10 Tiltakshavers samlede vurdering og anbefaling
10.1 Oppsummering fra Forsvarets bygningstjeneste
10.1.1 Oppsummering av saken
Forsvarets bygningstjeneste har som tiltakshaver og utredende instans gitt en oppsummering av saken, med sine avveininger og anbefalinger. Det vises til kap 7 i «Sammenfatning - Innstilling til Forsvarsdepartementet», avgitt 6 juni 1997. Hovedpunktene gjengis i det følgende.
Saken om etablering av Regionfelt Østlandet er utredet etter bestemmelsene i plan- og bygningsloven kap VII-a om konsekvensutredning. Det er i årene 1991 - 97 gjennomført en bred og grundig utredningsprosess. I prosessen har Forsvarets bygningstjeneste lagt stor vekt på løpende informasjon til offentligheten, blant annet ved utsendelse av trykksaker gjentatte ganger til samtlige husstander i det berørte distrikt, ved en rekke offentlige møter og ved drøftinger og befaringer med berørte myndigheter og organisasjoner i Norge og Sverige. Det er også lagt stor vekt på kontakt og drøftinger med Forsvarsdepartementet som fagdepartement og Miljøverndepartementet som ansvarlig for bestemmelsene om konsekvensutredning, for å sikre en forsvarlig gjennomføring av prosessen.
Ved høringene har en stor del av uttalelsene kritisert konsekvensutredningene for å være mangelfulle. Høringsuttalelsene fra myndigheter på regionalt og sentralt nivå er imidlertid mer nyansert. De statlige fagmyndigheter godkjenner i alt vesentlig de utførte utredninger om feltalternativene innenfor sine respektive saksområder.
I mange høringsuttalelser er det på forskjellige måter uttrykt tvil om Forsvarets behov for Regionfelt Østlandet, eller stilt krav om bedre redegjørelse for behovet. Videre er det gjennomgående uttrykt ønsker om fullstendig utredning av det såkalte «0-alternativet». Det siktes her til en situasjon hvor Regionfeltet ikke tillates etablert, slik at Forsvaret henvises til andre løsninger.
Tiltakshaveren viser til at Forsvarets behov er klarlagt i første rekke i Forsvarets utredning «Behov og bruk, Del 1» av desember 1995. Det er også foretatt grundige drøftinger av spørsmålet om å finne andre løsningsmodeller enn etablering av et nytt, samlet regionalt skyte- og øvingsfelt. Det er imidlertid ikke funnet andre løsninger som vil være tilfredsstillende og praktisk gjennomførbare. Det er således ikke funnet grunn til å gjennomføre omfattende konsekvensutredninger av tenkte løsninger som ikke vil kunne dekke Forsvarets behov.
Etter gjennomgåelse og systematisering av uttalelsene i den første høringsomgangen, har Forsvarets bygningstjeneste hatt en samlet drøfting med fagutrederne av de viktigste saksområdene. Konklusjonen var her at høringen ikke har frembragt nye momenter som endrer vurderingene i konsekvensutredningene. Forsvarets bygningstjeneste har gjennomført to supplerende utredninger med høringer over temaene samfunn og næringsliv samt støy. Disse utredninger og høring har heller ikke gitt grunnlag for endrede vurderinger.
Forsvarsdepartementet som fagdepartement for prosjektet har etter konsultasjoner med Miljøverndepartementet i brev av 15 jan 1998 konkludert med at utredningsplikten i henhold til plan- og bygningsloven anses som oppfylt. Fremlagte utredninger sammen med den informasjons- og høringsprosess som har vært gjennomført, har gitt et tilfredsstillende beslutningsgrunnlag. Konsekvensutredningens sluttdokument følger meldingen som vedlegg 1.
10.1.2 Anbefaling om å etablere Regionfelt Østlandet
Tiltakshaveren Forsvarets bygningstjeneste har vist til at selve utgangspunktet for prosjektet Regionfelt Østlandet ligger i hovedretningslinjene for Forsvarets virksomhet og utvikling, som Stortinget har sluttet seg til, og som blant annet har sin bakgrunn i den faktiske militærfaglige utvikling gjennom flere år. Utviklingen stiller høyere krav til utdanning av soldater og befal, i form av kunnskap og ferdigheter, evne til raske beslutninger og mestring av samvirke mellom avdelinger og våpenarter. Det overordnede mål må være å kunne møte krisesituasjoner med bakgrunn i tilstrekkelig realistisk trening.
