3 Regler i andre land
En del andre land har allerede utviklet regler for de områdene som vurderes i meldingen. Nedenfor følger en gjennomgang av regelverkene i Storbritannia, USA, New Zealand, Sverige og Danmark.
3.1 Britiske bestemmelser
3.1.1 Overgang mellom politikk og embetsverk
I Storbritannia må både statsråder og statssekretærer på forhånd være innvalgt som parlamentsmedlem. En embetsmann kan heller ikke stille til parlamentsvalg uten å fratre sin stilling først. Dette er lovbestemt. Spørsmål om tilbakevending til samme stilling er derfor helt uaktuelt for disse.
De politisk oppnevnte rådgivere for statsråden, trenger ikke å være innvalgt til parlamentet. Som regel kommer de fra partiet, næringslivet eller såkalte «think tanks». I praksis blir de ikke rekruttert fra embetsverket. Spørsmålet om tjenestemenn får permisjon til å være slike politiske rådgivere er dermed lite aktuelt, og spørsmål om tilbakevending er enda mindre aktuelt.
3.1.2 Overgang til tjeneste utenfor staten (post-employment restrictions)
Her har britene en omfattende regulering og praksis. I Civil Service Management Code er det tatt inn regler for embetsverket: «Rules on the acceptance of outside appointments by Crown Servants». Disse reglene ble første gang gitt i 1930-årene.
I 1995 ble det også gitt retningslinjer for statsråder. Foranledningen var at det i flere tilfeller var oppstått mistanke om at bytte av tjenester kunne ha funnet sted, særlig ved at avgåtte statsråder etter kort tid kom inn i styret for selskaper som de selv hadde tatt initiativ til å privatisere.
Formål
For statsrådene er det i retningslinjene tatt sikte på
å motvirke enhver mistanke om at de lar seg påvirke av forventninger om framtidig ansettelse i et bestemt firma
å motvirke at en privat arbeidsgiver på utilbørlig måte kan nyttiggjøre seg informasjon fra en tidligere statsråd.
For embetsmennene er det i reglene lagt vekt på å opprettholde borgernes tillit til embetsverket og den enkelte ansatte. Mer konkret er det tatt sikte på
å unngå mistanke om at de råd en embetsmann gir, er påvirket av forventninger om framtidig ansettelse i et bestemt firma
å unngå at et bestemt firma får en urettmessig fordel ved å ansette en embetsmann som har hatt adgang til konkurrenters forretningshemmeligheter, eller til informasjon om framtidig politikk som vil berøre firmaet eller konkurrentene
Trekk ved regelverket og retningslinjene
Det er gitt ett sentralt regelverk for hele Home Civil Service. Den autoritative fortolker av regelverket (og retningslinjene) er The Advisory Committee on Business Appointments, som har deltakere med erfaring fra politikk, næringsliv og forvaltning. Den er oppnevnt av statsministeren og knyttet til Cabinet Office, som også forestår sekretariatet (Office of the Advisory Committee). Normalt holdes fire møter i året.
Når det gjelder avgåtte statsråder, gir Advisory Committee sitt råd direkte til dem, dvs. uten at det går veien om Cabinet Office. Avgående statsråder er forventet å søke råd i alle tilfeller, også når de går tilbake til opprinnelig stilling/yrke. Statsråder som har vært Cabinet Ministers, har en minimum karenstid på 3 måneder, men kan altså få råd om å vente lenger.
Når det gjelder embetsverket, gir Advisory Committee formelt bare råd om søknadene fra embetsmennene bør innvilges, mens Cabinet Office tar avgjørelsen når det gjelder embetsmenn på de to øverste trinnene. I realiteten er komiteens vurderinger utslagsgivende. De synes også å være retningsgivende for behandling og avgjørelse av søknader på lavere nivåer, dvs. de som ikke blir forelagt komiteen, men behandles og avgjøres i det enkelte departement. Det mest vanlige vilkåret synes å være 3 måneder karenstid (som for øvrig automatisk pålegges departementsråder, med mindre det åpenbart er unødvendig). Det gis ikke noen form for kompensasjon for dem som underlegges karenstid. Det kan i tillegg også gis vilkår om at de ikke skal involvere seg i bestemte saker/aktiviteter hos ny arbeidsgiver.
