Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

St.meld. nr. 18 (2007-2008)

Arbeidsinnvandring

Til innholdsfortegnelse

Del 3
Drøftende del

10 Forhold som påvirker arbeidsinnvandring

En rekke forhold påvirker arbeidsmigrasjonen til og fra Norge. Det gjelder både internasjonale forhold som påvirker de generelle migrasjonsstrømmene og ulike nasjonale forhold som påvirker arbeidsmigrasjonen til og fra Norge spesielt. Hvorvidt Norge blir sett på som et attraktivt land å bo og jobbe i, vil avhenge av den enkeltes oppfatning av fortrinn og ulemper ved Norge i forhold til andre land. En god integreringspolitikk kan ha betydning i denne sammenhengen. Integreringspolitikken diskuteres nærmere i kapittel 13. I tillegg til de mulighetene som oppmuntrer den enkelte til å flytte til Norge for å ta seg arbeid, vil det være en del hindringer som må overkommes, herunder forhold hvor offentlige myndigheter har et ansvar slik som søknadsprosedyrer og muligheten til å få nødvendig informasjon om vilkårene for å ta arbeid i Norge. Slike forhold drøftes nærmere i kapittel 12.

10.1 Internasjonale forhold

10.1.1 Økende globalisering

Økende arbeidsmigrasjon er en del av den globaliserte verden. Globalisering kan ses som en prosess der verden knyttes tettere sammen gjennom reduksjon av hindringer for samkvem mellom mennesker og gjennom en rask og omfattende flyt av varer, tjenester, kapital, personer og informasjon. Drivkreftene bak globaliseringen er til dels teknologiske, dels politiske og dels økonomiske.

For Norges del er integrasjonsprosessene i EU en svært viktig del av den økende globaliseringen, blant annet gjennom utviklingen av et indre marked for varer, tjenester, personer og kapital. Gjennom EØS-avtalen er Norge en del av det felles europeiske arbeidsmarkedet og sterkt påvirket av de stadig mer vidtgående harmoniseringene av regelverket og den økonomiske politikken i EU. Politikkutviklingen i EU framover vil derfor være av avgjørende betydning for det norske regimet for arbeidsinnvandring, jf. kapittel 9.

Graden av internasjonalisering og dermed mobilitet er ikke like stor i alle markeder. Generelt er den internasjonale mobiliteten i arbeidsmarkedene mindre enn i kapital- og produktmarkedene. Dette skyldes delvis at globale arbeidsinnvandringer fortsatt blir regulert av lov og regelverk. Selv innen EØS/EFTA-området hvor regelhindringer stort sett er fjernet, har arbeidsmobiliteten mellom landene hittil vært liten.

Den økende globaliseringen har særlig vært tydelig for omfanget av investeringer og kapitalbevegelser over landegrensene de siste tiårene. Beholdningen av utenlandske direkteinvesteringer er nær tidoblet siden 1980. Formålet med utenlandsk direkteinvestering er i de fleste tilfellene å utøve aktivt eierskap over produksjon i utlandet. I tillegg er ulike forvaltere av pensjonskapital fra Norge og andre land blitt betydningsfulle investorer utenfor hjemlandet med formål å skape størst mulig avkastning av fondsmidlene.

Der aktivt eierskap er formålet, kan investeringene deles i de som er markedssøkende og de som er faktorsøkende. Gjennom markedssøkende investeringer flyttes produksjonen utenlands for å komme nærmere kundene ute, og dermed redusere transport- og andre markedsrelaterte kostnader. Faktorsøkende investeringer er motivert av å få tilgang til produksjonsfaktorer i utlandet, for eksempel et annet lands arbeidskraft. Dette kan være fordi arbeidskraften er relativt rimelig eller fordi den er høyt kvalifisert. Typisk vil arbeidsintensiv produksjon settes ut til bedrifter i land med lave lønnskostnader. Mens nyetableringer spilte en sentral rolle for utenlandske direkteinvesteringer på 1970-tallet, er fusjoner og oppkjøp senere blitt den klart største delen av de samlede investeringene.

De markedssøkende investeringene har bidratt til at de samme produktene og varemerkene er blitt tilgjengelig i flere land. Framveksten av globale varemerker medfører at man kan reise til ulike land og kjøpe det produktet man har preferanse for eller kjennskap til fra sitt hjemland. I tillegg gjør utviklingen av internasjonale standarder det mulig å kunne nyttiggjøre seg samme produktet, for eksempel elektroniske produkter, på tvers av landegrenser. Slike faktorer bidrar til at det blir enklere å flytte til et annet land.

De faktorsøkende investeringene kan være et alternativ til arbeidsmigrasjon. Dersom innsatsfaktoren arbeidskraft er en knapp ressurs for produksjonen i et land, kan utflytting av produksjonen være en alternativ strategi til import av arbeidskraft. Dette kan også gjelde visse typer tjenesteyting. Men for tjenester som må produseres der de forbrukes, vil ikke utflytting av produksjon være en alternativ strategi til å rekruttere arbeidskraft.

Tilgangen av utenlandsk arbeidskraft, særlig fra Polen og de baltiske landene siden 2004, har bidratt til å øke tilbudet av arbeidskraft i Norge, jf. kapittel 3. Uten denne tilgangen av utenlandsk arbeidskraft kunne knapphet på arbeidskraft i Norge medført at enkelte bedrifter ville ha vurdert å flytte deler av sin produksjon ut av landet. På samme måte som utflytting av produksjonen kan være en alternativ strategi til import av arbeidskraft, kan import av arbeidskraft være en alternativ strategi til utflytting av produksjon.

Endringene i innenlandsk produksjonsmønster de siste tiårene reflekterer blant annet virkningen av faktorer som påvirker hva som blir produsert innenlands og hva som blir produsert i utlandet. Arbeidsintensive varer produseres i større grad i andre land, på grunn av det høye lønns- og kostnadsnivået i Norge. Tilsvarende trend gjelder for de fleste andre OECD-land. Dette har blant annet dannet bakgrunn for utviklingen av raskt voksende økonomier, for eksempel i Asia.

Boks 10.1 Den globale handelen i varer og tjenester

Endringene i produksjonsmønster mellom land gir seg utslag i internasjonal varehandel. Den globale handelen i varer var i volum nærmere 30 ganger høyere i 2005 enn i 1950. Til sammenlikning var produksjonen i underkant av åtte ganger større. Samtidig med den kraftige økningen i verdenshandelen har det vært store endringer i varesammensetning og ulike regioners produksjon både med hensyn til type varer og kvantum.

Handel med tjenester skiller seg fra handel i varer på to sentrale områder. For det første vil ofte produksjon og forbruk av tjenesten skje samtidig. For det andre kan tjenester vanskelig bli målt etter tradisjonelle kvantitative mål for volum. Det er beregnet at tjenester sto for om lag 2/3 av all økonomisk aktivitet i OECD-landene i 2000, og at andelen av tjenester av total eksport fra OECD-landene økte fra 17 pst. i 1974 til 26 pst. i 2001. Tjenesteleveranser som innebærer forflytning av personer over landegrensene utgjør en relativt liten del av den totale handelen. Denne type tjenesteleveranser omfatter for eksempel forretningsmessige tjenester som konsulentoppdrag, installasjon av maskiner eller at utenlandsk selskap får byggeoppdrag i landet. Beregninger viser at dette kan utgjøre om lag 1,4 pst. av den samlede handelen i tjenester på verdensbasis. En betydelig del av tjenestehandelen er knyttet til transport, for eksempel skipsfart.

Kilde: Leo A. Grünfeld og Andreas Moxnes, The Intangible Globalization. Explaining the Patterns of International Trade in Services. Oslo: Norsk utenrikspolitisk institutt. NUPI paper 657, 2003.

Antallet migranter har siden 1960-tallet økt i takt med veksten i verdens befolkning, jf. kapittel 9. Økende økonomisk integrasjon over landegrensene har påvirket arbeidsmigrasjonen. Framveksten av multinasjonale konserner har medført en økende andel arbeidstakere som forflytter seg innen samme konsern. Dette kan være eksperter som utfører prosjektrelatert arbeid for kortere tidsperioder, eller personer som blir utsendt fra hovedkontoret for å etablere produksjon eller tilknyttede kontorer i andre land.

Forbedrede kommunikasjonsmuligheter bidrar til en mer integrert verden og reduserer informasjonskostnader og sosiale kostnader for migranter. Informasjon om andre land og regioner er blitt lettere tilgjengelig gjennom blant annet fjernsyn og internett. Ikke minst internett bidrar til bedre muligheter for den enkelte til å framskaffe informasjon om mulighetene til å ta seg arbeid i et annet land og hva en flytteprosess vil innebære. Økt tilgang til informasjon bidrar til reduserte kostnader i forbindelse med jobbsøking og en eventuell flytteprosess. Dette kan bidra til å påvirke den enkeltes beslutning om ta arbeid utenfor hjemlandet.

Økt tilgjengelighet og lavere priser for telefoni og internett, selv i mange fattige land, gjør det mulig for en migrant å holde bedre kontakt med familie og venner i hjemlandet mens vedkommende arbeider i utlandet. Bedre og billigere transportmuligheter bidrar også til at kontakten lettere kan opprettholdes gjennom jevnlige besøk. De økte kommunikasjonsmulighetene gjør at de sosiale kostnadene ved å migrere blir lavere, selv om geografisk avstand fra hjemlandet fortsatt spiller en viktig rolle. Kostnadene ved bruk av de elektroniske kommunikasjonsmediene er blitt redusert over tid, og til dels utliknet når det gjelder geografisk avstand, mens de økonomiske og tidsmessige kostnadene ved fysisk forflytning fortsatt henger sammen med geografisk avstand. Som del av de sosiale kostnadene ved migrasjon kan forskjeller i miljø og kultur fra avsenderland til mottakerland ha betydning for hvor enkelt en migrant vil finne seg til rette i mottakerlandet.

10.1.2 Betydningen av europeisk integrasjon

For Norges del medfører EØS-avtalen at integrasjonsprosessene i EU er avgjørende for graden av internasjonalisering. Samarbeidet mellom medlemslandene i EU har ført til at det er etablert et omfattende reguleringsregime for spørsmål som angår det indre markedet og flyten av varer, tjenester, personer og kapital over landegrensene i Europa. De europeiske integrasjonsprosessene er karakterisert av deregulering og fjerning av restriksjoner for blant annet handel og borgernes muligheter til å ta arbeid i andre land innenfor EØS/EFTA-området. Samtidig har europeisk integrasjon medført betydelig reregulering på overnasjonalt nivå. Formålet med det siste er blant annet å sørge for harmonisering av standarder og minimumskrav i nasjonal lovgivning for å sikre aktørene like konkurransevilkår, samt at visse grunnleggende rettigheter ivaretas, ved at de er sikret de samme felles offentlig gitte rammene og reguleringene.

Gjennom EØS-avtalen er Norge i stor grad forpliktet til å følge de samme prinsippene og reglene som gjelder innenfor EU. Fri bevegelse av arbeidskraft er ett av de grunnleggende prinsippene i EU. Som det framgår av kapittel 5 medfører EØS-avtalen at EØS/EFTA-borgere med visse unntak har rett til å fritt reise inn i Norge og ta arbeid uten tillatelse i inntil tre måneder.

10.1.2.1 Motiver for migrasjon og mobilitet innen Europa

Selv om en person har fått tillatelse til arbeid, er det ikke sikkert at arbeidsmulighetene har vært hovedmotivasjonen for at arbeidstakeren er kommet til Norge. Det kan være andre motiver som har vært styrende for flyttebeslutningen. Det å ta arbeid kan ha vært et middel for å få adgang til et annet land eller en nødvendighet for å skaffe seg inntekt til livsopphold.

En undersøkelse blant europeiske innflyttere i fem EU-land, viser at arbeidsmuligheter ble nevnt av 25 pst. av respondentene som viktigste grunn til at de flyttet. 1 Andre årsaker enn arbeid var samlet sett langt viktigere slik som familierelaterte grunner (30 pst.), mulighet for økt livskvalitet (24 pst.) og studier (7 pst.). Generelt sett har migrasjon av pensjonister fått en økende betydning. Dette har blant annet innvirkning på alderssammensetningen av migrantene.

I en annen undersøkelse framgår det at blant personer fra de 15 landene som var medlem av EU før 1. mai 2004 (EU15) og som hadde flyttet til et annet land, oppga 30 pst. at ny jobb eller jobbforflytning var hovedmotivasjon for å flytte. 2 Blant personer fra de 10 landene som ble medlemmer av EU 1. mai 2004 (EU10) og senere hadde flyttet, var jobbmuligheter viktigere. 36 pst. oppga dette som hovedmotivasjon for flyttingen. Etter jobbmessige årsaker var familierelaterte årsaker den viktigste motivasjonsgrunnen, jf. boks 10.2.

Boks 10.2 Nærmere om undersøkelsen om europeisk arbeidstakermobilitet

I forbindelse med det europeiske året for arbeidstakermobilitet i 2006, ble det gjennomført en større undersøkelse blant europeiske arbeidstakere om blant annet flyttemotivasjon. Da respondentene ble spurt om hva som skulle til for å oppmuntre til geografisk mobilitet, var ønsket om høyere inntekt og bedre arbeidsvilkår de viktigste motivasjonsgrunnene, særlig blant borgere fra de 10 EU-landene som ble medlemmer i 2004. Om lag en tredjedel oppga utsiktene til økt inntekt og bedre arbeidsforhold som en viktig motivasjonsgrunn. Til sammenlikning, var det i underkant av 20 pst. av borgerne fra de 15 «gamle» EU-landene som oppga dette som viktigste motivasjonsgrunn. For borgerne fra de gamle medlemslandene var ikke-økonomiske faktorer viktigere motivasjonsgrunner, slik som et bedre klima, å bli kjent med nye mennesker og å bli kjent med et nytt land, språk og kultur.

Undersøkelsen tar også for seg potensialet for framtidig geografisk mobilitet. I gjennomsnitt uttrykte om lag 3 pst. av de europeiske borgerne at de kunne være åpne for å være geografisk mobile i løpet av de neste fem årene. Undersøkelsen avdekker også store forskjeller mellom landene når det gjelder tilbøyeligheten til å være mobil. Særlig borgere fra de baltiske landene og Polen ga uttrykk for forventning om framtidig mobilitet. Over 7 pst. fra disse landene oppga at de hadde som intensjon å flytte til et annet land i løpet av de kommende fem årene. Borgere fra de nordiske landene og Irland var også klart over det europeiske gjennomsnittet.

30 pst. av dem som besvarte mobilitetsundersøkelsen, oppga at det ikke fantes noen forhold som ville oppmuntre dem til å være geografiske mobile. Den klart viktigste grunnen til at borgere fra EU-landene ikke ønsket å være mobile, var de sosiale kostnadene ved å flytte. Mer enn 40 pst. oppga tapet av direkte kontakt med og støtte fra familie og venner som en viktig grunn til ikke å være mobile. Utfordringene ved å lære et nytt språk ble også framhevet som en viktig årsak til å ikke være mobil, fulgt av frykten for dårligere boforhold, lavere inntekt og dårligere arbeidsforhold. Frykten for at den ene personen i husholdningen skulle miste jobben eller ikke få ny jobb var også en viktig hindring.

I undersøkelsen oppga 60 pst. at språkferdighetene ville bli den største utfordringen dersom de flyttet til et annet land.

Kilde: Eurobarometer survey on geographic and labour market mobility. September 2005.