For å nå et forsvarlig utdanningsnivå må Hærens styrker på Østlandet få adgang til å drive realistiske øvelser med skarpskyting og samvirke mellom bataljoner. Den eneste reelle løsning vil være å etablere et nytt, samlet øvingsområde som kan by på realistiske øvingsforhold, i størrelsesorden ca 240 km2. Området må ligge i tilfredsstillende nærhet av utdannings- og kompetansesentrene for de store brukerne infanteriet, kavaleriet og artilleriet. Området bør samtidig trekkes lengst mulig vekk fra tett bebodde områder. Etter omfattende forundersøkelser er det fremlagt tre konkrete alternativer som tilfredsstiller disse grunnleggende kravene.
Foretatte utredninger viser at det til alle tre alternativer vil være knyttet negative konsekvenser innenfor ulike saksområder. Konsekvensene vil ha noe ulik karakter og tyngde, avhengig av alternativ som betraktes. De vesentligste konsekvenser er påvist innenfor saksområdene skytestøy, naturmiljø respektive kulturminner og kulturmiljø. De forskjellige fagutredningene peker imidlertid også på muligheter for å sette inn avbøtende tiltak som i til dels betydelig grad vil kunne begrense negative konsekvenser. Ut fra foreliggende utredninger og faglig begrunnede høringsuttalelser kan tiltakshaveren ikke se at noe enkelt alternativ må utelukkes fordi det vil medføre ubotelige skader eller uakseptable ulemper.
Tiltakshaveren viser til at etablering av et Regionfelt Østlandet etter alle de aktuelle alternativer også vil ha positive konsekvenser for distriktet i form av øket etterspørsel etter varer og tjenester, både i utbyggingsfasen og i driftsfasen. I driftsfasen vil feltet medføre et antall nye, permanente arbeidsplasser.
Ulempene i distriktet ved å etablere Regionfelt Østlandet vil delvis bli kompensert ved avlastning i og omkring eksisterende skyte- og øvingsfelt i landsdelen. Ved en samlet vurdering av prosjektet må disse fordelene tas i betraktning på lik linje med ulempene.
Avlastningen vil særlig komme til syne ved at Hærens bruk av Hjerkinn skytefelt avsluttes og området tilbakeføres etterhvert til sivil bruk og forvaltning. Som kjent knytter det seg store nasjonale og internasjonale interesser til forvaltningen av Dovrefjellområdet som et av Europas siste referanseområder for høyfjellets opprinnelige økosystem. Hjerkinn representerer her et kjerneområde. Dette er også uttalt i høringsuttalelse fra Direktoratet for naturforvaltning.
Ved andre eksisterende felt på Østlandet forutsettes en viss redusert bruk, noe som vil ha betydning lokalt. Fra Terningmoen vil tettbebyggelsen i Elverum få en klart redusert støybelastning. Av denne grunn vil etablering av Regionfeltet gi en betydelig reduksjon av totalt antall personer «svært forstyrret» av skytestøy på Østlandet.
Tiltakshaveren konkluderer med at Forsvarets behov i regionfeltsaken representerer en overordnet nasjonal interesse med stor betydning for vår beredskap og forsvarsevne. Gjennom valg av alternativ og hensiktsmessige avbøtende tiltak synes det mulig å finne en optimal løsning i distriktet. Gjennomføring av prosjektet vil også ha flere positive ringvirkninger i distriktet. Avlastningseffekten ved eksisterende skyte- og øvingsfelt vil til dels være betydelig.
På denne bakgrunn anbefales at Regionfelt Østlandet tillates etablert i hovedsak som utredet, etter ett av de tre presenterte alternativer. Iverksettingen forutsettes gjennomført under nøye oppfølging av lokale forhold, med sikte på optimal innpassing av feltet og de militære virksomheter. Det forutsettes videre at Hjerkinn skytefelt avvikles og rehabiliteres etter nærmere planer og at reduksjoner i bruk av andre eksisterende skyte- og øvingsfelt på Østlandet følges opp.
10.1.3 Avveining mellom alternativene
Det har vært foretatt en avveining, hvor Forsvarets vurderinger og resultatet av konsekvensutredningene inngår samlet. Forsvarets vurderinger og prioritering av alternativ er nærmere gjennomgått i punkt 6.5 og sammenfattende konsekvensvurderinger i punkt 8.4 i meldingen.