Det er utgitt en egen veiledning for departementenes egen anvendelse av reglene. Der legges det bl.a. vekt på at embetsmenns overgang til private arbeidsgivere «must not only be, but also be seen to be, free from reproach». Hensynet til hvordan slike overganger til næringslivet vil bli oppfattet eksternt synes altså å være et overordnet hensyn for ordningen.
Gyldighetsområde
Både reglene og retningslinjene gjelder for to år etter at vedkommende har sluttet, og de gjelder for ansettelse eller verv både hos private og offentlig eide selskaper. En tidligere statsansatt som bytter stilling mindre enn to år etter avsluttet statstjeneste må altså søke om ny godkjenning, dersom vedkommende ellers faller inn under kriteriene.
De som tilhører Senior Civil Service eller tilsvarende nivå (de øvre ledernivåene) må søke om godkjenning uansett hva slags stilling de går til. Men også tjenestemenn på lavere nivå må søke om godkjenning hvis de har
samhandlet med sin nye arbeidsgiver i de to siste år, eller
samhandlet over tid med sin nye arbeidsgiver i løpet av sin statstjeneste, eller
hatt tilgang til kommersielt sensitiv informasjon hos konkurrenter av sin nye arbeidsgiver, eller
tatt beslutninger eller gitt råd til fordel for sin nye arbeidsgiver i løpet av de siste to år, slik at jobbtilbudet kan oppfattes som en belønning, eller
vært med på politikkutforming som det kan være til fordel for framtidig arbeidsgiver å ha kjennskap til, eller
hvis de skal gå over til konsulentvirksomhet og har hatt ekstern kontakt av kommersiell karakter de to siste år.
Politiske rådgivere er underlagt de samme reglene som embetsmennene, men det er presisert at det ikke er statsråden, men departementsråden som skal godkjenne søknader fra disse.
For statsrådene er spørsmålet
I hvilken grad vil det nye arbeidsforholdet åpne for mistanker om at dette er belønning for tidligere tjenester?
Har vedkommende hatt tilgang til konkurrenters forretningshemmeligheter eller kunnskap om kommende politiske endringer, som kan gi ny arbeidsgiver en urettmessig fordel?
Er det andre grunner som kan gi opphav til spørsmål fra offentligheten?
Forankring
Reglene er nedfelt i en Code, som har status omtrent som et personalreglement. Dette er samtidig å betrakte som arbeidskontraktsvilkårene. Normalt inngås nemlig ikke skriftlig arbeidskontrakt i den britiske statsforvaltningen.
Det foreligger heller ikke lovhjemmel for å regulere tidligere ansattes arbeidsforhold i en to års periode etter avgang. Men staten er aldri blitt trukket for retten for å få dette avklart. Likevel oppfattes reglene som noe langt mer enn retningslinjer. Hvis det skulle bli en rettssak mot staten om et karenstidspålegg, ville det være maktpåliggende for staten å kunne vise at pålegget var rimelig ut fra omstendighetene og at tilnærmet like saker blir behandlet likt. For å sikre mest mulig likebehandling er det derfor nødvendig med et sentralt regelverk og en enhetlig praksis.
Retningslinjene for statsrådene er ikke ment å være bindende, slik at spørsmål om hjemmel altså ikke blir aktuelt.
Kontroll og sanksjoner
En viss kontroll med at de som slutter (og som faller inn under kriteriene) faktisk søker om godkjenning, blir antakelig sikret gjennom sluttintervju. Det kan dessuten komme inn tips utenfra hvis noen unnlater å søke om godkjenning, og i så fall vil saken bli tatt opp. Men et viktig poeng er at systemet er basert på at partene i stor grad har felles interesser og at de derfor er motivert for å følge reglene. Det har hendt at private arbeidsgivere har suspendert arbeidstakere som har kommet fra forvaltningen, hvis det er oppdaget at de ikke har respektert overgangsreglene. Dette gjelder særlig arbeidsgivere som er avhengige av å selge til offentlig forvaltning, og som ville komme i store vanskeligheter hvis det oppsto mistanke om at de «fisket» embetsmenn med konfidensiell informasjon.