Generelt har globaliseringen, også innenfor Europa, i forholdsvis begrenset grad betydd økt migrasjon. Mange har trolig sterke preferanser for å forbli i sitt hjemland. Fordeler knyttet til det å ha lokal kunnskap kan også ha betydning. 3 Alle personer har kunnskap som er knyttet til et sted eller en kultur. Denne kompetansen vil gå tapt ved flytting. Lokalkunnskap kan være relatert til en spesiell arbeidsplass, slik som kjennskap til karrieremuligheter internt i virksomheten. Den kan også være relatert til det geografiske området, for eksempel kjennskap til tilgang til fritidsaktiviteter, offentlige tjenester og velferdstilbud. I tillegg er det flere andre forhold som kan skape barrierer for geografisk mobilitet, blant annet knyttet til økonomiske og sosiale kostnader.

Over tid har man sett eksempler på at migrasjonsstrømmene endrer seg. For eksempel minsket migrasjonsstrømmene mellom vesteuropeiske land etter oljekrisen tidlig på 1970-tallet da etterspørselen etter arbeidskraft også falt. Senere har økonomisk utjevning mellom ulike land og regioner i Europa bidratt til å redusere migrasjonen. 4 Det er også ulike erfaringer med hensyn til hvordan arbeidskraft har forflyttet seg etter de ulike utvidelsene av EU. EUs utvidelse sørover til å omfatte Hellas (1981) og Portugal og Spania (1986) medførte ikke på langt nær de samme flyttestrømmene av arbeidskraft i Europa som EUs utvidelse med 10 nye medlemsland i 2004. Det er også stor forskjell mellom de nye medlemslandene i EU i andel arbeidsmigranter som har tatt seg arbeid i andre land. Dette illustrerer at migrasjonsstrømmer ikke bare avhenger av de barrierene som finnes og eventuelle endringer av disse, men også av mange andre faktorer som for eksempel familieforhold, personlige nettverk, jobbmuligheter og muligheter for økt livskvalitet.

I en studie fra Samfunns- og næringslivsforskning (SNF) presenteres to mulige årsakssammenhenger som kan påvirke migrasjonen på forskjellige måter. Disse årsakssammenhengene hviler på to forutsetninger: For det første, at den enkelte har preferanse for å bli i hjemlandet. For det andre, at migrasjonskostnadene er konstante og at migranten har begrensede økonomiske ressurser. 5 Virkningen av preferansen for å forbli i hjemlandet innebærer at man kan ta seg råd til å bli hjemme når inntekten hjemme er relativt høy, selv om lønnsnivået ute er enda høyere. Virkningen av faste migrasjonskostnader og begrensede økonomiske ressurser trekker i motsatt retning. Fattige mennesker kan ha lyst til å emigrere, men har ikke råd til de kostnadene som dette medfører. Denne effekten tilsier at i de fattigste landene vil økt inntekt i hjemlandet kunne gi økt utvandring, fordi økte inntekter gjør fattige mennesker i stand til å betale de faste flyttekostnadene. Summen av de to effektene tilsier at utvandringen vil være minst for de med minst eller størst inntekt i hjemlandet.

Hypotesen om disse årsakssammenhengene er prøvd ut på data fra Hellas, Portugal, Spania og Tyrkia i tidsperioden 1960 – 1988, og resultatene gir støtte til antakelsen om at en økning i inntektsnivået kan gi en positiv effekt på migrasjon for grupper med lavt inntektsnivå, og en negativ effekt på migrasjon for grupper med høyere inntektsnivå. Ut fra dette kan man tenke seg at dagens nivå av arbeidsinnvandring til Norge fra noen av de nye EU-medlemslandene, særlig Polen og de baltiske landene, kan avta ettersom disse landene nærmer seg et europeisk gjennomsnitt i inntektsnivå og kjøpekraft. Samtidig kan det også være at nivået på arbeidsinnvandring vil holde seg på et relativt høyt nivå over tid, men at det vil være et skifte i hvem som migrerer. Motstridende effekter kan inntreffe samtidig dersom de med høyere inntekt i større grad får svekkede insentiver til å migrere mens de med lavere inntekt får tilstrekklig inntekt til at migrasjon blir et reelt alternativ til å forbli hjemme.

Samtidig må det presiseres at internasjonaliseringsprosessene både i og utenfor EU er komplekse. Sammensatte årsaker og usikre virkninger gjør det krevende å forutsi hvordan verden vil se ut på dette området noen år fram i tid.

10.1.3 Andre internasjonale reguleringer av handel og arbeidsmigrasjon

Gjennom bilaterale og multilaterale handelsavtaler er barrierer for internasjonal handel blitt gradvis redusert. Dette har bidratt til økt handel og velferd. Verdens handelsorganisasjon (WTO) og de forutgående forhandlingene om fjerning av handelshindre (GATT) har spilt en betydelig rolle for utviklingen av verdenshandelen. Gjennom den såkalte Uruguay-runden i WTO ble det også etablert en avtale om reduksjon av handelshindringer for tjenester (GATS). Videreføring av denne er tema under den pågående Doha-runden. Disse forhandlingene angår også reduksjon av handelshindre av tjenester som medfører økt personbevegelighet over grenser.

I framtiden vil internasjonale avtaler knyttet til miljø og klimautslipp kunne påvirke migrasjonsstrømmene. I den grad transport blir dyrere vil det kunne øke behovet for arbeidsmigrasjon da det vil øke lønnsomheten av lokal produksjon framfor import. Samtidig vil økte transportkostnader øke migrantens økonomiske og sosiale kostnader ved å flytte på seg. I den grad klimaendringer fører til forverring av levekår i enkelte områder, kan det også gi økt immigrasjonstrykk på områder som vil være mindre berørt, blant annet Nord-Europa.

10.2 Konkurransefortrinn og -ulemper for Norge

10.2.1 Nærmere om beslutningen om migrasjonsland

Årsakene til at en person ønsker å migrere til et annet land er ofte sammensatte. Et stort antall faktorer kan spille inn og påvirke den endelige beslutningen om å flytte. Beslutningen omfatter to sentrale forhold; beslutningen om å migrere, jf. avsnitt 10.1, og beslutningen om hvor man ønsker å migrere. Det siste vil bli påvirket av at internasjonal migrasjon er regulert og at den enkelte ikke står fritt til å flytte hvor man vil. Sistnevnte gjelder i norsk sammenheng særlig for arbeidstakere fra land utenfor EØS/EFTA-området.

Samtidig vil det være en rekke forhold knyttet til aktuelle migrasjonsland og den enkeltes vurderinger av fordeler og ulemper knyttet til mulighetene i de respektive landene. Muligheten til arbeid, gode lønns- og arbeidsvilkår, gode boforhold og andre muligheter til å gi seg selv og sin familie et bedre liv, vil virke positivt. Administrative og sosiale barrierer som må overvinnes for å få tillatelse og bli inkludert, eller direkte økonomiske kostnader ved å flytte bosted til et annet land, vil slå negativt ut.

Forhold som kan gjøre at arbeidsmigranter skal velge å reise til Norge framfor andre land, vil bli omtalt som konkurransefortrinn for Norge. Det kan også være forhold som gjør at Norge virker mindre attraktivt sammenliknet med andre land. Disse vil bli omtalt som konkurranseulemper for Norge. Disse konkurransefortrinnene og -ulempene vil også påvirke om en migrant velger å bli i Norge over tid.

10.2.2 Konkurransefortrinn for Norge

Norges omdømme internasjonalt

I en stadig mer globalisert verden er det økende konkurranse om oppmerksomhet. Dette gjelder også mulighetene for å trekke til seg ønsket arbeidskraft fra utlandet. Norges omdømme i utlandet vil ha betydning i denne sammenhengen. For å konkurrere effektivt må et land være kjent for noe positivt; dets verdier, folk, natur, handlinger og liknende

En rekke ulike markedsundersøkelser av Norges omdømme blant utvalgte utenlandske målgrupper er gjennomført siden midten av 1980-tallet. Felles for disse er at de har vist at kunnskapsnivået om Norge er lavt, men at i de tilfellene utlendinger har et bilde av Norge, er det ganske positivt, om enn nokså diffust. 6 Mangelfull kunnskap om Norge vil også være en utfordring i konkurransen om arbeidskraften internasjonalt.

Samtidig rangerer FN Norge som ett av verdens beste land å bo i. Dette framgår av Human Development Index som FN utarbeider i sin årlige publikasjon Human Development Report. Her måler FN medlemslandenes utvikling på et sett av sentrale variabler. 7 Det er flere forhold som samlet sett bidrar til at Norge kommer godt ut, blant annet enkelte demografiske trekk, et høyt bruttonasjonalprodukt pr. innbygger, lav arbeidsledighet, generelt sett lav kriminalitet og en lav andel av befolkningen under fattigdomsgrensen, større grad av likestilling mellom kjønnene enn i mange andre land og relativt høyt forbruk av offentlige tjenester som for eksempel helsetjenester.

Dette bildet understøttes også av en studie utført av Oxford Research, hvor Norge framstår som et relativt attraktivt land for høykompetent arbeidskraft på flere områder sammenliknet med ni andre europeiske land. 8

Nedenfor drøftes enkelte forhold som kan bidra positivt til Norges omdømme når det gjelder å trekke til seg utenlandsk arbeidskraft.

Lav arbeidsledighet og høy etterspørsel etter arbeidskraft

Sammenliknet med de fleste andre europeiske landene har Norge lav ledighet og høy sysselsetting. Høy etterspørsel etter arbeidskraft, dvs. at det er jobb å få, blir sett på som en av de viktigste grunnene til at en relativt stor andel fra de nye EU-medlemslandene har valgt å reise til Norge for å arbeide sammenliknet med hvor mange som har reist til andre nordiske land. 9 Etterspørselen etter arbeidskraft i Norge varierer mellom sektorer og yrkesgrupper. Tiltrekkingskraften vil være størst der det er stor mangel på arbeidskraft. Innpass av arbeidsinnvandrere i enkelte sektorer og yrker kan bidra til at arbeidsmulighetene gjøres kjent i avsenderlandet, og flere kan trekkes med. Det kan bidra til å forklare den høye konsentrasjonen av for eksempel polske arbeidere innen bygg- og anleggssektoren i Norge.

Et generelt høyt lønnsnivå og høy levestandard

Nivået på lønn og levestandard er også viktig. Lønnsnivå er vanskelig å sammenligne direkte mellom land, blant annet på grunn av forskjellene i bruttolønn og nettolønn for arbeidstakerne etter ulike skattesystemer. I tillegg vil ikke lønnsnivået direkte la seg oversette i kjøpekraft, blant annet på grunn av ulikheter i avgiftssystem og kostnadsnivå.

Tabell 10.1 viser gjennomsnittlig timefortjeneste pr. arbeidet time i norske kroner for voksne industriarbeidere i 2005. 10 Dette viser at Norge og Danmark utpeker seg med høy timefortjeneste, også sammenliknet med de øvrige nordiske landene. Sammenliknet med Portugal, Den Tsjekkiske republikk og Polen er det særlig stor avstand i gjennomsnittlig timefortjeneste for industriarbeidere.

Tabell 10.1 Gjennomsnittlig timefortjeneste pr. arbeidet time i norske kroner for voksne industriarbeidere i 2005

Timefortjeneste
Norge 169
Danmark 164
Tyskland 125
Nederland 122
Finland 117
Storbritannia 113
Sverige 111
Irland 111
Belgia 100
Frankrike 86
Italia 72
Spania 64
Portugal 28
Tsjekkia 23
Polen 17

Omregning til norske kroner ved årlig gjennomsnittlige valutakurser.

Kilde: Bureau of Labor Statistics, USA.

Denne oppstillingen gir kun tall for industriarbeiderlønninger. Det er spesielt innenfor sektorer og yrker som domineres av lavt til middels utdannede, at lønningene i Norge er høye i forhold til lønnsnivået i andre land, jf. avsnitt 10.2.3.

Målt ved kjøpekraft er også arbeidsinntektene høye i Norge. Tabell 10.2 viser gjennomsnittlig arbeidsinntekt etter skatt for en enslig person uten barn som er heltidsansatt i privat sektor for de samme landene som i tabell 10.1. 11 Arbeidsinntekten er justert for ulikt kostnadsnivå i ulike OECD-land. Justeringen for kostnadsnivå er gjort med OECDs kjøpekraftsparitetsindeks. Tabellen illustrerer dermed kjøpekraften for en heltidsarbeidstaker med gjennomsnittlig lønnsinntekt i ulike land.

I 2006 var det seks land i OECD-området hvor heltidsarbeidstakere i privat sektor hadde en høyere kjøpekraft etter skatt enn i Norge. Ingen av disse landene er nordiske, slik at en arbeidstaker i Norge har høyest kjøpekraft i Norden etter denne målingen. De landene hvor kjøpekraft etter skatt er høyere enn i Norge er i tillegg til Storbritannia følgende land: Korea, Sveits, Luxembourg, Japan og Australia.

Tabell 10.2 Kjøpekraft i 15 utvalgte OECD-land i 2006. Gjennomsnittlig heltidslønn etter skatt, i norske kroner og etter indeks. Enslig uten barn

  Heltidslønn etter skatt. Heltidslønn etter skatt. Indeks: Norge=100
1. Storbritannia 234 838 128
7. Norge 182 947 100
8. Nederland 175 211 96
11. Tyskland 165 613 91
12. Irland 163 019 89
13. Finland 160 844 88
15. Frankrike 159 668 87
17. Belgia 157 682 86
18. Sverige 155 575 85
20. Danmark 147 263 80
22. Spania 138 008 75
23. Italia 129 120 71
24. Portugal 105 972 58
26. Tsjekkia 80 501 44
27. Polen 69 337 38

Omregning til norske kroner ved årlig gjennomsnittlige valutakurser. 15 av 30 OECD-land inkludert.

Kilde: OECD Taxing Wages 2005 – 2006.

Bakgrunnstall for tilsvarende sammenlikninger for industriarbeidere, hvor det ikke er justert for forskjellige kostnadsnivå, viser at brutto gjennomsnittslønn for en industriarbeider i Norge var den høyeste i OECD-området i 2006. Når det tas hensyn til skatt, faller Norge til andreplass, bak Sveits. Skattenivået på arbeidsinntekt bidrar derfor i liten grad til å påvirke rangeringen. Det er kostnadsnivået i Norge som er hovedårsaken til at Norge faller til syvende plass i rangeringen av kjøpekraft for gjennomsnittlig lønn etter skatt. I henhold til OECDs kjøpekraftsparitetsindeks hadde Norge det høyeste kostnadsnivået i OECD-området i 2006.

Det høye kostnadsnivået i Norge vil isolert sett kunne ses på som en konkurranseulempe for Norges muligheter til å tiltrekke seg utenlandsk arbeidskraft, men tross dette er altså kjøpekraften i Norge sterk, og den høyeste i Norden. Dette avspeiler det høye lønnsnivået i Norge. Studien fra Oxford Research, hvor Norge sammenliknes med enkelte andre europeiske land, understøtter dette bildet.

At Norge ligger høyere på rangeringen for lønnsinntekt enn for kjøpekraft kan tenkes å ha innvirkning på hvilken type arbeidskraft Norge tiltrekker seg. En del arbeidsmigranter kommer til Norge for kortere tid, for eksempel for å utføre sesongarbeid, og holder sine bo- og levekostnader i Norge lave. En stor del av lønningene blir spart til forbruk på et senere tidspunkt i hjemlandet, eventuelt sendes hjem til familien. For disse vil det høye lønnsnivået i Norge være en sterkt motiverende faktor siden inntekten de sparer eller sender hjem gir høy kjøpekraft i hjemlandet. I tillegg til god økonomisk avkastning av et kort arbeidsopphold i Norge vil et opphold over kortere tid heller ikke ha samme sosiale kostnader som et lengre opphold. Arbeidsmigranter som kommer til Norge med en lengre tidshorisont og som etablerer seg i Norge, vil i hovedsak ha sitt forbruk her. For disse er kjøpekraften av større betydning.