Ved samlet vurdering av de kvalitative faktorer egnethet og sambruksmuligheter, fremstår alternativ Gråfjellet som det beste for Forsvaret. Gråfjellet gir dessuten noe lavere utbyggingskostnader enn Gravberget og lavere årlige kostnader knyttet til transport og tidsforbruk.
Holmsjøen gir de samme muligheter til felles bruk med Rødsmoen som Gråfjellet. Alternativet har de laveste utbyggingskostnader og har kostnader for transport/tidsforbruk på samme nivå som Gråfjellet, men klart dårligere egnethet for øvelser. Denne svakheten bedømmes såvidt vesentlig at alternativet samlet rangeres etter både Gråfjellet og Gravberget.
Gråfjellet er derfor satt som Forsvarets første prioritet, med Gravberget på andre plass og Holmsjøen på tredje.
For de enkelte alternativer er det fremkommet konsekvensprofiler som «topper seg» på tre ulike saksområder, som alle er tillagt stor vekt. For Gravberget ligger toppen på kulturminner og kulturmiljø, for Holmsjøen på støy og for Gråfjellet på naturmiljø.
Tiltakshaveren viser til at støy - i denne saken for det meste skytestøy fra tunge våpen - er å betrakte som en vesentlig ulempe, med relasjon til helse og trivsel. Støy fra Regionfeltet vil være et permanent fenomen for bosatte som berøres. Støyen kan også ha en viss innvirkning på friluftsliv og utvikling av turisme. Alternativ Holmsjøen medfører mulig støysjenanse for to til tre ganger så mange bosatte personer som de øvrige alternativer.
Det finnes muligheter for tiltak som i noen grad vil dempe støyutbredelsen fra skyting med tunge våpen, men effekten antas å være begrenset. Tiltakene vil i noen situasjoner kunne gi restriksjoner på ønsket virksomhet fra Forsvarets side.
Alternativene Gravberget og Gråfjellet viser innbyrdes nærmest speilvendte konsekvensprofiler. Gravberget har tallrike forekomster av kulturminner knyttet til jernvinning og er en del av det norsk-svenske finnekulturområdet. Området fremhever seg derimot ikke ved verdier knyttet til naturmiljø. Gråfjellet har på sin side et høyt biologisk mangfold, herunder et rikt fugleliv og rike, men sårbare vegetasjonstyper. Det er videre et viktig hiområde for bjørn. Gråfjellet har også verdier på kulturminnesiden, men etter art og omfang vil de representere klart mindre konflikter enn de tilsvarende i Gravberget.
Verdiene knyttet til kulturminnesiden i Gravberget respektive naturmiljøsiden i Gråfjellet er til dels av regional eller nasjonal karakter. Fagutredningene har imidlertid gitt føringer for videre undersøkelser og avbøtende tiltak som vurderes å kunne gi gode resultater. Forsvaret anser det mulig å gjennomføre slike tiltak under anlegg og drift av feltet, uten å tape vesentlige muligheter for hensiktsmessige faste anlegg eller gjennomføring av bevegelig virksomhet.
Utrederen finner etter samlet vurdering at støyspørsmålet bør tillegges størst vekt, og at alternativ Holmsjøen primært ut fra støybelastningen må betraktes som det minst ønskelige. Alternativene Gravberget og Gråfjellet, hva konsekvenser av tiltaket angår, stilles på lik linje.
Etter sammenveiing av Forsvarets interesser og konsekvenser for det sivile samfunn anbefales det følgelig at alternativ Gråfjellet velges for etablering av Regionfeltet. Gravberget settes som andre prioritet og Holmsjøen som tredje prioritet.
10.1.4 Anbefaling fra Forsvarets bygningstjeneste
Utredningen anbefaler at Regionfelt Østlandet tillates etablert i hovedtrekk som beskrevet i foranstående fremstilling. Alternativene anbefales prioritert i følgende orden:
Prioritet 1: Gråfjellet
Prioritet 2: Gravberget
Prioritet 3: Holmsjøen
Det anbefales at utbygging og drift av Regionfelt Østlandet tilrettelegges i samarbeid mellom Forsvaret og vedkommende sivile myndigheter og brukere, med sikte på å begrense ulemper. Herunder utarbeides flerbruksplan i samsvar med St meld nr 21 (1992-93) Handlingsplan for miljøvern i Forsvaret.
