder det særlige regler for statsmyndighetenes adgang til å fatte vedtak om Norges Banks virksomhet. Vedtak kan bare fattes av Kongen i statsråd, etter at banken har fått anledning til å uttale seg. Melding om vedtak skal snarest mulig sendes Stortinget. Denne særskilte framgangsmåten gjelder imidlertid bare for de oppgavene som er regulert av sentralbankloven, det vil si de tradisjonelle sentralbankoppgavene. Etter pensjonsfondloven er det Finansdepartementet som er ansvarlig for forvaltningen av SPU, mens Norges Bank er operativ forvalter. Når banken på denne måten utfører oppgaver på vegne av departementet, kan banken instrueres uavhengig av framgangsmåten i sentralbankloven § 2 (min utheving), jf. Ot.prp. nr. 25 (1984–85) Om lov om Norges Bank og pengevesenet side 26.

Dermed er det i prinsippet verken innholdsmessige eller formmessige skranker for departementets adgang til å instruere banken om hvordan forvaltningen av SPU skal foregå, og det blir et hensiktsmessighetsspørsmål hvordan arbeidsoppgaver skal fordeles organisasjonsnivåene imellom. Spørsmålet i det følgende er hvordan grensen mellom Finansdepartementet og Norges Banks hovedstyre skal trekkes opp, jf. figur 4.»

Dette generelle prinsippet har bred støtte i Stortinget, jf. blant annet Innst. S nr. 277 (2008–2009) og Innst. 373 S (2009–2010).

Spørsmålet som tas opp her ble ikke behandlet i Meld. St. 7 (2018–2019).

11.3.2 Departementets vurderinger

Det er viktig at forvaltningen av SPU i en ekstraordinær situasjon om nødvendig kan legges til en annen forvalter enn Norges Bank. Spørsmålet er hvilket organ som kan treffe en slik beslutning og i hvilken form en slik beslutning må treffes, underforstått om lovtekst, forarbeider og antakelser om Stortingets forutsetninger medfører at det må eller bør skje i lovs form, eller om Kongen eller departementet kan gjennomføre en slik omlegging med hjemmel i lov om Statens pensjonsfond.

Departementets vurdering er at departementet, med hjemmel i lov om Statens pensjonsfond § 2 annet ledd annet punktum jf. § 7, allerede har rettslig kompetanse til å utpeke en annen forvalter enn Norges Bank. Gitt de klare føringene i forarbeider og stortingsmeldinger om at forvaltningen skal ligge til Norges Bank, vil en slik utpeking som utgangspunkt ikke være aktuelt uten Stortingets tilslutning. Det kan likevel være situasjoner hvor et slikt skifte kan være nødvendig for å sikre disposisjonsretten over midlene, og hvor tidshensyn gjør at denne beslutningen bør treffes av departementet, også hensyntatt at proposisjoner og kongelige resolusjoner kan fremmes og behandles raskt. Det kan for eksempel være i krisesituasjoner hvor Norges Banks ledelse er kompromittert eller fiendtlige krefter har tatt kontroll over banken.

Departementet ønsker Stortingets tilslutning til at departementet etter lov om Statens pensjonsfond rettslig sett har denne kompetansen. I en ellers krevende situasjon vil det være en klar fordel at det ikke oppstår tvil om dette kompetansespørsmålet, at det ikke må brukes tid på en lovsak eller måtte vurderes om konstitusjonell nødrett kan gjøres gjeldende. Tidsbesparelsen som ligger i at en slik beslutning ikke må til Stortinget eller Kongen i statsråd kan være verdifull, også om en skulle anta at scenarioene denne type situasjoner er aktuelle for vil bygges opp over tid.

Det rettslige utgangspunktet er at det er regjeringen som i medhold av Grunnloven § 313 har alminnelig organisasjonsmyndighet. Så langt organisasjonsmyndigheten rekker, har regjeringen kompetansetildelingskompetanse. Innenfor læren om kompetansetildeling gjelder læren om delegering. Det alminnelige utgangspunktet for læren om delegering er at det overordnede organet kan ta tilbake kompetanse det har delegert. Uten holdepunkter for noe annet vil det overordnete organet da også kunne delegere kompetansen til noen andre, innenfor de rammer som må hensyntas. Det er imidlertid bare når et organ tildeler kompetanse av en art som det selv har, at betegnelsen delegering blir brukt.

Spørsmålet er dermed om de føringene som ligger i forutsetningen om at Norges Bank skal være operativ forvalter av SPU innebærer en rettslig skranke av noen art. Eventuelle rettslige skranker kan enten være 1) at Stortinget ved behandlingen av spørsmål som har med forvaltningen av SPU å gjøre, har ment at departementet ikke selv skal kunne forestå den operasjonelle forvaltningen uten samtidig å sette ned en rettslig skranke for departementets mulighet til å legge forvaltningen til en annen aktør enn Norges Bank eller 2) at Stortinget har utpekt Norges Bank med bindende virkning slik at forvaltningen ikke kan legges til noen andre uten en forutgående lovendring.

Departementets vurdering er at det ikke foreligger noen slike rettslige skranker, og at den alminnelige læren om delegasjon dermed gjelder. Dette må ikke forveksles med de politiske bindingene, og som også er noe av bakgrunnen for at regjeringen forela spørsmålet om utskilling av forvaltningen av SPU fra Norges Bank for Stortinget i en egen melding, jf. Meld. St. 7 (2018–2019). Planverk for håndtering av kriser er omfattet av sikkerhetslovens bestemmelser og gradert materiale behandles deretter. Departementet kan derfor ikke i proposisjonen her gå nærmere inn på hvilke situasjoner et slikt tiltak er tenkt brukt for, eller hvordan dette praktisk skal gjennomføres, for at sikkerheten skal være ivaretatt for alle sider ved en slik endring.

