7 Virkemidler i pengepolitikken og i arbeidet med å fremme finansiell stabilitet

7.1 Innledning

I dette kapittelet omtales virkemidler i pengepolitikken og i arbeidet med å fremme finansiell stabilitet. Virkemidler knyttet til arbeidet med betalingssystemet er dekket i kapittel 8. Utvalget foreslår i all hovedsak en videreføring av gjeldende rett for de ulike virkemidlene banken har til rådighet, men med enkelte presiseringer.

I dag er bankenes kontohold og låneadgang i Norges Bank den viktigste kanalen for utøvelsen av pengepolitikken, særlig gjennom fastsettelsen av renten på bankenes innskudd i sentralbanken. Kontohold og låneadgang er også en viktig forutsetning for at Norges Bank skal kunne bidra til å sikre stabilitet i det finansielle systemet og til å tilføre likviditet i krisesituasjoner.

I gjeldende lov er kontohold og adgang til innskudd i og kreditt fra Norges Bank i utgangspunktet avgrenset til banker. Norges Bank kan bare i «særlige tilfeller» ta imot innskudd fra andre enn banker og yte lån og andre former for kreditt til andre foretak i finansiell sektor enn banker. I utvalgets lovutkast er dette skillet fjernet, og Norges Bank gis alminnelig adgang til å ta imot innskudd fra og yte kreditt til banker og andre foretak i finansiell sektor, når dette er til fremme av bankens formål.

Banken kan også benytte valutareservene til fremme for sine formål. Utvalget understreker at loven ikke bør stå i veien for bruk av mer ukonvensjonelle virkemidler, og foreslår derfor å videreføre bestemmelsen om at banken kan kjøpe, selge og utstede verdipapirer og intervenere i valutamarkedet. I lovutkastet presiseres det imidlertid at bruk av slike virkemidler skal være til fremme av bankens formål. Utvalget foreslår videre at Norges Bank i en ny bestemmelse gis adgang til å sette reservekrav som et nytt virkemiddel for å fremme pengepolitiske formål og for å fremme finansiell stabilitet.

Banken har i tillegg rådgivende oppgaver, for eksempel innen makroregulering. Utvalget foreslår at enkelte virkemidler innen makroregulering skal kunne delegeres til Norges Bank, gjennom endringer i finansforetaksloven.

7.2 Kreditt fra og innskudd i sentralbanken

7.2.1 Gjeldende rett

Sentralbankens adgang til å yte kreditt til og ta imot innskudd fra banker følger av §§ 19 og 20 i gjeldende sentralbanklov, og utgjør sentrale sider ved sentralbankens rolle som bankenes bank.

Det fastslås i § 19 første ledd at banken kan yte likviditetslån, gjøre innskudd og gi annen kreditt til forretningsbanker og sparebanker1. Dette er sentralbankens ordinære låneordninger, bestående av lån gjennom dagen og over natten (D-lån) og lån med fast løpetid (F-lån). Nærmere bestemmelser om slike lån er med hjemmel i § 19 annet ledd fastsatt av Norges Bank i forskrift 25. februar 2009 nr. 240 om bankers adgang til lån og innskudd i Norges Bank mv. (låneforskriften). Norges Banks ordinære låneordninger er primært virkemidler for å sikre banken likviditet i betalingsoppgjørene og for å støtte opp under gjennomføringen av pengepolitikken. I medhold av tredje ledd kan Norges Bank gi kreditt på «spesielle vilkår» når «særlige forhold» tilsier det. Denne rollen som långiver i siste instans vil normalt være rettet mot enkeltbanker i form av såkalte S-lån. Gjeldende retningslinjer for slike lån ble fastsatt av hovedstyret i 2004. Ved overdragelse eller pantsettelse av lånefordringer til Norges Bank ved støttetiltak eller yting av kreditt etter sentralbankloven § 19 er det gjort unntak fra finansavtalelovens krav om særskilt samtykke fra låntakeren, jf. sentralbankloven § 19 fjerde ledd. Bestemmelsen er en forutsetning for at det kan avtales sikkerhet i en utlånsportefølje.

Generelt må banker som skal låne i sentralbanken stille sikkerhet for lånene. Krav om dette fremgår ikke av sentralbankloven, men er nedfelt i låneforskriften (for D-lån og F-lån) og i hovedstyrets retningslinjer for S-lån.

I medhold av sentralbankloven § 22 første ledd kan Norges Bank i særlige tilfeller yte lån og andre former for kreditt til andre foretak i finansiell sektor enn banker. Bestemmelsen fastslår også at Norges Bank fastsetter vilkårene for slik kreditt.

Om bankens adgang til å gi kreditt til staten vises det til omtale i kapittel 4.8.1.

Etter sentralbankloven § 23 kan banken ikke yte kreditt til medlemmer av bankens organer eller dens ansatte. Dette omfatter også kreditt til selskaper hvor vedkommende medlem eller ansatt har en fremtredende interesse. Banken kan likevel i begrenset utstrekning gi boliglån og mindre personlige lån til bankens ansatte, jf. omtale i kapittel 9.4.