Det anbefales at det utarbeides og iverksettes et etterprøvingsprogram for å overvåke reelle konsekvenser av Forsvarets virksomhet i feltet.
Det anbefales at Hjerkinn skytefelt avvikles når Regionfelt Østlandet er ferdigstilt for operativ bruk, og tilbakeføres til sivile formål etter nærmere planlegging i samarbeid mellom Forsvaret og vedkommende sivile myndigheter og brukere.
Det anbefales at bruken av andre skyte- og øvingsfelt på Østlandet, i første rekke Terningmoen, reduseres, i hovedtrekk som angitt i foranstående fremstilling når Regionfelt Østlandet er ferdigstilt for operativ bruk.
10.2 Avsluttende saksbehandling og uttalelser
Forsvarsdepartementet har med bakgrunn i utredningsmaterialet bedt om uttalelser fra «Utvalget til vurdering av Forsvarets øvingsmuligheter m v» og Forsvarets overkommando.
«Utvalget til vurdering av Forsvarets øvingsmuligheter mv.» har avgitt uttalelse 4 sep 1997. Fra Utvalgets avsluttende tilråding gjengis her noen hovedpunkter, til dels i noe forkortet form:
Utvalget understreker at nasjonens behov for arealer til øving av sitt forsvar springer ut av vitale overordnede samfunnsoppgaver som Forsvaret er pålagt å ivareta.
Forsvaret har på troverdig måte dokumentert sitt behov for å etablere et regionfelt for avdelingene på Østlandet.
0-alternativet er etter Utvalgets oppfatning utilstrekkelig og kan ikke dekke dokumenterte behov.
Utvalget tar til etterretning at Forsvaret ikke anser at Älvdalen Skjutfält kan dekke det norske forsvarets behov for skyte- og øvingsfelt ut fra nasjonale, beredskapsmessige og praktiske hensyn.
Utvalget tilrår at en ved etablering av regionfeltet søker aktive samarbeidsordninger mellom større brukere, interessehavere og Forsvaret. Makeskifteordninger anbefales for de mest skadelidende.
Utrednings-, informasjons- og høringsarbeidet er grundig og åpent gjennomført og gir interessehavere og beslutningstakere et godt grunnlag for egne vurderinger.
Utvalget anser nedleggelse av Hjerkinn skytefelt for å være en premiss for etablering av regionfeltet. Luftforsvarets behov for skytefelt for levering av tyngre skarpe våpen må ivaretas av andre ordninger.
Utvalget er enig i at Holmsjøen er det minst egnede av de tre alternativene.
Ved videre anbefaling av alternativ meldte ett av Utvalgets medlemmer inhabilitet. Et mindretall på to av Utvalgets medlemmer anbefaler at de to alternativene Gråfjellet og Gravberget vurderes nærmere i samråd mellom de berørte departementer i den videre behandling av saken. Flertallet, syv av Utvalgets medlemmer, tilrår etter en samlet vurdering, hvor også de fremtidige driftskostnader er bragt inn, at alternativ Gråfjellet velges og etableres som regionfelt for Østlandet.
Forsvarets overkommando har avgitt uttalelse 7 okt 1997. Forsvarets overkommando har foretatt en vurdering av alternativene, hvor alternativ Gråfjellet primært anbefales, som den beste lokaliseringen ut fra operative, økonomiske og miljømessige forhold. Det uttales samtidig at en lokalisering til Gravberget er fullt tilfredsstillende.
Forsvarets overkommandos uttalelse understreker nødvendigheten av å samtrene avdelinger etter nye operasjonskonsepter og med nytt materiell, for å kunne kompensere Hærens tallmessige reduksjon med større slagkraft. Et Regionfelt Østlandet som foreslått vil dekke Hærens behov for samtrening av enheter i Sør-Norge i overskuelig fremtid. Uttalelsen slutter seg fullt ut til Forsvarets bygningstjenestes innstilling om at Hjerkinn ikke vil kunne dekke øvingsbehovene.
Uttalelsen påpeker at Luftforsvarets fremtidige treningsbehov i skarpe «luft-til bakke»-operasjoner i Sør-Norge må være ivaretatt før hele Hjerkinn kan avvikles som skytefelt.