Prop. 97 L (2018–2019)

Lov om Norges Bank og pengevesenet mv. (sentralbankloven)

Til innholdsfortegnelse

2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Utviklingslinjer i sentralbankens ansvar og oppgaver

2.1.1 Innledning

Da Norges Bank ble opprettet i 1816, ble banken gitt i oppgave å ta hånd om pengevesenet på Stortingets vegne. Med utgangspunkt i Grunnloven ble banken satt opp som en privat aksjebank for at den skulle være uavhengig i sitt daglige virke. Utover på 1800-tallet var banken sentral i å utvikle det norske bankvesenet, men først på 1890-tallet tok banken en aktiv rolle i å stabilisere det finansielle systemet. Loven om Norges Bank fra 1892 ble stående til dagens lov trådte i kraft i 1985.

Arbeidet med gjeldende sentralbanklov startet allerede med nedsettelsen av et lovutvalg i 1967. Utvalgets innstilling ble lagt frem i NOU 1983: 39 Lov om Norges Bank og pengevesenet. Da lovutvalget ble nedsatt, sto regulering av kredittmarkedene og politisk styring av pengepolitikken sterkt, noe loven bærer preg av. Blant annet er det referanser til kreditt- og valutapolitikken. Da loven ble vedtatt i 1985 var avviklingen av reguleringspolitikken allerede i gang.

Dagens sentralbanklov ble til i en tid da tenkningen om sentralbankers stilling var i ferd med å endre seg. Lovutvalget drøftet Norges Banks forhold til statsmyndighetene, og om og i hvilken grad banken skulle ha en selvstendig stilling, men i loven ble bankens selvstendige stilling begrenset gjennom en bestemmelse om at Kongen i statsråd kunne treffe vedtak om bankens virksomhet. Disse vedtakene kunne være generelle regler eller pålegg i enkeltsaker.

Siden dagens lov ble vedtatt, er Norges Banks oppgaver blitt betydelig endret. Bankens industrielle virksomhet og nettverk av distriktskontorer er avviklet. Finansmarkedene er blitt deregulert, mer digitalisert og mer integrerte med den følge at oppgavene med drift og overvåking av betalingssystemet er blitt mer omfattende. Pengepolitikken er blitt lagt om fra valutakursstyring til inflasjonsstyring. Banken har fått flere oppgaver innen finansiell stabilitet. Ansvaret for den operative gjennomføringen av forvaltningen av Statens pensjonsfond utland (SPU), etter et mandat fastsatt av Finansdepartementet, er også kommet til.

Dagens lov har en overordnet og åpen utforming, og har ikke vært til hinder for at banken har kunnet utvikle seg og ta på seg nye oppgaver. Loven har få konkrete målformuleringer, og bankens mulighet til å sette i verk tiltak er bare avgrenset til at banken kan utføre oppgaver som er vanlige eller naturlige for en sentralbank. Omtalen av pengepolitikken er orientert mot kronens kursordning, men loven har også en bestemmelse om at banken fastsetter renter og øvrige vilkår på utlån til og innskudd fra bankene. Det ga banken et utgangspunkt for etter hvert å kunne ta en mer selvstendig rolle i utøvelsen av pengepolitikken. Selv om loven ikke har vært til hinder for utvikling og nye oppgaver, er det likevel over tid blitt mindre samsvar mellom beskrivelsen av virksomheten i loven og dagens virkelighet. Det lå til grunn da sentralbanklovutvalget ble nedsatt i 2015. Se nærmere om utvalgets mandat i kapittel 2.3.

2.1.2 Utvikling i sentralbankens stilling

Norges Banks forhold til regjering og storting har endret seg over tid. Under pari-politikken på 1920-tallet, da Norges Bank søkte å bringe kronen tilbake til sin utgangsverdi mot gull, kom banken under sterk kritikk, og etter andre verdenskrig ble banken tettere knyttet til Finansdepartementet. Det var generell motstand mot at banken skulle treffe pengepolitiske beslutninger på selvstendig grunnlag. Samordningen med regjeringens politikk ble formelt styrket i 1949, ved at staten overtok alle aksjene i Norges Bank. Samtidig skulle bankens årsberetning sendes Finansdepartementet og ikke lenger direkte til Stortinget.

