2 Geografi og geografiske inndelinger

I dette kapitlet vil vi redegjøre for grunnleggende trekk ved Norges geografi og geografiske inndelinger som vi benytter i rapporten. Vi redegjør også kort om datafangst.

• Norge er særpreget med relativt få folk på store arealer.
• En økende andel bor i tettbygde strøk, men Norge har den laveste andelen av befolkningen som bor i tettsteder i Norden.
• Vi bruker sentralitet og fylke som enheter for analysene.
• Sentralitet er et mål for folks tilgang til arbeidsplasser og tjenester.
• Vi regner distriktskommuner som kommuner på sentralitet 4, 5 og 6.
• Vi bruker fylkesinndelingen som gjelder fra og med 1. januar 2024.
• Fra 2024 er Innlandet Norges største fylke målt i areal.

2.1 Geografi og bosetting i Norge og Norden

Norge er et langstrakt land i Europas periferi. Norge skiller seg fra de fleste europeiske land ved at mye av landarealet er fjell og vidder. Befolkningen er relativt liten, og det er ofte store avstander mellom arbeidsmarkedene. Samtidig bor en økende andel av befolkningen i Norge i byer og tettsteder.

Historisk var lokaliseringen av naturresurser avgjørende for hvor folk bosatte seg, og i stor grad også hvor tett de bodde (vertikale bindinger). Over tid har koblingen til naturressurser blitt mindre viktige, mens koblingen mellom folk og mellom steder (horisontale bindinger) har blitt mer og mer styrende på bosettingsmønsterets utvikling enn de vertikale. Dette er en konsekvens av overgangen fra primærnæringer til industri og utviklingen innen tjenesteytende næringer. I økende grad har lokaliseringen av sentre og dermed konsentrasjonene av jobbene i sekundær og tertiær sektor og tjenestefunksjonenes lokalisering i byer blitt styrende for bosettingen. Næringsutviklingen går gjerne raskere enn utviklingen i bosettingsmønsteret. Endringene skjer ikke over natta, men oftere som en litt forsinket konsekvens av grunnleggende endringer i økonomi og levemåte (NOU 2020: 15). Folk bor derfor mer spredt enn arbeidsplassenes lokalisering.

Lav befolkningstetthet i Norden

Figur 2.1 illustrerer befolkningstettheten i Europa i 2020. Med unntak av Danmark og de sørlige områdene av Norge, Sverige og Finland er store deler av det nordiske arealet nærmest folketomt sammenlignet med områdene lenger sør i Europa. Mot dette bakteppet ser man hvorfor regionalpolitikken i Norden historisk har handlet om å kompensere for ulemper med blant annet lav befolkningstetthet og store avstander til større arbeidsmarkeder.

Forstørr bilde

Figur 2.1 Befolkningstetthet i Europa 2020. Antall personer i celler på 1 km².

Kart og data: Maria Bobrinskaya, Nordregio.

… men nær 83 prosent bor i tettsteder

I dag bor nær 83 prosent av befolkningen i Norge i tettsteder. Begynnende industrialisering i Norge på 1840-tallet gjorde at urbaniseringen skjøt fart, og på 1800-tallet var urbaniseringen blant de sterkeste i Europa (Myhre, 2006). Industriell produksjonsvirksomhet var en viktig basis for byenes økonomi helt fram til 1970-årene.

Figur 2.2 illustrerer urbaniseringen i Norden fra begynnelsen av 1900-tallet til i dag. I mellomkrigstiden avtok urbaniseringsprosessen i Norge, særlig sammenlignet med Sverige, Danmark og Island. Mer av befolkningsveksten kom i denne perioden i distriktene, og førte til rydding av ny jord og etablering av nye småbruk (bureising). Urbaniseringen var også mer moderat i etterkrigstiden i Norge. Det har gjort at Norge i dag har den laveste tettstedsandelen i Norden (NOU 2020: 15).

Til sammenligning ga urbaniseringen i Sverige stor nedgang i bosettingen utenfor tettsteder i perioden mellom 1930 og 1970. Alt i alt sank antall bosatte utenfor tettsteder i Sverige fra 3,5 millioner i 1900 til 1,5 millioner i 1970. Parallelt vokste befolkningen i byer og tettsteder fra 1,6 millioner i 1900 til 6,6 millioner i 1970. Slik fikk Sverige, i likhet med Danmark, en tettstedsandel på over 80 prosent allerede i 1960-årene.