I mange tilfeller vil lengden på arbeidsoppholdet i Norge avhenge av arbeidstilbudet og gi begrenset mulighet til strategisk tilpasning for hvor forbruket av norsk lønn vil finne sted. Likevel vil det være riktig å si at både det høye lønnsnivået og den høye kjøpekraften i Norge vil være viktige faktorer som kan tiltrekke arbeidskraft fra andre land. Et eksempel på dette er at reallønnen i den norske byggebransjen er fem ganger så høy, og kanskje mer, enn tilsvarende i Polen. 12

Gitt at hovedmotivasjonen for å reise til Norge er å tjene mer penger på kort og mellomlang sikt, vil avstanden mellom lønningene i Norge og avsenderlandet være av betydning. Dette vil særlig gjelde ufaglært og lavt kvalifisert arbeid, hvor lønnsnivået i Norge er gunstig. Hvor lenge Norge vil kunne nyte godt av arbeidskraften fra Polen og de andre landene i Øst-Europa vil blant annet være avhengig av hvordan institusjonelle og markedsmessige forbedringer, EU-samarbeidet og den generelle integreringen i den internasjonale økonomien påvirker hastigheten i Øst- og Sentral Europas innhenting av Vest-Europa. Den økonomiske utviklingen i Polen, Estland, Latvia, Litauen og Russland er preget av sterk sysselsettings- og lønnsvekst som har gitt utslag i sterk kjøpekraftutvikling. Dersom denne utviklingen fortsetter, kan det skape utfordringer for norske virksomheter å rekruttere arbeidskraft fra disse landene. 13

Det er likevel grunn til å tro at også i mange år framover vil lønnsnivået i Norge være høyt sammenliknet med mange andre land. Den norske staten har, blant annet som følge av oljeinntektene, en svært sterk finansiell posisjon. Det gir oss unike muligheter, også i perioder med svake internasjonale konjunkturer, til å holde den innenlandske etterspørselen oppe og dermed å ha en høy etterspørsel etter arbeidskraft. Høy etterspørsel etter arbeidskraft kombinert med høye lønninger i forhold til mange andre land vil bidra til å opprettholde migrasjonsstrømmene. Det nominelle lønnsgapet mellom Norge og de mest aktuelle avsenderlandene er såpass stort at det i følge en rapport fra en arbeidsgruppe i regi av Nordisk Ministerråd «vil ta mange år, og for mange yrkesgrupper trolig tiår, før drivkreftene bak denne typen økonomisk motivert migrasjon vil opphøre». 14 Særlig gjelder dette for lavt kvalifisert arbeid hvor lønnsnivået i Norge er spesielt gunstig. Dette kan understøttes med at landene, for eksempel Polen, har lave sysselsettingsrater og slik sett har potensial for å kunne kombinere fortsatt vekst nasjonalt samtidig med høy arbeidsmigrasjon.

Det er med andre ord liten grunn til å vente at disse strømmene brått vil snu eller opphøre med det første. 15 På lang sikt må det legges til grunn at demografiske endringer, økt vekst og høyere lønninger fører til at migrasjonspotensialet fra disse landene kan svekkes. Samtidig vil konkurransen om å trekke til seg denne arbeidskraften skjerpes i takt med at flere europeiske land åpner sine arbeidsmarkeder ytterligere, for eksempel når Tyskland opphever overgangsordningene og får økende behov for arbeidskraft.

Ryddige arbeidsforhold og meningsfylt arbeid

I tillegg til lønnsforhold er regulert arbeidstid, god arbeidsorganisering og gode helse-, miljø- og sikkerhetsstandarder på arbeidsplassen forhold som tillegges mest vekt av arbeidstakere for valg av arbeidssted.

Arbeidsforholdene i norsk arbeidsliv er gode, og bedre enn arbeidslivet i mange andre land, også for andre forhold enn lønn. I byggenæringen i Polen tilbys det for eksempel oftere løse og korte kontraktsforhold, og helse-, miljø- og sikkerhetsforholdene på arbeidsplassen er ofte dårligere. Det polske arbeidslivet er også i større grad enn i Norge preget av hierarkiske strukturer og forskjeller mellom grupper av arbeidstakere. 16 Bedre arbeidsforhold i Norge enn i hjemlandet kan derfor være en viktig medvirkende grunn for mange utenlandske arbeidstakere til å søke arbeid i Norge.

Arbeidsinnvandrere har ofte mindre kunnskap om hvilke rettigheter de har på arbeidsplassen og hvilke krav de kan stille til arbeidsgiver enn innenlandske arbeidstakere. Det er eksempler på at enkelte arbeidsgivere søker å utnytte dette. De tiltak som blant annet ligger i regjeringens handlingsplan mot sosial dumping, jf. kapittel 7, skal sammen med tiltak fra arbeidslivets parter medvirke til at det opprettholdes ryddige arbeidsforhold i det norske arbeidsmarkedet, også for arbeidsinnvandrere. At norsk arbeidsliv blir kjent som ryddig og med gode betingelser, kan bidra til å gjøre Norge attraktivt. Med fri bevegelse av arbeidskraft innenfor EØS/EFTA-området vil ryddige og gode lønns- og arbeidsforhold kunne være et viktig fortrinn for Norge i konkurransen om arbeidskraft.

Gode arbeidsforhold handler også om trivsel på jobben og muligheten til å utøve meningsfylt arbeid. Dette er sammensatte faktorer som i høy grad handler om den enkeltes subjektive vurderinger. I studien gjennomført av Oxford Research framgår det at Norge plasserer seg på topp når det gjelder forhold som motivasjon blant ansatte og vilje til fleksibilitet og tilpasninger til nye oppgaver sammenliknet med enkelte andre europeiske land. Deltakelse i et stimulerende fagmiljø kan være av betydning for å tiltrekke seg kvalifisert arbeidskraft. Norsk næringsliv er ledende i verden innenfor enkelte sektorer. Her vil en kunne finne spennende og utviklende jobber. Et kortere eller lengre arbeidsopphold i ledende norske virksomheter innenfor disse sektorene kan gi verdifull faglig utvikling som kan virke karrierefremmende i andre land.

Gode sosiale ordninger og trygderettigheter

I sammenlikningen av kjøpekraft mellom land må det også tas hensyn til tilbudet av offentlige velferdsgoder. Offentlige tjenester, som utdanning og helse- og omsorgstjenester og bidrag som offentlige subsidierte barnehageplasser mv. har betydning for den enkeltes økonomiske situasjon, og for fordelingen av inntekt og levekår i befolkningen. Barnefamilier er en gruppe som bruker mange offentlige tjenester. Godt utbygde velferdsordninger i Norge kan dermed spille inn på den samlede vurderingen av kjøpekraft i Norge sammenliknet med andre land.

I Norge er andelen personer med lav inntekt relativt liten i forhold til andre land i Europa, særlig når en sammenlikner arbeidsinntekt inklusive overføringer. Dette viser at de sosiale ordningene i Norge gir god inntektssikring. I tillegg gir gode sosiale ordninger den enkelte en verdifull trygghet i hverdagen, for eksempel når det gjelder tilgjenglighet av helsetjenester mv. Selv om det er vanskelig å sammenlikne helsetjenester på tvers av land, viser studien fra Oxford Research at Norge scorer høyt når det gjelder utgifter til helsevesen pr. innbygger og antall innbyggere pr. lege og sykepleier.

Trygderettigheter i Norge kan ha betydning for om arbeidsmigranter fra tredjeland velger å jobbe her. Det kan også ha betydning for om de etter en periode i Norge reiser tilbake til hjemlandet eller til andre land for kortere eller lengre tid og på den måten bidrar til sirkulær migrasjon. I den forbindelsen vil reglene for medlemskap i folketrygden, enten man oppholder seg i Norge eller utlandet, og mulighetene for få med seg en trygdeytelse til utlandet (eksport), kunne være av betydning for de valgene den enkelte gjør, jf omtalen av dette i kapittel 8.

Hovedregelen er at arbeidstakere i Norge er pliktige medlemmer i folketrygden. Med medlemskapet følger også plikten til å betale trygdeavgift, og arbeidsgiver må betale arbeidsgiveravgift. Motsatt opphører medlemskapet straks dersom en tar arbeid i utlandet. Det finnes enkelte unntak fra hovedreglene. Det gjelder spesielt utsendte arbeidstakere og norske statsborgere som arbeider i utlandet i statens tjeneste, på norskregistrert skip o.l.

For mange arbeidsinnvandrere må det antas at adgangen til ulike trygdeordninger som følger av medlemskapet i folketrygden, er et gode som kan ha betydning for om man velger Norge som arbeidsland. For enkelte vil det pliktige medlemskapet kunne være en ulempe. Trolig vil dette særlig være tilfelle for personer som relativt ofte skifter arbeidssted, og som har gode forsikringsordninger gjennom arbeidsgiver.

Muligheten for eksport av en trygdeytelse til utlandet er i stor grad avhengig av om man oppholder seg innenfor eller utenfor EØS/EFTA-området. Innenfor EØS/EFTA-området er det i prinsippet fri eksport av de fleste ytelser, mens det er betydelige restriksjoner på eksport utenfor EØS.

Et familievennlig arbeidsliv, likestilling og jobbmuligheter for ektefelle

Norge har en av de høyeste sysselsettingsratene for kvinner både i OECD- og EØS-området. I følge EUs indikatorer var sysselsettingsraten for kvinner i 2006 på 72 pst. i Norge mens den var 57 pst. i EU. Det er mange forhold som har bidratt til den høye yrkesaktiviteten blant kvinner i Norge. En lang tradisjon for å utvikle et mer likestilt samfunn, en velferdspolitikk som baserer seg på opparbeidede rettigheter i arbeidslivet og familievennlige ordninger innenfor velferdspolitikken og arbeidsorganiseringen har bidratt til dette. Produksjonen av velferdstjenester har gitt høy etterspørsel etter en kompetanse som mange kvinner har.

I en familie med to arbeidsmigranter som ønsker å finne arbeid på samme sted, vil et arbeidsmarked med høy etterspørsel etter arbeidskraft gjøre det enklere for begge å finne jobb. I tillegg vil kvinnelige arbeidsmigranter enklere finne arbeid i et arbeidsmarked der kvinner utgjør en naturlig del av arbeidslivet.

De ordningene man har i Norge for et familievennlig arbeidsliv kan være tiltrekkende for barnefamilier. Organiseringen av arbeidslivet i Norge med kortere arbeidsdager uten lange avbrekk gjør at familien kan tilbringe mer tid sammen enn i mange andre land der arbeidsdagene er organisert annerledes. Godt utbygde ordninger for pass av barn gjennom barnehager og skolefritidsordninger der åpningstider er tilpasset en normalarbeidsdag, bidrar til at begge foreldre kan delta i arbeidslivet. Samlet danner dette grunnlag for at familien som helhet kan føre en annen livsstil i Norge enn i land der slike tilbud er dårligere utbygd og der den ene av foreldrene i større grad må ta omsorgsansvaret alene. En høy grad av likestilling mellom menn og kvinner i samfunnslivet for øvrig kan også ha betydning for at noen arbeidsmigranter vil ønske å flytte til Norge.

Godt miljø og trygghet

Et godt bomiljø er også et av de hensynene som kan spille inn for valget av hvor en arbeidsmigrant ønsker å bosette seg. Et godt bomiljø vil for mange blant annet være forbundet med at det er rent, lite forurensing og gode rekreasjonsmuligheter.

Generelt sett kan Norge karakteriseres som et land med lite forurensing og gode rekreasjonsmuligheter, selv om det er lokale variasjoner. Den norske naturen er også viktig for mange arbeidsmigranter. Flere norske kommuner, mange som i senere år har vært fraflyttingskommuner, har sett mulighetene i å markedsføre sin natur og sitt bomiljø for å tiltrekke seg utlendinger som kan ønske å bosette seg i kommunene. Mange av disse arbeidsmigrantene har gjerne et ønske om å få en ny livsstil og opplever Norge som eksotisk. Selv for utlendinger som velger å bosette seg i mer urbane strøk av Norge, kan miljø og tilgjenglighet til norsk natur inngå som en del av totaliteten.

Videre kan manglende trygghet påvirke beslutningen om å etablere seg i et annet land. Norge kommer relativt godt ut sammenliknet med enkelte andre europeiske land når det gjelder forhold som kriminalitet og trafikksikkerhet, jf. Oxford Research studien. Trygge og gode oppvekstvilkår for barn vil kunne bidra positivt til at arbeidsmigranter velger Norge som migrasjonsland.

10.2.3 Konkurranseulemper for Norge

Relativt sett lave lønninger for høyt utdannede

I internasjonal sammenheng har Norge et høyt gjennomsnittlig velferdsnivå og en jevn lønnsfordeling. Den sammenpressede lønnsstrukturen kan påvirke sammensetningen av arbeidsmigrasjonen til Norge. De som ligger nederst i lønnsfordelingen, vil tjene bra i Norge sammenliknet med tilsvarende grupper i andre land, og dermed ha størst økonomisk insentiv til å ta arbeid i Norge. De yrkene som ligger nederst i lønnsfordelingen er typisk yrker som ikke krever høyere utdanning. I en studie av verdien av kjøpekraftskorrigert netto timelønn i vesteuropeiske land er Norge sammenliknet med 12 andre vesteuropeiske land for ulike utdanningsgrupper. 17 Samlet viser tallene at kjøpekraften i Norge er spesielt god for lønnsmottakere med lavere eller middels utdanningsnivå sammenliknet med andre vesteuropeiske land. Tallene viser også at det høye lønnsnivået i Norge gir god kjøpekraft for gjennomsnittet av gruppene med høy utdanning, men at de best lønnede kan oppnå en relativt sett høyere kjøpekraft i flere andre land enn hva de kan forvente å få i Norge. Den sammenpressede lønnsstrukturen i Norge kan dermed bidra til at norske lønninger ikke er konkurransedyktige for de best betalte med høy utdanning. Dette kan gjøre det vanskelig å rekruttere denne gruppen arbeidstakere.

De eksakte virkningene av de relativt sett lave norske lønningene for høyt utdannede for rekrutteringsmulighetene til Norge er vanskelig å anslå. Det er variasjoner både mellom sektorer og for enkelte stillinger. Innenfor visse stillingskategorier som stipendiat eller postdoktorstillinger har Norge attraktive lønnsvilkår. Virksomhetene kan også ut fra sine systemer for lønnsfastsettelse i varierende grad velge å tilby utenlandske arbeidstakere med spesiell kompetanse internasjonalt konkurransedyktige lønninger. Den sammenpressede lønnsstrukturen vil likevel generelt sett bidra til å redusere insentivene for mange høyt utdannede fra andre land til å ta arbeid i Norge.

Høye levekostnader

Det høye kostnadsnivået i Norge kan isolert sett ses på som en konkurranseulempe for Norges evne til å tiltrekke seg utenlands arbeidskraft. Mål for kjøpekraft, som tar hensyn til det høye kostnadsnivået, viser likevel at denne er relativt god i Norge, jf. omtalen foran i dette kapitlet. Dette synes i liten grad kjent i utlandet og kommer ikke fram i mange av de internasjonale undersøkelsene som sammenlikner levekostnader i ulike land og byer. 18 Selv om kjøpekraften er relativt god i Norge vil kostnadsnivået likevel ha betydning, særlig i etableringsfasen, for arbeidsmigranten. Dersom ikke vedkommende kommer til Norge med oppsparte midler, vil det kunne være en utfordring å skulle dekke alle kostnadene en flytting medfører. Det høye kostnadsnivået innebærer også at det er dyrt å komme til Norge for å se seg om etter et arbeid før man har tilbud om jobb, for eksempel gjennom et arbeidssøkervisum.

