Prop. 98 L (2019–2020)

Endringer i statsborgerloven (krav om ferdigheter i norsk muntlig)

Til innholdsfortegnelse

3 Gjeldende rett

3.1 Innledning

Ved søknad om norsk statsborgerskap stilles det krav om at søkere mellom 18 og 67 år har gjennomført 300 timer godkjent norskopplæring eller kan dokumentere tilstrekkelige kunnskaper i norsk eller samisk, jf. statsborgerloven § 8 første ledd, jf. § 7 første ledd bokstav f. For søkere mellom 18 og 67 år som er omfattet av rett eller plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven, er det et krav at de har gjennomført den opplæringen de har rett eller plikt til. For begge grupper er det i tillegg et krav om å ha oppnådd minimum nivå A2 på muntlig prøve i norsk og å ha bestått prøve i samfunnskunnskap på norsk, jf. statsborgerloven § 8 annet ledd og statsborgerforskriften §§ 4-4 og 4-5.

Søkere som er statsborgere av et annet nordisk land og som forstår det norske eller samiske språket, er unntatt fra kravene, jf. statsborgerforskriften § 4-6.

3.2 Krav om gjennomført norskopplæring

Det følger av statsborgerforskriften § 4-1 at kravet i loven § 8 om gjennomført norskopplæring er oppfylt dersom søkeren har deltatt i norskopplæring. Søkeren kan alternativt dokumentere tilstrekkelige kunnskaper i norsk eller samisk. Hva som anses som tilstrekkelige kunnskaper i norsk eller samisk er regulert i statsborgerforskriften § 4-2. Kravet er oppfylt dersom søkeren dokumenterer at ett av følgende krav er oppfylt:

  • Bestått norskprøve eller bestått avsluttende prøve i norsk med ferdigheter på minimum nivå A2 på skriftlig og muntlig prøve, jf. introduksjonsloven § 19 annet ledd.

  • Gjennomført opplæring i norsk eller samisk i henhold til læreplaner for faget i grunnskolen eller videregående opplæring, og det er satt standpunktkarakter i faget.

  • Gjennomførte studier i norsk eller samisk på universitets- eller høgskolenivå i Norge eller i utlandet tilsvarende 30 studiepoeng.

  • Oppfylt inntakskrav for studier på norsk eller samisk for universitet eller høgskole i Norge.

Unntakene i § 4-2 tilsvarer fritaksgrunnene i introduksjonsloven § 17 tredje ledd, jf. forskrift om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere § 3 annet ledd.

Statsborgerforskriften § 4-3 nr. 2 oppstiller dessuten unntak fra kravet om gjennomført norskopplæring i statsborgerloven § 8 i tilfeller der søkeren på grunn av særlige helsemessige eller andre tungtveiende årsaker er ute av stand til å delta i og gjennomføre norskopplæring. Unntaket gjelder søker som overhodet ikke kan delta i norskopplæring, og som ikke vil kunne gjennomføre norskopplæring i løpet av tre år. Tilsvarende unntak er fastsatt i introduksjonsloven § 17 tredje ledd, jf. forskrift om norskopplæring mv. for innvandrere § 4.

Søkere som er fritatt fra plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven, er også unntatt fra kravet om gjennomført norskopplæring i statsborgerloven § 8, jf. statsborgerforskriften § 4-3 nr. 1.

3.3 Krav om ferdigheter i norsk muntlig

1. januar 2017 ble det innført krav i statsborgerloven § 8 annet ledd om at søkere mellom 18 og 67 år må beherske et minimum av norsk muntlig. Det ble fastsatt i statsborgerforskriften § 4-4 første ledd at kravet er oppfylt dersom søkeren har oppnådd nivå A2 eller høyere på muntlig prøve i norsk. Kravet gjelder uavhengig av om man har vært omfattet av reglene i introduksjonsloven.

På nivå A2 kan man forstå svært enkelt dagligspråk, og kan uttrykke seg enkelt om emner knyttet til egen person og familie, nære omgivelser og arbeid. Man kan klare seg i enkle og rutinepregede samtalesituasjoner med direkte utveksling av informasjon om kjente forhold, hvis samtalepartneren snakker langsomt og tydelig og er støttende (Læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere). Prøven i norsk muntlig kan avlegges flere ganger.

Søkere som er unntatt fra kravet om gjennomført norskopplæring, se omtale under punkt 3.2, er unntatt fra kravet om kunnskaper i norsk muntlig, jf. statsborgerforskriften § 4-4 annet ledd a). Søkere som er fritatt fra plikten til å avlegge avsluttende prøve i norsk etter introduksjonsloven, er unntatt fra kravet om kunnskaper i norsk muntlig, jf. statsborgerforskriften § 4-4 annet ledd b).

