St.meld. nr. 11 (2000-2001)

Om forholdet mellom embetsverket, departementenes politiske ledelse og andre samfunnsaktører

Til innholdsfortegnelse

1 Innledning

1.1 Bakgrunn

Stortinget har gjennom vedtak både i 1995 og 1997 bedt regjeringen sørge for klarere retningslinjer for forholdet mellom politikk og administrasjon.

I 1995 skjedde det på bakgrunn av den såkalte «brevsaken»: Regjeringspartiets partisekretær henvendte seg skriftlig til en statssekretær ved Statsministerens kontor og ba om materiale til bruk i valgkampen. Statssekretæren sendte brevet fra partiet videre til departementene med anmodning om å svare direkte til partisekretæren. Saken ble tatt opp i Stortinget, og det ble bl.a. vedtatt å be regjeringen om å sørge for: «.. at det aktuelle regelverk blir gjennomgått med sikte på å etablere en praksis som sikrer en uavhengig forvaltning og en klar grensedragning mellom forvaltning og partipolitisk virksomhet.» (pkt. 2 i stortingsvedtak av 19.6.1995, jf. Innst. S. nr. 220, 1994-95).

Dette vedtaket ble fulgt opp av regjeringen bl.a. ved å styrke opplæring og veiledning av de departementsansatte når det gjelder forholdet mellom politikk og administrasjon.

I 1997 ble det reagert på bakgrunn av et konkret rollebytte fra embetsverk til politisk ledelse og tilbake igjen til embetsverket. Representanten Lars Sponheim fremmet da følgende forslag i Stortinget:

«Stortinget ber Regjeringen utarbeide retningslinjer som kan bidra til å trekke opp klarere grenser mellom embetsverk og politisk ledelse i departementene, og mellom embetsverket og andre tunge samfunnsaktører og -interesser. Herunder bør vurderes bestemmelser om karantenetid eller krav om at enkelte stillinger i departementenes øverste administrative ledelse må fratres om det blir aktuelt med overgang til stillinger i den politiske ledelse av departementet. Regjeringen bes også vurdere om gjeldende bestemmelser om embetsmenns og tjenestemenns valgbarhet til Stortinget også kan være aktuelle å innføre for departementenes politiske ledelse. Regjeringen bes komme tilbake til Stortinget med resultatene av en slik gjennomgang i egnet form.» jf.. Dok.nr. 8:22 (1996-97)

Familie-, kultur- og administrasjonskomiteen henvendte seg til den daværende planleggings- og samordningsminster, statsråd Rugaas, og ba om hans vurdering av forslaget. I svarbrev av 25.4.1997 ga statsråden sin vurdering, der det i oppsummeringen bl.a. heter:

«Etter mitt syn er ikke forholdet mellom embetsverkets lojalitet, nøytralitet og kravet til faglig dyktighet egnet til ytterligere lovregulering. Det er neppe hensiktsmessig å forsøke å formalisere retningslinjer for hvordan den enkelte embets- og tjenestemann i enhver konkret situasjon skal balansere slike hensyn. Blant annet på grunn av det store mangfoldet i statens roller, oppgaver og organisering ville slike retningslinjer kunne medføre en svært omfattende og uhåndterbar detaljregulering med et løpende behov for justeringer. I utgangspunktet bør den enkeltes bevissthet om slike normer for god forvaltningsskikk gi tilstrekkelig veiledning.»

I stortingskomiteens innstilling heter det at «Flertallet tar ikke standpunkt til de betraktninger statsråd Rugaas har framsatt i sitt brev, men ber regjeringen gjennomføre en grundig vurdering av spørsmålet, samt trekke opp etiske normer vedrørende forholdet embetsverket - politisk ledelse.»

Det påpekes også av flertallet at «det er av stor viktighet å få klare linjer i forholdet mellom embetsverket og den politiske ledelse i departementene. Disse linjene har tidligere vist seg å være diffuse, og senest i forrige valgkamp brukte Regjeringa embetsmenn i departementene til å lage politiske dokumenter og utredninger til bruk i valgkampen. Flertallet mener at en slik sammenblanding viser at det er behov for kjøreregler som setter en etisk norm.»

Stortingskomiteen ga følgende tilråding til vedtak:

«Stortinget ber Regjeringen utarbeide retningslinjer som kan bidra til å trekke opp klarere grenser mellom embetsverk og politisk ledelse i departementene, og mellom embetsverket og andre tunge samfunnsaktører og -interesser. Herunder bør vurderes bestemmelser om karantenetid. Regjeringen bes komme tilbake til Stortinget med resultatene av en slik gjennomgang i egnet form.» jf. Innst. S. nr. 261 (1996-97).