Med høye levekostnader vil det også kunne være krevende å opprettholde en høy levestandard, for eksempel når det gjelder forbruk som går utover grunnleggende behov. Ifølge studien gjennomført av Oxford Research kan dette for eksempel gjelde kostnader knyttet til kulturelle aktiviteter og hjemreiser for arbeidsmigranter. Dersom arbeidsmigranten må endre sitt forbruksmønster eller livsstil vesentlig for å oppholde seg i Norge, vil dette kunne redusere ønsket om å ta arbeid i Norge.

Norge som global periferi

Hva som oppfattes som sentrum eller periferi når det gjelder jobbmuligheter, vil avhenge av ståstedet til den enkelte. For noen yrkesgrupper vil fagmiljøene i Norge være små sammenliknet med andre land. Dette kan ha innvirkning på både deres faglige og karrieremessige utviklingsmuligheter. På enkelte samfunnsområder og innen enkelte bransjer og sektorer vil Norge kunne være blant de ledende i verden. Dette gjelder blant annet maritime næringer og teknologi relatert til energisektoren. Likevel vil mange i det globale samfunnet kunne oppfatte Norge som en periferi ut fra Norges geografiske plassering og størrelse. For arbeidsmigranter som søker karriere i større internasjonale selskaper i et utpreget urbant miljø, er norske virksomheter og byer relativt små av størrelse. Tilbudet i de største globale metropolene vil ofte kunne framstå som mer attraktivt.

Lite kunnskap om Norge vil også ha betydning for hvor en potensiell arbeidsmigrant først vil undersøke mulighetene for å finne arbeid. Norsk deltakelse i Det europeiske arbeidsformidlingsnettverket EURES (EURopean Employment Services), som er beskrevet i kapittel 4, bidrar til at Norges deltakelse i det felles arbeidsmarkedet i EFTA/EØS-området gjøres kjent blant jobbsøkere og arbeidsgivere i disse landene. EURES har erfaringer fra et nylig gjennomført rekrutteringsprosjekt for ingeniører som viser stor respons fra ingeniører i flere land for å søke arbeid i Norge.

Norsk som et lite språksamfunn

Språk blir av mange sett på som en av de største utfordringene ved å flytte til et annet land. Ettersom norsk er et lite språksamfunn, er det få utlendinger som har kjennskap til språket før de kommer hit. For arbeidsmigranter fra nærliggende språkområder, slik som Sverige og Danmark, er språkbarrierene i de fleste tilfellene av mindre betydning. Å lære seg norsk vil være en utfordring og en investering for andre arbeidsmigranter. Dersom vedkommende etter en stund velger å forlate Norge, vil de tilegnede norskkunnskaper kunne bli av mindre nytteverdi enn kunnskaper til større og mer utbredte språk som engelsk, tysk, fransk eller spansk.

Behovet for å beherske godt norsk i arbeidssituasjonen varierer mellom arbeidsplassene. Noen steder fungerer engelsk godt som arbeidsspråk. Andre steder skaper manglende språkkunnskaper problemer i utførelsen av arbeidet. I en spørreundersøkelse blant utenlandske arbeidstakere med høy utdanning framkom det at de språklige barrierene var det viktigste uformelle hinderet de møtte da de flyttet til Norge. 19 Samlet oppga to tredjedeler at språket utgjorde en hindring. Mange gårdbrukere opplever at manglende språkkunnskaper blant sesongarbeidstakere og øvrig utenlandsk arbeidskraft er et betydelig problem for en effektiv gårdsdrift. 20 Manglende språkkunnskaper bidrar også til at helse-, miljø- og sikkerhetstiltak risikerer å ikke bli godt nok fulgt opp. 21

Språk har også betydning for den sosiale integrasjonen i landet. Språklige barrierer kan være medvirkende årsak til at det er vanskelig å bli sosialt integrert. Dette bildet støttes av iakttakere av polske arbeidstakere i Norge der det oppgis at språkvansker synes å være den viktigste barrieren for å komme inn på det norske arbeidsmarkedet. 22 For migranter som har planer om et kort opphold, er engelskkunnskaper tilstrekklig til å kunne leve tilnærmet normalt, ettersom de aller fleste nordmenn kan en del engelsk.

Klima

Ønsket om bedre klima kan innvirke på spørsmålet om hvor arbeidsmigranten velger å flytte. Klimamessige forhold kan vektlegges ulikt avhengig av hvilket land vedkommende kommer fra og i hvor stor grad vedkommende ønsker å flytte på grunn av jobbmessige og økonomiske forhold. Mens noen setter pris på norsk natur, rent miljø og et klima med fire årstider, er det likevel grunn for å tro at det norske klimaet også kan være en ulempe. Mange av arbeidsinnvandrerne i Norge kommer fra områder med tilsvarende klima, slik som de baltiske statene og Polen. For dem vil ikke forskjellen være så stor.

I den grad klimaendringer fører til forverring av levekår i enkelte områder, kan det på lengre sikt gi økt immigrasjonstrykk mot områder som vil være mindre berørte, blant annet Nord-Europa.

10.2.4 Øvrige forhold som kan påvirke arbeidsmigrasjon til Norge

I tillegg til de generelle konkurransefordelene og –ulempene for Norge vil det også være andre forhold som innvirker på hvor attraktivt Norge framstår for den enkelte utenlandske arbeidstaker. En spørreundersøkelse fra 2003 blant utenlandske personer med høy utdanning fant at omtrent en tredjedel av personene kom til Norge på grunn av arbeidsforhold, -betingelser og karrieremuligheter. 23 Omtrent like mange kom fordi en person de var følelsesmessig nært knyttet til, var i Norge eller skulle flytte dit, og den siste tredjedelen kom av andre og sammensatte årsaker.

Betydningen av sosiale nettverk

Eksistensen av et internasjonalt miljø kan være viktig for mange arbeidsmigranter. Et internasjonalt miljø eller nettverk blant egne landsmenn kan for eksempel utnyttes som ledd i en tilpasning til et nytt bostedsland. Nettverk er også en viktig rekrutteringskanal der informasjon om jobbmuligheter og arbeidsvilkår i Norge spres fra arbeidsinnvandrere i Norge til bekjente i hjemlandet. Slike migrasjonsnettverk ser ut til å være en viktig drivkraft for mobilitetsmønstrene fra de nye EU-landene, og har bidratt til at disse hittil synes å ha vært selvforsterkende. 24

Et internasjonalt miljø kan også være viktig som det primære sosiale nettverket for de som ikke har planer om å bli værende over lengre tid, slik som sesongarbeidstakere. 25 Viktigheten av et internasjonalt miljø for et sosialt nettverk kan isolert sett tale for at mange arbeidsinnvandrere vil trekke til bysamfunn der slike nettverk eksisterer. Det er også tilfeller der det etableres internasjonale miljø i landkommuner.

For enkelte nasjonaliteter er eksistensen av nettverk av personer fra samme land særlig viktig, både for beslutningen om å komme til Norge og for beslutningen om å bli. Analyser av polske folketellingsdata fra 2002 viser at utvandringen av polakker til Norge i tidsrommet mellom 1990 til 2002 var regionalt betinget og at migrasjonsbevegelser først og fremst oppsto i visse regioner i Polen. Dette kan tyde på at etablerte nettverk kan være viktig for denne migrasjonen. Familierelasjoner synes også å være av betydning. Slike nettverk kan bidra til å lette forflyttingen til Norge og redusere de sosiale kostnadene.

Holdninger til arbeidsinnvandrere

Holdninger i det norske samfunnet til arbeidsinnvandrere vil også kunne ha betydning for i hvilken grad Norge blir sett på som et attraktivt land å reise til for å jobbe. Signalene til arbeidsinnvandrerne fra offentlige myndigheter, arbeidsgivere og befolkningen for øvrig om hvor velkomne de er, vil påvirke deres ønske om å bli i Norge. I tillegg vil rekrutteringen av nye arbeidsinnvandrere bli påvirket av andres erfaringer fra Norge. For eksempel har debatten i Norge om arbeidsinnvandring ifølge observatører i senere år vært mer positiv enn i Danmark. Dette blir framholdt som en tilleggsforklaring til at Norge har tiltrukket seg langt flere arbeidstakere fra de nye EU-landene enn Danmark har gjort, trass i høy etterspørsel etter arbeidskraft. 26 I tillegg har mange kommuner lang erfaring med utenlandsk arbeidskraft, blant annet som sesongarbeidere. Dette har bidratt til at mange i disse kommunene ser på innslag av utenlandsk arbeidskraft som en naturlig del av lokalsamfunnet, og at de lett blir integrert i lokalsamfunnet. På den annen side viser studien fra Oxford Research at Norge ligger omtrent midt på treet når det gjelder åpenhet for andre kulturer sammenliknet med enkelte andre europeiske land. 27

Forhold som påvirker utstrømming

Forhold som påvirker tilstrømmingen av arbeidskraft til Norge, vil også ha betydning for utstrømming av arbeidskraft fra Norge til andre land. Mange arbeidsinnvandrere som kommer til Norge, velger å returnere til sitt hjemland eller å reise videre til andre land. For eksempel hadde 7 av 10 personer med ikke-nordisk statsborgerskap som innvandret til Norge for arbeid i perioden 1990 – 2000, utvandret igjen innen utgangen av 2005. Dette kan ha sammenheng med at de forholdene som ble vektlagt ved immigrasjonen, kan få en annen betydning over tid. Arbeidsoppholdet i Norge kan også ha vært ledd i en karriereplan der den opparbeidede kompetansen vil gi god uttelling i det hjemlige arbeidsmarkedet eller i andre land. De sosiale kostnadene ved å flytte til et annet land kan også endre seg. Atskillelse fra slekt i hjemlandet og savnet av hjemlig kultur kan bli forsterket over tid. Likevel kan det antas at jo sterkere en arbeidsinnvandrer blir integrert i Norge, jo høyere sannsynlighet er det for at vedkommende vil forbli i Norge i lengre tid.

10.3 Oppsummering

Høy etterspørsel etter arbeidskraft er en av de viktigste grunnene til at mange arbeidsinnvandrere har kommet til Norge de senere årene. Et generelt høyt lønnsnivå, ryddige arbeidsforhold og gode sosiale ordninger er også avgjørende.

Et godt omdømme internasjonalt er viktig for Norges framtidige muligheter til å tiltrekke arbeidskraft fra utlandet. FN rangerer Norge som ett av verdens beste land å bo i. Det er flere forhold som samlet sett bidrar til at Norge kommer godt ut, blant annet enkelte demografiske trekk, et høyt bruttonasjonalprodukt pr. innbygger, lav arbeidsledighet, generelt sett lav kriminalitet og lite fattigdom, større grad av likestilling mellom kjønnene enn i mange andre land og relativt høyt forbruk av offentlige tjenester, som for eksempel helsevesen.

Andre forhold gjør at Norge ikke framstår like attraktivt for alle arbeidsinnvandrere. Språket kan være en hindring for at arbeidsmigranter flytter til Norge eller blir godt integrert i norsk arbeidsliv og samfunnsliv. Selv om Norge har et gunstig klima ut fra sin geografiske plassering, kan enkelte utlendinger se på Norge som en geografisk utpost med et ugjestmildt klima. Den sammenpressede lønnsstrukturen og det høye kostnadsnivået medfører at grupper av høyt kvalifiserte arbeidstakere kan oppnå bedre materiell levestandard i andre land.

11 Konsekvenser for arbeidsmarked og økonomi

11.1 Virkninger for økonomisk vekst

De siste årene har norsk økonomi vært i en oppgangskonjunktur med stor etterspørsel etter arbeidskraft. Arbeidsinnvandringen har økt kapasiteten i arbeidsmarkedet og bidratt til å dempe kostnadspresset samtidig som produksjonen har økt. Dette har blant annet skjedd gjennom at arbeidsinnvandringen har bidratt til å avhjelpe flaskehalsproblemer, særlig i bygg og anlegg og industrien.

Arbeidsinnvandring gir større arbeidsstyrke og økt produksjon og kan dermed også bidra til økt vekst i brutto nasjonalproduktet (BNP). Når en vurderer effektene av innvandring på velstandsnivået, er det imidlertid først og fremst interessant å se på utviklingen i BNP pr. innbygger. Arbeidsinnvandring kan innebære en økning i velstandsnivået for den opprinnelige befolkningen bare dersom de som kommer bidrar mer til produksjonen enn det de selv forbruker. Tilpasningen i arbeidsmarkedet vil derfor stå sentralt, både når det gjelder arbeidsinnvandreren selv og for eventuelle familiemedlemmer som følger med.

Arbeidsinnvandring innebærer at aldersstrukturen i befolkningen endres i retning av flere i yrkesaktiv alder. Da arbeidsinnvandrere, i det minste de første årene etter ankomst, i svært stor grad vil være sysselsatte, bidrar de til at yrkesaktiviteten i befolkningen øker. Det gir økt produksjon pr. innbygger. Denne effekten kan gjøre seg gjeldende i lang tid.

En del arbeidsinnvandrere vil hente familien fra hjemlandet når de bosetter seg. Hvis ektefellen har lavere yrkesdeltakelse enn generelt i befolkningen, svekkes den positive effekten på yrkesaktiviteten. Endringen kan bli negativ hvis for eksempel ektefellen ikke jobber. Med familie i landet øker bruken av varer og tjenester, slik at produksjonen må deles på flere.

Ved vurdering av effektene på lang sikt må det også tas hensyn til at arbeidsinnvandrerne som blir i landet, vil bli eldre og etter hvert tre ut av arbeidslivet. Under forutsetning av at disse arbeidsinnvandrerne og deres etterkommeres fruktbarhet og levealder på lang sikt vil nærme seg det innenlandske nivået, vil arbeidsinnvandringen på riktig lang sikt bare påvirke befolkningens størrelse og ikke dens alderssammensetning. Arbeidsinnvandring er derfor lite egnet til å løse langsiktige utfordringer som er drevet av demografiske endringer.

Utviklingen i det langsiktige forholdet mellom antall forsørgede og antall forsørgere avhenger først og fremst av hvordan sysselsettingen utvikler seg i den befolkningen som til enhver tid bor her. Arbeidsinnvandring vil over tid bare redusere forholdet mellom antallet forsørgede og antallet forsørgere dersom arbeidsinnvandrerne over livsløpet har høyere sysselsettingsgrad enn befolkningen for øvrig. Ettersom Norge allerede har en av verdens høyeste sysselsettingsrater, er det lite sannsynlig at arbeidsinnvandrere og eventuelt medfølgende familiemedlemmer over tid vil ha enda høyere yrkesdeltakelse. Spesielt kan dette gjelde for arbeidsinnvandring fra en del tredjeland, hvor erfaringen vi hittil har hatt, er at innvandringen samlet sett har bidratt til å øke forsørgelsesbyrden i Norge, jf. kapittel 3.

Det som er avgjørende for utviklingen i et lands velferd på lang sikt, er evnen til å utnytte egne ressurser, herunder arbeidskraftsressursene. Økt arbeidsinnvandring vil gi en økning i befolkningen, men høyere folketall gir ikke økt velstand i seg selv. Høyere befolkning innebærer at flere må forsørges og har behov for varer og tjenester, samt at det blir flere som skal dele petroleumsformuen. Virkningen vil kunne bli mer positiv for innbyggerne dersom arbeidsinnvandrerne i stor grad flyttet tilbake til hjemlandet som pensjonister. Selv om disse skulle ta med seg trygdeytelser, vil de ikke bruke tjenester i eldreomsorg og helsevesen på samme måte. Så langt er det ikke mye som tyder på at slik utvandring vil bli omfattende.