I Norge økte derimot befolkningen i spredtbygde strøk fra 1,4 millioner i 1900 til 1,5 millioner i 1960. Befolkningen i byer og tettsteder steg fra 800 000 i 1900 til 2 millioner i 1960. Først etter 1960 medførte urbaniseringen i Norge en nedgang i folketallet i spredtbygde strøk. I dag bor 950 000 i spredtbygde strøk i Norge. I Sverige, som har dobbelt så mange innbyggere som Norge, er tallet om lag 1,3 millioner.

Av de nordiske landene er det Finland som har hatt den sterkeste urbaniseringen de siste 50 årene.

Forstørr bilde

Figur 2.2 Andel av befolkningen bosatt i tettsteder i nordiske land 1900–2022. Prosent.

Kilde: SSB (tabell 05212), Statistics Iceland, Statistiska centralbyrån, Statistikcentralen, Danmarks Statistik og FN. Danmark, Finland, Island og Norge til 2022, Sverige til 2020. Beregninger: KDD.

2.2 Sentralitet, fylker og bo- og arbeidsmarkedsregioner

Sentralitet er et mål på folks tilgang til arbeidsplasser og tjenester

I Norge henger begrepet urbanisering nært sammen med begrepet sentralisering. Sentralitet er derfor et viktig analytisk begrep i studier av regionale utviklingstrekk. I Statistisk sentralbyrås (SSB) sentralitetsindeks blir alle kommunene i landet rangert etter befolkningens tilgang til arbeidsplasser og tilgang på ulike typer tjenester. Den består av to delindekser der den ene teller antall arbeidsplasser innbyggerne har tilgang til den andre teller antall tjenester som er tilgjengelig. Begge indeksene er konstruert slik at arbeidsplasser og tjenester langt unna teller mindre enn arbeidsplasser og tjenester som er nærme. I begge tilfeller er grensen satt ved 90 minutters reisevei med bil. Indeksen gir derfor et presist bilde av senterstruktur og bosettingsmønster i Norge. I figur 2.3 har vi synliggjort kommunenes sentralitet. Merk at vi nå har snudd fargeskalaen fra forrige utgave av «Regionale utviklingstrekk». Årsaken er samkjøring med fargeskalaen SSB bruker.

Oslo, kommunene rundt Oslofjorden og kommunene rundt Mjøsa har relativt høye verdier på indeksen. Mange av de sentrale kommunene ligger dermed på Østlandet, der det er forholdsvis mange store og mellomstore sentre og kommuner med relativt korte avstander. Vi ser videre at det går et belte av mellomsentrale kommuner fra Porsgrunn og Skien langs Agder-kysten og Jæren til Stavanger. Deretter gjør fjordkryssingene at det det blir en miks av sentrale og mindre sentrale kommuner fra Haugesund til Trondheim. Fra Trondheim gjør korte avstander mellom flere mindre byer at det går et belte av mellomsentrale kommuner nordover til Namsos. Byene i Nord-Norge ligger forholdsvis spredt, og det er liten befolkning i omkringliggende kommuner. Dette gjør at disse har lav sentralitet til tross for at de er nokså store.

Kommuner i ulike fylker har ulik sentralitet. I tabell 2.1 viser vi hvordan kommunene er fordelt etter sentralitet innenfor det enkelte fylke.

Tabell 2.1 Antall kommuner etter fylke og sentralitet.

* 1.1.2024 blir det 357 kommuner fordi Ålesund og Haram deles. SSB har nylig oppdatert sentralitetsindeksen for ny kommunestruktur og det blir endring i sentralitetsklassen for noen kommuner i den nye indeksen. I denne rapporten har vi brukt kommunestruktur og sentralitet for 2020.

Kilde: SSB. Beregninger: KDD.

Forstørr bilde

Figur 2.3 Kommuner etter sentralitet.

Kilde: SSB. Kart: KDD.

Tabell 2.2 Egenskaper ved sentralitetsnivåene.

Kilde: SSB (07459, 05212 og 09280). Beregninger: KDD.

Distriktskommuner er kommuner på sentralitet 4, 5 og 6.

Distriktskommuner kjennetegnes ved at det bor få folk på store områder. Det er lange avstander mellom folk, arbeidsplasser og tjenester. Distriktskommuner er kommuner med lav sentralitet, men grensen mellom distriktskommuner og mer sentrale kommuner er flytende. Vi regner distriktskommuner som kommuner på sentralitet 4, 5 og 6.