Mottak av innskudd fra banker er regulert i sentralbankloven § 20. Her fremgår det at Norges Bank kan ta imot innskudd fra forretningsbanker og sparebanker på de vilkår banken bestemmer. Innskudd fra bankene krever at de har konto i Norges Bank. I låneforskriften er det også gitt nærmere bestemmelser om adgang til innskudd.

Etter gjeldende rett har Norges Bank ingen direkte hjemmel for å kunne bruke reservekrav som pengepolitisk virkemiddel. Adgangen til å sette vilkår for innskudd etter sentralbankloven § 20 endrer ikke dette.

Norges Bank kan ta imot innskudd fra andre enn banker i «særlige tilfeller», jf. § 22 annet ledd. Av bestemmelsen følger det også at Norges Bank fastsetter innskuddsvilkårene. I dag har noen sentrale motparter med oppgjørsvirksomhet i norske kroner innskuddskonti i Norges Bank, slik at det er mulig for dem å delta i det sentrale oppgjørssystemet. De har imidlertid ikke tilgang til lån eller innskudd over natten. Det nevnes for helhetens skyld at private kan gjøre innskudd i Norges Bank etter deponeringsloven, jf. omtale i kapittel 9.5.

Det er ellers to sentralbanker med konti i Norges Bank, og banken fører en beredskapskonto for Bankenes Sikringsfond.

For nærmere omtale om kontohold i sentralbanken se NOU 2017: 13 kapittel 22.2.

7.2.2 Sentralbanklovutvalgets vurderinger

Sentralbanklovutvalget viser til at bankenes kontohold i Norges Bank i dag er den viktigste kanalen for utøvelsen av pengepolitikken, særlig gjennom å fastsette renten på bankens innskudd i sentralbanken. Utvalget peker videre på at kontoholdet er en viktig forutsetning for at Norges Bank kan sørge for et effektivt betalingssystem, samt at utlån fra sentralbanken kan være avgjørende i håndteringen av finanskriser eller andre situasjoner der finansiell stabilitet er truet. Rollen som bankenes bank mv. foreslås på denne bakgrunn videreført i utkastet til § 3-1 i ny sentralbanklov.

Etter utvalgets vurdering bør det ikke trekkes et skarpt skille mellom banker og andre foretak i finansiell sektor når det gjelder hvem som kan tilbys konto i Norges Bank. Loven bør gi Norges Bank adgang til ut fra sitt formål å vurdere hvilke institusjoner som får ha kontohold, og dette vil kunne endre seg over tid. Utvalget viser til at også hensynet til en effektiv gjennomføring av betalingsoppgjørene taler for at avgrensningen av hvem som kan ha konto i Norges Bank ikke er for snever, og peker blant annet på fremveksten av nye viktige aktører i betalingssystemene. Det foreslås på denne bakgrunn at Norges Bank til fremme av sine formål skal kunne ta imot innskudd og yte kreditt til banker og andre foretak i finansiell sektor, jf. lovutkastet § 3-1 første ledd bokstav a.

Sentralbanklovutvalget understreker at bestemmelser om innskudd i og utlån fra Norges Bank først og fremst bør innrettes for å ivareta hensynene til en effektiv gjennomføring av pengepolitikken, effektive og stabile betalingssystemer og Norges Banks arbeid med finansiell stabilitet ellers. At adgangen til å holde konto – og gjøre innskudd og låne i sentralbanken – knyttes klarere til bankens formål, vil for eksempel kunne hindre adgang for banker eller andre institusjoner som vurderes å forstyrre likviditetsstyringen. Utvalget fremholder at kontohold ikke skal være en rettighet for institusjonene.

Utvalget foreslår en videreføring av Norges Banks adgang til å fastsette vilkår for innskudd og kreditt. Det vises til utkastet til § 3-1 første ledd bokstav a og annet ledd.

Utvalget foreslår at det lovfestes et krav om «betryggende sikkerhet» for den kreditt Norges Bank yter, og at banken i forskrift kan fastsette nærmere bestemmelser om sikkerhetsstillelse. Utvalget viser blant annet til at det i praksis stilles krav om sikkerhet for de lån banken yter, at lån uten sikkerhet er en form for disponering av offentlige midler som bør behandles etter alminnelige budsjettregler og etter EØS-regler om statsstøtte, samt at krav om sikkerhet er lovfestet i flere andre lands sentralbanklover. Det vises til utkastet til § 3-1 femte ledd.

Utvalget viser til at det tidligere har vært spørsmål om Norges Bank skal kunne pålegge banker å holde reservekrav som et ledd i likviditetsstyringen, det vil si at bankene må holde et visst minste innskudd på konto i sentralbanken. Loven bør ifølge utvalget ikke stå i veien for bruken av dette virkemiddelet, som også er en del av verktøykassen til andre sentralbanker. Utvalget foreslår at Norges Banks adgang til å sette reservekrav formuleres generelt, men knyttes til oppfyllelsen av bankens formål, jf. lovutkastet § 3-1 tredje ledd. Utvalget understreker at adgangen primært tar sikte på å gi sentralbanken et nytt instrument i likviditetsstyringen for å fremme bankens pengepolitiske formål, men at endringer i reservekravene også kan være hensiktsmessig i arbeidet for å fremme finansiell stabilitet, for eksempel ved at kravene kan reduseres i perioder med markedsuro. Utvalget ser det som lite hensiktsmessig å ta i bruk reservekrav for å regulere kredittilgangen.