Arbeidsinnvandring øker de tilgjengelige ressursene i form av økt arbeidstilbud, men på lengre sikt vil det være den samlede sysselsettingsraten over livsløpet til alle som kommer, både arbeidsinnvandreren selv og medfølgende familiemedlemmer, som er avgjørende for utviklingen i forsørgelsesbyrden. Arbeidsinnvandring kan likevel være viktig på kort og mellomlang sikt for å skaffe oss den arbeidskraften vi har behov for, bidra til å fjerne flaskehalser, og for å jevne ut sesongmessige og konjunkturelle variasjoner i etterspørselen etter arbeidskraft.

Vi har foreløpig ikke erfaringer med hvordan et mer integrert arbeidsmarked i Europa vil virke i perioder med mindre gunstige konjunkturer. Det vises til den mer utdypende drøftingen av virkningene på sysselsettingen over tid senere i dette kapitlet.

Virkningen av innvandring på den økonomiske veksten vil avhenge av innvandrernes kompetanse og den kapitalen de bringer med seg. 28 Høyt kvalifiserte arbeidsinnvandrere vil gjennomgående bidra til høyere yrkesdeltakelse og produktivitet i samfunnet. Det fremmer økonomisk vekst. Gjennom god tilpasningsevne ved endrede arbeidsoppgaver kan yrkesdeltakelsen forbli høy slik at dette blir en langsiktig positiv virkning.

Høyt kvalifiserte kan også bidra til vekst i en sektor ved at de gjennom høyere produktivitet eller ideer til innovasjon, fremmer høyere investeringer.

Arbeidskraft med lave kvalifikasjoner inngår ofte i avanserte, kapitalintensive produksjonsprosesser. Da blir arbeidskraftproduktiviteten også til disse høy, slik den vanligvis måles. Arbeidsinnvandrere med lavere kvalifikasjoner kan gi et positivt tilskudd til økonomisk vekst, selv med nedgang i den samlede arbeidsproduktiviteten. Det kan skje gjennom at de tar jobber som det ellers er vanskelig å få folk til.

Arbeidsinnvandring styrker næringslivet og legger dermed til rette for økonomisk vekst. Det kan skje gjennom innvandrere som bringer med seg kapital som gir grunnlag for høyere investeringer. En viktigere effekt er arbeidsinnvandrernes bidrag til større arbeidskraftfleksibilitet både med hensyn til antall og kompetansesammensetning i arbeidsstyrken. Samtidig kan svakere forhandlingsstyrke og lavere organisasjonsgrad blant arbeidsinnvandrerne påvirke den lønnen de får og tilretteleggingen av det fysiske arbeidsmiljøet. Det kan gi behov for flere offentlige reguleringer og kontroll. Det vises til nærmere drøfting av disse effektene senere i kapitlet.

Globaliseringen, herunder bedre og billigere kommunikasjon over landegrensene har fremmet verdenshandelen. Det har gitt grunnlag for flytting av arbeidsintensive produksjoner fra høykostnadsland til lavkostnadsland. Dette har bidratt til økt import av varer og tjenester blant annet til Norge.

Etterspørselen etter tjenester øker sterkere enn etter varer når velstanden øker. Behovet for import av tjenester er derfor blitt sterkere. Dette kan skje ved at utenlandske selskaper kommer til Norge for å utføre arbeid, at nordmenn reiser til utlandet og får utført tjenestene der, eller at tjenester utføres i utlandet for norske firmaer.

Kortsiktig arbeidsinnvandring likner på mange måter på tjenesteimport. Dersom arbeidsinnvandreren både har bosted, familie og hoveddelen av sine utgifter i hjemlandet, vil hoveddelen av inntektene opptjent i Norges føres ut. I Nasjonalregnskapet defineres arbeid utført av utsendte arbeidstakere som tjenesteimport.

Som omtalt i kapittel 3 har mye av arbeidsinnvandringen til Norge de siste årene vært knyttet til personer som er her på korttidsoppdrag uten å bosette seg. Slik rullering av arbeidsinnvandringen kan være et kortsiktig trekk knyttet til siste års høykonjunktur, men en kan også tenke seg at denne formen for «import» som varierer med behovet, blir et mer eller mindre permanent trekk ved norsk økonomi. Det nordiske arbeidsmarkedet har på mange måter fungert slik i mange år.

Dersom arbeidsinnvandrerne etablerer seg med familie og bolig i Norge, blir ikke parallellen til tjenesteimport lenger så relevant. Arbeidsinnvandrerne vil da ha det meste av sine utgifter i Norge, og de vil benytte velferdstjenestene på samme måte som nordmenn. Dette blir i så fall mer å sammenlikne med en økning i befolkningen.

11.2 Konsekvenser for sysselsetting, lønn og effektivitet i arbeidsmarkedet

Arbeidsinnvandring gir økt arbeidstilbud. Virkningene av arbeidsinnvandring i det norske arbeidsmarkedet avhenger av en rekke faktorer, herunder i hvilken grad arbeidsinnvandringen bidrar til å skape et mer effektivt arbeidsmarked, hvordan lønnsdannelsen og sysselsettingen for innenlandsk arbeidskraft påvirkes over tid, og hvordan den langsiktige tilknytningen til arbeidslivet blant arbeidsinnvandrerne selv og eventuelle medfølgende familiemedlemmer vil bli.

11.2.1 Arbeidsmarkedsvirkninger på kort sikt

Generell økonomisk teori sier at økt arbeidstilbud i en situasjon der det ikke er overskuddsetterspørsel eller knapphet på arbeidskraft, vil føre til høyere ledighet og lavere lønn. Lavere lønn gir grunnlag for vekst i sysselsettingen, men denne vil i første rekke komme innvandrerne til gode. Ulike institusjonelle ordninger i samfunnet bidrar til å moderere utslagene slik at virkningen først vil kunne vise seg over noen tid.

Arbeidsmarkedet er imidlertid preget av at det er delt inn i en rekke delmarkeder, blant annet som følge av en utstrakt arbeidsdeling med bakgrunn i kompetanse. Selv om det ikke er generell knapphet på arbeidskraft, kan det likevel være mangel på arbeidskraft med særskilt kompetanse i enkelte sektorer. I slike tilfeller kan arbeidsinnvandring av personer som har den kompetansen det er mangel på, bidra til å løse opp flaskehalser i arbeidsmarkedet og slik bidra til økt etterspørsel også av grupper hvor det kan være ledighet. Hvis arbeidsinnvandrerne har kompetanse som bidrar til å øke produktiviteten og lønnsomheten i virksomheten hvor de blir ansatt, vil det kunne gi en ekstra stimulans til den økonomiske veksten, som vil kunne komme hele samfunnet til gode.

I situasjoner der det generelt sett er overskuddsetterspørsel etter arbeidskraft, kan tilgang på arbeidsinnvandrere føre til høyere sysselsetting og uendret eller lavere ledighet også blant innenlandsk arbeidskraft. Dette kan skje ved at flaskehalser fjernes, slik at etterspørselen etter arbeidskraft øker med mer enn antallet sysselsatte arbeidsinnvandrere. 29 I oppgangskonjunkturperioder hvor det er ulik vekst i ulike deler av økonomien, kan sterk lønns- og kostnadsvekst i den eller de næringene med høyest aktivitet bidra til å hemme konjunkturoppgangen. I slike tilfeller vil arbeidsinnvandring kunne føre til at konjunkturoppgangen forlenges slik at den kan omfatte flere næringer. Arbeidsinnvandrerne har på denne måten bidratt positivt til den siste konjunkturoppgangen i Norge.

Forholdene i det norske arbeidsmarkedet vil påvirke hvilken type arbeidskraft som ønsker å søke jobb her, jf. kapittel 10. Norges sammenpressede lønnstruktur, sammen med et progressivt skattesystem, kan gjøre det vanskeligere å rekruttere særlig høyt utdannet arbeidskraft i det internasjonale markedet.

Den kompetansemessige sammensetningen i den innenlandske arbeidsstyrken, vil ha betydning for hvilken type arbeidskraft som arbeidsgivere etterspør fra utlandet. I Norge er andelen av arbeidsstyrken med høyere utdanning høy i internasjonal sammenheng, og økende. Dette kan skape relativt større etterspørsel etter arbeidstakere med fagutdanning eller lavere kvalifikasjoner.

Det er i mange tilfeller kostnadskrevende å rekruttere fra utlandet. Det skjer derfor helst i perioder med stor knapphet på innenlandsk arbeidskraft, selv om arbeidsgivere også kan se reduserte lønnskostnader som en grunn til å bruke utenlandsk arbeidskraft. Usikkerheten ved utenlandsrekruttering kan i tillegg være stor, for eksempel når det gjelder å vurdere utenlandsk kompetanse. Rekruttering fra utlandet vil derfor i mange tilfeller framstå som en alternativ strategi som først prøves ut etter at det har vist seg vanskelig å besette en ledig stilling innenlands. I tråd med dette oppgir flertallet av norske bedrifter, 62 pst., som deltok i en spørreundersøkelse i regi av Fafo, at det viktigste motivet for å bruke østeuropeisk arbeidskraft var mangel på norsk arbeidskraft. En mindre del, 13 pst., svarte at den viktigste grunnen var for å redusere lønnskostnadene, jf. kapittel 4. 30

Rekruttering av arbeidskraft fra utlandet varierer fra bransje til bransje. I noen bransjer rekrutterer arbeidsgivere mange fra utlandet, mens andre næringer knapt har noen arbeidsinnvandrere. Dette vil i stor grad avhenge av konkurransesituasjon og tilgjengeligheten av innenlandsk arbeidskraft, men også av hvor lett det er å erstatte innenlandsk kompetanse med utenlandsk kompetanse i den aktuelle bransjen. I jobber der det ikke kreves særskilt fagkompetanse, kan innenlandsk arbeidskraft som regel lettere erstattes med utenlandsk arbeidskraft. Også innenfor enkeltsektorer kan det være enkelt å erstatte innenlandsk arbeidskraft, for eksempel når arbeidsspråket er engelsk. Men i mange yrker, særlig innenfor tjenesteyting, er mulighetene for dette mindre ettersom gode norskkunnskaper ofte er et krav.

Noen erfaringer fra senere år

De senere årene har det vært rekordhøy arbeidsinnvandring til landet. Stor tilstrømning av arbeidskraft fra de nye EU-landene har skjedd samtidig med en kraftig vekst i innenlandsk sysselsetting og sterk reduksjon i arbeidsledigheten. Til tross for lav arbeidsledighet holdt lenge pris- og lønnsstigningen seg lavere enn i foregående oppgangskonjunkturer. Enkelte observatører mener at arbeidsinnvandringen trolig har bidratt til å redusere likevektsledigheten slik at lønnsveksten ikke har tatt seg så mye opp selv om arbeidsledigheten har vært rekordlav. Lønnsveksten har imidlertid vært tiltakende fra 2006.

Arbeidsinnvandringen har bidratt til at rekrutteringsproblemene i bygg og anlegg og industrien har vært mindre enn tilfellet ville vært uten innvandringen, og mange flaskehalsproblemer er blitt redusert. Byggesektoren har dermed kunnet ha en høyere produksjon enn hva som ellers ville vært mulig. Uten arbeidsinnvandringen ville det både vært vanskeligere og dyrere å få igangsatt nye byggeprosjekter.

Arbeidsinnvandringen har på denne måten bidratt til å forlenge den økonomiske vekstperioden i landet ved å utvide kapasitetsgrensene og fjerne flaskehalser i arbeidsmarkedet. Veksten i den siste konjunkturoppgangen har vært bredt basert med høy aktivitet i de fleste næringene. Arbeidsledigheten har falt for alle aldersgrupper, i alle fylker og for alle yrkesgrupper de siste årene. Arbeids- og velferdsdirektoratet mener den høye arbeidsinnvandringen har bidratt til at arbeidsledigheten er på et lavere nivå enn den ellers ville vært. 31 Statistisk sentralbyrå (SSB) gjorde imidlertid en beregning i 2007 som viste at arbeidsledigheten ville vært enda lavere uten den markante veksten i arbeidsinnvandring vi har hatt de senere årene. 32

Norge kan bli utsatt for konjunkturtilbakeslag og stigende arbeidsledighet. Det er foreløpig uklart hva som vil skje med tilstrømmingen av innvandrere, og om de som er kommet til Norge, vil returnere til hjemlandet i en slik situasjon. En relativt stor del av arbeidsinnvandringen består av personer på korttidsopphold, herunder tjenesteleverandører. Denne delen av arbeidstilbudet må antas å være fleksibelt også i en nedgangskonjunktur. Erfaringstall fra arbeidsinnvandrere de siste 15 årene kan tyde på at også mange av de som etablerer seg med familie i Norge, vil velge å utvandre igjen etter en periode i Norge. Konjunktursituasjonen vil kunne påvirke når utvandringen skjer.

11.2.2 Mer effektive arbeidsmarkeder

Arbeidsmigrasjon bidrar til større effektivitet i arbeidsmarkedene først og fremst gjennom at ledige stillinger besettes raskere eller med bedre tilpasset arbeidskraft enn det som ellers ville vært tilfelle. Mobilitet over landegrenser, fra områder med arbeidsledighet til områder med knapphet på arbeidskraft, og fra mindre produktive til mer produktive jobber kan føre til utjevning av konjunkturer på tvers av land.

Gjennom deltagelse i EØS kan norske virksomheter som opplever midlertidig knapphet på arbeidskraft, rekruttere fra et stort geografisk område. Utvidelsen av arbeidsmarkedene i EØS har ført til mer effektive arbeidsmarkeder fordi flere arbeidstakere relativt raskt har flyttet dit det har vært størst behov for dem. Det må ses i sammenheng med at det til dels var svært høy ledighet i flere av de nye EU-landene.

Arbeidsinnvandrere kan også kompensere for eventuell manglende mobilitet innenlands. Den innenlandske arbeidsstyrken kan være mer bundet til lokale arbeidsmarkeder enn den utenlandske, for eksempel på grunn av boligeiendom, familie og sosialt nettverk. Den utenlandske arbeidskraften som kommer hit for første gang, eller som ikke har etablert seg fast i landet, vil enklere kunne flytte til lokale arbeidsmarkeder med økonomisk vekst og mangel på arbeidskraft. Dermed vil ledige stillinger bli raskere besatt.

Alle sektorer som opplever sterk variasjon i etterspørselen etter arbeidskraft, som for eksempel sesongarbeid innenfor landbruket, turistnæringen og hotell- og restaurantnæringen, er tradisjonelt avhengige av arbeidsinnvandring. Raskt voksende områder, som for eksempel IKT-sektoren, kan oppleve knapphet på kvalifisert arbeidskraft som på kort sikt ikke kan dekkes fra det innenlandske utdanningssystemet. Her kan arbeidsinnvandring bidra til å fylle et gap mellom innenlandsk tilbud og etterspørsel etter arbeidskraft innenfor ulike kompetansegrupper.

Videre kan arbeidsinnvandring føre til økt produktivitet i virksomheter som har vært hemmet av mangel på arbeidskraft med særlige kvalifikasjoner. Dette kan utløse vekstimpulser som øker produktiviteten i større deler av økonomien. Tilskudd av en type arbeidskraft kan føre til økt etterspørsel og produktivitet for en annen type arbeidskraft. Eksempler på dette kan være at flere bygningsarbeidere gir økt etterspørsel etter tekniske tegnere og arkitekter, mens flere sveisere i visse produksjonsprosesser kan gjøre ingeniørene mer produktive.