Denne innstillingen ble enstemmig vedtatt i Stortinget 19. juni 1997.

På bakgrunn av dette stortingsvedtaket har regjeringen sett det som mest hensiktsmessig å legge fram en stortingsmelding med en drøfting av disse problemstillingene og med en skisse til hvilke løsninger som bør legges til grunn. Senere vil regjeringen utforme mer detaljerte regler og retningslinjer i tråd med de premisser som stortingsbehandlingen måtte gi for dette.

1.2 Om disposisjon for meldingen

På bakgrunn av stortingsvedtaket av 19.6.1997 er det to hovedproblemstillinger som blir behandlet i denne stortingsmeldingen.

Først drøftes forholdet mellom politisk ledelse og embetsverk. Med bakgrunn i stortingsvedtaket blir det i kap. 2 redegjort generelt for hvilke sentrale hensyn som bør ivaretas i relasjonen mellom embetsverk og politisk ledelse. I kap. 4 blir det lagt hovedvekt på å drøfte om det bør pålegges en form for karantene når det gjelder personellovergang fra politisk nivå tilbake til embetsverket.

Dernest drøftes forholdet mellom forvaltningen og andre tunge samfunnsinteresser og -aktører. Det er også i denne sammenhengen valgt å fokusere på en eventuell regulering av vilkårene for personelloverganger (kap.5). I tillegg er det også redegjort for gjeldende regulering av adgang til ekstraerverv, og det er gjort en vurdering av behovet for eventuelt å utvide denne reguleringen (kap. 6).

De ulike utenlandske ordninger som vedrører diskusjonen i kap. 4, 5 og 6 beskrives i kap. 3. De økonomiske og administrative konsekvensene vurderes i kap.7.

1.3 Om begrepsbruk og avgrensninger

Begrepet «embetsverk» er her brukt gjennomgående om alle ikke-politiske ansatte i departementene. Det er ikke ment å gjelde bare embetsmennene. For å betegne den enkelte ansatte brukes «embets- eller tjenestemann», med mindre det åpenbart gjelder sjefsnivået i departementene. I så fall brukes «embetsmann».

Begrepet «karantene», som opprinnelig er knyttet til isolering bl.a. av mulige smittebærere, er i denne meldingen anvendt om en pålagt ventetid i forbindelse med rollebytter mellom politiske og administrative stillinger. En karantene innebærer altså at det ikke er mulig å gå tilbake til opprinnelig stilling og arbeidsområde i embetsverket umiddelbart etter fratreden fra en politisk stilling. Denne betydningen av «karantene» er i samsvar med bruken av begrepet i stortingsvedtaket av 19.6.1997.

1.4 Sammendrag

Kapittel 2: Generelle prinsipper for forholdet mellom politikk og administrasjon

Her klargjøres prinsippene for lojalitet, nøytralitet og faglig uavhengighet i forholdet til den politiske ledelsen i departementene. Disse prinsippene innebærer imidlertid potensielt motstridende krav og innebærer dermed en rolleuklarhet.

For embets- eller tjenestemannen dreier det seg om å kunne håndtere en mulig rollekonflikt langs to dimensjoner:

For det første skal vedkommende være en lojal og konstruktiv medspiller for statsråden, samtidig som han eller hun ivaretar hensynet til partipolitisk nøytralitet. Embetsverket skal både være et redskap for å fremme regjeringens politikk og et potensielt redskap for en hvilken som helst regjering.

For det andre er det forventninger om at embetsverket skal legge fram sine vurderinger etter beste faglige skjønn, uansett hvor lite politisk ønskelige de måtte være for statsråden. Samtidig skal embetsverket lojalt og etter beste skjønn følge opp statsrådens intensjoner og beslutninger, både ved forberedelse av politiske utspill og ved iverksetting av politikken, selv om de skulle være faglig uenige i tiltaket.

Denne delen av meldingen inneholder ingen forslag, men søker å trekke opp noen vurderingspremisser for vanskelige situasjoner som oppstår i grenselandet mellom politikk og administrasjon.

Kapittel 3: Regler i andre land

Her gjennomgås regler og retningslinjer for tilsvarende forhold i Storbritannia, USA, New Zealand, Danmark og Sverige.