For forvaltningen ligger en ekstra motivasjon i å unngå søksmål: De som konkurrerer med det firmaet som har fått ansatt en tidligere embetsmann, kan gå til sak hvis de kan sannsynliggjøre at vedkommende har gitt sin nye arbeidsgiver informasjon som har påvirket en anbudsavgjørelse.
For den enkelte ligger motivasjonen til å følge reglene i å beholde sitt renomme på arbeidsmarkedet. Ved å la sin overgang bli vurdert av en uavhengig instans får vedkommende en beskyttelse mot mistanker. Og hvis det blir oppdaget at noen har latt være å søke om godkjenning, eller ikke har respektert et pålegg om karenstid, blir dette straks offentliggjort av Office of the Advisory Committee. Dette kontoret kan jo ikke gå til retten for å tvinge igjennom sine pålegg om karenstid og er derfor henvist til andre typer sanksjoner.
Administrative og økonomiske konsekvenser
I 1999-2000 kom det 669 søknader. Av disse ble 213 sendt til Cabinet Office for avgjørelse, mens de øvrige ble avgjort av det enkelte departement. Av de 213 ble 63 forelagt Advisory Committee, mens de øvrige ble behandlet bare av sekretariatet eller av departementsråden ved Cabinet Office. Av de 669 ble 81% godkjent uten vilkår. De gjenværende ble pålagt en karenstid (3-24 måneder) og/eller andre vilkår.
Når det gjelder statsråder, har komiteen i perioden 1995-99 vurdert til sammen 207 henvendelser fra 69 avgående statsråder om mulige utnevnelser. De aller fleste kom i kjølvannet av regjeringsskiftet 1997. Av de 207 ble det i 35 tilfeller gitt råd om karenstid eller andre begrensninger, og i alle disse tilfellene ble rådet tatt til følge.
I sekretariatet (Office of the Advisory Committee) arbeider fire personer på heltid med å drive dette systemet, dvs. å behandle saker og betjene komiteen.
Erfaringer med systemet - endringsbehov
Reglene og prosedyrene ble endret i 1996, etter anbefalinger fra en intern evaluering og fra Committee on Standards in Public Life. En hovedkonklusjon var at reglene er et uttrykk for kjerneverdiene i Civil Service - integritet, upartiskhet og objektivitet - og at de bidrar til å opprettholde tilliten til forvaltningen. Av de foreslåtte endringene kan nevnes en større bruk av intern omplassering etter oppsigelse. Dette vil kunne redusere behovet for en særskilt karenstid, iallfall så lenge poenget er å redusere verdien av sensitiv informasjon som vedkommende kan bringe med seg ut til ny arbeidsgiver.
Ellers er det opplyst at systemet kan utgjøre et problem for enkelte spesialister som har et begrenset jobbmarked, der nesten alle potensielle arbeidsgivere har et forhold til departementene.
3.2 USAs regler
3.2.1 Overgang mellom politikk og embetsverk
Det finnes regler for statsansatte som stiller til valg for Kongressen. I slike tilfeller må vedkommende fratre stillingen. Hvis vedkommende ikke blir valgt, kan han ikke gå tilbake til sin tidligere stilling.
Etter det som er opplyst, er det ikke noen begrensninger når det gjelder å gå fra en politisk stilling i statsforvaltningen til en forvaltningsstilling. Det er imidlertid ikke en aktuell problemstilling med overganger mellom politiske og sivile statsstillinger, da det i praksis ikke er noen som vender tilbake til samme statsstilling etter å ha innehatt en politisk stilling. Imidlertid er det ikke uvanlig at en person som blir ansatt i en politisk stilling senere går over i en fast stilling i statsforvaltningen.