Nærmer om departementets juridiske vurdering

Det følger av § 2 første ledd i lov om Statens pensjonsfond at «Statens pensjonsfond forvaltes av Finansdepartementet.» Når Stortinget i lov legger kompetanse til et departementet, medfører det ingen avgjørende beslutning om hvilket organ som hierarkisk sett skal utøve myndigheten. Myndigheten kan utøves av regjeringen (Kongen i statsråd), og når ikke annet er bestemt, vil myndigheten kunne delegeres til et underordnet organ.14

Videre er det gjennom § 2 første og annet ledd samt § 7 bestemt at departementet skal fastsette nærmere bestemmelser om den operative gjennomføringen av forvalteroppdraget for SPU, jf. at det i § 7 er uttrykt at «(d)epartementet kan gi utfyllende bestemmelser til loven». Lov om Statens pensjonsfond legger opp til at den operative gjennomføringen av forvaltningen av SPU skal foretas av Norges Bank, etter retningslinjer fastsatt av Finansdepartementet.

Det er ingen drøftelser i forarbeidene til lov om Statens pensjonsfond, Ot.prp. nr. 2 (2005–2006) Om lov om Statens pensjonsfond, av om departementet kan velge å utføre den operative forvaltningen selv. Heller ikke i Pensjonsmeldingen som det siktes til i forarbeidene – St.meld. nr. 12 (2004–2005) Pensjonsreform – trygghet for pensjonene – er det noen direkte drøftelser av dette kompetansespørsmålet. I Pensjonsmeldingen vises det kun til at Pensjonskomiteen gikk inn for at det skal bygges videre på forvaltermiljøet i Norges Bank.

Lov om Statens pensjonsfond og dens forarbeider gir heller ingen andre nærmere føringer for oppgavefordelingen eller nærmere bestemmelser om hvordan Finansdepartementet skal utøve sitt forvalteransvar. Det er dermed i utgangspunktet opp til departementet å bestemme hvilke oppgaver som skal utføres i departementet, og hvilke som skal utføres hos forvalter.15 Det nevnes her at departementet anser at departementets kompetanse omfatter det å pålegge Norges Bank oppgaver for beredskapsformål og som naturlig hører sammen med forvaltningsoppgaven banken er pålagt med hjemmel i denne loven.

Det er praktiske, økonomiske og prinsipielle grunner til at departementet ikke kan og bør påta seg en operativ kapitalforvalterrolle. Den operative kapitalforvaltningen av et fond i den størrelsesorden SPU er i er en omfattende virksomhet som ikke hører naturlig hjemme i et departement. Selv en svært indeksnær forvaltning av fondet vil kreve tilgang til spesialkompetanse og styringssystemer av mange slag. Det vil derfor ikke være mulig i praksis å organisere den operative kapitalforvaltningen innenfor Finansdepartementet.

Økonomiske grunner tilsier videre at den operative forvaltningen bør ligge utenfor departementsstrukturen. Det vises til at Norges Bank historisk har skapt en meravkastning utover referanseindeksen på om lag ¼ prosentenhet i gjennomsnitt pr år. Dette tilsvarer rundt 20 milliarder kroner årlig med dagens størrelse på SPU.

Mer prinsipielt er det vanskelig å tenke seg at et departement som operativ kapitalforvalter av SPU skal utøve det statlige eierskapet i mer enn 9 000 utenlandske selskaper. I kommunikasjonen mot de utenlandske markedene hvor fondet har eierandeler i børsnoterte selskaper, er det blitt lagt vekt på at Norges Bank opptrer som en finansiell investor som agerer uavhengig, dog innenfor et transparent mandat, og ikke av et politisk styrt departement. Det kan heller ikke utelukkes at departementets ordinære oppgaver som regulatormyndighet innenfor både skatterett og finansmarkedsregulering kan komme i konflikt med utøvelse av eierrollen i selskapene fondet er investert i.

Det er nærliggende å anta at disse praktiske, økonomiske og prinsipielle grunnene er bakgrunnen for at drøftelsene om hvor den operative forvaltningen skal ligge, har dreid seg om den skulle forbli i landets sentralbank eller om en skulle velge andre aktører som eksempelvis et eget særlovselskap, heller enn å handle om at den skulle ligge i departementet. Så lenge Stortinget ikke har drøftet om det i dette spørsmålet skal gjelde noe avvik fra det rettslige utgangspunktet om at det er regjeringen som i medhold av Grunnloven § 3 har alminnelig organisasjonsmyndighet, legger imidlertid departementet til grunn at det ikke foreligger noen rettslig skranke for at departementet kan forestå forvaltningen selv.

Det neste spørsmålet er dermed om Stortinget ved vedtakelsen av § 2 annet ledd implisitt har tatt stilling til at den operative forvaltningen av SPU skal og må ligge til Norges Bank, med den konsekvens at departementet ikke kan utpeke en annen aktør til denne oppgaven (kompetansetildelingskompetanse).

Det rettslige utgangspunktet også for dette spørsmålet er at det er regjeringen (Kongen i statsråd) som i medhold av forfatningen har alminnelig organisasjonsrett. Så langt organisasjonsmyndigheten rekker, har regjeringen kompetansetildelingskompetanse. Når myndighet er lagt til et direktorat eller et annet organ utenfor departementene kan dette stille seg annerledes.16 Uten særskilt regulering av kompetansespørsmålet kan regjeringen (Kongen i statsråd) eller departementet legge myndigheten til et organ under organer som er tildelt oppgaven i loven, men det kan være tvilsomt om myndighet kan leggs til et organ utenfor instruksjonsmyndigheten til det organet som er tildelt myndigheten i loven. Begrepet delegasjon benyttes vanligvis bare når et organ tildeler myndighet det selv har.

