1 Overordnede rammer for reguleringsplaner i plan- og bygningsloven
Planlegging etter plan- og bygningsloven skal bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser. Planlegging og vedtak skal sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for alle berørte interesser og myndigheter. Det skal legges vekt på langsiktige løsninger, og konsekvenser for miljø og samfunn skal beskrives, se plan- og bygningsloven § 1-1 annet og fjerde ledd.
1.1 Nasjonalt nivå
1.1.1 Nasjonale forventninger
For å fremme en bærekraftig utvikling skal regjeringen hvert fjerde år utarbeide nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. Dette går frem av plan- og bygningsloven § 6-1.
De nasjonale forventningene skal legges til grunn for fylkestingenes og kommunestyrenes arbeid med regionale og kommunale planstrategier og planer. De skal også legges til grunn for statlige myndigheters medvirkning i planleggingen. Oppfølging fra alle parter vil bidra til bedre sammenheng mellom nasjonal, regional og kommunal planlegging, og gjøre planleggingen mer forutsigbar og målrettet. Fylkeskommunene og kommunene har ansvar for å finne helhetlige løsninger, der lokale forhold og lokalpolitiske interesser og hensyn ivaretas, sammen med nasjonale og viktige regionale interesser.
De nasjonale forventningene er ikke uttømmende for alle oppgaver og hensyn som kommunene og fylkeskommunene skal ivareta etter plan- og bygningsloven. Dokumentet må derfor sees i sammenheng med gjeldende regelverk og veiledning.
Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 2015 (regjeringen.no)
1.1.2 Statlige planretningslinjer
Statlige planretningslinjer, jf. plan- og bygningsloven § 6-2, brukes for å konkretisere de nasjonale forventningene til planleggingen og markere nasjonal politikk på viktige områder. Statlige planretningslinjer (tidligere kalt rikspolitiske retningslinjer) kan gjelde for hele landet eller et geografisk avgrenset område og skal legges til grunn ved statlig, regional og kommunal planlegging og i enkeltvedtak som statlige, regionale og kommunale organer treffer.
Gjeldende retningslinjer etter plan- og bygningsloven av 2008 (SPR) og plan- og bygningsloven av 1985 (RPR) er:
- Statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging (2014)
- Statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen (2011)
- Statlig planretningslinje for klima- og energiplanlegging i kommunene (2009)
- Rikspolitiske retningslinjer for å styrke barn og unges interesser i planleggingen (1995)
- Rikspolitiske retningslinjer for vernede vassdrag (1994)
Se omtalen av Statlige planretningslinjer (regjeringen.no) på departementets nettside for nærmere detaljer.
1.1.3 Statlige planbestemmelser
Statlige planbestemmelser, jf. plan- og bygningsloven § 6-3, brukes for å konkretisere de nasjonale forventningene til planleggingen og markere nasjonal politikk på viktige områder i planleggingen.
Statlige planbestemmelser fastsettes av Kongen i statsråd og gjelder for et tidsrom på inntil ti år med mulighet for forlengelse i 5 år av gangen. De innebærer et forbud mot iverksetting av særskilt angitte bygge- eller anleggstiltak uten samtykke av departementet (myndigheten kan delegeres til fylkesmannen). Det kan gis bestemmelser om at kravet om samtykke bortfaller ved vedtak av ny bindende arealdel av kommuneplan eller reguleringsplan.
1.1.4 Statlig plan
Hjemmel til å bruke statlig plan er gitt i plan- og bygningsloven § 6-4. Hjemmelen kan brukes når gjennomføring av viktige statlige eller regionale utbyggings-, anleggs- eller vernetiltak gjør det nødvendig, eller når andre samfunnsmessige hensyn tilsier det. Departementet kan i slike tilfeller henstille til en kommune å utarbeide arealdel til kommuneplan eller reguleringsplan.
Departementet kan også selv utarbeide og vedta slik plan. Bruk av statlig plan er å anse som et unntak fra plan- og bygningslovens hovedregel om at det er kommunen som er planmyndighet. Det er Kommunal- og moderniseringsdepartementet, som øverste planmyndighet, som beslutter om statlig plan skal benyttes. Beslutning om statlig plan bør likevel tas i samråd med berørt(e) kommune(r). Det er imidlertid ingen forutsetning for statlig plan at det må være enighet med kommunen. Beslutning om statlig plan kan tas når som helst i planprosessen. Beslutningen kan ikke påklages.
Spørsmål om bruk av statlig plan vil også kunne komme opp underveis i planprosessen, som følge av at den kommunale planprosessen stopper opp fordi kommunen ikke ønsker å sluttføre planbehandlingen eller vedta planen. Spørsmål om å anmode om bruk av statlig plan kan også vurderes i KVU (konseptvalgutredning)-prosesser. En konseptvalgutredning (KVU) er en faglig utredning for offentlige prosjekter med antatt kostnad over 750 millioner kroner. Hensikten med utredningen er å vurdere alternative måter å løse behov på («konsepter»).