3.2.2 Overgang til tjeneste utenfor staten (post-employment restrictons)
I USA har de et omfattende regelverk om interessekonflikter for statlige ansatte. Reglene kommer til anvendelse for ansatte i statsforvaltningen og til dels for ansatte i Kongressen. Regelverket forbyr ikke statsansatte å ta ansettelse hos andre statlige og private arbeidsgivere. Forbudene omhandler hvilke saker man ikke kan befatte seg med, og setter ikke forbud mot å inneha stillinger. Dette er forbud som kommer til anvendelse etter at vedkommende statsansatt har sluttet i statstjenesten. Det innebærer at tidligere statsansatte er underlagt et minimum av tre til et maksimum av seks forbud i forhold til sin tidligere statstjeneste. Forbudene strekker seg fra ett år til et livslangt forbud avhengig av hvor involvert man har vært i saken. Hvor mange av disse forbudene man er omfattet av, avhenger av hvor høy avlønning den statsansatte har hatt, det vil si at forbudene gjelder høyere embetsmenn. Her følger en oversikt over de seks forbudene:
Første forbud. Livslangt forbud for tidligere statsansatte mot å kommunisere eller møte med statsansatte med hensikt å påvirke på vegne av motparten, i saker som man som statsansatt var personlig og vesentlig involvert i, når den amerikanske stat er part i saken.
Andre forbud. To års forbud for tidligere statsansatte mot å kommunisere eller møte med statsansatte med hensikt å påvirke på vegne av motparten, i saker som man som statsansatt hadde under sitt ansvarsområde det siste året man var i tjeneste.
Tredje forbud. Ett års forbud for tidligere statsansatt mot å hjelpe eller rådgi eller representere en motpart når det gjelder løpende handelskontrakter eller forhandlinger om traktater som den tidligere statsansatte har deltatt i personlig og vesentlig i sitt siste tjenesteår.
Fjerde forbud. Ett års forbud for tidligere statsansatt (gjelder de høyeste embetsmennene) mot å kommunisere eller møte på vegne av en part med tanke på å påvirke sin tidligere arbeidsplass som vedkommende tjenestegjorde ved i sitt siste tjenesteår. Dette forbudet er ikke avhengig av at vedkommende har hatt tidligere befatning med saken. Forbudet blir regnet som en «cooling off» periode.
Femte forbud. Ett års forbud for tidligere statsansatt mot å gi hjelp, råd eller representere utenlandske myndigheter med hensikt til å påvirke en offentlig tjenestemann. Dette forbudet er ikke avhengig av at vedkommende har hatt tidligere befatning med saken.
Sjette forbud. Ett års forbud for tidligere statsansatte (gjelder de høyeste embetsmennene) mot å kommunisere eller å ha møte på vegne av en annen part med sin tidligere offentlige arbeidsplass eller embetsmenn på ledernivå, med tanke på å påvirke. Forbudet gjelder den arbeidsplassen vedkommende tjenestegjorde ved siste året før fratreden. Dette forbudet er ikke avhengig av at vedkommende har hatt tidligere befatning med saken.
For kongressmedlemmer gjelder bare forbud nr. 3, 5 og 6.
Det finnes flere unntak fra reglene, bl.a. gjelder de ikke når vedkommende handler på vegne av myndighetene eller ved kommunikasjon som innebærer vitenskapelig og teknologisk informasjon. Det samme er tilfellet ved kontakt og møte med Kongressen. Hvis vedkommende blir valgt til en stilling ved ordinære valg, gjelder i utgangspunktet ikke det første og andre forbudet.
Dette innebærer at USA ikke har et arbeidsforbud etter endt tjeneste. Det står derfor fritt for den tidligere statsansatte å ta ansettelse hvor han/hun måtte ønske. Forbudene omfatter det å opptre på vegne av motparten i konkrete saker som den tidligere statsansatt har vært involvert i, eller kontakt med tidligere arbeidsplass på vegne av en annen part. Enkelt sagt kan man si at forbudene går på sak og ikke på stilling.
Når det gjelder den tidligere statsansattes adgang til å jobbe "i kulissene", men ikke utad mot den amerikanske stat, er det i utgangspunktet ingen regler som hindrer dette. Unntak er for tredje og femte forbud ovenfor.