Innenfor oppgaven med å forvalte SPU er Norges Bank som et underordnet organ å regne, jf. redegjørelsen gitt i fondsmeldingen for 2009 hvor det fremgår at det i prinsippet er verken innholdsmessige eller formmessige skranker for departementets adgang til å instruere banken om hvordan forvaltningen av SPU skal foregå.

I henhold til en naturlig språklig forståelse av første punktum i § 2 annet ledd i lov om Statens pensjonsfond fremgår det klart at SPU skal plasseres som innskudd på konto i Norges Bank. Samme ledd annet punktum lyder: «Motverdien forvaltes etter nærmere regler fastsatt av departementet, jf. § 7.» Spørsmålet er hva som er en naturlig språklig forståelse av dette punktet – som ikke er like klart formulert som første punktum – og hvordan det skal forstås i sammenheng med første punktum. Forutsetningen om at verdien skal samsvare mellom innskuddet og investeringene gir en nokså klar indikasjon på at Norges Bank også skal forestå den operative forvaltningen.

Generelt og særlig med den noe uklare ordlyden som følger av § 2 annet ledd annet punktum er det nødvendig å gå til forarbeidene for å kunne vurdere om formålet med bestemmelsen er å avskjære departementet muligheten til å velge en annen aktør enn den som er omtalt i lovbestemmelsen; her Norges Bank. Hovedvekten i forarbeidene ble, som det fremgår ovenfor, lagt på siktemålet om at fondet skulle være et finanspolitisk styringsmiddel, og organiseringen av den operative forvaltningen ble vektlagt i liten grad. Kompetanse til å velge andre forvaltere er som nevnt verken drøftet eller tatt opp som mulighet. Valget av Norges Bank som forvalter i sin tid skyldtes hovedsakelig at banken allerede satt med kapitalforvaltningskompetanse, og at en da slapp å bygge opp et nytt kompetansemiljø. Ingen av disse observasjonene tilsier at Stortinget har hatt til hensikt å avskjære en mulighet for å velge en annen aktør.

Noe veiledning kan trolig likevel hentes fra at departementet foreslo at gjeldende organisering skulle videreføres. Departementet beskriver beslutningsgrunnlaget for den gjeldende organiseringen som foreslås videreført som delegasjon fra Finansdepartementet. Normalt vil dette forstås som om det er opp til den som delegerer kompetansen å velge aktør, innenfor de rammer som må hensyntas. Slike rammer vil eksempelvis være saklig fundering, herunder at valg av forvalter må være i overensstemmelse med formålet med lov om Statens pensjonsfond generelt og SPU spesielt samt at styring og kontroll med forvaltningen må sikres på en hensiktsmessig måte.

Samtidig er det slik at det ikke er tvilsomt at banken selv kan velge å sette deler av forvaltningen til eksterne forvaltere, jf. mandatet for forvaltningen av SPU § 1-8 og Stortingets tilslutning i Innst. 373 S (2009–2010) til følgende uttalelse i avsnitt 3.5.6 om styringen av petroleumsfondet i Revidert nasjonalbudsjett for 1997 «[…] bruk av andre forvaltere bør organiseres slik at det fortsatt er Norges Bank som har et overordnet ansvar for den operative forvaltningen av fondets midler, og at banken setter ut deler av porteføljen til andre forvaltere.» Departementet legger til grunn at kompetansen er omfattende. Så sent som mot slutten av 1990-tallet benyttet banken eksterne forvaltere for hele aksjeporteføljen og betydelige deler av obligasjonsporteføljen.

Departementet antar at Stortinget forutsatte at ovennevnte ordning ikke var i strid med det kravet som vanligvis gjelder om at regjeringen (Kongen i statsråd) eller departementene må ha fullmakt fra Stortinget for å delegere eller tildele kompetanse til noen som ikke er undergitt organisasjonsmyndigheten.

Departementets vurdering er altså at det kan antas at verken ordlyden i § 2 annet ledd eller uttalelser i forarbeidene om denne bestemmelsen tyder på at lovgiver har ment å avskjære at departementet kan legge forvaltningen til annen aktør enn Norges Bank. Konklusjonen støttes, slik departementet ser det, av en fra det mer til det mindre-fortolkning av den vide delegasjonsadgangen som følger av § 2 første ledd sett i sammenheng med at banken på sin side har en vid adgang til å benytte eksterne forvaltere.

Grunnloven § 28 gjelder alle slags saker som hører under regjeringen, både oppgaver den har myndighet i etter forfatningen og oppgaver som er lagt til den ved lov eller stortingsvedtak. Departementet legger til grunn at en beslutning om å legge forvaltningen av SPU til en annen aktør enn Norges Bank ikke medfører en sak av viktighet i denne bestemmelsens forstand og dermed måtte avgjøres i Kongen i statsråd.

Styringsstrukturen sikrer at fondets overordnede strategi og risikoprofil er forankret i Stortinget. En bred forankring av viktige sider ved investeringsstrategien er en forutsetning for en langsiktig og god forvaltning. Den viktigste forankringen skjer gjennom Stortingets behandling av den årlige fondsmeldingen. Stortingets behandling danner grunnlaget for de rammer som er nedfelt i mandatet for SPU. Beslutninger som påvirker det samlede risikonivået i fondet, er i liten grad lagt til forvalter. En klar tildeling av fullmakter sørger samtidig for at løpende beslutninger i den operative forvaltningen tas nær markedene fondet investeres i. Mandatet fra Finansdepartementet til Norges Bank er derfor i hovedsak prinsippbasert og rammepreget, og forutsetter at forvalter fastsetter mer detaljerte interne bestemmelser. Dette er en styringsstruktur som vil kunne videreføres også om departementet skulle velge å delegere oppgaven til en annen aktør.