Unntaket på grunn av helsemessige årsaker eller andre tungtveiende årsaker, se omtale under punkt 3.2, gjelder personer som ikke er i stand til å gjennomføre opplæringen. Personer som har mulighet til å gjennomføre norskopplæringen, men ikke klarer å oppnå nivå A2 på muntlig prøve i norsk, omfattes ikke av unntaket.

3.4 Forholdet til introduksjonsloven

3.4.1 Innledning

Bakgrunnen for innføring av språkkrav i statsborgerloven 1. september 2008 var at det ble innført rett og plikt til opplæring i norsk etter introduksjonsloven. Ved å innføre krav om gjennomført norskopplæring i statsborgerloven, ønsket man å signalisere viktigheten av at innvandrere lærer seg norsk og gi et ytterligere insentiv til å gjennomføre den pliktige norskopplæringen etter introduksjonsloven.

Ved senere endring i introduksjonsloven har statsborgerloven blitt justert, slik at regelverkene etter de to lovene er harmonisert. Blant annet må innføring av krav i statsborgerloven i 2017 om kunnskaper i norsk muntlig og samfunnskunnskap ses i sammenheng med innføring av plikt i introduksjonsloven til å avlegge avsluttende prøver i norsk og samfunnskunnskap. Unntakene fra kravet om opplæring i tilfeller hvor søker kan dokumentere tilstrekkelige kunnskaper i norsk eller samisk og i tilfeller der søkeren på grunn av særlige helsemessige eller andre tungtveiende årsaker er ute av stand til å gjennomføre opplæringen, er også harmonisert. Likeledes er unntakene fra kravet om å beherske norsk muntlig harmonisert.

Språkkravene i statsborgerloven gjelder alle søkere mellom 18 og 67 år, og ikke kun dem som har rett og plikt, eller kun plikt, til å gjennomføre opplæring og avlegge prøver etter introduksjonsloven.

3.4.2 Opplæring og prøver i norsk etter introduksjonsloven

Målgruppen for opplæring i norsk etter introduksjonsloven omfatter personer som har rett og plikt til introduksjonsprogram, samt øvrige innvandrere mellom 16 og 67 år som har oppholdstillatelse etter utlendingsloven som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse. Dette omfatter også familiegjenforente til norske og nordiske borgere. Medlemmer av barnefamilier og enslige mindreårige med begrenset oppholdstillatelse i påvente av dokumentert identitet omfattes også av ordningen. Personene i målgruppen nevnt over, har enten rett og plikt til opplæring eller bare plikt. Rett og plikt til opplæring innebærer at den enkelte skal få opplæring gratis fra kommunen vedkommende bor i. Å ha plikt til opplæring, men ikke rett, innebærer at vedkommende må gjennomføre opplæringen og at kommunen kan kreve betaling. Å ikke gjennomføre pliktig opplæring medfører ingen sanksjoner etter introduksjonsloven, men ved søknad om permanent oppholdstillatelse etter utlendingsloven og ved søknad om statsborgerskap stilles det krav om at søkere har gjennomført den opplæringen de har plikt til etter introduksjonsloven. Arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS-/EFTA-området har kun plikt til å delta i opplæringen. Arbeidsinnvandrere fra EØS-/EFTA-området omfattes ikke av ordningen.

Opplæringen skal ha et omfang på minimum 600 timer for de som har rett og plikt og 300 timer for de som kun har plikt, jf. introduksjonsloven § 17 første og annet ledd. For deltakere som har rett og plikt til opplæringen, har det siden 2014 vært obligatorisk å gå opp til prøve i norsk. Norskprøven består av delprøver i lytteforståelse, leseforståelse, skriftlig framstilling og muntlig kommunikasjon. Delprøvene kan tas uavhengig av hverandre, og kandidatene får resultater per delprøve.

Rett til gratis opplæring i 600 timer gjelder i tre år, og regnes fra tidspunktet for innvilgelse av den første oppholdstillatelsen eller fra ankomst til riket for utlending som har fått oppholdstillatelse før innreise, jf. introduksjonsloven § 17 fjerde ledd.

Alle i målgruppen for rett og plikt til opplæring i norsk har plikt til å ta en avsluttende prøve i norsk, jf. introduksjonsloven § 19 annet ledd. Departementet har gitt nærmere regler om gjennomføringen av avsluttende prøve i norsk og fritaksregler i forskrift om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere. Ikke bestått prøve eller unnlatelse av å gå opp til prøve, medfører ingen sanksjoner etter introduksjonsloven. Bestått prøve er likevel viktig for den enkelte av flere grunner, blant annet for å fylle vilkårene for norsk statsborgerskap.