Tabell 2.2 synliggjør egenskaper ved fordelingen av kommuner etter sentralitet. Vi kommer nærmere inn på fordelingen av befolkningen i omtalen av de ulike gruppene under. Sammenhengen mellom sentralitet og kommunestørrelse kommer vi tilbake til i tabell 2.3.

Kommuner med sentralitet 5 og 6 er de typiske distriktskommunene

Typiske kommuner på sentralitet 6 har ofte hverken sentre eller tettsteder. Den laveste verdien på sentralitetsindeksen har Utsira med 295. Fordi Utsira er en isolert øykommune med liten befolkning, bestemmes sentralitetsnivået utelukkende av tilgangen på arbeidsplasser og tjenester på Utsira. Mange av de minst sentrale kommunene er øykommuner eller er kommuner med bosetning på øyer uten fastlandsforbindelse i form av bro eller tunell, som Træna, Rødøy, Solund, Lurøy, Hasvik, Loppa, Røst og Leka. 54 av de 113 minst sentrale kommunene (sentralitet 6) ligger i Nord-Norge. Ellers ligger de minst sentrale kommunene i Namdalen og på Trøndelags-kysten, i kyst- og fjordstrøk på Vestlandet og i de indre dal- og fjellstrøkene i Agder, Innlandet og Vestfold og Telemark. I disse 113 kommunene bor 4,2 prosent av befolkningen i Norge, men disse kommunene utgjør mer enn 40 prosent av arealet.

Typiske kommuner på sentralitet 5 er småsenterkommuner. Det er i alt 96 kommuner på dette sentralitetsnivået. Bare 16 av disse kommunene ligger i Nord-Norge. De øvrige ligger i Sør-Norge. Det er innlandskommuner i Trøndelag, kyst- og fjellstrøk på Vestlandet og eller i fjell og innland. Kommunene på sentralitet 5 utgjør 9,1 prosent av folketallet og mer enn 31 prosent av Norges areal.

Halvparten av befolkningen kommunene med sentralitet 5 og 6 bor spredtbygd. Samtidig er det regionale forskjeller. Lengst i nord er bosetningen konsentrert til fiskevær, ofte med flere mil folketom kyst mellom værene. I Nord-Norge og i Vestland fylke bor 56–60 prosent av befolkningen på sentralitet 5 og 6 i tettsteder. I innlandsområder i Sør-Norge er bosetningen mer spredt, men likevel samlet til smale «bånd» i dalene (Thorsnæs, G. 2020). I Innlandet og Agder bor under 40 prosent i tettsteder i kommuner med sentralitet 5 og 6.

Sentralitet 4 – distriktenes byer og regionsentre

Distriktenes byer og regionsentre finner vi på sentralitet 4, som har 16 prosent av befolkningen og 18 prosent av arealet. Typiske kommuner på sentralitet 4 er småbykommuner og byomland. De fleste byene i Nord-Norge er på dette nivået. Flere av disse har campuser for høyere utdanningsinstitusjoner og/eller lokaliseringssted for sykehus, for eksempel Alta, Harstad, Narvik og Rana.

I Sør-Norge ligger mange av kommunene på sentralitet 4 i randsonen av store og mellomstore byer. Men også her finner vi byer og tettsteder med tydeligere regionsenterfunksjon for distriktskommuner på sentralitet 5 og 6 – for eksempel byene nord i Trøndelag fra Namsos til Levanger, og Kristiansund, Molde, Voss og Gol. Mesteparten av befolkningen i kommuner på sentralitet 4 bor i tettsteder (71 prosent), og igjen er andelen relativt høy i Nord-Norge, med over 81 prosent. Innlandsområdene i Sør-Norge har igjen en mer spredt bosetting. I Innlandet bor 44 prosent i tettsteder.

Sentralitet 3 – mellomstore byer og byomland

Typiske kommuner på sentralitet 3 er mellomstore bykommuner og byomland. På sentralitet 3 ligger regionale sentre som Tromsø, Bodø, Ålesund, sørlandsbyene, Mjøs-regionen og kommuner rundt landets fire storbyer: Oslo, Bergen, Stavanger/Sandnes og Trondheim. En fjerdedel av befolkningen bor i kommuner med sentralitet 3 og disse kommunene rommer drøyt 8 prosent av Norges areal.