Utvalget foreslår at gjeldende adgang for banken til å gi kreditt på spesielle vilkår når særlige forhold tilsier det (S-lån), bør videreføres. For å hensynta bankens ansvar for finansiell stabilitet foreslår utvalget å avgrense adgangen til å gi S-lån til foretak i finansiell sektor. Det vises til lovutkastet § 3-1 fjerde ledd.

Utvalget går inn for å videreføre gjeldende unntak fra finansavtalelovens krav om samtykke fra låntakeren ved overdragelse eller pantsettelse av lånefordringer til Norges Bank i lovutkastet § 3-1 sjette ledd. For å unngå tvil om bestemmelsens rekkevidde, foreslår utvalget at det fremgår av loven at kravet om samtykke heller ikke skal gjelde dersom Norges Bank senere skal selge porteføljen av lånefordringer.

7.2.3 Høringsinstansenes syn

Enkelte høringsinstanser kommenterer utvalgets forslag til bestemmelser om lån fra og innskudd i sentralbanken, og det er i all hovedsak støtte til utvalgets forslag.

Kommunalbanken støtter utvalgets forslag om at Norges Bank, for å kunne oppfylle sine formål, gis en alminnelig adgang til å tilby foretak i finansiell sektor konto i banken.

Norges Banks hovedstyre støtter utvalgets vurderinger om at bankens bruk av virkemidler, som for eksempel innskudd og lån, skal fremme bankens formål. Videre slutter hovedstyret seg til utvalgets uttalelser om at § 3-1 annet ledd i lovutkastet gir hjemmel for fastsettelse av blant annet bestemmelser om hvilke foretak som skal få konto, samt at det kan fastsettes ulike vilkår for ulike typer foretak, hvilket er en videreføring av tilsvarende bestemmelse i gjeldende lov. Hovedstyret understreker at Norges Bank fortsatt bør kunne etablere ulike typer kontohold for ulike typer institusjoner, og påpeker at forslaget til § 3-1 første og annet ledd synes å videreføre dette.

Hovedstyret støtter videre utvalgets forslag til § 3-1 tredje ledd som gir Norges Bank adgang til å stille minstekrav til innskudd fra foretak som har konto i banken. Hovedstyret presiserer at banken vil kunne bruke et reservekrav til å fremme pengepolitiske formål, for eksempel for å gi styringsrenten bedre gjennomslag. Videre presiserer hovedstyret at § 3-1 fjerde ledd, om at Norges Bank kan gi kreditt på spesielle vilkår når særlige forhold tilsier det, rettslig sett er overflødig ved siden av annet ledd, men at bestemmelsen understreker at det er en grunnleggende sentralbankoppgave å være långiver i siste instans. Hovedstyret støtter derfor utvalgets forslag om at Norges Banks rolle som långiver i siste instans uttrykkelig fremgår av loven.

Beslutningen om det bør gis S-lån vil ifølge hovedstyret bero på skjønnsmessige vurderinger, og vil ofte måtte treffes i en krisesituasjon der banken må handle raskt. Hovedstyret peker på at det kan være utfordringer knyttet til verdsettelsen av S-lånesøkers eiendeler og forpliktelser og verdsettelsen av de sikkerhetene som stilles for lånet. Hovedstyret understreker at kravene til solvens og sikkerhet da også vil avhenge av skjønn, og at slike vurderinger vil være lite egnet til overprøving. Hovedstyret støtter for øvrig utvalgets forslag om at avgjørelser eller vedtak etter utkastet til § 3-1 ikke skal kunne påklages. Videre støtter hovedstyret utvalgets forslag om at kravet til betryggende sikkerhet forankres i loven, jf. § 3-1 femte ledd i lovutkastet. Kravet understreker ifølge hovedstyret at sentralbanken ikke skal bidra med støtte til banker eller andre foretak i finansiell sektor dersom de er insolvente.

Rethinking Economics mener at loven bør åpne for adgang til kontohold i Norges Bank for publikum. De begrunner dette ut i fra publikums frihet til å kunne velge å ikke finansiere spekulativ bankvirksomhet med sine kontoinnskudd.

7.2.4 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg til sentralbanklovutvalgets vurdering av betydningen av bankenes kontohold i Norges Bank for utøvelsen av pengepolitikken. Departementet slutter seg videre til at Norges Bank gis en alminnelig adgang til å tilby kontohold, kreditt til og innskudd fra banker og andre foretak i finansiell sektor, samt at adgangen knyttes til sentralbankens formål. Det betyr at flere finansforetak enn i dag generelt kan tilbys konto, dersom Norges Bank mener det fremmer formålene. Departementet støtter også utvalget i at kontohold ikke skal være en rettighet for institusjonene. Se forslag til § 3-1 første ledd bokstav a.