Norges Bank inngikk i etterkrigsårene som en del av det statlige virkemiddelapparatet i gjennomføringen av penge- kreditt- og valutapolitikken. Kronekursen ble holdt fast mot andre valutaer. Regjeringen fattet, uten innvending fra Stortinget, vedtak som etter loven var tillagt Norges Bank. Banken fikk et ansvar i koordineringen av kredittpolitikken overfor bankene.

Den økonomiske politikken på 1960- og 70-tallet var preget av en utbredt tro på at en koordinering av finans- og pengepolitikken ville gi det beste utfallet for økonomisk vekst og sysselsetting. Økonomer og myndigheter var optimistiske med hensyn til mulighetene for å styre produksjon og sysselsetting. Samtidig ble mulighetene til å stabilisere inflasjonen ved bruk av renten vurdert som små. Utover 1970-tallet ble stabil økonomisk vekst avløst av raskt stigende priser og økonomisk ustabilitet i mange land. For å få bukt med inflasjonen økte flere sentralbanker i industrilandene rentene mye mot slutten av 1970-tallet. Det førte til nedgangstider på kort sikt, men også til at inflasjonen kom under bedre kontroll og styring. Erfaringene fra 1970-tallet og nyere økonomiske teorier endret synet på hvordan den økonomiske politikken virker. Tyskland og Sveits hadde mer selvstendige sentralbanker som la vekt på stabile priser, og kom gjennom 1970-tallet med vesentlig lavere inflasjon enn andre land uten at utviklingen i produksjon og sysselsetting stod tilbake. Erfaringene la grunnlaget for at sentralbankene i flere land etter hvert skulle få en mer selvstendig rolle i den økonomiske politikken og større uavhengighet fra politiske myndigheter i den operative gjennomføringen av pengepolitikken. Fra 1989 og utover ble lav og stabil inflasjon satt som operativt mål for pengepolitikken i flere land, også i landene rundt oss og etter hvert i Norge.

Den lange perioden med lav og stabil inflasjon og høyere økonomisk vekst fra tidlig på 1990-tallet og fram til finanskrisen i 2008, har bidratt til økt tillit til sentralbankene. Sentralbanker verden over er blitt mer uavhengige fra politiske myndigheter i denne perioden. I Norge har bestemmelsen om at Kongen i statsråd kan treffe vedtak om bankens virksomhet knapt vært brukt, og kun i tilfeller der banken er blitt tillagt nye oppgaver, som i forskrift for pengepolitikken og rådgivning om krav til motsyklisk kapitalbuffer i bankene. I praksis har banken hatt stor grad av uavhengighet fra de politiske myndigheter i sin virkemiddelbruk.

Sentralbanklovutvalget understreker behovet for en sentralbank med en selvstendig stilling og som selv tar beslutninger ut fra klart definerte retningslinjer. Det synes å ha bred tilslutning i det økonomiske fagmiljøet.

I sin behandling av Meld. St. 7 (2018–2019) uttrykte flertallet i finanskomiteen at Norges Bank fremdeles bør ha stor grad av uavhengighet i bruken av virkemidler for å oppfylle sine mål.

Lovforslaget i denne proposisjonen bygger på norske og internasjonale erfaringer med en sentralbank med en selvstendig stilling. Sentralbankens uavhengighet skal ikke være til hinder for at de ulike områdene i den økonomiske politikken kan sees i sammenheng. Lovforslaget legger til rette for god kommunikasjon mellom sentralbanken og Finansdepartementet.

2.1.3 Rolledelingen i den økonomiske politikken

I Norge kom omleggingen til inflasjonsmål i 2001 samtidig med handlingsregelen for finanspolitikken og en planlagt innfasing av petroleumsinntekter i norsk økonomi. I St.meld. nr. 29 (2000–2001) ble rolledelingen mellom finanspolitikken og pengepolitikken tydeliggjort:

«I denne situasjonen er det etter Regjeringens syn behov for en klarere forankring av pengepolitikkens rolle i å støtte opp om en stabil økonomisk utvikling. Dette kan etter Regjeringens syn gjøres best ved at pengepolitikken skal sikte mot stabilitet i den norske krones verdi, nasjonalt og i forhold til våre handelspartnere. Pengepolitikken skal samtidig understøtte finanspolitikken ved å bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting.»