Departementets vurdering av kompetansespørsmålet gjør at det ikke er verken naturlig eller påkrevet med en endring av ordlyden i § 2 annet ledd annet punktum. Da dette gjelder et spørsmål om kompetansefordeling mellom Stortinget og regjeringen, og loven ikke regulerer rettigheter eller plikter for private aller andre utenfor statsforvaltningen antar departementet at Stortingets tilslutning til departementets vurdering av dette kompetansetildelingsspørsmålet ved behandlingen av denne lovproposisjonen, bør medføre en tilstrekkelig klargjøring av departementets fullmakt.

11.4 Uttak fra SPU for likviditetsformål – beredskap

11.4.1 Gjeldende rett

Det følger av Grunnloven § 75 bokstav d at det tilkommer Stortinget «å bevilge de pengesummer som er nødvendige for å dekke statens utgifter». Stortinget utøver i første rekke sin bevilgningsmyndighet gjennom de årlige statsbudsjetter. Gjennom statsbudsjettet fastsetter Stortinget hvor store utgifter som kan benyttes til ulike formål i vedkommende budsjettår.

Paragraf 5 i lov om Statens pensjonsfond uttrykker at midlene i Statens pensjonsfond bare kan anvendes til en beløpsmessig overføring til statsbudsjettet etter vedtak i Stortinget. Av merknaden til § 5 fra lovforarbeidene, Ot.prp. nr. 2 (2005–2006) Om lov om Statens pensjonsfond side 10), fremgår det at bestemmelsen definerer Statens pensjonsfonds utgifter, og at «(u)tgiftene til Statens pensjonsfond – Utland består av en årlig overføring til statskassen etter vedtak i Stortinget. Stortinget har tidligere trukket opp retningslinjer for Statens petroleumsfond som tilsier at overføringen dekker det oljekorrigerte budsjettunderskuddet slik det anslås i nysaldert budsjett. Retningslinjene for budsjettpolitikken innebærer at det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet over tid skal svare til forventet realavkastning av kapitalen i utenlandsdelen av Statens pensjonsfond ved inngangen til budsjettåret. […]»

Ordlyden i lov om Statens pensjonsfond § 5 trekker sterkt i retning av at midlene i SPU kun kan overføres til statsbudsjettet etter vedtak i Stortinget, og ikke benyttes på annen måte.

For gjennomføringen av budsjettbehandlingen, har Stortinget vedtatt bevilgningsreglementet17. Reglementet gjelder for statsbudsjettet og statsregnskapet medregnet folketrygden. Unntak fra bestemmelsene i bevilgningsreglementet krever uttrykkelig vedtak i Stortinget.

Det følger av bevilgningsreglementet § 5 annet ledd om bevilgningsvedtak at bevilgninger ikke kan overskrides uten at det foreligger særlig hjemmel for dette. Bevilgningsreglementet § 11 om budsjettendringer i løpet av budsjettåret er en slik særlig unntakshjemmel, og omhandler vilkår og prosess for håndtering av tilleggsbevilgninger.

Det følger av § 11 første ledd at dersom det oppstår en uforutsett og nødvendig utgift for staten som det ikke er mulig å dekke av en gitt bevilgning, kan det fremmes forslag til Stortinget om tilleggsbevilgning. Det følger også av første ledd, jf. annet ledd, at Kongen i statsråd kan samtykke til at det pådras utgifter uten bevilgningsmessig dekning.

Samtykke i henhold til bevilgningsreglementet § 11 annet ledd kan på vilkår som nevnt i § 11 første ledd gis til at det pådras utgifter uten bevilgningsmessig dekning for inntil fem millioner kroner under den enkelte utgiftspost. Det samme gjelder for større beløp dersom det er uomgjengelig nødvendig å pådra utgifter før Stortinget kan gi tilleggsbevilgning. Dersom det til tross for en akutt situasjon er mulig å vente på Stortingets bevilgning, kan fullmakten ikke brukes. Det må i denne forbindelse tas hensyn til at proposisjoner kan fremmes like raskt som kongelige resolusjoner, og at Stortinget har muligheter til å forsere behandlingen i spesielle saker. I enkelte tilfeller kan det også være mulig å avvente Stortingets behandling uten tidstap ved å forberede de nødvendige tiltakene med forbehold om Stortingets samtykke.

Når fullmakten benyttes, skal det fremmes bevilgningsforslag for Stortinget så snart som mulig. Inntil Stortinget har ferdigbehandlet forslaget om tilleggsbevilgning, må utgiftene begrenses til det som er strengt nødvendig.

11.4.2 Departementets vurderinger

I en krisesituasjon kan det være slik at staten ikke har tilgang på likviditet fordi kontoordningen i Norges Bank (statens foliokonto) ikke er tilgjengelig. Det kan for eksempel være i krisesituasjoner hvor Norges Banks ledelse er kompromitert eller fientlige krefter har tatt kontroll over banken. Regjeringen bør for slike spesielle situasjoner kunne ha tilgang til midlene i SPU (uttak) til bruk som finansiering for statens eventuelle forpliktelser. Dette er en annen årsak til likviditetsmangel enn den som omtales i kapittel 11.2.4.3.

Lov om Statens pensjonsfond § 5 uttrykker at midlene i Statens pensjonsfond bare kan anvendes til en beløpsmessig overføring til statsbudsjettet etter vedtak i Stortinget.