Ved beslutning om statlig plan går departementet inn i kommunestyrets rolle som planmyndighet, og kommunen blir høringsinstans på linje med andre høringsinstanser. Det er departementet som har ansvaret for planprosessen, og som vedtar planen. Kommunen er likevel forpliktet til å gi nødvendig bistand i arbeidet. Departementet går inn i planprosessen der saken står på tidspunktet hvor beslutning om statlig plan tas. Det er ikke nødvendig å starte prosessen på nytt, og beslutning om statlig plan vil i seg selv ikke medføre noen forsinkelse i planprosessen.
De samme kravene til prosess og medvirkning gjelder for statlig plan som for en ordinær kommunal planprosess. Planforslag skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn, og det skal gjennomføres relevante medvirkningstiltak. Bestemmelsene om innsigelse og klage kommer ikke til anvendelse for statlig plan.
For å identifisere prosjekter innenfor infrastruktur-/samferdselssektoren som kan være aktuelle for bruk av statlig plan, har Kommunal- og moderniseringsdepartementet i samarbeid med Samferdselsdepartementet utarbeidet følgende kriterier:
- Det er viktig med rask gjennomføring av planprosessen.
- Det er større prosjekter som berører to eller flere kommuner, og der det er stor uenighet mellom kommunene i valg av løsning.
- Det er store konflikter mellom lokale, regionale og nasjonale interesser.
- Det er et ønske fra lokale myndigheter at planen behandles som statlig plan.
- Det er store konflikter mellom statlige myndigheter.
Olje- og energidepartementet kan bestemme at en endelig konsesjon til kraftproduksjonsanlegg uten videre skal ha virkning som en statlig arealplan. Bakgrunnen for bestemmelsen er først og fremst hensynet til å unngå at det settes i gang og gjennomføres kommunale reguleringsprosesser i strid med gitte konsesjoner for energiproduksjonsanlegg.
1.2 Regionalt nivå
Mange planspørsmål berører forhold ut over den enkelte kommune. Samtidig lar mange oppgaver seg ikke løse innenfor rammen av den enkelte kommune. Regional planstrategi ble innført som nytt verktøy i den regionale planleggingen gjennom plan- og bygningsloven av 2008, og er det eneste lovpålagte elementet i planprosessen på regionalt nivå, jf. plan- og bygningsloven §§ 7-1 og 7-2.
En planstrategi skal beskrive de viktigste utviklingstrekkene og planspørsmålene i hele eller deler av regionen. Planstrategien skal ta utgangspunkt i nasjonale mål og rammer, og samtidig legge vekt på lokal erfaring og kunnskap i den regionale tilpasningen av politikken.
Et planspørsmål som har betydning for flere kommuner er i utgangspunktet et aktuelt tema for en regional plan. Dette kan gjelde spørsmål som samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging, senterstruktur, vern og bruk av fjellområder, kystsoneplanlegging, vassdragsforvaltning, undervisning, viktige landskaps-, natur- og kulturminneverdier, reiseliv, friluftsliv, jordvern og markaområder.
Fylkestinget har ansvaret for at de regionale planene som er angitt i planstrategien blir utarbeidet. Regional plan kan gjelde for hele regionen, deler av regionen, eller være tematiske. Til regionale planer som gir retningslinjer for arealbruk kan fylkestinget også vedta en regional planbestemmelse. Dette skal sikre at det ikke foretas arealbruksendringer som er i strid med planen. Regionale planer skal legges til grunn for regionale organers virksomhet og for kommunal og statlig planlegging og virksomhet i regionen.
1.3 Interkommunalt plansamarbeid
Kommunene kan gjennomføre formelt plansamarbeid mellom to eller flere kommuner. Dette kan gjøres for alle plantyper, jf. plan- og bygningsloven kap. 9, og bestemmelsene for den aktuelle plantypen må følges. Plansamarbeidet må organiseres særskilt og avtalefestes mellom de medvirkende kommuner. Endelig planvedtak må fattes i hver enkelt kommune. Interkommunale reguleringsplaner kan være nyttige verktøy f.eks. i fjellområder og langs kysten, eller ved utvikling av byer og tettsteder som går over flere kommuner.
1.4 Kommunal planstrategi og kommuneplan
Kommunestyret skal senest ett år etter konstituering utarbeide og vedta en kommunal planstrategi, jf. plan- og bygningsloven § 10-1. I planstrategien defineres de planoppgaver kommunen må prioritere for å tilrettelegge for den samfunnsutviklingen planstrategien forutsetter. Utarbeiding og behandling av kommunal planstrategi kan være en del av oppstart av arbeidet med kommuneplanen.
Kommunen skal også ha en samlet kommuneplan som omfatter samfunnsdel med handlingsdel og arealdel for hele kommunen, jf. plan- og bygningsloven § 11-1.