Den nasjonale målsetningen er i dag at 90 prosent av deltakerne i opplæring i norsk etter introduksjonsloven skal nå nivå A2 eller høyere på muntlig prøve i norsk, og målsettingen er satt relativt lavt sammenlignet med de veiledende nivåene i lærerplanen. I 2019 var prosentfordelingen av kandidater som oppnådde nivå A2 eller høyere på muntlig prøve 87,7 prosent.

Gjeldende botidskrav for norsk statsborgerskap er som hovedregel syv år, og den enkelte vil normalt ha flere år på å videreutvikle sine ferdigheter i norsk muntlig etter at obligatorisk norskopplæring er avsluttet.

3.5 Rettsvirkninger av norsk statsborgerskap

For personer som har permanent oppholdstillatelse eller varig oppholdsrett i medhold av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen, er den praktiske betydningen av norsk statsborgerskap liten. Flere rettigheter og plikter som tidligere var knyttet til statsborgerskapet, knyttes i dag til om personen er bosatt, registrert i folkeregisteret, har lovlig opphold eller faktisk oppholder seg i landet. I det følgende gis det en oversikt over rettsvirkninger av norsk statsborgerskap.

Grunnloven § 106 annet ledd annet punktum slår fast at norske statsborgere ikke kan nektes adgang til riket. En norsk statsborger kan heller ikke utvises fra Norge. Det samme gjelder utlendinger som er født i Norge og senere uavbrutt har hatt fast bopel her, jf. utlendingsloven § 69.

Norske statsborgere har rett til norsk pass etter reglene i passloven. Å inneha et norsk pass gir større reisefrihet enn mange andre lands nasjonalitetspass.

En annen sentral rettighet som er forbeholdt norske statsborgere, er retten til å stemme ved valg til Stortinget, jf. Grunnloven § 50. Grunnloven § 61 slår fast at ingen kan være stortingsrepresentant uten å være stemmeberettiget. Det er videre kun norske statsborgere som kan bli utnevnt til statsråd, jf. Grunnloven § 12.

Etter Grunnloven § 119 og forsvarsloven § 6 er norske statsborgere vernepliktige. Norske statsborgere som også er statsborgere av et annet land, har verneplikt i Norge så lenge de er bosatt her, og så lenge avtale med det andre landet ikke er til hinder for det. Personer som ikke er norske statsborgere, men som hører hjemme her i riket, kan med visse begrensninger pålegges verneplikt.

En norsk borger kan ikke utleveres til et annet land, jf. utleveringsloven § 2. Statsborgerskap legger imidlertid ingen begrensninger på overlevering av norske borgere etter reglene om overlevering av personer mellom Norge og andre nordiske stater på grunnlag av en nordisk arrestordre, jf. arrestordreloven, men man kan sette vilkår ved en slik overlevering, jf. § 19 første ledd bokstav a, jf. § 12 annet ledd, og § 22. I henhold til avtale mellom EU, Island og Norge 28. juni 2006 om overleveringsprosedyre mellom partene, kan norske borgere på visse vilkår overleves til andre EU-land, jf. arrestordreloven §§ 10, 12 og 15.

Statsborgerskapet har betydning for muligheten til å representere Norge i idrett, og det kan ha betydning for retten til utdanningsstøtte fra Statens lånekasse for utdanning og for retten til tjenester etter sosialtjenesteloven.

Norsk statsborgerskap er også en forutsetning for å kunne ha visse stillinger. Den som skal utnevnes til embetsmann må være norsk statsborger, jf. Grunnloven § 114. Det samme gjelder dommere, jf. domstolloven § 53, og medlemmene av Arbeidsretten, jf. arbeidstvistloven § 36.

Lederen, nestlederen og minst ett annet medlem i Trygderetten må oppfylle kravene til å være høyesterettsdommer, jf. trygderettsloven § 3. Sammenholdt med domstolloven § 53 innebærer dette krav om norsk statsborgerskap. Faste medlemmer av Trygderetten er uansett embetsmenn, slik at de må ha norsk statsborgerskap, jf. Grunnloven § 114. Også andre stillinger og verv forutsettes besatt av personer som fyller kravene til å være høyesterettsdommer. Dette gjelder for eksempel for sivilombudsmannen, jf. sivilombudsmannsloven § 1.