Finanspolitikken fikk en mer langsiktig forankring, men skulle fortsatt ta et hovedansvar for en stabil økonomisk utvikling. Inflasjonsmålet ble blant annet begrunnet med at det kunne avlaste budsjettpolitikken i å stabilisere økonomien. Samtidig ble det uttrykt varsomhet med å legge for store byrder på pengepolitikken.

Forståelsen av arbeidsdelingen i den økonomiske politikken har endret seg over tid. Etter hvert som det ble vunnet erfaring med at pengepolitikken ble styrt etter et inflasjonsmål, la banken mer vekt på hensynet til stabilitet i realøkonomien i rentesettingen. Pengepolitikken har over tid fått en gradvis mer fremtredende rolle i konjunkturstyringen. Pengepolitikken er mer fleksibel enn finanspolitikken og kan reagere raskt når den økonomiske situasjonen tilsier det.

I årene etter finanskrisen ble styringsrentene satt lavere enn noen gang tidligere i mange land, og flere har opplevd å møte en nedre grense for renten. Flere sentralbanker tok i bruk andre virkemidler for å bidra til økt etterspørsel etter varer og tjenester. For eksempel har sentralbankene i USA, euroområdet, Japan, Storbritannia og Sverige gjennomført oppkjøp av obligasjoner på egen balanse for å lette kapitaltilgangen og påvirke langsiktige renter. I en slik situasjon blir grenselinjen mellom pengepolitikken og finanspolitikken mindre tydelig.

Finanspolitikken og pengepolitikken må spille sammen for å nå målene i den økonomiske politikken. Når rentene er på et svært lavt nivå, er statsbudsjettet et virkningsfullt alternativt virkemiddel for å stimulere etterspørselen etter varer og tjenester. Handlingsregelen for bruk av petroleumsinntekter og Norges Banks uavhengige stilling med krav om åpenhet og innsyn legger grunnlag for et handlingsmønster som blir forstått og tatt hensyn til av andre aktører i det økonomiske livet.

Flere politikkområder må bidra for å legge til rette for høy produksjon og sysselsetting over tid. I tillegg til pengepolitikken og finanspolitikken har blant annet partene i arbeidslivet et ansvar. Inntektsoppgjørene er lagt opp slik at sentrale tariffområder i konkurranseutsatt sektor forhandler først. Partene er enige om å holde lønnsveksten innenfor rammer konkurranseutsatt virksomhet kan leve med over tid. En velfungerende lønnsdannelse er en forutsetning for høy sysselsetting over tid.

God dialog og informasjonsflyt mellom de pengepolitiske og de finanspolitiske myndighetene er viktig for at samspillet skal fungere godt. Det gjør den samlede politikken mer effektiv.

2.1.4 Arbeidet med finansiell stabilitet

Velfungerende finansmarkeder og et sikkert og effektivt betalingssystem er viktig for stabiliteten og vekstevnen i økonomien. Mange sentralbanker ble i sin tid opprettet med sikte på å sikre tilgangen til kreditt og bidra til stabile finansmarkeder. Rollen som bankenes bank er fortsatt en kjerneoppgave for sentralbanker og innebærer også et ansvar for å medvirke til å håndtere kriser som oppstår. Samtidig har sentralbankers rolle og ansvar innen finansiell stabilitet utviklet seg over tid i takt med at økonomien og finanssystemet har endret seg.

Ansvaret for den finansielle stabiliteten er i Norge, som i mange andre land, delt mellom Finansdepartementet, sentralbanken og Finanstilsynet.