Departementet foreslår i likhet med utvalget at Norges Bank fastsetter vilkår for innskudd og kreditt, jf. forslag til § 3-1 annet ledd. Videre er departementet enig med utvalget i at loven ikke bør stå i veien for at sentralbanken skal kunne pålegge finansforetakene reservekrav. Selv om reservekrav tidligere var forbundet med kredittregulering, viser internasjonale erfaringer fra de senere årene at adgang til et større tilfang av virkemidler i pengepolitikken i særskilte situasjoner kan være hensiktsmessig. Departementet mener i likhet med utvalget at adgangen til å sette reservekrav formuleres generelt og knyttes til oppfyllelsen av bankens formål. Se forslag til § 3-1 tredje ledd.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at Norges Banks rolle som långiver i siste instans uttrykkelig bør fremgå av loven, jf. forslag til § 3-1 fjerde ledd om at banken, når særlige forhold tilsier det, kan gi kreditt på spesielle vilkår. Departementet slutter seg også til forslaget om at Norges Bank skal kreve betryggende sikkerhet for kreditt, jf. forslag til § 3-1 femte ledd. Bestemmelsen skal også gjelde for lån på spesielle vilkår, jf. fjerde ledd. Departementet foreslår en videreføring av gjeldende unntak fra finansavtalelovens krav om samtykke fra låntakeren ved overdragelse eller pantsettelse av lånefordringer til Norges Bank, samt en presisering i loven om at kravet til samtykke heller ikke gjelder ved Norges Banks senere overdragelse av slike lånefordringer, jf. forslag til § 3-1 sjette ledd.

7.3 Sentralbankens kjøp, salg og utstedelse av verdipapirer

7.3.1 Gjeldende rett

Det fremgår av sentralbankloven § 21 første ledd at Norges Bank kan kjøpe og selge gjeldsdokumenter som er utstedt eller garantert av staten og andre lett omsettelige gjeldsdokumenter. Dette kan benyttes som virkemiddel i likviditetsstyringen og i arbeidet med å fremme finansiell stabilitet. Banken kan også utstede og omsette egne gjeldsdokumenter, jf. § 21 andre ledd.

Se nærmere omtale i NOU 2017: 13 kapittel 22.2.4.

7.3.2 Sentralbanklovutvalgets vurderinger

Utvalget presiserer at virkemidlene i likviditetsstyringen i dag først og fremst er F-lån og F-innskudd, men at også kjøp og salg av verdipapirer kan bli aktuelt som ledd i likviditetsstyringen. Denne muligheten i gjeldende lov bør ifølge utvalget videreføres. Av samme hensyn mener utvalget at bestemmelsen om at banken kan utstede og omsette egne verdipapirer bør videreføres i ny sentralbanklov. Utvalget påpeker at utstedelse av og omsetning av egne gjeldsdokumenter kan være et aktuelt tiltak i en krisesituasjon for å ivareta finansiell stabilitet eller ved en omlegging av likviditetsstyringen. Også i situasjoner med markedsuro kan kjøp og salg av verdipapirer være et egnet alternativ til regulære markedsoperasjoner fra sentralbanken.

Utvalget foreslår å regulere kjøp og salg og egen utstedelse av finansielle instrumenter og valuta i samme paragraf som bestemmelsen om innskudd og utlån, ettersom begge virkemidlene er alternativer både i likviditetsstyringen og i arbeidet med finansiell stabilitet. Utvalget presiserer at adgangen til å handle og utstede finansielle instrumenter bør være med utgangspunkt i formålsbestemmelsen.

Utvalget foreslår at det åpnes for at banken til fremme av sine formål kan bruke et bredere sett av finansielle instrumenter og handle med verdipapirer også i fremmed valuta. Utvalget foreslår videre at begrepet «gjeldsdokument» erstattes med det videre begrepet «finansielle instrumenter». Det vises til lovutkastet § 3-1 første ledd bokstavene b og c.

7.3.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har kommentert utvalgets forslag.

7.3.4 Departementets vurderinger

I årene etter finanskrisen har sentralbankene i de store avanserte økonomiene innført ulike programmer for oppkjøp av verdipapirer. Sentralbankene i USA, euroområdet, Storbritannia, Sverige og Japan har alle innført ulike former for kvantitative lettelser. Formålet har vært å tilføre likviditet og redusere de langsiktige markedsrentene, og dermed bidra til økte investeringer og økt forbruk blant husholdninger og bedrifter. Oppkjøpsprogrammene har medført at sentralbankenes balanser har bygget seg kraftig opp. Det kan også oppstå situasjoner der det av hensyn til finansiell stabilitet anses som hensiktsmessig å øke mengden av tilgjengelige likvide verdipapirer i markedet, og at dette best kan gjøres ved å utstede sentralbankobligasjoner.

Det kan ikke utelukkes at slike virkemidler også kan bli nødvendige i Norge på et tidspunkt. Departementet er enig med utvalget i at loven ikke må være til hinder for at Norges Bank kan ta i bruk slike virkemidler innenfor rammene av lovens formål gitt i § 1-2. Departementet slutter seg derfor til utvalgets forslag om at adgangen til utstedelse og kjøp og salg av finansielle instrumenter bør videreføres i ny sentralbanklov. Departementet legger til grunn at dersom Norges Bank skulle ta i bruk slike virkemidler vil det falle inn under saker av viktighet i henhold til § 1-6, og at det er naturlig at banken informerer departementet før slike virkemidler tas i bruk.