Tilsatte med alminnelig politimyndighet i politi- og lensmannsetaten må være norske borgere, jf. politiloven § 18. Det samme gjelder utsendte utenrikstjenestemenn, jf. utenrikstjenesteloven § 19.

Statsborgerskapet har også betydning for norske myndigheters muligheter for å yte diplomatisk beskyttelse og ulike former for konsulær bistand i utlandet.

3.6 Rettslige rammer for forslaget

Grunnloven, norsk lov og internasjonale konvensjoner setter rammer for utforming av vilkår som kan stilles ved søknad om norsk statsborgerskap. Statsborgerloven § 3 fastsetter at loven gjelder med de begrensninger som følger av overenskomster med andre stater og folkeretten for øvrig.

Ved forslag til nye bestemmelser i statsborgerloven er Europarådskonvensjonen om statsborgerskap av 1997 særlig relevant. I artikkel 3 i konvensjonene er det fastsatt at statene i henhold til sin egen lovgivning bestemmer hvem som er dens statsborgere, og at denne lovgivning skal godtas av andre stater i den utstrekning den er i samsvar med gjeldende internasjonale konvensjoner, internasjonal sedvanerett og alminnelig anerkjente rettsprinsipper vedrørende statsborgerskap. Konvensjonen inneholder en samling av grunnleggende prinsipper for statsborgerskap, slik de har utviklet seg internasjonalt, og setter minimumsstandarder for vilkår statspartene kan stille for erverv av statsborgerskap. Det følger av artikkel 6 nr. 3 i konvensjonen at Hver statspart skal i sin nasjonale lovgivning gi anledning til erverv av statsborgerskap etter søknad for personer med lovlig og fast bosted på dens territorium. Som vilkår for erverv av statsborgerskap skal det ikke kreves botid lenger enn ti år før søknad fremmes. I konvensjonens forklarende del understrekes det at statene har mulighet til å stille flere vilkår for statsborgerskap enn botid, og det nevnes særlige at det kan være aktuelt å stille vilkår som har integreringsformål.

Grunnloven § 98 lyder: «Alle er like for loven. Intet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling. Grunnlovens diskrimineringsforbud er utformet som et generelt forbud mot usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling».

Europarådskonvensjonen om statsborgerskap av 1997 artikkel 5 slår fast at en statsparts regler vedrørende statsborgerskap ikke skal gjøre forskjell, eller innebære noen praksis som innebærer forskjellsbehandling på grunnlag av kjønn, religion, rase, hudfarge eller nasjonal eller etnisk opprinnelse. I den forklarende rapporten til konvensjonen tolkes innholdet i bestemmelsen. I avsnitt 40 står det:

«Selve statsborgerskapet krever imidlertid at statene fastsetter bestemte kriterier for å fastslå hvem som er deres egne statsborgere. Disse kriteriene kan i gitte tilfeller resultere i særbehandling på statsborgerskapsfeltet. Vanlige eksempler på berettigede grunner for differensiering eller særbehandling er krav om kjennskap til nasjonalspråket for å erverve statsborgerskap, og at avstamning eller fødested gir lettere adgang til erverv av statsborgerskap.»

Likestillings- og diskrimineringsloven § 6 første ledd forbyr diskriminering på grunn av kjønn, graviditet, permisjon ved fødsel eller adopsjon, omsorgsoppgaver, etnisitet, religion, livssyn, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk, alder eller kombinasjoner av disse grunnlagene. En tilsynelatende nøytral bestemmelse eller betingelse kan likevel være diskriminerende dersom den fører til at noen stilles dårligere enn andre, på grunn av et eller flere av diskrimineringsgrunnlagene som er nevnt i likestillings- og diskrimineringsloven § 6 første ledd, jf. § 8. Forskjellsbehandling er ikke i strid med forbudet i § 6 når den har et saklig formål, er nødvendig for å oppnå formålet og det er et rimelig forhold mellom det man ønsker å oppnå og hvor inngripende forskjellsbehandlingen er for den eller de som stilles dårligere, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 9 første ledd.

Av artikkel 9 i FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for diskriminering av kvinner fremgår det at konvensjonspartene skal gi kvinner de samme rettigheter som menn til å erverve, endre eller beholde statsborgerskap. FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for rasediskriminering forplikter konvensjonspartene til å forby og bekjempe slik diskriminering med alle egnete midler. Av artikkel 1 nr. 3 fremgår det at intet i konvensjonen kan tolkes slik at det på noe vis innvirker på konvensjonsstatenes rettsregler vedrørende nasjonalitet, statsborgerskap eller naturalisering, forutsatt at slike regler ikke diskriminerer mot noen spesiell nasjonalitet.