Regulering og overvåking av finansforetak er førstelinjeforsvaret for den finansielle stabiliteten. Andre politikkområder som for eksempel pengepolitikken kan også bidra. Norges Bank har gått lenger enn mange andre sentralbanker i å se pengepolitikken og finansiell stabilitet i sammenheng. Banken har i perioder valgt å vektlegge hensynet til finansielle ubalanser i sin begrunnelse for ikke å sette styringsrenten enda lavere. Hensynet til finansiell stabilitet ble vektlagt da ny forskrift for pengepolitikken ble fastsatt av Kongen i statsråd 2. mars 2018. I forskriften heter det blant annet:

«Inflasjonsstyringen skal være fremoverskuende og fleksibel, slik at den kan bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting samt til å motvirke oppbygging av finansielle ubalanser».

De seneste årene har finansmarkedsreguleringen blitt mer orientert mot makrorisiko i det finansielle systemet som helhet. Flere tiltak er blitt iverksatt med sikte på å dempe oppbyggingen av finansielle ubalanser i økonomien, og for å gjøre finansforetakene bedre i stand til å tåle fremtidige forstyrrelser. I Norge som i mange andre land har sentralbanken fått en viktig rolle i makroreguleringen. Ansvaret for betalingssystemet og den finansielle infrastrukturen er også blitt mer omfattende i takt med stadig mer avanserte kapitalmarkeder og økt digitalisering, som blant annet innebærer økt risiko for cyberkriminalitet. Nye betalingsløsninger og fremvekst av digitale valutaer påvirker også sentralbankenes arbeidsfelt. Ny lov må legge til rette for at Norges Bank kan fortsette å tilpasse seg endringer i økonomien og i finansmarkedene.

2.2 Valg av Norges Bank som forvalter av SPU

Da lov om Statens petroleumsfond ble vedtatt i 1990, ble Norges Bank utpekt som forvalter. Den første overføringen til fondet ble foretatt i 1996 og ordningen med at Norges Bank skulle forvalte midlene ble videreført. Retningslinjene for forvaltningen er fra da av utarbeidet av Finansdepartementet. I 2010 ble det gjort en ny vurdering av om forvaltningen av midlene skulle forestås av banken, og konklusjonen var også denne gang den samme. I kapitlene 2.3 og 2.4 i Meld. St. 7 (2018–2019) Om ny sentralbanklov er det gitt en nærmere redegjørelse for bakgrunnen for valget av Norges Bank som forvalter av Statens pensjonsfond utland.

2.3 Sentralbanklovutvalgets mandat og utredning

Sentralbanklovutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 10. april 2015 med følgende sammensetning:

  • Cand. oecon og professor II Svein Gjedrem (leder)

  • Professor Mette Bjørndal

  • Ekspedisjonssjef Jan Bjørland

  • Konserndirektør Kari Olrud Moen

  • Høyesterettsdommer Kristin Normann

  • Juridisk direktør Marius Ryel

  • Siviløkonom Arne Skauge

  • Stabssjef Anders Vredin

Utvalget ble gitt følgende mandat:

«Gjeldende sentralbanklov ble vedtatt i 1985. Det er bare gjort mindre endringer i loven etter dette. Loven avløste den tidligere loven fra 1892. Loven fra 1985 bygget på NOU 1983: 36 Lov om Norges Bank og pengevesenet. Arbeidet med utredningen ble ledet av høyesterettsjustitiarius Rolf Ryssdal og startet i 1968.
Loven hentet inspirasjon fra 1960-tallets sentralbanklover og har en overordnet og åpen utforming. Den har relativt generelle målformuleringer, og bankens mulighet til å sette i verk tiltak er avgrenset til at banken kan utføre oppgaver som er vanlige eller naturlige for en sentralbank. Det gjør loven nokså robust og tidløs.
Siden lovarbeidet ble påbegynt og loven ble vedtatt er Norges Banks oppgaver betydelig endret. Bankens industrielle virksomhet og et stort nettverk av distriktskontorer er avviklet. Forvaltningen av Statens pensjonsfond utland (SPU) er kommet til og har i dag flere ansatte enn den øvrige virksomheten. De styrende organer, som i grove trekk følger samme oppsett som da loven ble vedtatt, retter i dag en betydelig del av sin arbeidsinnsats og oppmerksomhet mot forvaltningen av fondet. Det har skjedd store forandringer i den økonomiske politikken både hjemme og ute siden lovarbeidet ble påbegynt og loven ble vedtatt. Penge-, kreditt- og valutamarkedene er avregulert, og prisstabilitet er løftet opp som mål for sentralbankene. Finanskrisen har på ny endret syn på hva som er riktig vektlegging i pengepolitikken. Sentralbankene får bl.a. nye mål og oppgaver innen makroregulering og finansiell stabilitet.
Disse utviklingstrekkene, og spesielt behovet for god kapasitet i banken til arbeidet med SPU, er utgangspunktet for diskusjonen om styringsstrukturen for Norges Bank. Bankens mandater innenfor pengepolitikk, finansiell stabilitet og forvaltningen av SPU er blitt mer spesialiserte. Selv om loven har gjort det mulig å videreutvikle Norges Banks virksomhet, er beskrivelsen i lovteksten på enkelte punkter ikke fullt ut dekkende for dagens virkelighet. Spennet i oppgaver er stort. Enkelte sider ved loven skiller seg fra tilsvarende lover i flere andre land. Det gjelder bl.a. bestemmelsene om bankens plikt til å forelegge saker av særlig viktighet for Finansdepartementet og om Kongens myndighet til å instruere banken. Sammensetningen av hovedstyret er annerledes enn i de fleste andre land, med fem eksterne medlemmer som har sitt hovedsakelige virke utenfor banken, og som forventes å ha god oversikt over alle bankens ulike fagområder. I flere andre land tas beslutninger av ekspertkomiteer med medlemmer som er ansatt i banken.
Utvalget som settes ned, skal gjennomgå sentralbankloven i lys av de store endringene som har funnet sted i bankens oppgaver. Utvalget skal vurdere styringsstrukturen for Norges Bank og forholdet mellom Norges Bank og statsmyndighetene. Utvalget må i arbeidet se hen til internasjonal praksis på området, herunder erfaringer med ekspertkomiteer. Utvalget skal vurdere om det er hensiktsmessig med tydeligere målformuleringer i loven. Basert på utredningsarbeidet skal utvalget foreslå eventuelle endringer i sentralbankloven og styringen med Norges Bank.
I arbeidet må utvalget ta hensyn til Norges Banks spesielle ansvar for forvaltningen av SPU, jf. lov om Statens pensjonsfond. Utvalget skal legge retningslinjene for pengepolitikken til grunn for sine vurderinger.
Utvalget skal avlevere sin rapport innen 10. april 2017.»

I forbindelse med behandlingen av Prop. 90 L (2014–2015) Endringer i sentralbankloven (organiseringen av Norges Bank) uttalte Stortingets finanskomité blant annet følgende i sin innstilling (Innst. 299 L (2014–2015) kapittel 2.2):

«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til den økte viktigheten av kapitalforvaltning innenfor Norges Bank, og støtter forslaget om å styrke hovedstyrets kapasitet og kompetanse ved at det utvides fra én til to visesentralbanksjefer, som begge inngår i hovedstyret, og at leder for hovedstyret gis dobbeltstemme i tilfeller der hovedstyret er delt på midten. Flertallet mener det er naturlig at utvalget i forlengelsen av å utvide fra én til to sentralbanksjefer også ser nærmere på om det vil være hensiktsmessig med andre endringer, for eksempel opprettelse av en pengepolitisk komité for pengepolitikken og et eget styre for NBIM bestående av tung fagkompetanse innenfor kapitalmarkeder og fondsforvaltning.»

Finansminister Siv Jensen ba i brev 12. juni 2015 sentralbanklovutvalget vurdere de forholdene komiteens flertall pekte på.