Departementet kan ikke se at det er noe i forarbeidene som indikerer at en i lovarbeidet har ment å ta stilling til om dette skal gjelde også i en nødsituasjon, og formåls- og nødrettsbetraktninger kan tas til inntekt for at det må være adgang til det. Ordlyden er imidlertid forholdsvis klar, og departementet legger til grunn at § 5 innebærer en rettslig skranke som i utgangspunktet hindrer regjeringen i å trekke på fondet for likviditetsformål.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at det inntas et nytt første punktum i nytt tredje ledd i § 7 i lov om Statens pensjonsfond (etter renummerering) som medfører at regjeringen skal kunne trekke på fondet som finansiering dersom kontoordningen i Norges Bank (statens foliokonto) ikke er tilgjengelig. Fullmakten bør legges til Kongen i statsråd slik at den ikke kan delegeres. Fullmakten bør forbeholdes situasjoner hvor det er hensyntatt at proposisjoner kan fremmes like raskt som kongelige resolusjoner, og at Stortinget har muligheter til å forsere behandlingen i spesielle saker. Fullmakten vil ikke omfatte beslutninger om å pådra staten utgifter – for slike beslutninger vil bevilgningsreglementets bestemmelser om alminnelige fullmakter og beredskapsfullmakter gjelde på vanlig måte.

Det vises til forslag til nytt tredje ledd nytt første punktum i § 7 i lov om Statens pensjonsfond.

11.5 Etikkrådets behandling av personopplysninger

11.5.1 Bakgrunn

Finansdepartementet har fastsatt etisk motiverte retningslinjer for observasjon og utelukkelse fra Statens pensjonsfond utland (SPU) (retningslinjene) med hjemmel i lov om Statens pensjonsfond § 7 og kongelig resolusjon 19. november 2004. Etikkrådet for Statens pensjonsfond utland vurderer med utgangspunkt i retningslinjene om selskaper SPU er investert i, har produksjon eller atferd i strid med kriteriene i retningslinjene. Basert på tilrådinger fra Etikkrådet beslutter Norges Banks hovedstyre observasjon og utelukkelse av selskaper fra SPU.

For å utføre sitt oppdrag i henhold til retningslinjene skal Etikkrådet innhente «nødvendig informasjon på fritt grunnlag og sørge for at saken er godt opplyst», jf. retningslinjene § 5 tredje ledd. Når Etikkrådet utreder et selskap innhentes det informasjon fra offentlig tilgjengelige kilder som aviser og rettsavgjørelser, direkte fra berørte selskaper og fra konsulenter engasjert av Etikkrådet. Dersom det er nødvendig for å opplyse saken, innhenter og behandler Etikkrådet også opplysninger om personer som i større eller mindre grad har tilknytning til selskapet som utredes. Dette kan være aktuelt i saker om brudd på kriterier knyttet til menneskerettigheter, miljø og korrupsjon. Opplysningene behandles og lagres av Etikkrådet i forbindelse med rådets arbeid.

Denne type opplysninger vil kunne utgjøre personopplysninger etter personopplysningsloven (lov 15. juni 2018 nr. 38 om behandling av personopplysninger). Personopplysningsloven, som trådte i kraft 20. juli 2018, gjennomfører EUs personvernforordning («forordningen») i Norge og gjør personvernforordningen til norsk lov. Personopplysninger er i forordningen artikkel 4 nr. 1 definert som enhver opplysning om en identifisert eller identifiserbar fysisk person («den registrerte»).

Den nye personopplysningsloven innebærer enkelte innstramminger i forhold til tidligere personopplysningslov og medfører at Etikkrådet trenger et særskilt rettsgrunnlag for å videreføre gjeldende praksis knyttet til behandling av personopplysninger. Dette gjelder særlig kravet etter forordningen om et supplerende rettsgrunnlag i nasjonal rett for å kunne behandle personopplysninger, og med særskilte krav for særlige kategorier av personopplysninger.

Etikkrådet har på denne bakgrunn sendt departementet brev 12. februar 2018 og bedt om enkelte endringer i retningslinjene som Etikkrådet anser nødvendige for å kunne utføre sitt samfunnsoppdrag i overensstemmelse med ny lov. Etikkrådets forslag til endringer i retningslinjene vil berøre rettighetene til en ubestemt krets av personer, og dermed ha forskrifts innhold. Departementet har i dag ikke myndighet til å fastsette bestemmelser med denne type innhold som ledd i forvaltningen av SPU.

Etikkrådet vil være behandlingsansvarlig etter forordningen for alle personopplysninger som behandles i medhold av retningslinjene. I henhold til forordningen artikkel 4 nr. 7 defineres behandlingsansvarlig som en «fysisk eller juridisk person, en offentlig myndighet, en institusjon eller ethvert annet organ som alene eller sammen med andre bestemmer formålet med behandlingen av personopplysninger og hvilke midler som skal benyttes». Som behandlingsansvarlig er Etikkrådet ansvarlig for at personopplysninger behandles i samsvar med forordningen, jf. artikkel 5 nr. 2. Dette gjelder uavhengig av om Etikkrådet innhenter opplysninger selv eller ved hjelp av tredjeparter.

Det mest aktuelle behandlingsgrunnlaget for Etikkrådet synes å være forordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav e som sier at behandlingen er lovlig dersom den «er nødvendig for å utføre en oppgave i allmennhetens interesse eller utøve offentlig myndighet som den behandlingsansvarlige er pålagt».

Det følger av forordningen artikkel 6 nr. 2 at medlemsstatene kan innføre mer «spesifikke bestemmelser for å tilpasse anvendelsen av reglene for behandling i denne forordning med henblikk på å sikre samsvar med nr. 1 bokstav c) og e) ved nærmere å fastsette mer spesifikke krav til behandlingen samt andre tiltak som har som mål å sikre en lovlig og rettferdig behandling». Det følger videre av artikkel 6 nr. 3 at «grunnlaget for behandlingen» nevnt i nr. 1 bokstav e «skal fastsettes» i unionsretten eller i medlemsstatenes nasjonale rett. Ifølge forarbeidene til personopplysningsloven18 innebærer dette at artikkel 6 nr. 1 bokstav e alene ikke kan utgjøre behandlingsgrunnlag, men at den behandlingsansvarlige i tillegg må kunne vise til et supplerende rettsgrunnlag for behandlingen i nasjonal rett, for eksempel lov- eller forskriftsbestemmelser.19