Formålet med regelverket
Som det fremgår av de generelle retningslinjene for etisk adferd for offentlig tilsatte er det viktig at befolkningen har tillit til den offentlige tjenestemannen. Hver ansatt i staten har et ansvar overfor den amerikanske stat og dens borgere for å sette lojalitet mot konstitusjonen, lovene og etiske prinsipper høyere enn privat fortjeneste. For å sikre at enhver borger kan ha full tillit til integriteten til de føderale myndigheter, skal hver statsansatt respektere og følge de prinsipper om etisk adferd som er fastsatt. Hovedformålet med regelverket er derfor at publikum skal ha tillit til statsforvaltningen.
Trekk ved regelverket
Det er tre kontorer som påser at regelverket på området blir overholdt. Det er Office of Government Ethics (OGE) for statsforvaltningen, Committee of Standards of Official Conduct for Representantenes Hus og Select Committee of Ethics for Senatet.
Kontorenes formål er å påse at regelverket på området blir overholdt. Dette innebærer at man primært forsøker å forhindre at reglene blir brutt, istedenfor ensidig å reagere mot regelbrudd som allerede har skjedd. Dette innebærer at statsansatte på forhånd kan henvende seg til kontoret for å få en vurdering om deres planlagte fremtidige handlinger kan være forenlig med regelverket på området. Hvis de råd kontorene gir, blir fulgt, vil dette være straffefriende eller straffenedsettende hvis påtale reises.
Reglene er hjemlet i flere lover og administrative bestemmelser. For øvrig er regelverket sentralt regulert, og det er lite lokale regler på området. OGE har gitt ut administrative bestemmelser som skal være utfyllende til det eksisterende lovverket.
Kontroll og sanksjoner
Overtredelse av disse forbudene kan straffes fra fengsel inntil ett år og/eller bot på inntil $ 50 000, opp til fem års fengsel og/eller $ 50 000 i bot, avhengig av skyldgraden. Det er Justisdepartementet som tar ut tiltale.
Erfaringer med systemet - endringsbehov
Regelverket er relativt detaljorientert, noe som er uvant sett i forhold til norsk regelverk. Flere av de amerikanske reglene er blitt utformet etter konkrete saker som kontorene har hatt til behandling. Dette gjør at regelverket blir meget detaljert og omfattende. Men det er en del av den amerikanske regeltradisjon.
Andre lands regler på området har en mer generell utforming om forbud mot å ta ansettelse for andre, hvis dette kan skape interessekonflikt for statlige interesser. Den amerikanske oppfatningen er at man skal være forsiktig med for omfattende forbud som kunne innebære at man får problemer med rekrutteringen til statlige stillinger, og at man heller bør stimulere til overganger mellom offentlig og privat sektor. Slike overganger gavner begge parter.
Ved etableringen av reglene var det en grundig høringsrunde hvor alle parter fikk uttale seg. Dette har medført at det er lite kritikk mot reglene, både fra arbeidsgiversiden og arbeidstakersiden.
Amerikanske myndigheter oppgir at formålet med lovgivningen blir oppfylt og at forholdene klart ville ha vært verre hvis man ikke hadde hatt regler på dette området. Dette innebærer at de er relativt fornøyd med regelverket slik det fungerer i dag.
I USA er det ca. 2.1 millioner statsansatte. Medregnet Forsvaret er det ca. 4 millioner. OGE, som har flest saker, har ca. 3000 saker i året, og det er bare ca. 150 saker i året som blir straffeforfulgt. Det innebærer at det er meget sjelden, sett i forhold til antall statsansatte, at ansatte blir straffet for overtredelse av regelverket. Men straffereaksjonene i regelverket er reelle og tas i bruk.
3.3 Bestemmelsene i New Zealand
3.3.1 Overgang mellom politikk og embetsverk
I New Zealand må på samme måte som i Storbritannia statsråder på forhånd være innvalgt som parlamentsmedlem. En statstjenstemann kan heller ikke stille til parlamentsvalg uten å fratre sin stilling først. Spørsmål om tilbakevending til samme stilling er derfor uaktuelt for disse.