Det vises til forslag til § 3-1, første ledd bokstavene b og c.

7.4 Forvaltningen av valutareservene

7.4.1 Gjeldende rett

Etter § 24 første punktum kan Norges Bank forestå regelmessig og offentlig kursnotering for valuta etter nærmere regler gitt av Kongen. Banken skal etter § 24 annet punktum plassere de offisielle valutareservene slik at de tjener den valutapolitikk som er fastlagt. Hovedstyret har fastsatt nærmere prinsipper for forvaltningen av valutareservene.2 Reservene skal, ifølge hovedstyret, være tilgjengelige «til transaksjoner i valutamarkedet som ledd i gjennomføringen av pengepolitikken eller ut fra hensynet til finansiell stabilitet og for å møte Norges Banks internasjonale forpliktelser». Forvaltningen skal rettes inn mot å oppnå høyest mulig avkastning innenfor de rammer som er satt av hovedstyret.

I sentralbankloven er det ikke eksplisitt fastsatt at Norges Bank er eier av valutareservene.

Se nærmere i NOU 2017: 13 kapittel 22.4.1.

7.4.2 Sentralbanklovutvalgets vurderinger

Utvalget foreslår at det i ny sentralbanklov lovfestes at Norges Bank er eier av valutareservene og at banken skal sørge for en effektiv og forsvarlig kapitalforvaltning, jf. § 1-3 femte og sjette ledd i utvalgets lovutkast.

Utvalget foreslår, i tillegg til videreføringen av at Norges Bank bestemmer hvordan reservene skal plasseres, at banken skal bestemme hvor store reservene skal være. Dette er i tråd med hvordan praksis er i dag. I utvalgets lovutkast § 3-2 annet punktum presiseres det at reservene skal være tilgjengelige når de trengs for å oppfylle bankens formål og internasjonale forpliktelser. Utvalget går inn for å erstatte referansen til at plasseringen skal være «slik at de tjener den valutapolitikk som er fastlagt» i gjeldende sentralbanklov § 24 annet punktum med et krav om at reservene skal være tilgjengelige for å oppfylle bankens formål.

Utvalget påpeker at de internasjonale forpliktelsene primært er forpliktelser overfor IMF, som Norges Bank skal ivareta på vegne av staten, og legger til grunn at statens øvrige internasjonale forpliktelser ikke er omfattet av bestemmelsene.

Utvalget mener at nærmere retningslinjer for forvaltningen av valutareservene bør fastsettes av sentralbanken, slik det gjøres i dag. Utvalget foreslår at retningslinjene fastsettes av styret, men at komiteen kan overprøve retningslinjene dersom det i kriser eller lignende er nødvendig for å oppfylle bankens formål. Videre presiserer utvalget at de forutsetter at kravet om sikkerhet for kreditt i § 3-1 i lovutkastet ikke er til hinder for at Norges Bank i forvaltningen av valutareservene kan plassere midlene i ulike typer usikrede verdipapirer, når det er hensiktsmessig ut fra formålet med reservene. Utvalget mener at det ikke er nødvendig med en egen lovbestemmelse om dette.

Utvalget legger til grunn at vesentlige endringer i retningslinjene for forvaltningen av valutareservene er en sak av viktighet som Norges Bank vil informere departementet om, jf. utkast til § 1-6. Utvalget uttaler at hensynet til åpenhet tilsier at også offentligheten informeres.

7.4.3 Høringsinstansenes syn

Blant høringsinstansene er det bare Norges Banks hovedstyre som har kommentert bestemmelsen om valutareservene. Hovedstyret skriver i sitt høringssvar at lovutkastet § 1-3 femte og sjette ledd er en kodifisering av etablerte ordninger. Hovedstyret er enig med utvalget i at det bør lovfestes at banken eier landets offisielle valutareserver. Hovedstyret presiserer i sitt høringssvar at det er enig i at en effektiv og forsvarlig kapitalforvaltning må ligge til grunn for forvaltningen av valutareservene.

Hovedstyret peker videre på at utkastet til § 3-2 delvis er en videreføring av gjeldende sentralbanklov § 24 annet punktum, men med enkelte endringer som kodifiserer etablert praksis. Hovedstyret påpeker også at det har merket seg utvalgets presiseringer av at

«de «internasjonale forpliktelser» det vises til i bestemmelsens annet punktum «primært [er] forpliktelser ovenfor IMF som Norges Bank skal ivareta på vegne av staten», og at det legges til grunn at «statens øvrige internasjonale forpliktelser ikke er omfattet av bestemmelsen».»

Videre mener hovedstyret at det er en viktig presisering at «kravet om sikkerhet for kreditt […] ikke er til hinder for at Norges Bank kan plassere midlene i ulike typer usikrede verdipapirer når det er hensiktsmessig ut fra formålet med reservene». Hovedstyret støtter på denne bakgrunn § 3-2 i lovutkastet.