De nærmere kravene til det supplerende rettsgrunnlaget fremgår av artikkel 6 nr. 3 annet punktum, som lyder:

«Formålet med behandlingen skal være fastsatt i nevnte rettslige grunnlag eller, når det gjelder behandlingen nevnt i nr. 1 bokstav e), være nødvendig for å utføre en oppgave i allmennhetens interesse eller utøve offentlig myndighet som den behandlingsansvarlige er pålagt. Nevnte rettslige grunnlag kan inneholde særlige bestemmelser for å tilpasse anvendelsen av reglene i denne forordning, blant annet de generelle vilkårene som skal gjelde for lovligheten av den behandlingsansvarliges behandling, hvilken type opplysninger som skal behandles, berørte registrerte, enhetene som personopplysningene kan utleveres til, og formålene med dette, formålsbegrensning, lagringsperioder samt behandlingsaktiviteter og framgangsmåter for behandling, herunder tiltak for å sikre lovlig og rettferdig behandling, slik som dem fastsatt med henblikk på andre særlige behandlingssituasjoner som nevnt i kapittel IX. Unionsretten eller medlemsstatenes nasjonale rett skal oppfylle et mål i allmennhetens interesse og stå i et rimelig forhold til det berettigede målet som søkes oppnådd.»

Dersom behandlingen utgjør et inngrep i retten til privatliv etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8, vil også disse bestemmelsene stille krav til rettsgrunnlaget, jf. Prop. 56 LS avsnitt 6.4. Det fremgår at forordningen må tolkes og anvendes i lys av Grunnloven og EMK. Grunnloven § 102 har klare likhetstrekk med EMK artikkel 8, og må tolkes i lys av denne. Inngrep i retten etter EMK artikkel 8 nr. 1 må kunne rettferdiggjøres etter artikkel 8 nr. 2, som krever at inngrepet må ha tilstrekkelig hjemmel, ha et legitimt formål og være forholdsmessig. Det stilles videre krav om at rettsgrunnlaget skal være tilgjengelig og forutberegnelig. Hva som er tilstrekkelig rettsgrunnlag for inngrep, beror på en konkret vurdering, blant annet av hvor inngripende behandlingen er.

I korrupsjonssaker behandler Etikkrådet personopplysninger om straffbare forhold, for eksempel om mistanke, siktelse eller dom mot ledende personer mv. i et selskap. Navngitte enkeltindivider vil ikke fremgå av tilrådingene, som offentliggjøres i forbindelse med Norges Banks beslutninger på bakgrunn av rådet, men slike navn vil finnes i Etikkrådets kildedokumenter. Behandling av personopplysninger om straffedommer og lovovertredelser er undergitt en særskilt regulering i forordningen artikkel 10, men bestemmelsen stiller ingen ytterligere krav til rettsgrunnlaget så lenge behandlingen skjer under «en offentlig myndighets kontroll». Det er således tilstrekkelig med behandlingsgrunnlag i samsvar med artikkel 6 nr. 1. For å unngå enhver tvil, anbefaler likevel Etikkrådet at det presiseres i forskrift at Etikkrådet kan behandle slike opplysninger.

Opplysningene som Etikkrådet behandler kan omfatte såkalte særlige kategorier av personopplysninger, jf. forordningen artikkel 9 nr. 1. Etikkrådet vil ha behov for å behandle slike personopplysninger for eksempel i forbindelse med utredning av selskaper under menneskerettighetskriteriet. Et konkret eksempel kan være at Etikkrådet mottar opplysninger om fagforeningstilknytningen til enkeltpersoner i et selskap. Behandling av særlige kategorier av personopplysninger er i utgangspunktet forbudt, men det kan gjøres unntak fra forbudet på visse vilkår, jf. forordningen artikkel 9 nr. 2. Forordningen artikkel 9 annet ledd bokstav g fastslår at særlige kategorier av personopplysninger kan behandles dersom «behandlingen er nødvendig av hensyn til viktige allmenne interesser, på grunnlag av unionsretten eller medlemsstatenes nasjonale rett som skal stå i et rimelig forhold til det mål som søkes oppnådd, være forenlig med det grunnleggende innholdet i retten til vern av personopplysninger og sikre egnede og særlige tiltak for å verne den registrertes grunnleggende rettigheter og interesser».

Forordningen artikkel 14 gir bestemmelser om informasjon som skal gis dersom personopplysningene ikke er innhentet fra den registrerte. Det fremgår av artikkel 14 nr. 5 bokstav c at nr. 1–4 i samme artikkel ikke får anvendelse dersom og i den grad innsamlingen er uttrykkelig fastsatt i nasjonal rett som «(…) inneholder egnede tiltak for å verne den registrertes berettigede interesser».

I det følgende gir departementet sine vurderinger av hvilke regelverksendringer som bør fastsettes med sikte på at Etikkrådet skal kunne utføre sitt samfunnsoppdrag i overensstemmelse med ny personopplysningslov. Vurderingen omhandler også Norges Banks arbeid på dette området.