Kapittel 4: Drøfting av retningslinjer for overgang fra politisk ledelse til departementsstilling

Et flertall i stortingskomiteen, bestående av Senterpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Fremskrittspartiet, uttalte følgende i Innst. S. nr. 261 (1996-97):

«Flertallet ser særlig problemer knyttet til den situasjon hvor et tidligere medlem av regjeringen, herunder statssekretærer og politiske rådgivere, går direkte tilbake til en embetsstilling etter å ha fratrådt sin politiske stilling. Komiteen ser behovet for at det blir vurdert hvorvidt det skal innføres karantenetid i slike tilfeller.»

I denne meldingen har Regjeringen vurdert dette slik:

  • Ved tilbakevending fra politisk stilling til visse typer departementsstillinger bør vedkommende pålegges en karantene på tre til seks måneder (inkludert en etterlønnsperiode). Dette bør være et rimelig tidsrom for omstilling til embetskarrieren, samtidig som det ikke skal oppfattes som noen vesentlig ulempe for den det gjelder, som kan tenkes å vanskeliggjøre rekruttering til politiske stillinger.

  • Ved tilbakevending innenfor samme departement bør det være seks måneders karantenetid, men mellom forskjellige departementer bør tre måneders karantenetid være tilstrekkelig for å ivareta karanteneformålene.

  • Det synes ikke grunn til å differensiere karantenetiden i forhold til om vedkommende har vært statsråd, statssekretær eller politisk rådgiver.

  • Karantene skal gjøres gjeldende for dem som vender tilbake til stillinger som står i et direkte rådgivningsforhold til politisk ledelse. Det vil si departementsråd, ekspedisjonssjef og informasjonssjef. I tillegg bør en for det aktuelle tidsrom unngå at de som vender tilbake til andre stillinger kommer i et slikt direkte rådgivningsforhold til statsråden.

  • De som fra en politisk stilling søker og får stilling i et departement, underlegges de samme karantenebestemmelsene som de som vender tilbake etter endt permisjon.

  • Det bør ikke kunne pålegges karantene i forbindelse med det opprinnelige rollebyttet, dvs. ved overgang fra embetsverket til politiske stillinger i departementene.

Kapittel 5: Drøfting av retningslinjer for forholdet mellom embetsverket og andre tunge samfunnsaktører og -interesser

Regjeringen har i denne meldingen valgt å fokusere på vilkårene for visse typer personelloverganger fra statsforvaltningen til eksterne samfunnsaktører, herunder også overgang til å starte egen virksomhet. Bakgrunnen er at dette er et område der det i liten grad er fastsatt generelle regler (i motsetning til en rekke andre land), og der det fra tid til annen oppstår problematiske situasjoner, f.eks. ved at personelloverganger kan gi en ny arbeidsgiver/klientinteresse tilgang til strategisk og sensitiv informasjon.

Regjeringen vil i utgangspunktet understreke at det er viktig at det ikke bygges barrierer mot utveksling av personell mellom offentlig og privat sektor. Men for staten er det grunn til å sikre sine interesser i sammenheng med følgende situasjonstyper:

Unngå misbruk av kontaktnett

En embets- eller tjenestemann som går over til privat virksomhet vil kunne fristes til å utnytte sitt kontaktnett ved sin gamle arbeidsplass til å skaffe strategisk viktig informasjon for sin nye arbeidsgiver eller klientinteresse. Vedkommende kan også drive uformell påvirkning av nøkkelpersoner for statlige avgjørelser til fordel for sin nye arbeidsgiver.

Dette hensynet til å unngå misbruk av kontaktnett foreslås ivaretatt gjennom å iverksette tiltak overfor nåværende ansatte. Regjeringen vil legge vekt på å styrke bevisstheten om hvordan kontakt med tidligere kolleger bør håndteres i denne sammenhengen.

Unngå at tidligere ansatte bruker strategisk og sensitiv informasjon til fordel for ny arbeidsgiver/klientinteresse

Staten står ofte i et forhold til eksterne interessenter, der det er viktig for staten å holde «kortene tett til brystet». Dette kan gjelde forhandlinger med organisasjoner, og det kan gjelde forholdet til private foretak i forbindelse med anbudsrunder, konsesjonstildeling mv. Enkelte embets- og tjenestemenn vil ha en inngående kjennskap til statens forhandlingsposisjoner, strategier og sensitive opplysninger for øvrig.