7.4.4 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å lovfeste at det er banken som eier og forvalter landets valutareserver, jf. § 1-3 femte ledd, jf. kapittel 3.2.4.3.

Forvaltningen av valutareservene har flere formål. Valutareservene er Norges Banks primære beredskap mot kortsiktige valutabehov. Valutareservene skal kunne brukes til transaksjoner i valutamarkedet som ledd i gjennomføringen av pengepolitikken eller ut fra hensynet til finansiell stabilitet. I tillegg benyttes reservene til å møte internasjonale forpliktelser, se kapittel 9.3.4 og lovforslaget § 3-10.

Departementet er enig i at loven ikke bør være til hinder for at Norges Bank i forvaltningen av valutareservene kan plassere midlene i ulike typer usikrede verdipapirer, når det er hensiktsmessig ut fra formålet med reservene. Det kan for eksempel være aktuelt i forbindelse med kvantitative lettelser, jf. departementets vurderinger i kapittel 7.3.4. Loven skal heller ikke være til hinder for at valutareservene kan brukes til å intervenere i valutamarkedene, jf. departementets vurderinger i kapittel 5.1.4. Det kan også være aktuelt å benytte valutareservene til å gi lån i valuta til finansforetak.

Lovforslaget § 1-3 femte ledd pålegger Norges Bank å sørge for en effektiv og forsvarlig forvaltning av valutareservene. Det betyr at forvaltningen skal gjøres til lave kostnader og med god styring av risikotakingen.

Departementet er enig i at nærmere retningslinjer for forvaltningen av valutareservene fortsatt bør fastsettes av Norges Bank, se for øvrig departementets vurderinger av arbeidsoppgaver i hovedstyret og komiteen i kapittel 6.1.2.4.

Departementet legger til grunn at eventuelle vesentlige endringer i retningslinjene for forvaltningen av valutareservene og vesentlige endringer i størrelsen på valutareservene eller hvordan de plasseres skal anses som saker av viktighet, jf. § 1-6 om bankens plikt til å informere departementet. Det presiseres at Kongen i statsråd kan fastsette operative mål for størrelsen på eller plasseringen av valutareservene, jf. forslag til § 1-4 første ledd.

Det vises til forslag til § 3-2.

7.5 Makroregulering

7.5.1 Gjeldende rett

I årene etter den internasjonale finanskrisen har myndighetene i mange land lagt vekt på å styrke overvåkingen og reguleringen av finanssystemet som helhet. Makroregulering har som formål å redusere systemrisiko som oppstår i samspillet mellom det finansielle systemet og resten av økonomien eller mellom ulike deler av det finansielle systemet. Makroreguleringen omfatter tiltak som skal gjøre bankene og husholdningene mer robuste for forstyrrelser. Kapitalkrav, likviditetskrav og krav til utlånspraksis er eksempler på slike tiltak.

I Norge er oppgaver knyttet til makroregulering delt mellom Norges Bank, Finanstilsynet og Finansdepartementet, med departementet som øverste myndighet. De fleste virkemidlene er lagt til Finansdepartementet. Norges Bank og Finanstilsynet overvåker utviklingen i finanssystemet og gir råd om tiltak som kan bidra til å redusere systemrisiko og ubalanser i det finansielle systemet. Det vises for øvrig til omtalen av Norges Banks oppgaver og ansvar innen finansiell stabilitet i NOU 2017: 13 kapittel 3.2.3 og 20.4.4.

Departementet fremmet i Prop. 96 L (2012–2013) forslag til lovbestemmelser om ulike bufferkrav, herunder et motsyklisk kapitalbufferkrav hvis nivå skulle fastsettes av departementet, jf. ny § 2-9e i den dagjeldende finansieringsvirksomhetsloven. Det ble lagt til grunn at departementet ved en eventuell delegasjon av beslutningsmyndigheten for å fastsette nivået på det motsykliske kapitalbufferkravet ville beholde full instruksjonsrett. I Innst. 295 L (2012–2013) sluttet et flertall i finanskomiteen seg til regjeringens forslag. Finansieringsvirksomhetsloven § 2-9e er videreført i finansforetaksloven § 14-3.

Departementet har i forskrift 4. oktober 2013 nr. 1170 fastsatt nærmere bestemmelser om motsyklisk kapitalbuffer. Her fremgår det blant annet at Finansdepartementet hvert kvartal skal fastsette nivået på den motsykliske kapitalbufferen og at Norges Bank skal utarbeide et beslutningsgrunnlag og gi sin vurdering av og råd om nivået.

Finansforetaksloven § 1-7 gir departementet myndighet til å blant annet gi forskrift om nærmere krav til finansforetak ut fra hensynet til å fremme finansiell stabilitet.

Det vises for øvrig til NOU 2017: 13 kapittel 22.6.