Mange empiriske studier viser at migrasjon virker positivt på arbeidsmarkedets funksjonsmåte. 33 For Europas del har Europakommisjonen konkludert med at arbeidskraftsmobiliteten fra de nye medlemslandene har vært bra for de gamle medlemslandene. 34 Arbeidsinnvandring fra de nye medlemslandene har bidratt til å skape vekst i økonomien og ført til en generell forbedring av arbeidsmarkedets funksjonsmåte i Europa. De landene som ikke innførte overgangsordninger (Irland, Storbritannia og Sverige) har opplevd økonomisk vekst og økt sysselsetting. 35 Også land med overgangsordninger, som Norge, har opplevd betydelig arbeidsinnvandring og sterk økonomisk vekst i samme periode.

11.2.3 Virkninger på lønn og lønnsdannelse

Arbeidsmarkedenes funksjonsmåte setter grenser for hvor langt ned en kan få ledigheten på varig basis. Dersom en sterk oppgangskonjunktur eller kraftig makroøkonomisk stimulans presser ledigheten ned til et lavt nivå, vil resultatet normalt bli høy og økende lønnsvekst. Arbeidsinnvandring kan påvirke disse grensene, og kan på kort sikt bidra til et høyere og mer fleksibelt arbeidstilbud slik at eventuelle pressproblemer kan reduseres i oppgangstider. Dette kan virke lønnsdempende.

I det norske regelverket for arbeidsinnvandring er det regler som skal motvirke at arbeidsinnvandrere blir betalt dårligere enn avtalte norske lønninger. I regelverket for arbeidsinnvandring fra tredjeland gjelder det et hovedprinsipp om at lønns- og arbeidsvilkår ikke skal være dårligere enn etter gjeldende tariffavtale, regulativ eller det som ellers er normalt for vedkommende sted og yrke, jf. kapittel 5. Tilsvarende gjelder for arbeidsinnvandrere fra de nye medlemslandene i EU i en overgangsperiode. I tillegg legger tariffavtaler klare begrensninger for hvilke lønninger som arbeidsinnvandrerne kan tilbys i områder med tariffavtaledekning. I byggesektoren, elektrofagene i Oslo og Akershus, og for enkelte petroleumsanlegg på land, er tariffavtalene allmenngjort. Det er i hovedsak overenskomstenes minstelønnssatser som er allmenngjort. Allmenngjøring innebærer således at det settes et gulv for hvor lavt arbeidstakere i den aktuelle bransjen kan lønnes, jf. kapittel 7.

Departementet er ikke kjent med at det er foretatt noen empiriske undersøkelser av hvordan arbeidsinnvandringen de senere årene har påvirket lønnsnivå og lønnsvekst i Norge. Perioden med betydelig arbeidsinnvandring har til nå vært for kort til å gi et godt nok datamateriale. Derimot er det i en rekke andre land gjennomført analyser som søker å beregne effekten av generell innvandring på den opprinnelige befolkningens lønnssituasjon. 36 Inntil for få år siden var det bred enighet blant forskerne om at empiriske studier i høyden indikerte at innvandring har en liten negativ effekt på den gjennomsnittlige lønns- og sysselsettingsutviklingen i mottakerlandene. Nyere analyser, basert på data fra USA, Canada og Mexico viser at innvandringen har dempet den gjennomsnittlige lønnsutviklingen i mottakerlandene. Samtidig viser enkelte europeiske studier motsatt resultat.

Et problem med mange av disse undersøkelsene er imidlertid at de i liten grad skiller klart mellom arbeidsinnvandring og andre typer innvandring. En del av de generelle resultatene vil likevel kunne ha relevans for arbeidsinnvandring.

Boks 11.1 Lønnsnivå og lønnsutvikling til lønnstakere som ikke er registrert som bosatt i Norge

Utenlandske arbeidstakere på korttidsopphold i Norge (under seks måneder) blir ikke registrert som bosatt i Det sentrale folkeregisteret, men tildeles i stedet et D-nummer. Statistisk sentralbyrå (SSB) utarbeider statistikk over sysselsatte og arbeidsledige på korttidsopphold i Norge. Statistikken vil i praksis omfatte individuelle arbeidstakere i norske bedrifter, utstasjonerte arbeidstakere fra utenlandske bedrifter med oppdrag i Norge og utleide arbeidstakere fra bemanningsbyråer. Den siste publiserte statistikken er fra 4. kvartal 2006. På dette tidspunktet var vel 50 pst. av arbeidstakerne på korttidsopphold tilknyttet til en bedrift innen bygg og anlegg, industri eller utleie av arbeidskraft.

Informasjon om lønnsforholdene for utenlandske arbeidstakere med D-nummer finnes i SSBs lønnsstatistikk og i Skattedirektoratets Lønns- og trekkoppgaveregister (LTO). Til LTO ble det i 2006 innberettet kontantlønn for 99 000 arbeidstakere med D-nummer. I 2006 var gjennomsnittslønnen 123 700 kroner. LTO gir ikke opplysninger om arbeidstimer slik at det ikke er mulig å beregne en eksakt timelønn ut fra dette kildegrunnlaget. Forutsettes det at alle som registreres med D-nummer i LTO jobber i seks måneder uten overtid, blir timelønnen i 2006 om lag 125 kroner. Dersom de i gjennomsnitt jobber fem måneder uten overtid, blir timelønnen om lag 150 kroner. Gjennomsnittlig timelønn (eksklusive overtid) for lønnstakere under ett var knapt 190 kroner i 2006.

SSBs lønnsstatistikk gir månedslønn (eksklusive overtid) og kan slik sett være enklere å sammenlikne. Lønnsstatistikken viser i hovedsak samme nivå og utvikling i månedslønnen for personer med D-nummer innen bygg og anlegg som for håndverkere i næringen, selv om utviklingen var litt svakere i 2006 og 2007, jf. figur 11.1. Lønnsnivået for lønnstakere med D-nummer i lønnsstatistikken for bygg og anlegg indikerer en timelønn pr. oktober 2007 på om lag 170 kroner. Dette er klart høyere enn de minstelønnssatsene som ble allmenngjort i byggevirksomhet for hele landet fra 1. januar 2007.1

Det er vanskelig å vurdere resultatene fra denne statistikken blant annet fordi utvalget til lønnsstatistikken ikke er trukket med hensyn på å få et representativt bilde av lønnsutviklingen for arbeidstakere med D-nummer. Arbeidstilsynets kontrollvirksomhet viser at en del av arbeidsinnvandrerne betales dårligere enn fastsatte minstesatser. Erfaringene er likevel at arbeidsinnvandrere som er ansatt i norske virksomheter gjennomgående har bedre arbeidsbetingelser enn innleide, ansatte i utenlandske underentreprenører mv.

Figur 11.1 Utviklingen i månedslønn for lønnstakere
 i bygg og anlegg 2001 – 2007. Lønnstakere
 med D-nummer og håndverkere

Figur 11.1 Utviklingen i månedslønn for lønnstakere i bygg og anlegg 2001 – 2007. Lønnstakere med D-nummer og håndverkere

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

1 Kr 134,75 pr. time for faglærte og kr 120,50 pr. time for ufaglærte fra 1. april 2007.

Et robust resultat i disse studiene er at tidligere ankomne innvandrere er mer utsatt for negative lønnseffekter av innvandring enn andre innenlandske grupper. Dette er i overensstemmelse med forventningen om at de gruppene som har kompetanse på linje med arbeidsinnvandrerne, vil være mest utsatt for lønnskonkurranse.

11.2.4 Virkninger på sysselsetting over tid

De langsiktige sysselsettingsvirkningene av arbeidsinnvandring avhenger blant annet av om innvandringen er midlertidig eller varig, tilknytningen til arbeidsmarkedet over tid blant arbeidsinnvandrerne selv og eventuelt medfølgende familiemedlemmer og eventuelle virkninger i arbeidsmarkedet for den opprinnelige innenlandske befolkningen.

Midlertidig eller varig innvandring

Erfaringene med det felles nordiske arbeidsmarkedet er at det har vært betydelig arbeidsinnvandring til Norge under høykonjunktur, men at flertallet har returnert til hjemlandet når høykonjunkturen er over. Også flertallet av arbeidsinnvandrerne med ikke-nordisk statsborgerskap har returnert etter noen år. Tall fra SSB viser for eksempel at sju av ti personer med ikke-nordisk statsborgerskap som innvandret til Norge for arbeid i perioden 1990 – 2000, hadde utvandret igjen innen utgangen av 2006.

Det er grunn til å tro at mye av arbeidsmigrasjonen innenfor det nordiske og det felles europeiske arbeidsmarkedet fortsatt i stor grad vil være av midlertidig art. Det innebærer at mange arbeidsinnvandrere vil forlate det norske arbeidsmarkedet når etterspørselen etter arbeidskraft går ned. Disse vil således bare være et midlertidig tilskudd til arbeidsstyrken i Norge og bidra til å «ta toppene» over sesonger og konjunkturer. Arbeidsinnvandring vil på denne måten utvide arbeidskraftsreserven og gjøre arbeidstilbudet mer fleksibelt over konjunkturene.

Samtidig vil det være noen som slår seg ned i Norge for en lengre periode eller for godt, jf. kapittel 3. Disse vil kunne inngå i den permanente arbeidsstyrken i Norge. Om en arbeidsinnvandrer bosetter seg permanent i Norge vil avhenge av en rekke faktorer, herunder sysselsettingsmuligheter og velferdsnivå i Norge og i hjemlandet, integreringen i det norske samfunnet og flyttekostnader mellom Norge og hjemlandet.

I hvilken grad arbeidsmigranter fra tredjeland blir her på midlertidig eller varig opphold, vil også avhenge av hvorvidt arbeidstillatelsen gir grunnlag for å opparbeide varig tilknytning til Norge. I dagens regelverk for tredjelandsborgere får faglærte tillatelse med grunnlag for varig opphold, mens sesongarbeidstillatelse ikke gir det, jf. kapittel 5.

Langvarig sysselsetting blant arbeidsinnvandrere

Arbeidsinnvandrere har gjennomgående helt fra starten av et betraktelig høyere sysselsettingsnivå enn andre innvandrergrupper. Grunnlaget for å bli i Norge er at de har jobb, og sysselsettingen blant arbeidsinnvandrerne er derfor minst på høyde med den innenlandske befolkningen, i hvert fall de første årene de er i landet, jf. kapittel 3.

Sysselsettingen på lang sikt avhenger av i hvilken grad arbeidsinnvandrere som blir værende her over konjunktursyklene, kommer seg tilbake i sysselsetting om de blir arbeidsledige i lavkonjunkturperioder. Studien fra Frischsenteret som er nærmere omtalt i kapittel 3, viser at erfaringene med arbeidsinnvandringen fra Pakistan, Tyrkia, India og Marokko på begynnelsen av 1970-tallet ikke er gode i så måte. Mennene som kom hadde meget høy sysselsetting de første årene etter ankomst, men etter om lag ti år sank sysselsettingen blant arbeidsinnvandrerne markant, og i 2000 var bare om lag halvparten av arbeidsinnvandrerne fortsatt sysselsatte.

Denne studien er basert på yrkesaktiviteten blant en gruppe innvandrere som kom til Norge før innvandringsstoppen ble innført i 1975. Det er usikkert i hvilken grad denne gruppens erfaringer er overførbare til dagens arbeidsinnvandrere. Generelt er det klare forskjeller mellom yrkesaktiviteten for innvandrere fra ulike regioner av verden. Innvandrere fra Europa har høyere yrkesdeltakelse enn for eksempel innvandrere fra Afrika og mange land i Asia. Studien fra Frischsenteret viser at den langsiktige yrkesdeltakelsen blant arbeidsinnvandrerne er avhengig av at de er godt integrert i arbeidsmarkedet og at velferdspolitikken er tilrettelagt på en slik måte at den oppmuntrer til arbeid.

Sysselsetting blant familiemedlemmer

Arbeidsinnvandrere som bosetter seg i Norge, har ofte ønske om å bli gjenforent med sin familie. Sysselsettingen blant familiemedlemmer vil være av stor betydning for hvordan arbeidsinnvandring i sum påvirker den samlete yrkesaktiviteten i befolkningen. Det er derfor viktig å legge til rette for at også arbeidsinnvandrernes ektefeller kan delta i arbeidslivet. Det er dessuten avgjørende for høy yrkesdeltakelse over generasjoner at barna integreres godt i det norske samfunnet.

Et tradisjonelt migrasjonsmønster som fortsatt er gjeldende i mange land, er at menn reiser som arbeidsmigranter, mens kvinner følger etter med resten av familien og i første omgang prioriterer familieomsorg. Dette skyldes blant annet at mange arbeidsmigranter er i en aldersgruppe hvor det er vanlig med familieetablering og å ha små barn. I tillegg kommer mange migranter fra land hvor det er vanlig for kvinnene å være hjemmeværende. I den grad kultur og tradisjoner fra hjemlandet er med på å bestemme yrkesaktiviteten blant medfølgende familiemedlemmer, vil sysselsettingen deres ofte være lavere enn den gjennomsnittlige yrkesaktiviteten i Norge.

Ulike tradisjoner for kvinnelig sysselsetting er en sterkt medvirkende årsak til at kvinner som er familiegjenforente med arbeidsinnvandrende menn fra en del land i Asia og Afrika, for eksempel Pakistan, Tyrkia og Marokko, i liten grad er etablert i arbeidsmarkedet. 37 Blant innvandrere fra Pakistan, som er den største ikke-vestlige innvandrergruppen i Norge, ser det ut til at man i særlig grad fastholder tradisjonene fra hjemlandet. Kvinner fra land som India, Kina, Filippinene og Thailand har betydelig høyere yrkesaktivitet.

Arbeidsinnvandringen til Norge fra de nye EU-landene har vært svært mannsdominert og har særlig skjedd med bakgrunn i sterk etterspørsel i mannsdominerte yrker. Kvinner i de fleste av disse landene har relativt høy yrkesdeltakelse. Informasjon fra en Fafo-undersøkelse tyder på at kvinnene som har kommet til landet fra disse landene, kan ha problemer med å finne heltidsjobb, og mange arbeider uregistrert i husholdssektoren.

Virkninger på den innenlandske sysselsettingen

Forskere har også vært opptatt av i hvilken grad arbeidsinnvandrere fortrenger innenlandske arbeidere i arbeidsmarkedet. Slik fortrengning kan øke over tid. Utenlandsk arbeidskraft kan være komplementær til innenlandsk arbeidskraft på kort sikt, ettersom de gjerne kommer i en periode med høykonjunktur og mangel på arbeidskraft, mens de i større grad kan konkurrere med innenlandsk arbeidskraft over tid.

Empiriske studier som har sett på innvandrernes virkning på sysselsetting for innfødte, tyder på at virkningen er liten, men ulike arbeidstakergrupper kan rammes ulikt. De gruppene som likner mest på arbeidsinnvandrerne vil være mest utsatt for muligheten for fortrengning.

Det er særlig i den delen av arbeidsmarkedet hvor det rekrutteres ufaglært arbeidskraft at det kan være utfordringer knyttet til å unngå fortrengning av ledig innenlandsk arbeidskraft. På samme måte kan også stor tilgang på arbeidskraft fra utlandet gjøre det vanskeligere å finne jobb for utsatte grupper i den innenlandske befolkningen som står utenfor arbeidslivet, når disse konkurrerer i de samme delene av arbeidsmarkedet.

På den annen side har det vært argumentert for at et høyere innslag av arbeidsinnvandring kan føre til at arbeidslivet får mer erfaring i å ta i bruk arbeidskraft med utenlandsk bakgrunn. Dette kan virke som en brekkstang også for andre innvandrergrupper i arbeidslivet. 38 Sysselsettingsraten blant innvandrere er generelt lavere enn blant etniske nordmenn. Vi har likevel sett en økning i yrkesdeltakelsen blant innvandrere i de siste par årene.