Her vil flere virkemidler kunne vurderes. Lokal arbeidsgiver bør som en første mulighet foreta omplassering i oppsigelsesperioden. Adgangen til å pålegge taushetsplikt bør dessuten vurderes nøye for all den type informasjon som arbeidsgiver ønsker å beskytte. Dernest bør en vurdere å pålegge et saksforbud i inntil ett år for å hindre at sensitiv informasjon kan utnyttes i et nytt arbeidsforhold. Saksforbud innebærer at en tidligere statlig arbeidstaker ikke kan involvere seg på vegne av andre i en sak når vedkommendes tidligere statlige arbeidsgiver er involvert i den samme saken. Hvis disse virkemidlene i sum ikke vurderes som tilstrekkelig, bør også karenstid på tre til seks måneder kunne pålegges. Karenstid innebærer et tidsbestemt forbud mot å tiltre stilling hos ny arbeidsgiver eller å drive egen virksomhet innenfor bestemte arbeidsområder. Det bør vises tilbakeholdenhet med å gjøre bruk av et så vidtgående virkemiddel, og det forutsettes at bruken av dette får et svært begrenset omfang.

Unngå «bytte av tjenester» eller at det oppstår mistanke om dette

En mulig situasjon kan være at en embetsmann fristes til å misbruke sin innflytelse over offentlige avgjørelser for å innynde seg hos en ekstern aktør som har interesser i disse avgjørelsene. Til gjengjeld for slike «tjenester» kan vedkommende håpe på å motta andre typer goder.

Den generelle lojalitetsplikten, dagens regler om habilitet, samt reglene om ikke å ta utenforliggende hensyn bør i utgangspunktet være tilstrekkelig til å motvirke «bytte av tjenester». Men hvis overgangen skjer kort tid etter at vedkommende embets- eller tjenestemann var involvert i omfattende avgjørelsesprosesser som berørte den nye arbeidsgiveren, vil det kunne oppstå mistanke om at det har foregått «bytte av tjenester», selv om dette faktisk ikke er tilfellet. Selv om dette ikke synes å være noe stort tillitsproblem for forvaltningen, vil Regjeringen åpne for bruk av karenstid også i slike tilfeller bl.a. for å markere at dette er en mulig interessekonflikt som må tas alvorlig av hensyn til forvaltningens tillit utad.

Forankring og anvendelsesområde

Adgang til å pålegge saksforbud og/eller karenstid kan forankres i lovforankring, internt regelverk eller i den enkeltes arbeidsavtale. Disse alternativene kan vurderes i forhold til at ordningen bør være robust og lite ressurskrevende, og den bør være fleksibel og tilpasset det faktiske behov for regelverk. Dette peker i retning av å velge en ordning med individuelle arbeidsavtaler, der det avtales adgang til å pålegge restriksjoner i visse situasjoner. Arbeids- og administrasjonsdepartementet vil komme tilbake til hvor de overordnede prinsippene for ordningen skal nedfelles, og hvilke sanksjonsmekanismer som skal være knyttet til eventuelle brudd på inngåtte arbeidsavtaler, herunder om bruk av konvensjonalbøter vil være et aktuelt virkemiddel.

Den foreslåtte ordningen vil i utgangspunktet gjelde hele statsforvaltningen, men ikke for departementenes politiske ledelse. For å ivareta tilsvarende hensyn ved avgang fra disse politiske stillingene vises det til taushetsplikten og til den enkeltes ansvar for å for å unngå situasjoner der det kan reises spørsmål ved deres integritet.

Kapittel 6: Ekstraerverv/bistilling/bierverv

Adgangen til å inneha bierverv avhenger av at utførelsen av dette arbeidet ikke gir en uheldig innvirkning på utførelsen av de statlige oppgavene. De typiske problemer som kan oppstå i denne forbindelse er blant annet forholdet til habilitetsregler, næringshemmeligheter, arbeidstakerens lojalitetsplikt, eller det forhold at bistillingen innvirker på mengde og kvalitet av arbeidet i hovedstillingen.

Regjeringen har lagt til grunn at dersom en arbeidstaker vurderer å ta ekstraarbeid for en annen arbeidsgiver eller drive privat ervervsvirksomhet i sin fritid i et slikt omfang eller av en slik art at det kan oppstå tvil i forholdet til den statlige hovedarbeidsgiver, bør spørsmålet tas opp på forhånd med arbeidsgiveren, slik at problemer kan løses så tidlig som mulig. Det er likevel antatt at en virksomhet ikke kan pålegge sine arbeidstakere en generell meldeplikt om forhold som nevnt, med mindre det er skapt en egen hjemmel for dette.

Regjeringen legger derfor opp til at de standard arbeidsavtaler, herunder lederlønnskontrakter, som inngås i staten, tilpasses spørsmålet om opplysningsplikt for bierverv. En vil senere komme tilbake til forankring i sentralt regelverk.

Til dokumentets forside