7.5.2 Sentralbanklovutvalgets vurderinger

Utvalget mener at Norges Bank bør få et formelt ansvar for å fastsette nivået på det motsykliske kapitalbufferkravet. Utvalget viser til at det vil bidra til økt troverdighet om bruken av dette virkemiddelet. Utvalget viser videre til at Norges Bank er en stor organisasjon med faglig innsikt i makroøkonomiske sammenhenger og i samspillet mellom realøkonomien og finanssektoren, samt at banken har en særlig tilgang til relevant informasjon ved at den er bankenes bank og handler i markedene hjemme og ute. Utvalget understreker at Norges Banks beslutning om motsyklisk kapitalbuffer etter en slik modell vil være den endelige, og at det ikke kan være alminnelig adgang til å påklage Norges Banks beslutning til Finansdepartementet. Utvalget foreslår på denne bakgrunn et nytt syvende ledd i finansforetaksloven § 14-3 som innebærer at Kongen i statsråd kan gi Norges Bank i oppgave å utarbeide beslutningsgrunnlag og treffe vedtak om motsyklisk kapitalbuffer.

Utvalget viser videre til at det kan være formålstjenlig å åpne opp for at Norges Bank får andre virkemidler for å motvirke systemrisiko i finanssektoren. Utvalget foreslår på denne bakgrunn endringer i finansforetaksloven § 1-7 nytt annet ledd som innebærer at det åpnes opp for at Kongen i statsråd kan gi Norges Bank i oppgave å fastsette forskrift om krav til nye utlån med pant i bolig.

Etter utvalgets vurdering bør Norges Banks selvstendige ansvar for beslutningene som nevnt ovenfor styrkes ved at sentralbanklovens særskilte krav til instruksjon av banken gjøres gjeldende for bruken av disse virkemidlene. En slik løsning kan sikre en viss avstand fra statsmyndighetene i bruken av virkemidlene, og gjøre beslutningene mindre sårbare for press fra sektorinteresser og motvirke at kortsiktige hensyn gis forrang. Den kan samtidig øke sannsynligheten for at virkemidler for å dempe systemrisiko iverksettes i tide. Utvalget foreslår derfor at § 1-4 annet ledd i utkast til ny sentralbanklov skal gjelde tilsvarende for instruksjon om bankens beslutninger om krav til motsyklisk kapitalbuffer og krav til nye utlån med pant i bolig.

Utvalget fremholder at regjeringen samtidig som den eventuelt delegerer bruk av virkemidler innen makrotilsyn, bør sette mål for denne virksomheten. Slike mål vil kunne bygge på forarbeidene og målene i finansforetaksloven og gi grunnlag for en evaluering av bankens bruk av den delegerte myndigheten.

7.5.3 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser støtter helt eller delvis sentralbanklovutvalgets forslag om å gi Norges Bank et større ansvar i makroreguleringen. NHO støtter forslaget om at Norges Bank får ansvar for å fastsette kravet til motsyklisk kapitalbuffer for bankene. Derimot anser NHO det som uhensiktsmessig å delegere til sentralbanken ansvaret for å fastsette bestemmelser for krav til nye utlån med pant i bolig. Kommunalbanken støtter utvalgets forslag, men mener samtidig at «det er nødvendig med et mer formalisert samarbeid mellom Norges Bank og Finanstilsynet». YS og Finansforbundet stiller seg positive til å flytte beslutningsansvaret fra Finansdepartementet, men mener at Finanstilsynets rolle i beslutningsprosessen bør styrkes. Mork mener det bør vurderes å gi Norges Bank øverste ansvar for finansiell stabilitet. Han skriver at forslaget om å gi sentralbanken flere virkemidler er et skritt i riktig retning.

Flere av høringsinstansene (Finanstilsynet, Finans Norge, Eiendom Norge, Unio, Advokatforeningen, Forbrukerombudet) går imot utvalgets forslag om å legge et større ansvar for makrotilsyn til Norges Bank. Et gjennomgående argument er at beslutninger på dette området bør ha politisk forankring og vurderes i sammenheng med annen politisk virkemiddelbruk, og derfor fortsatt bør fattes av departementet. Finans Norge skriver blant annet at slike tiltak kan ha fordelingseffekter, forbrukspolitiske sider og gripe inn i myndighetenes kontroll med bankenes utlånsvirksomhet. Det pekes også på at Norges Banks uavhengighet kan svekkes ved en slik delegasjon.

Finanstilsynet konkluderer sin høringsuttalelse med blant annet følgende:

«Finanstilsynet er uenig i lovutvalgets forslag til endringer i finansforetaksloven der Kongen i statsråd kan gi Norges Bank i oppgave å treffe vedtak om motsyklisk kapitalbuffer og å fastsette forskrift om krav til nye utlån med pant i bolig. Makrotilsynet er naturlig integrert i mikrotilsynet med tilhørende behov for å koordinere ulike virkemidler. Det er ikke hensiktsmessig å plassere ansvaret for makro- og mikrotilsyn i ulike institusjoner. Lovutvalgets forslag er heller ikke i samsvar med praksis i andre land det er naturlig å sammenligne seg med.»