Sentralitet 2 – storbyene utenom Oslo samt Oslos ytre omland

Typiske kommuner på sentralitet 2 er øvrige storbykommuner og kommuner på det sentrale Østlandet. På sentralitet 2 finner vi storbykommunene Bergen og Trondheim, fire kommuner i Stavangerregionen og enda flere kommuner i nærheten av Oslo. De utgjør 26 prosent av befolkningen, men de bor nokså tett, i og med at disse kommunene utgjør mindre to prosent av Norges areal.

Sentralitet 1 – hovedstaden og de nærmeste kommunene

Oslo er rangert som den mest sentrale kommunen, og også de nærmeste kommunene rundt Oslo er på sentralitet 1. Dette skyldes at disse kommunene ligger i relativt folketette områder og har et tett integrert arbeids- og tjenestemarked. I disse tett befolkede kommunene bor nær hver femte innbygger på mindre enn ett prosent av Norges areal.

Mindre sentrale kommuner er små kommuner

Tabell 2.2 viser at langt de fleste kommuner er distriktskommuner, men at de fleste innbyggerne i Norge bor i sentrale og mellomsentrale kommuner. Det gjør at det er en sterk samvariasjon mellom en kommunes innbyggertall og en kommunes sentralitetsklasse. Tabell 2.3 viser at sentrale kommuner som regel er store kommuner, mellomsentrale kommuner som regel er mellomstore kommuner og mindre sentrale kommuner som regel er små kommuner. 21 kommuner er sentrale og store, 68 kommuner er mellomsentrale og mellomstore og 163 kommuner er usentrale og små. Syv av ti kommuner kan plasseres inn i disse tre hovedgruppene. Vi ser at ingen mindre sentrale kommuner er store og at ingen sentrale kommuner er små.

Tabell 2.3 Fordelingen av kommuner etter sentralitet og kommunestørrelse.

Kilde: SSB (tabell 07459). Beregninger: KDD.

I Finnmark bor alle i distriktskommuner, men Vestland har den største distriktsbefolkningen

Figur 2.4 viser folketallet i hvert fylket og fordelingen etter sentralitet. Dette viser at enkelte fylker i større grad enn andre kan sies å være typiske «distriktsfylker». Ytterpunktet er Finnmark, hvor alle bor i distriktskommuner, men både Innlandet og alle fylker nordover fra og med Vestland kan sies å være distriktsfylker. Det er såklart en glidende overgang her, med Oslo i den andre enden. I Vestland fylke bor om lag 327 000 innbyggere i distriktskommuner, og dette utgjør mer enn en femtedel av hele distriktsbefolkningen, det vil si folketallet i kommuner med sentralitet 4, 5 og 6.

Forstørr bilde

Figur 2.4 Befolkning per 1.1.2023 etter fylke og sentralitet.

Kilde: SSB (07459). Beregninger: KDD.

Tabell 2.4 viser at fylkene varierer sterkt når det gjelder kommunestruktur og flateinnhold. Med unntak av Oslo, er Vestfold det mest homogene fylket når vi ser på variasjoner i kommunestørrelse etter befolkning. Her er den største kommunen (Sandefjord) bare en og en halv ganger større enn den minste kommunen (Holmestrand). Dette er også et tydelig resultat av kommunereformen, der Vestfold fra og med 2024 bare består av 6 kommuner. I den andre enden av skalaen finner vi Vestland, som er det mest heterogene fylket. Her er Bergen, med sine 389 330 innbyggere, hele 761 ganger større enn den minste kommunen i fylket, som er Modalen med sine 380 innbyggere.

Før regionreformen var Finnmark Norges største fylke i areal. Når Troms og Finnmark skiller lag blir Innlandet Norges største fylke i areal. Det er likevel stor forskjell i bosettingsmønsteret på de to fylkene. I Finnmark er befolkningen i hovedsak bosatt i tettsteder. Bosettingene er gjerne knyttet til ulike kystsamfunn eller fiskevær langs Finnmarkskysten, eller samiske bosettinger i Karasjok og Kautokeino. Om lag fire av fem bor i tettsteder i Finnmark. Til sammenlikning bor bare seks av ti innbyggere i Innlandet i tettsteder. Dette gjør Innlandet til det suverent mest spredtbygde fylket1.