Stortingets finanskomité uttalte følgende i Innst. 326 S (2015–2016) kapittel 3.6.2 til meldingen om forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2015 (Meld. St. 23 (2015–2016)):

«Komiteen viser til at rammeverket for forvaltningen av SPU bygger på en klar ansvars- og rolledeling både mellom eier og forvalter, og mellom de ulike organene som fører tilsyn og kontroll med fondet.
Komiteen viser til at SPU nå er av en slik størrelse og samtidig eksponert i nye aktivaklasser som gjør det naturlig å vurdere dagens styrings- og tilsynsstrukturer, og den kompetansen de innehar.
Komiteen mener at styrings- og kontrollstrukturen for Norges Bank skal utvikles i takt med endringene i oppgavene til Norges Bank. Komiteen viser bl.a. til at forvaltningsmandatet har vært endret seks ganger siden 2010, og tendensen er at Norges Bank gis større frihet i forvaltningen. Samtidig har fondet de siste fem årene mer enn doblet seg i verdi. Det er derfor naturlig å spørre om dagens kontrollregime er hensiktsmessig organisert og dimensjonert.
[…]
Komiteen mener at det vil være naturlig, parallelt med vurderingen av sentralbankloven og styringen av Norges Bank, å få vurdert en mer fristilt organisering av SPU, slik at alle modeller blir grundig belyst. Komiteen mener derfor at Gjedremutvalget, som allerede er i arbeid, bør få et tilleggsmandat om å vurdere ulike alternative modeller for styringen av Norges Bank. En slik vurdering bør spesielt omfatte en vurdering av alternative organisasjons- og selskapsmodeller med et helt eget styre uavhengig av Norges Bank. Komiteen har ikke konkludert med at dagens styremodell skal eller bør endres, men mener at det er behov for en grundig vurdering og diskusjon om dagens modell er hensiktsmessig.»

Stortinget fattet på denne bakgrunn 3. juni 2016 følgende vedtak:

«Stortinget ber regjeringen utvide mandatet for Gjedrem-utvalget, som vurderer sentralbankloven og styringen i Norges Bank, til også å omfatte en vurdering av alternative styrings- og selskapsmodeller for Statens pensjonsfond utland».

Finansdepartementet utvidet i brev 15. juni 2016 utvalgets mandat i tråd med Stortingets vedtak, samt forlenget utvalgets frist til 30. juni 2017.

Utvalgets utredning ble lagt frem 23. juni 2017 som NOU 2017: 13 Ny sentralbanklov. Organisering av Norges Bank og Statens pensjonsfond utland. Utvalgets innstilling var enstemmig.

2.4 Høring

Departementet sendte sentralbanklovutvalgets utredning, NOU 2017: 13, på høring 23. juni 2017 med frist 15. oktober 2017. Høringsbrevet ble sendt til følgende instanser:

  • Alle departementene

  • Datatilsynet

  • Banklovkommisjonen

  • Etikkrådet for Statens pensjonsfond utland

  • Finansmarkedsfondet

  • Finanstilsynet

  • Folketrygdfondet

  • Konkurransetilsynet

  • Norges Bank

  • Oslo Børs

  • Regelrådet

  • Statistisk sentralbyrå

  • Riksrevisjonen

  • Akademikerne

  • Aksjonærforeningen i Norge

  • Arbeidsgiverforeningen Spekter

  • Bedriftsforbundet

  • Den Norske Advokatforening

  • Econa

  • Finans Norge

  • Hovedorganisasjonen Virke

  • KS

  • Landsorganisasjonen i Norge

  • Norsk Investorforum

  • Norsk Journalistlag

  • Norsk Kapitalforvalterforening

  • Norsk Redaktørforening

  • Norske Finansanalytikeres Forening

  • Næringslivets Hovedorganisasjon

  • Sparebankforeningen i Norge

  • Unio

  • Venturekapitalforening

  • Verdipapirforetakenes forbund

  • Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

  • Handelshøyskolen BI

  • Handelshøyskolen i Bodø

  • Norges Handelshøyskole

  • Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, Institutt for samfunnsøkonomi

  • Universitetet i Agder

  • Universitetet i Bergen

  • Universitetet i Oslo

  • Universitetet i Stavanger

  • Universitetet i Tromsø

Følgende instanser har kommet med merknader til høringen:

  • Justis- og beredskapsdepartementet

  • Kommunal- og moderniseringsdepartementet

  • Utenriksdepartementet

  • Datatilsynet

  • Etikkrådet for Statens pensjonsfond utland

  • Finanstilsynet

  • Forbrukerombudet

  • Norges Banks hovedstyre

  • Norges Banks representantskap

  • Språkrådet

  • Statistisk sentralbyrå

  • Riksrevisjonen

  • Kongsberg kommune

  • Espen R. Moen og Richard Priestley, professorer ved BI

  • Knut Anton Mork, professor II ved NTNU

  • Kulturhistorisk museum, Universitetet i Oslo

  • Rethinking Economics Norge

  • Thomas Kenworthy

  • Trond Døskeland og Jan Tore Klovland, NHH

  • Advokatforeningen

  • Akademikerne i Norges Bank – SAN

  • Arbeidsgiverforeningen Spekter

  • Det Norske Myntverket

  • Eiendom Norge

  • Fellesforbundet

  • Finans Norge

  • Finansforbundet

  • Framtiden i våre hender

  • J.K. Baltzersen

  • Ja til Kontanter

  • Kommunalbanken AS

  • LO

  • Norges museumsforbund

  • Norsk Bergverksmuseum

  • Norsk Numismatisk Forening

  • Norske Finansanalytikeres Forening

  • Næringslivets Hovedorganisasjon

  • Ole Kristian Aamot

  • Revisorforeningen

  • Samlerhuset Norge

  • Unio

  • Virke Handel

  • WWF Verdens naturfond

  • Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Følgende høringsinstanser har opplyst at de ikke har merknader i høringen:

  • Arbeids- og sosialdepartementet

  • Forsvarsdepartementet

  • Helse- og omsorgsdepartementet

  • Klima- og miljødepartementet

  • Kunnskapsdepartementet

2.5 Meld. St. 7 (2018–2019) Om ny sentralbanklov

Regjeringen la i Meld. St. 7 (2018–2019) Om ny sentralbanklov frem sine vurderinger av hvordan Norges Bank og forvaltningen av Statens pensjonsfond utland (SPU) bør organiseres og styres. Enkelte andre sentrale spørsmål i sentralbanklovutvalgets utredning ble også drøftet. Regjeringen ønsket gjennom fremleggelsen av meldingen å legge til rette for en grundig forankring i Stortinget av viktige veivalg som må gjøres når det skal vedtas en ny sentralbanklov.

Meldingen ble behandlet i Stortinget 19. februar 2019, jf. Innst. 165 S (2018–2019). I det følgende gis det en kort gjennomgang av meldingen og finanskomiteens innstilling. I tillegg er flere av komitémerknadene gjengitt i denne lovproposisjonen under omtalen av de enkelte temaene.

Regjeringen gikk i meldingen inn for at Norges Bank også fremover skal ha ansvaret for den operative gjennomføringen av forvaltningen av Statens pensjonsfond utland, etter et mandat fastsatt av Finansdepartementet. Regjeringen foreslo samtidig at det opprettes en komité for pengepolitikk og finansiell stabilitet. Etablering av en egen fagkomité vil bidra til økt kapasitet i styrende organer, samlet sett. En fagkomité gir dessuten en sterkere faglig innretning av det organet som beslutter virkemiddelbruken i pengepolitikken og i dets arbeid med å fremme finansiell stabilitet, samtidig som hovedstyrets kapasitet til å følge opp øvrige deler av bankens virksomhet, særlig forvaltningen av SPU, styrkes. Dermed legges det til rette for at kompetansen i hovedstyret i større grad kan innrettes mot disse delene av bankens virksomhet. Regjeringen gikk videre inn for at representantskapet videreføres som kontroll- og tilsynsorgan for Norges Bank. Det vises til kapittel 3.5 i meldingen for nærmere omtale.