11.3 Virkninger for næringslivet

Arbeidsinnvandring vil kunne ha en rekke konsekvenser for næringslivet både på kort og lang sikt. Mange av disse er sammenfallende med virkningene på arbeidsmarkedet mer generelt, som for eksempel når det gjelder lønnsnivå og lønnsdannelse, jf. avsnitt 11.2. Samtidig vil det være virkninger som er mer spesifikt relevante for næringslivet.

11.3.1 Fleksibilitet i arbeidskrafttilgangen

Mange bedrifter har vekslende ordretilgang avhengig av etterspørselen. Dette har betydning for arbeidskraftsbehovet. Ved høykonjunkturer vil den innenlandske konkurransen om arbeidskraft være så stor at det kan være vanskelig å finne arbeidskraft hjemme.

Virksomheter som er sterkt etterspørselsstyrte ønsker å kunne tilpasse arbeidsstokken i takt med ordretilgangen. Muligheten for bruk av utenlandsk arbeidskraft medvirker til å gjøre norske virksomheter mer fleksible overfor svingninger i økonomien. Eksempler på dette har vi innen bygg og anlegg og industri, herunder verftsindustrien. Av totalt 76 700 gyldige arbeidstillatelser ved utgangen av 2007 var 23 pst. innenfor bygg- og anleggsvirksomhet og 12 pst. innenfor industrivirksomhet.

Behov for fleksibilitet i arbeidsstokken foreligger også innen næringer som preges av sesongvariasjoner. Både i jordbruksnæringen og fiskerinæringen er man avhengig av å bruke utenlandsk arbeidskraft når det er høysesong og vanskelig å skaffe innenlandsk arbeidskraft som er villig til å ta denne typen arbeid.

Bedriftene kan velge ulike måter å knytte til seg arbeidskraft. Disse vil kunne innebære ulik grad av fleksibilitet for bedriften. Tradisjonelt har fast ansettelse vært det vanligste i Norge. Fast ansettelse gir mer sikkerhet for arbeidstakere som bor her over lengre tid, og større stabilitet for arbeidsgivere. Mange utenlandske arbeidstakere er her for å jobbe kun i en kort periode, og har derfor ikke samme ønske om fast ansettelse som norske arbeidstakere. Samtidig vil løsere tilknytingsformer som tjenesteleveranser og innleie gi større fleksibilitet for bedriftene. Bedriften har ikke samme arbeidsgiveransvar overfor denne type arbeidskraft som overfor fast ansatte, og dermed heller ikke ansvar når kontraktsperioden er over. Dessuten vil innleie ofte forenkle rekrutteringsprosessen av utenlandsk arbeidskraft for bedriftene. Ved å benytte slike tilknytningsformer for deler av arbeidsstokken kan bedriftene i større grad endre bemanningen i takt med ordretilgangen.

SSBs statistikk viser sterk vekst i sysselsatte på korttidsopphold i Norge. Fra 4. kvartal 2005 til 4. kvartal 2006 økte antall personer på korttidsopphold i Norge med 46 pst. Dette er personer som har et opphold i Norge på under seks måneder. Tilknytningsformen til det norske arbeidsmarkedet kan være alt fra ansettelse i en norsk bedrift til utleie fra en utenlandsk virksomhet.

I bygg- og anleggsnæringen har andelen sysselsatte på korttidsopphold økt fra 4 pst. av totalt antall sysselsatte i næringen registrert bosatt i Norge i 2003 til 8 pst. i 2006. I industri og bergverksdrift har andelen økt fra 1,1 pst. til i 3,1 pst. i samme periode. Bruken av utleie av arbeidskraft har samtidig økt sterkt. Det er grunn til å anta at store deler av denne gruppen fordeler seg innen bygg og anlegg og industri, hvor det er utbredt med innleid arbeidskraft fra tjenesteleverandører. Innen jordbruk, skogbruk og fiske har andelen sysselsatte på korttidsopphold økt fra om lag 1 til 3 pst. fra 2003 til 2006.

11.3.2 Omstilling og behov for spisskompetanse

På lengre sikt tar bedriftene hensyn til en del underliggende forhold i økonomien når de utformer sine strategier og valg. Muligheten for arbeidsinnvandring og dermed fleksibel tilgang til arbeidskraft kan spille en betydelig rolle for de valgene som tas. Dette gjelder beslutninger om hva bedriften skal produsere og hvordan produksjonen skal gjennomføres, men også hvorvidt produksjonen fortsatt skal foregå hjemme, eller om hele eller deler av den skal flyttes ut. Hvordan bedriftene tilpasser seg, vil kunne gi endringer i nærings- og bedriftsstruktur.

Ved knapphet på kvalifisert arbeidskraft på hjemmemarkedet kan bruk av høykompetent arbeidskraft fra utlandet gi norske virksomheter større muligheter til å videreutvikle og omstille seg for framtiden, samt til å møte den økte internasjonale konkurransen. Mange av de norske virksomhetene som etterspør høyt utdannet arbeidskraft fra utlandet, finner at det innenlandske arbeidstilbudet ikke er tilstrekkelig, og de ser det som nødvendig å kunne hente kompetent arbeidskraft fra utlandet. Hittil har dette vært spesielt relevant innenfor næringer som har behov for kvalifisert arbeidskraft som ingeniører, IT-medarbeidere og forskere.

I tillegg til rent faglig spisskompetanse har de utenlandske arbeidstakerne med seg en internasjonal kompetanse som kan være viktig for bedriftene. Bruk av arbeidskraft fra ulike deler av verden innebærer at bedriftene får et fortrinn i form av økt forståelse for internasjonale forhold og andre lands kulturer. Bedrifter som orienterer seg internasjonalt har behov for kompetanse både for å forholde seg til internasjonale kunder, kontakter og konkurrenter, og ved eventuelle etableringer i utlandet.

I seg selv kan mangfold og impulser fra utenlandske arbeidstakere være med på å fremme nyskaping, innovasjon og næringsutvikling. En illustrasjon av dette er at 80 pst. av bedriftene i Silicon Valley er etablert av gründere som ikke er født i USA. 39 Ved at norsk næringsliv kan tiltrekke seg personer med høy kompetanse fra utlandet styrkes mulighetene for innovasjon og verdiskaping i norske bedrifter i årene framover.

11.4 Arbeidsforhold, arbeidsmiljø og den norske arbeidslivsmodellen

Arbeidstilsynet har avdekket flere eksempler på lav lønn, svart arbeid og useriøse virksomheter på arbeidsplasser med et betydelig innslag av arbeidsinnvandrere de siste årene. Regjeringen har vært opptatt av å unngå at arbeidsinnvandringen fører til en todeling eller segmentering av arbeidsmarkedet hvor det utvikler seg et eget arbeidsmarked for utenlandsk arbeidskraft med vesentlig dårligere vilkår og standarder enn det som gjelder i resten av arbeidslivet. Myndighetene samarbeider med partene i arbeidslivet for å redusere uheldige følger av arbeidsinnvandringen. Arbeidsrettslige regler og arbeidet mot sosial dumping er nærmere omtalt i kapittel 7.

11.4.1 Sosial dumping

Med sosial dumping menes at utenlandske arbeidstakere som utfører arbeid i Norge får vesentlig dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn norske arbeidstakere. Det innebærer altså ikke bare at utenlandske arbeidstakere settes til arbeid for lavere lønn enn norske arbeidstakere for samme type arbeid, men også at de får vesentlig dårligere arbeidsvilkår for øvrig, for eksempel i form av belastende arbeidstidsordninger, dårlig ivaretakelse av arbeidstakernes sikkerhet under arbeidet, dårlige boforhold mv.

Omfanget av ulike former for sosial dumping er vanskelig å anslå. Arbeidstilsynet har gjennom sitt tilsynsarbeid avdekket flere tilfeller der utenlandske arbeidstakere er blitt utsatt for utnytting i form av vesentlig lavere lønninger og dårligere arbeidsmiljøstandard enn det som er akseptabelt på det norske arbeidsmarkedet, jf. kapittel 7. En del av disse erfaringene er fra en periode med færre tiltak mot sosial dumping enn det som nå er etablert i norsk arbeidsliv.

Fafo har gjennomført en undersøkelse av EU-utvidelsens konsekvenser for virksomhetenes bruk av utenlandsk arbeidskraft i fire næringer: bygg- og anlegg, hotell- og restaurant, rengjøringsvirksomhet og utvalgte industribransjer, jf. nærmere omtale i kapittel 4. 40 Undersøkelsen viser at en stor andel av virksomhetene innen alle de fire undersøkte bransjene benytter eller har benyttet arbeidskraft fra de nye EØS-landene. Den viser også at en stor andel av denne arbeidsinnvandringen skjer ved inn- og utleie og ved bruk av underentreprenører. Samtidig framgår det av en undersøkelse om polske arbeidsmigranter i Oslo at en betydelig andel av polakkene ble betalt under minstelønn i byggebransjen. Så mange som 27 pst. sa de fikk utbetalt mindre enn 80 kroner pr. time etter skatt. De laveste lønningene ble funnet blant de utsendte arbeidstakerne der om lag 66 pst. oppga at de fikk mindre enn 80 kroner i timen når skatt var betalt. 41

Informasjon fra Arbeidstilsynet, partene i arbeidslivet og ulike forskningsrapporter har dannet grunnlaget for Regjeringens handlingsplan mot sosial dumping. Gjennom en rekke tiltak har en gradvis forsterket virkemidlene, herunder kontrollen med arbeidsgivere. Oppdragsgivere er også pålagt større ansvar for å motvirke en uønsket utvikling på arbeidsplassene. Disse tiltakene vil bli videreført og de vurderes som en nødvendig del av rammeverket for det norske arbeidsmarkedet når arbeidskraftstrømmene over landegrensene øker.

11.4.2 Helse, miljø og sikkerhet

Arbeidsinnvandring kan også ha betydning for virksomhetenes evne og mulighet til å drive systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid. For eksempel kan manglende språkkunnskaper gjøre opplæring i sikkerhet og arbeidsmiljø vanskelig. I en undersøkelse gjennomført av Fafo om forholdene i bygg- og anleggsnæringen oppga over to tredjedeler av virksomhetene at bruk av arbeidskraft fra nye EU-land skapte språkproblemer på arbeidsplassene. En omtrent like stor andel oppga at arbeidstakere fra nye EU-land mangler kunnskaper om helse, miljø og sikkerhet. 42 Videre oppga 35 pst. at bruk av underentreprenører fra nye EU-land hadde medvirket til farlige situasjoner og gjort koordineringen av HMS-arbeidet vanskeligere. Studier i skipsindustrien har likeledes pekt på utfordringer knyttet til samordning, arbeidsledelse og opplæring. Særlig økt bruk av arbeidsinnvandrere på korttidsopphold fra nye EU-land har gitt utfordringer for kvalitets- og produktivitetsutviklingen. 43

Manglende språkkunnskaper gjør også at informasjon om arbeidstakeres rettigheter og muligheter i Norge blir vanskelig tilgjengelig. Kunnskaper i norsk språk er viktig for at den enkelte skal kunne utøve sine rettigheter til medbestemmelse og tilrettelegging på arbeidsplassen.

11.4.3 Organisasjonsgrad og den norske arbeidslivsmodellen

Den norske arbeidslivsmodellen innebærer blant annet et omfattende sosialt sikkerhetsnett, relativt høy organisasjonsgrad og forholdsvis koordinert lønnsdannelse. Norge har tradisjon for en bred sosial dialog og medvirkning fra partene i arbeidslivet. Dette bidrar til felles forståelse av den økonomiske politikken og lønnsdannelsens betydning for norsk økonomi.

Det er store forskjeller mellom de ulike landenes organisasjonsgrad både på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden. Andelen organiserte i Polen er for eksempel anslagsvis under 10 pst., 44 mens om lag 42 pst. av arbeidstakerne i privat sektor i Norge er organisert 45. Dekningsgraden for tariffavtaler, dvs. andelen av alle arbeidstakere som har lønn i henhold til tariffavtalen, i Norge er anslått til om lag 59 pst. Organisasjonsgraden blant arbeidsinnvandrere på korttidsopphold er lav.

Blant polske arbeidstakere i Oslo-området var om lag 14 pst. organisert i følge en spørreundersøkelse. 46 Nesten alle arbeidet i byggebransjen. Selv om dette er klart lavere enn organisasjonsgraden i byggebransjen som helhet, kan det indikere at blant arbeidsinnvandrerne som blir her over noe tid, vil det kunne skje en tilpasning til norske forhold, med økende organisasjonsgrad.

11.5 Langsiktige konsekvenser for offentlige finanser

De fleste vestlige land står overfor en markert aldring av befolkningen de nærmeste tiårene, jf. kapittel 2. Aldringen av befolkningen vil medføre betydelige utfordringer for offentlige finanser, i form av pensjoner og omsorgsutgifter knyttet til eldre. I lys av dette har mange stilt spørsmål om arbeidsinnvandring vil kunne lette problemene med en aldrende befolkning. En drøfting av dette vil måtte gå inn på de langsiktige konsekvensene av arbeidsinnvandring, der hensyn tas både til at arbeidsinnvandring i mange tilfeller innebærer familiegjenforening, og at også innvandrerne blir eldre.

Konsekvensene av arbeidsinnvandring på offentlige finanser, vil påvirkes av en rekke ulike mekanismer:

  • Innvandring endrer aldersammensetningen av befolkningen, og fra en statsfinansiell innfallsvinkel som regel i en gunstig retning. Mange innvandrere er unge voksne som er ferdig med utdanningen og står ved starten av yrkeskarrieren.

  • Det er en tendens til at arbeidsinnvandrere i større grad enn andre innvandrere emigrerer når arbeidsforholdet eller den yrkesaktive perioden er avsluttet. Dette kan lette presset på offentlige finansierte velferdstjenester selv om innvandrerne skulle ta med seg opparbeidede pensjonsrettigheter.

  • Innvandrernes yrkesaktivitet er avgjørende for omfanget av skatteinnbetalinger. Lav yrkesdeltakelse gir ofte både mottak av offentlige stønadsordninger og lave skatteinnbetalinger. Yrkesaktiviteten i Norge er blant den høyeste i verden, og det er lite trolig at den kan økes betydelig ved arbeidsinnvandring annet enn på kort og mellomlang sikt eller ved vedvarende arbeidsinnvandring av midlertidig karakter.

  • Yrkesaktiviteten til innvandrere vil bli påvirket av omfanget av familiegjenforeninger. Ektefeller til arbeidsinnvandrere vil ofte ha lavere yrkesaktivitet.

  • Arbeidsinnvandring tar ulike former. Kortsiktige arbeidsforhold vil kunne ha mer positive effekter på statsfinansene enn innvandrere som bosetter seg permanent, da de førstnevnte innvandrerne direkte og indirekte bidrar med skatteinntekter uten å belaste det offentlige med vesentlige utgifter.

  • For et land som har betydelig offentlig formue slik som Norge, vil det bli flere å dele formuen på.

  • Høyere fruktbarhet blant arbeidsinnvandrere enn blant de som allerede er bosatt i landet, ville isolert sett bidra til å dempe utfordringene for offentlige finanser i et langsiktig perspektiv, selv om det på kortere sikt øker nasjonens forsørgelsesbyrde. Muligheten av en slik effekt må ses i lys av at fruktbarhetsnivået i Norge er blant de høyeste i Europa, og betydelig høyere enn for eksempel i Polen.