3.3.2 Overgang til tjeneste utenfor staten (post-employment restrictions)
I New Zealands Public Service Code of Conduct understrekes den prinsipielle konflikt som oppstår når en tidligere departementsansatt i sin nye jobb bruker informasjon eller kunnskap oppnådd i forbindelse med sitt tidligere ansettelsesforhold, og som ellers ikke er tilgjengelig for allmennheten.
Når en departementsansatt slutter, tar vedkommende med seg en generell forståelse av hvordan det politisk-administrative systemet fungerer, og - i noen tilfeller - spesifikk og sensitiv informasjon om strategier, politikken og personnettverket i det politisk-administrative systemet. Kunnskap om systemet vil i mange tilfeller være en fordel for alle parter, men det forhold at arbeidstaker besitter kunnskap av strategisk og/eller sensitiv karakter er mer problematisk. Private firmaer eller organisasjoner bør ikke oppnå en konkurransefordel eller bedre behandling i forbindelse med at tidligere departementsansatte er i virksomheten. Dessuten blir det fremholdt at et formål med regelverket er at beslutninger eller atferd til departementsansatte kan bli influert av utsikt til fremtidig jobbskifte.
I New Zealand er det nedfelt i ledernes arbeidskontrakter at karenstid kan bli gjort gjeldende ved jobbskifter, men det er ikke noen ytterligere lovregulering av feltet.
3.4 Ordningene i Sverige og Danmark
3.4.1 Overgang mellom politikk og embetsverk
I Sverige er det ingen regler som hindrer at departementsansatte tar politiske lederstillinger for siden å vende tilbake til sin opprinnelige stilling. Det er nedfelt i avtaleverket at det skal gis permisjon i slike tilfeller.
I Danmark er situasjonen tilnærmet den samme. En embetsmann som blir utnevnt til statsråd, vil få permisjon fra sin stilling, slik at vedkommende kan vende tilbake når statsrådsperioden er over. Men dette er ikke eksplisitt avtalefestet slik tilfellet er i Sverige. I Danmark er embetsmenn også valgbare til Folketinget, og det har vært tilfeller der en partileder har vært ansatt i et departement.
3.4.2 Overgang til tjeneste utenfor staten
Det er i Sverige ingen begrensninger for overgang fra embetsverket til andre samfunnsaktører og -interesser. Departementsansatte som i sin stilling får «innside-informasjon» om verdipapirmarkedet er forhindret fra å handle på dette markedet. De må også i utgangspunktet deklarere internt sine økonomiske interesser og styreverv. Dette er imidlertid normalt ikke offentlig tilgjengelige opplysninger. Det kan nevnes at departementsansatte ikke kan inneha bistillinger som kan skade tilliten til vedkommendes upartiskhet. Instruksbelagt taushetsplikt om opplysninger som er fått i den statlige tjenesten vil selvsagt gjelde fortsatt.
I Danmark er det i utgangspunktet adgang for departementsansatte til å ta bistillinger og eksterne verv, så lenge dette er forenlig med hovedstillingen. Topplederne må imidlertid ha statsrådens godkjenning hvis det er aktuelt å ta imot verv som kan medføre interessekonflikter, og her kan det se ut til at en er blitt mer restriktiv de siste årene. Departementsansatte må skrive under på at de ikke skal utnytte «innside-informasjon» som de måtte få i stillingen, men de er ikke pålagt å registrere sine økonomiske interesser.
I Danmark er det mulig å inngå konkurranseklausuler, som kan være begrensende for overganger til andre samfunnsaktører og -interesser. Dette er en frivillig ordning som har visse likhetstrekk med de regler som er inngått mellom NHO og NITO /NIF og som er omtalt i vedlegg. Etter en lovendring i 1999 er det presisert at konkurranseklausuler kun kan avtales for ansatte i særlig betrodde stillinger, og at den ansatte skal ha en kompensasjon på minst 50% av lønnen ved fratredelsestidspunktet i den perioden som klausulen gjelder.