Finanstilsynet peker på at motsyklisk kapitalbuffer må ses i sammenheng med øvrige kapitalkrav og at myndighet til å fastsette denne bør delegeres til Finanstilsynet. Tilsynet viser videre til at boliglånsforskriften er begrunnet både med hensynet til finansiell stabilitet, hensynet til den enkelte institusjons soliditet og forbrukervernhensyn. Forskriften bør enten fastsettes av Finansdepartementet eller av Finanstilsynet etter delegasjon.

Norges Banks hovedstyre støtter forslaget om at oppgaven med å fastsette kravet til motsyklisk kapitalbuffer legges til banken. Norges Banks hovedstyre skriver blant annet:

«Beslutningsmyndighet i Norges Bank om nivået på motsyklisk kapitalbuffer gir en klar ansvarsfordeling mellom departementet og Norges Bank. […] Norges Bank og Finanstilsynet bør fortsatt utveksle informasjon og vurderinger om nivået på kapitalbufferen, uten at det bør gjelde et formelt lovkrav om å forklare eventuelle avvik fra et offisielt råd fra Finanstilsynet. Som ledd i en forsvarlig saksbehandling vil Norges Bank ta i betraktning Finanstilsynets vurderinger og synspunkter. […] Norges Bank vil fortsatt offentliggjøre et grundig beslutningsgrunnlag dersom banken får beslutningsansvaret for motsyklisk kapitalbuffer.»

Hovedstyret viser til at det er vanskelig å trekke et klart skille mellom strukturell og syklisk systemrisiko, for eksempel hvor mye av en kraftig kredittvekst som er tilpasning til et varig høyere kredittnivå. At Norges Bank jevnlig analyserer systemrisiko og har ansvar for motsyklisk kapitalbuffer, kan ifølge hovedstyret tilsi at Norges Bank også kan ha en formalisert rådgiverrolle når nivået på systemrisikobufferen skal vurderes.

Hovedstyret støtter forslaget om at instruksjonsbestemmelsen også skal gjelde for beslutninger om motsyklisk kapitalbuffer. Hovedstyret viser til at en slik regel klargjør ansvarsforholdet og presiserer Norges Banks uavhengighet i beslutningene, og at uavhengighet i seg selv er et argument for å delegere tidsvarierende virkemidler som motsyklisk kapitalbuffer.

Hovedstyret støtter ikke at det åpnes for at sentralbanken kan gi bestemmelser for krav til nye utlån med pant i bolig, og skriver om dette:

«Hovedstyret mener at det ikke er naturlig at sentralbanken skal ha ansvaret for boliglånsforskriften ettersom forskriften også ivaretar bankenes forretningspraksis og forbrukerhensyn. Dette bør være departementets ansvar.»

7.5.4 Departementets vurderinger

Finansdepartementet uttalte i Meld. St. 7 (2018–2019) kapittel 5.4 at:

«Utvalget foreslo videre at lovverket må gi Kongen i statsråd muligheten til å delegere flere virkemidler til Norges Bank. Departementet kommer tilbake til dette i lovproposisjonen.»

Stortingets finanskomité hadde i Innst. 165 S (2018–2019) ikke merknader til dette.

Departementet viser til at Norges Bank har et stort fagmiljø med innsikt i makroøkonomiske sammenhenger og i samspillet mellom realøkonomi og finanssektoren. Videre har sentralbanken gjennom oppgaven med å overvåke risikoen i det finansielle systemet som helhet, opparbeidet kompetanse for analyser av systemrisiko og vurdering av virkemiddelbruk. Norges Bank har en viktig rolle i makroregulering i dag, og det kan over tid være aktuelt å delegere flere oppgaver til banken.

Departementet legger til grunn at banken vil kunne gis oppgaver under makroregulering med hjemmel i forslag til § 1-10, jf. omtalen i kapittel 3.2.4.3.

Ved delegasjon vil det som utgangspunkt gjelde ordinær adgang til å instruere banken etter alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper, jf. omtalen av virkeområdet for instruksjon av sentralbanken i medhold av lovforslaget § 1-4 annet ledd i kapittel 4.3. Det kan argumenteres for at virkemidler for å fremme finansiell stabilitet bør underlegges samme instruksjonsadgang som hvis Norges Banks kompetanse hadde fulgt direkte av sentralbankloven. Departementet foreslår derfor en endring i finansforetaksloven som innebærer at det kan fastsettes at utøvelsen av den aktuelle myndigheten skal underlegges et tilsvarende vern mot instruksjon som det som følger av sentralbankloven § 1-4 annet ledd. For å kunne ivareta samme hensyn foreslås det at det skal kunne fastsettes at eventuelle beslutninger som er enkeltvedtak ikke skal kunne påklages. Bestemmelsen er for øvrig generelt utformet for å kunne ivareta de ulike virkemidlene som det over tid vurderes som ønskelig å delegere. Bestemmelsen foreslås tatt inn som nytt annet ledd i finansforetaksloven § 1-7 med følgende ordlyd:

«Kongen i statsråd kan gi Norges Bank i oppgave å fastsette krav i medhold av denne lov til finansforetak ut fra hensynet til å fremme finansiell stabilitet. I vedtaket kan det fastsettes at sentralbankloven § 1-4 annet ledd skal gjelde tilsvarende, og at enkeltvedtak ikke skal kunne påklages.»