11.5.2 Departementets vurderinger

Departementets vurdering er at det bør tilrettelegges for at Etikkrådet skal kunne videreføre gjeldende praksis for behandling av personopplysninger når det utfører sitt oppdrag i henhold til retningslinjene. I tillegg bør det tilrettelegges for at Norges Bank har tilstrekkelig behandlingsgrunnlag i den grad banken behandler personopplysninger i sitt arbeid under retningslinjene. Eksempler kan være opplysninger mottatt når banken skal treffe beslutninger basert på råd fra Etikkrådet jf. retningslinjene § 6 første ledd og ved informasjonsutveksling og koordinering mellom banken og Etikkrådet jf. retningslinjene § 7. For at dette skal kunne skje på en lovlig måte i henhold til personopplysningsloven og forordningen, må behandlingen av personopplysninger ha et supplerende rettsgrunnlag, jf. artikkel 6 nr. 1 bokstav e, jf. Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. Det supplerende rettsgrunnlaget må utformes i samsvar med kravene i artikkel 6 nr. 3. Departementet mener at et slikt supplerende rettsgrunnlag bør gis som forskrift. Etter departementets vurdering bør det videre fastsettes forskriftsbestemmelser som åpner for at Etikkrådet og Norges Bank kan behandle særlige kategorier av personopplysninger, jf. artikkel 9 nr. 2 bokstav, og det bør også presiseres at det kan behandles personopplysninger om straffbare forhold mv., jf. artikkel 10.

Etikkrådet og Norges Bank innhenter og behandler personopplysninger av hensyn til en forsvarlig gjennomføring av deres oppgaver etter retningslinjene. Konsekvensene av at registrerte har informasjonsrettigheter, er blant annet økt risiko for publisitet rundt Etikkrådets og Norges Banks undersøkelser, noe som kan svekke Etikkrådets og Norges Banks muligheter til å kunne fremskaffe et dekkende beslutningsgrunnlag. Etter departementets vurdering vil det etter omstendighetene kunne være nødvendig at Etikkrådet og Norges Bank har anledning til å fritas fra denne informasjonsplikten for at det skal kunne utføre sitt samfunnsoppdrag på en hensiktsmessig måte. Det kan gjøres unntak fra informasjonsrettighetene når innsamling og utlevering er fastsatt i medlemsstatenes nasjonale rett, herunder forskrift, som den behandlingsansvarlige er underlagt og som inneholde egnede tiltak for å verne den registrertes interesser.

Det følger av lov om Statens pensjonsfond § 7 at «(d)epartementet kan gi utfyllende bestemmelser til gjennomføring av loven». Selv om ordlyden ikke gir noen umiddelbar veiledning i om departementet med hjemmel i denne kan fastsette bestemmelser som regulerer rettighetene til en ubestemt krets av personer, mener departementet at det ikke er tvilsomt at den ikke gir departementet denne type myndighet. Det følger av forarbeidene til bestemmelsen at den er ment for å kunne gi utfyllende bestemmelser for den operative forvaltningen av Statens pensjonsfond, jf. Ot.prp. nr. 2 (2005–2006).

Til bruk for fastsettelse av ovennevnte forskriftsbestemmelser foreslår departementet at det inntas en hjemmel for forskrifter om behandling av personopplysninger i lov om Statens pensjonsfond. Rammen for departementets myndighet bør være at departementet kan gi forskrift om Etikkrådets og Norges Banks behandling av personopplysninger, herunder hvilke personopplysninger som kan behandles, adgangen til viderebehandling og unntak fra den registrertes rettigheter.

Dersom Etikkrådet og Norges Bank senere vil kunne treffe noen form for helautomatiserte beslutninger, er bestemmelsen ment også å gi hjemmel for forskrifter om automatiserte avgjørelser, jf. forordningen artikkel 22. Departementet vil da kunne gi nærmere unntak i forskriften, innenfor rammene av artikkel 23, dersom det skulle være behov.

Det forutsettes at formålet med behandlingen av personopplysningene skal fremgå av forskriften, noe som er nødvendig blant annet for å sette en ramme for Etikkrådets adgang til viderebehandling av opplysningene. Etter departementets vurdering bør det også gis hjemmel for forskrifter om viderebehandling av personopplysninger. I henhold til personvernforordningen artikkel 6 nr. 4, jf. artikkel 5 nr. 1 bokstav b, er det behov for et særskilt rettsgrunnlag i nasjonal rett dersom personopplysninger som allerede er innsamlet til ett formål, skal brukes for et annet og uforenlig formål.

Det er viktig at Etikkrådet og Norges Bank bruker personopplysninger skjønnsomt og har gode rutiner og prosesser for å etterleve kravene i personopplysningsloven og forordningen.

Forslag til lov og forskrift skal normalt legges ut på høring, jf. utredningsinstruksen § 3-3. Høring kan likevel unnlates dersom den må anses som åpenbar unødvendig. Departementet mener dette unntaket kommer til anvendelse for lovendringen ut fra tidshensyn samt at bestemmelsen tar sikte på å videreføre adgangen til behandling som foretas i dag. Videre vil de materielle bestemmelsene uansett følge av forskriften som skal sendes på høring. Lovendringen handler i all hovedsak om kompetansetildeling, og hvor kompetansen vil gjelde innenfor ovennevnte ramme hvor det er angitt tydelig hvilke unntak etter personopplysningsregelverket det er aktuelt å gi forskriftsbestemmelser for.

Forslag til forskriftsbestemmelser vil med forbehold om Stortingets tilslutning til lovendringen bli sendt på høring i forbindelse med fremleggelsen av denne proposisjonen.

Det vises til forslag til nytt annet ledd i § 10 i lov om Statens pensjonsfond.

11.6 Øvrige forslag

11.6.1 Innledning

Departementet foreslår også enkelte redaksjonelle endringer i lov om Statens pensjonsfond. Det følger av lovens § 2 første ledd at Statens pensjonsfond forvaltes av «Finansdepartementet». Det må antas at når «Finansdepartementet» er benyttet i lovteksten i stedet for «departementet» skyldes det en inkurie, jf. Kongens prerogativ i henhold til Grunnloven § 12 annet ledd første setning til å fordele «forretningene blant statsrådets medlemmer således som han finner det tjenlig». Det vesentlige her er at forvaltningen av fondet er lagt til et departement, noe som medfører at det ikke kreves en særlig beslutning om å delegere kompetansen til departementet. Det vises til forslag til ny § 3 første ledd første punktum. Det følger av § 2 annet ledd første punktum at Statens pensjonsfond utland plasseres som innskudd på konto i Norges Bank. Utvalgets forslag om å fjerne ordene på konto følges ikke opp. Disse ordene tydeliggjør at midlene ikke utgjør egenkapital på Norges Banks balanse. Navnebyttet Statoil ASA gjorde 15. mai 2018 til Equinor ASA gjenspeiles i forslag til endring av § 4 annet ledd nr. 6 og § 4 tredje ledd. I loven benyttes i dag begrepene regler og bestemmelser. Ordet regler erstattes med bestemmelser, se forslag til § 3 annet ledd annet punktum og tredje ledd annet punktum. Ledd i paragrafene foreslås nummerert.