Tabell 2.4 Egenskaper ved fylkene.

Kilde: SSB (07459, 05212 og 09280). Beregninger: KDD.

Bo- og arbeidsmarkedsregioner angir funksjonelle områder

Infrastrukturinvesteringer og økt pendling har gjort at mange kommuner har blitt koblet sammen til en felles bo- og arbeidsmarkedsregion (BA-region). Siden 1970-årene har den regionale integrasjonen redusert antall arbeidsmarkedsregioner mest på Vestlandet, etterfulgt av Trøndelag og Nord-Norge. På Sør- og Østlandet har det vært få endringer. Særlig på det sentrale Østlandet var pendlingen over kommunegrenser forholdsvis stor allerede i 1970-årene.

Transportøkonomisk Institutt (TØI) har delt inn kommunene i 159 bo- og arbeidsmarkedsregioner (BA-regioner) basert på kriterier om pendling og reisetid mellom kommuner for 2020 (Gundersen med flere, 2019). Halvparten av BA-regionene består likevel bare av én kommune. Dette er i all hovedsak distriktskommuner på sentralitet 5 og 6, preget av store avstander og/eller øyer. Over halvparten av BA-regionene med bare én kommune ligger i Nord-Norge. Kommuner som er del av en større bo- og arbeidsmarkedsregion, har per definisjon et større arbeidsmarked å rekruttere arbeidskraft fra enn kommuner som utgjør sin egen BA-region. BA-regionene med byer over 50 000 innbyggere ligger langs kysten i Sør-Norge, mens det er flest BA-regioner uten tettsteder med mer enn 5000 innbyggere i innlandet av Sør-Norge og i Nord-Norge.

I tidligere utgaver av Regionale utviklingstrekk har vi benyttet bo- og arbeidsmarkedsregioner som enheter når vi presenterer indikatorer på kart. Begrunnelsen for dette har vært at disse utgjør nokså homogene geografiske områder og at de derfor er egnet til å skille tilstand og utviklingstrekk fra omkringliggende områder. I denne utgaven av Regionale utviklingstrekk bruker vi kommuner som enheter. Årsaken til denne endringen er at vi ønsker å få fram forskjeller og dynamikk mellom kommuner, særlig i byområder. I mindre sentrale kommuner, utgjør ofte kommunen sin egen bo- og arbeidsmarkedsregion, og for disse kommunene betyr ikke endringen spesielt mye.

Forstørr bilde

Figur 2.5 Bo- og arbeidsmarkedsregioner med byer og tettsteder. 2022.

Kilde: (Gundersen, med flere, 2019). Kart: KDD.

2.3 Data og statistikk

Rapporten baserer seg primært på data på kommunenivå

I denne rapporten bruker vi først og fremst data på kommunenivå som byggesteiner for regionale analyser. Dataene som benyttes i rapporten, er i hovedsak hentet fra åpne kilder, primært fra SSB og Panda analyse. Historiske data er konvertert til kommunestrukturen for 2020 der tidligere kommuner er slått sammen til nye kommuner. Det er ikke tatt hensyn til grensejusteringer i denne konverteringen. Tall for de tidligere kommunene Snillfjord og Tysfjord er i hovedsak splittet opp etter en fast formel uavhengig av datakilde. Utgangspunktet for formelen er fordelingen av befolkningen i tidligere Snillfjord og tidligere Tysfjord. Formelen innebærer at vi for Snillfjord fordeler henholdsvis 30 prosent til Hitra, 26 prosent til Heim og 44 prosent til Orkland. For Tysfjord fordeler vi 47 prosent til Narvik og 53 prosent til Hamarøy.

I denne utgaven av «Regionale utviklingstrekk» bruker vi primært fylkesstrukturen som gjelder fra 2024. Flere indikatorer er bare tilgjengelig på fylkesnivå eller for store kommuner. I en del tilfeller vil vi måtte bruke eksisterende fylkesstruktur. Når det gjelder fylkesfordelt nasjonalregnskap, vil vi forsøke å estimere tall der de mangler.

Som hovedregel omtaler vi tall for hele Norge som «hele landet». I noen tilfeller, hvor tallene også omfatter sokkelen og Svalbard, bruker vi begrepet «alle fylker» for å synliggjøre at vi kun omtaler fastlands-Norge.

Figurer, tabeller og kart i rapporten kan lastes ned fra regjeringen.no/kdd.