Finanskomiteens innstilling viste at det er bred oppslutning om at forvaltningen av SPU bør forbli i Norges Bank. Et viktig hensyn som finanskomiteen peker på er at det er bred tillit til banken som institusjon. Innstillingen viste også bred oppslutning om at det bør opprettes en egen fagkomité for pengepolitikk og finansiell stabilitet. Finanskomiteen støttet videre regjeringens forslag til sammensetning av fagkomiteen, med sentralbanksjefen, de to visesentralbanksjefene og to eksterne medlemmer. Finanskomiteen pekte i innstillingen på at det er positivt at eksterne medlemmer deltar og bidrar med sin kompetanse i gjennomføringen av pengepolitikken. Den brede oppslutningen innstillingen viste, legger til rette for et godt og stabilt rammeverk for Norges Bank. Finanskomiteen uttalte samtidig at i takt med at forvaltningen av SPU og sentralbankvirksomheten utvikler og forandrer seg, bør spørsmål som berøres i meldingen, tas opp når det er behov.

Regjeringen uttrykte videre i meldingen at den støtter utvalgets forslag til formålsbestemmelse for sentralbankvirksomheten. Det vises til kapittel 4 i meldingen for nærmere omtale. Finanskomiteen uttrykte at en formålsbestemmelse som foreslått vil gi bankens virksomhet en klar forankring i Stortinget og gi rammer for bankens myndighetsutøvelse.

Regjeringen uttrykte videre at den er enig i utvalgets forslag til hvordan forholdet til statsmyndighetene bør presiseres og tydeliggjøres i ny lov. Det bør, etter regjeringens syn, fremkomme av loven at regjeringen kan presisere operative mål for de ulike delene av sentralbankens virksomhet innenfor de rammene sentralbankloven setter opp. Regjeringen deler også sentralbanklovutvalgets syn om at Norges Bank fortsatt bør ha stor grad av uavhengighet i bruken av virkemidler for å oppfylle sine mål. I gjeldende lov har banken plikt til å forelegge saker av særlig viktighet for Finansdepartementet før vedtak fattes. Regjeringen er enig med utvalget i at denne plikten ikke bør videreføres, men at det i stedet bør lovfestes at banken har en plikt til å informere departementet om saker av viktighet. Regjeringen støtter utvalget i at terskelen for instruksjon av banken bør være høy, slik praksis har vært, og at det bør innføres en slik terskel i loven. Det vises til kapittel 5 i meldingen for nærmere omtale. Finanskomiteens innstilling viste bred støtte til at Norges Bank fortsatt skal ha stor grad av uavhengighet i bruken av virkemidler for å oppnå sine mål innen sentralbankvirksomheten.

Ifølge formålsbestemmelsen i lov om Statens pensjonsfond, skal fondet støtte opp under statlig sparing for finansiering av folketrygdens pensjonsutgifter og andre langsiktige hensyn ved anvendelsen av statens petroleumsinntekter. Uavhengig av hvordan den operative forvaltningen av SPU organiseres, er det et vesentlig hensyn at fondskonstruksjonen ligger fast. Målet med forvaltningen av SPU, som er høyest mulig avkastning etter kostnader til et akseptabelt risikonivå, må også stå fast, herunder størst mulig grad av åpenhet og en ansvarlig og kostnadseffektiv forvaltning. Regjeringen uttrykte i meldingen at den legger opp til at dette rammeverket styrkes ved å tydeliggjøre formålet for Statens pensjonsfond i loven, og at det lovfestes at SPU kan plasseres kun utenlands og i utenlandsk valuta. Finanskomiteen deler vurderingene av hvordan rammeverket bør styrkes på dette området. Det bidrar til å støtte opp under sentrale premisser for fondets rolle i finanspolitikken.

Regjeringen uttrykte også støtte til forslaget fra utvalget om at sparingen i SPU må gjenspeile faktiske overskudd i statsfinansene. Det ble vist til at det vil gi lite mening at staten låner for å plassere midler i fondet. En slik oppblåsing av SPU ville bidratt til å tildekke statens reelle finansielle stilling og undergrave handlingsregelen som rettesnor for finanspolitikken. Tilsvarende vil gjelde når staten reduserer sin formue. Det ble uttrykt at departementet ville vurdere de praktiske sidene ved dette forslaget, og komme tilbake til det i lovproposisjonen. Et flertall i finanskomiteen støttet dette.

Til dokumentets forside