Departementet behandler i det følgende også utvalgets forslag om å innta i loven at departementet skal evaluere måloppnåelsen i forvaltningen og rapportere vurderingene regelmessig til Stortinget.

11.6.2 Gjeldende rett og sentralbanklovutvalgets vurderinger

Departementet rapporterer om sine vurderinger av forvaltningen i årlige meldinger til Stortinget. Utvalget foreslo at det i loven presiseres at departementet som i dag skal «evaluere forvaltningen av Statens pensjonsfond og rapportere til Stortinget i årlige meldinger», jf. utvalgets utkast til ny § 9 i lov om Statens pensjonsfond. Utvalget uttalte at departementet bør innhente bistand fra eksperter fra inn- og utland i dette arbeidet, slik det gjøres også i dag. Utvalget uttrykte også at evalueringen bør omfatte både de veivalg departementet har stått for og forvalters oppfølging av sitt mandat.

11.6.3 Departementets vurderinger

Finansdepartementet er ansvarlig for forvaltningen av Statens pensjonsfond, som består av Statens pensjonsfond utland (SPU) og Statens pensjonsfond Norge (SPN). Endringer i investeringsstrategien for SPU og SPN er basert på faglige utredninger, råd fra Norges Bank eller Folketrygdfondet, opparbeidede erfaringer og grundige vurderinger. Vesentlige endringer i strategien legges frem for Stortinget, normalt i forbindelse med de årlige meldingene om Statens pensjonsfond, før de implementeres. I meldingene rapporteres det også om oppnådde resultater i den operative forvaltningen. Hvert fjerde år gjennomfører Finansdepartementet er bredere evaluering av forvaltningen av henholdsvis SPU og SPN og legger frem disse i meldingene.

På årlig basis utarbeider det kanadiske konsulentfirmaet CEM Benchmarking Inc. (CEM) en rapport for Finansdepartementet der SPUs kostnader og avkastning sammenlignes med andre fond. Rapporten er basert på selvrapporterte, årlige tall fra fondene som kjøper tjenester fra CEM. Det er store forskjeller mellom fondenes formål, forpliktelser, kapital, risikotoleranse og referansevaluta. Det er også ulikheter i styringsstruktur og krav til åpenhet og ansvarlighet i forvaltningen. Sammenligning av avkastning mellom fond med slike forskjeller er krevende. Forskjellene kan blant annet medføre at fondene er ulikt sammensatt på tvers av aktivaklasser og regioner, og at det kan være betydelige forskjeller i risikonivå. I CEM-rapportene justeres ikke fondenes avkastning for risiko, og det gjøres heller ingen grundig analyse av årsakene til avkastningsforskjellene. Disse utfordringene med avkastningsmålingen gjør at departementet legger mest vekt på rapportenes kostnadssammenligning i den årlige rapporteringen til Stortinget omtalt over. CEM-rapportene er publisert på Finansdepartementets nettside.

Mer generelt finnes det ikke et objektivt, nøytralt startpunkt for sammensetningen av investeringene i SPU og SPN. Investeringsstrategien tar utgangspunkt i formålet med Statens pensjonsfond og fondenes særtrekk, antagelser om hvordan finansmarkedene fungerer og forvalters fortrinn. Spørsmålet om hva som for eksempel er riktig aksjeandel for et fond avhenger blant annet av eiers risikotoleranse og risikoappetitt. Investeringsstrategien for SPU og SPN er basert på en avveiing av forventet avkastning og risiko på lang sikt. Ved vurderinger av endringer i strategien vektlegges ulike hensyn, deriblant forventet avkastning, spredning av fondenes investeringer og kostnader. Det kan også være etiske eller operative begrunnelser for endringer i strategien. En evaluering av investeringsstrategien for SPU og SPN med utgangspunkt i en vurdering av oppnådd avkastning gir derfor ikke nødvendigvis et fullgodt bilde av om målsettingen med endringene er oppnådd.

Langsiktighet er et sentralt premiss for dagens investeringsstrategi. Enkelte endringer i strategier kan medføre lavere avkastning i perioder, selv om en forventer at de på lang sikt vil bidra til høyere avkastning. Lavere avkastning i en periode bør derfor ikke alene være årsak til å reversere endringer i investeringsstrategien, men må vurderes på bakgrunn av de hensyn som i utgangspunktet lå til grunn for beslutningen. I en evaluering av endringer i investeringsstrategien er det blant annet viktig å vurdere resultatene over lang tid. Selv om det er metodiske utfordringer ved å evaluere resultater i etterkant av ulike veivalg i fondets investeringsstrategi, vil departementet fremover vurdere hvordan en kan gir mer informasjon til Stortinget om konsekvensene valgene har hatt for avkastning og risiko.

Departementet foreslår at det inntas i loven at departementet regelmessig skal evaluere forvaltningen av Statens pensjonsfond utland og Statens pensjonsfond Norge og rapportere om dette til Stortinget. Dette er en noe annen ordlyd enn det som fulgte av utvalgets forslag.

Det vises til forslag til ny § 9 i lov om Statens pensjonsfond.