Beregninger og erfaringer

Det foreligger en rekke modellbaserte beregninger og empiriske studier av sammenhengen mellom innvandring og langsiktig bærekraft i statsfinansene. Sondringen mellom arbeidsinnvandring og mer generell innvandring har imidlertid ikke vært særlig framtredende, verken i de modellbaserte eller de empiriske undersøkelsene. 47

Schou drøfter konsekvenser for offentlige finanser av innvandring til Danmark, med utgangspunkt i simuleringer på en generell likevektsmodell. 48 Økt innvandring viser seg her å forverre de langsiktige statsfinansielle utfordringene, hovedsakelig på grunn av lavere sysselsettingsandel blant innvandrere enn blant innfødte dansker. Denne konklusjonen snus når innvandrerne forutsettes å ha samme yrkesaktivitet som innfødte dansker.

Roodenburg m.fl. har gjennomført en liknende analyse for Nederland og kommer til samme hovedkonklusjon som Schou: Innvandring svekker de offentlige finansene på lang sikt. 49

I en artikkel fra Storesletten presenteres simuleringsresultater fra en modell ment å beskrive konsekvensene for offentlige finanser av innvandring til USA. 50 Han finner at dagens innvandring ikke gir noen netto gevinst for de offentlige finansene, men hvis innvandringen forutsettes å bestå av personer med særskilt gunstig faglig bakgrunn og alder, bedres likevel statsfinansene på lang sikt.

I en annen artikkel presenterer Storesletten en modellbasert beregning av de langsiktige virkningene på offentlige finanser i Sverige, der det legges til grunn at inntekt og sysselsetting for framtidige innvandrere er som for dagens innvandrere. 51 Konklusjonen er at den gjennomsnittlige innvandreren koster det offentlige mye, mens enkelte grupper, særlig innvandrere som kommer til landet som 20 – 30 åringer, gir et positivt netto bidrag til de offentlige finansene. I en sammenlikning av studiene fra Sverige og USA konkluderes det med at innvandring til en velferdsstat som Sverige er mer kostbar for offentlige finanser enn tilfellet er i USA. I tillegg til større utgifter knyttet til velferdsordninger, må det også ses i sammenheng med at sysselsettingen blant innvandrere i USA er om lag på samme nivå som befolkningen for øvrig, mens den er klart lavere i Sverige.

Coleman og Rowthorn gir en gjennomgang av litteraturen om innvandring med vekt på Storbritannia. 52 De finner at de aller fleste studiene viser liten eller ingen langsiktig gevinst ved innvandring, snarere tvert i mot. Nettovirkningen kan bli positiv kun dersom innvandrerne har høyere yrkesaktivitet enn de som i utgangspunktet bor i landet. Eventuelle positive effekter svekkes når det tas hensyn til medfølgende ektefelle og barn.

Münz m.fl. finner på bakgrunn av en litteraturgjennomgang at virkningen på offentlige finanser er sterkt avhengig av typen innvandring, og av innvandrernes muligheter til å få innpass på arbeidsmarkedet. 53 I land der innvandringen har vært dominert av asylsøkere og familiegjenforening, slik som i Skandinavia, er innvandrerne mer avhengige av offentlige stønader enn befolkningen for øvrig. Det samme skjer i land der innvandrerne har problemer med å komme inn på arbeidsmarkedet på grunn av diskriminering eller dårlige språkkunnskaper, som synes å være tilfellet for eksempel i Nederland. Land som har en høy andel økonomisk motivert innvandring med en hurtigere adgang til arbeidsmarkedet, slik som Storbritannia, Italia, Hellas, Portugal og Spania, opplever positive bidrag fra innvandring på offentlige finanser.

SOU 2006:87 er sluttrapporten fra et svensk utvalg som blant annet har beregnet inntekter og kostnader for staten ved arbeidsinnvandring. 54 Beregningene er basert på en rekke forutsetninger om yrkesaktivitet, familiegjenforening og retur. Man finner at arbeidsinnvandringen bidrar til at gjennomsnittsalderen i befolkningen reduseres, og dette letter offentlige finanser, i hvert fall de første 30 – 40 årene. Gevinstene reduseres over tid ettersom arbeidsinnvandrerne opptjener pensjonsrettigheter. Effekten av en arbeidsinnvandring på 5 000 personer tallfestes til en lettelse i statsfinansene på ti års sikt på 4 – 5 mrd. SEK, mens dette halveres på 40 års sikt.

For Norges del har SSB laget beregninger som metodemessig likner på de svenske. 55 SSB finner at arbeidsinnvandring kan lette presset på folketrygden de neste tiårene. SSBs beregninger er basert på en arbeidsinnvandring på 24 000 personer pr. år. Det svarer til høyalternativet for innvandring i befolkningsframskrivingene fra 2005, og det er forutsatt at innvandrerne har samme yrkesaktivitet som innfødte nordmenn. Dersom en sammenlikner et slikt høyalternativ med et lavalternativ på 9 000 innvandrere pr. år som har en yrkesaktivitet på linje med den innvandrere historisk har hatt, bidrar høyalternativet isolert sett til å redusere økningen i bidragsraten til folketrygden med 3 prosentpoeng i 2060. Bidragsraten kan tolkes som den skattesatsen som er nødvendig (og tilstrekkelig) for å finansiere folketrygdens utgifter, gitt at finansieringsbyrden plasseres på samlet arbeids- og pensjonsinntekt.

Forskjellen mellom de to alternativene er relativt stabil fra rundt år 2035. På lang sikt vil arbeidsinnvandrerne også eldes, og det positive bidraget fra arbeidsinnvandring vil da reduseres. Det er også sett på et alternativ med høy innvandring, men med mindre gunstige forutsetninger om yrkesaktiviteten for arbeidsinnvandrerne. Dette alternativet er basert på en yrkesaktivitet som innvandrere i Norge har hatt historisk. Også i dette alternativet bedres økonomien i folketrygden fordi innvandrerne er yngre enn gjennomsnittet i den norske befolkningen. Man trenger ikke en like sterk økning i bidragsraten til folketrygden som uten arbeidsinnvandring. Effekten anslås til anslagsvis to tredeler av effekten i det mer gunstige alternativet.

Konklusjoner om virkninger på offentlige finanser

På kort til mellomlang sikt er det grunn til å tro at arbeidsinnvandring påvirker offentlig finanser positivt. Dette skjer i hovedsak fordi flertallet av arbeidsinnvandrerne er unge voksne ved ankomst og i stor grad vil være sysselsatt i mange år etter ankomst, eller eventuelt at de utvandrer igjen etter en del yrkesaktive år.

På lengre sikt vil den kritiske forutsetningen være nivået på yrkesaktiviteten for de som blir, samt deres familier, sammenliknet med yrkesaktiviteten i den opprinnelige befolkningen. Yrkesaktiviteten er viktig for offentlige finanser fordi den genererer skatteinntekter, men også fordi manglende yrkesaktivitet gjerne går hånd i hånd med behov for velferdsytelser. Innvandrernes yrkesaktivitet vil blant annet avhenge av deres alder og kvalifikasjoner og hvilken jobb de går inn i.

Virkningen på de offentlige finansene vil også påvirkes av hvor lenge arbeidsinnvandrerne blir i landet, antallet som kommer på familiegjenforening, og hvor mange barn de får. Etter hvert vil de arbeidsinnvandrerne som blir her, bli eldre. De kortsiktige positive virkningene av arbeidsinnvandring på offentlige finanser vil derfor avta over tid.

11.6 Oppsummering

Arbeidsinnvandring bidrar til at vi kan øke produksjonen ut over det de innenlandske arbeidskraftressursene gir grunnlag for. Når arbeidsinnvandring bidrar til å dekke et udekket behov for arbeidskraft, generelt eller innen spesielle yrkesgrupper, vil den bidra positivt til den økonomiske veksten. Arbeidsinnvandring vil over tid bare kunne redusere forholdet mellom antallet forsørgede og antallet forsørgere dersom arbeidsinnvandrerne over livsløpet har høyere sysselsettingsgrad enn befolkningen for øvrig. Arbeidsinnvandring er lite egnet til å løse de riktig langsiktige utfordringene som er drevet av demografiske endringer, da arbeidsinnvandrere som bosetter seg permanent med tiden vil tilpasse seg som den innenlandske befolkningen med hensyn til yrkesdeltakelse, konsum mv.

Erfaringene gjennom de siste årene i Norge er at arbeidsinnvandringen har vært en klar fordel for norsk økonomi. Arbeidsinnvandringen har bidratt til å dempe pressproblemer i arbeidsmarkedet, økt vekstevnen i norsk økonomi og styrket offentlige finanser. På den annen side har vi ikke observert de fulle effektene av denne arbeidsinnvandringen. Den langsiktige effekten vil blant annet avhenge av hvor mange av arbeidsinnvandrerne som blir værende i Norge, om de tar med seg familien eller om de vil reise tilbake i en nedgangskonjunktur. Videre er det usikkert om atferden vil endres etter hvert som de som er kommet får rettigheter til norske trygde- og velferdsordninger.

Arbeidsinnvandring bidrar til at vi får mer effektive arbeidsmarkeder, både kompetansemessig, næringsmessig og geografisk, gjennom at arbeidsinnvandrerne ofte er mobile og reiser dit det er størst behov for arbeidskraft. Arbeidsinnvandrere kan også gi den innenlandske arbeidskraften økt konkurranse om jobbene. Erfaringer er at den arbeidskraften som har samme kompetanse som arbeidsinnvandrerne, gjerne ufaglærte, ofte vil være mest utsatt for konkurranse. På den annen side vil den arbeidskraften som er kompetansemessig komplementær til arbeidsinnvandrerne, oftest faglærte eller med høyere kompetanse, kunne bli mer produktiv og etterspurt.

Virkningene på offentlige finanser av arbeidsinnvandring vil særlig avhenge av yrkesaktiviteten for de som kommer sammenliknet med den opprinnelige befolkningen. Det er grunn til å tro at den arbeidsinnvandringen Norge har hatt de siste årene har bedret offentlige finanser. For samme type innvandring vil dette trolig være konklusjonen også på kort og mellomlang sikt, dvs. 5 – 10 år framover. På lang sikt, dvs. 40 – 50 år fram i tid, er det rimelig å anta at arbeidsinnvandrere vil ha samme yrkesaktivitet som nordmenn og at de derfor ikke i vesentlig grad påvirker offentlige finanser. Antall personer oljeformuen skal deles på blir imidlertid flere. I et langsiktig perspektiv kan ikke arbeidsinnvandring ventes å kunne avhjelpe de statsfinansielle utfordringene knyttet til befolkningens aldring, da også arbeidsinnvandrerne blir eldre.

12 Regulering, informasjon og saksbehandling

12.1 Mål og perspektiver

Arbeidsmigrasjon er i utgangspunktet et gode, både for individer og for samfunn. Det gir enkeltmennesker muligheter til å tilby sin arbeidskraft over et stort område og å søke seg til steder hvor de på best mulig måte kan få utnyttet sine arbeidsevner. Det gir arbeidsgiverne muligheter til å søke etter kompetent arbeidskraft over landegrenser. Det bidrar til mer effektive arbeidsmarkeder og økt verdiskaping. Globalisering og verdenshandel forutsetter bevegelse over landegrensene. I tillegg kan arbeidsinnvandring bidra til mangfold i samfunnet og fremme fellesskap og forståelse over landegrenser.

Siden 1954 har Norge vært del av et felles nordisk arbeidsmarked og siden 1994 deltatt i det åpne europeiske arbeidsmarkedet innenfor EØS/EFTA-området. Dette har kommet både arbeidsmigrantene og vårt eget land til gode. Gjennom EØS-avtalen har Norge gitt sin tilslutning til målet om økt mobilitet over landegrensene mellom disse landene. Ved inngangen til 2008 var ni av ti gyldige tillatelser til arbeid gitt til personer som kommer fra EØS/EFTA-området. I tillegg kommer et stort antall nordiske borgere og EØS/EFTA-borgere uten krav om tillatelse. Hver tiende tillatelse er gitt til borgere av tredjeland.

Norske myndigheter er bundet av internasjonale avtaleforpliktelser når det gjelder arbeidsinnvandring innenfor EØS/EFTA-området. Innenfor dette området vil arbeidsmigrasjon i årene framover i hovedsak påvirkes av økonomiske forhold, som lønnsdifferanser, kostnadsforhold og etterspørsel etter arbeidskraft i mottaker- og avsenderland. Rekruttering innenfor EØS/EFTA-området kan påvirkes, blant annet gjennom informasjon, rekrutteringskampanjer og andre tiltak med sikte på å gjøre Norge kjent som et attraktivt sted å jobbe.

Arbeidsinnvandring fra tredjeland påvirkes av de samme grunnleggende faktorene. Kulturelle og språklige forskjeller og geografiske avstander vil på den andre siden kunne dempe både tilbudet av og etterspørselen etter denne arbeidskraften. Norske myndigheter kan påvirke omfang og sammensetning av arbeidsinnvandringen fra land utenfor EØS/EFTA-området direkte gjennom fastsettelse av nasjonale regler.

Hovedmålet for arbeidsinnvandringspolitikken er å legge til rette for at bedrifter og virksomheter kan rekruttere arbeidskraft fra utlandet på en enkel og effektiv måte når de måtte ha behov for det. Samtidig skal rammer og tiltak utformes slik at de gevinstene som følger av arbeidsinnvandring, kan realiseres på en balansert måte for arbeidsgiver, individ og samfunn. Hver enkelt arbeidsinnvandrer skal sikres gode forhold i arbeid og samfunnsliv for øvrig.

Bestemmelsene om arbeidsinnvandring fra land utenfor EØS/EFTA-området skal fortsatt ha Norges behov for arbeidskraft som utgangspunkt. Behovet for utenlandsk arbeidskraft må ses i sammenheng med målet om stabil økonomisk og sosial utvikling. Reguleringene skal balansere målene om å sikre virksomhetene god tilgang på arbeidskraft og ønsket om å ha samfunnsmessig kontroll på det samlede nivået på arbeidsinnvandringen. Under normale forhold er det ikke grunn til å tro det vil være noen motsetning mellom virksomhetenes behov for arbeidskraft og myndighetenes behov for å regulere tilgangen. Med dagens regelverk utgjør arbeidsinnvandringen fra tredjeland en svært liten del av den totale innvandringen.

Rekruttering av utenlandsk arbeidskraft skal ikke bidra til å fortrenge ledig innenlandsk arbeidskraft eller svekke avtaler og regelverk i norsk arbeidsliv. I denne sammenhengen står innsatsen mot sosial dumping sentralt. Gjennomføring og videreutvikling av handlingsplanen mot sosial dumping er viktig for å bevare elementene ved det norske arbeidsmarkedet som bidrar til å gjøre Norge attraktivt for arbeidsinnvandrere: Gode og trygge arbeidsforhold, et godt arbeidsmiljø med gode samarbeidsforhold og høy grad av medvirkning, og konkurransedyktig lønn, jf. kapittel 7. Det må unngås at arbeidsinnvandring bidrar til utilbørlig utnyttelse av velferdsordninger, et langsiktig press på velferdssystemet eller uheldige konsekvenser i fattige land.

Internasjonal mobilitet av arbeidskraft kan skje ved arbeidsmigrasjon som arbeidstaker eller ved tjenesteleveranser. Tjenesteyting innenfor EØS/EFTA-området bygger på prinsippet om fri konkurranse, men innenfor vedtatte reguleringer, blant annet utsendingsdirektivet. Tjenesteleveranser fra tredjeland er i hovedsak begrenset til medarbeidere som er nødvendig for å gjennomføre kontrakter.

En strategi for framtidig regulering av arbeidsinnvandring skal ikke bare være tilpasset dagens situasjon, men også framtidige situasjoner med et endret arbeidsmarked og et endret innvandringsbilde. Med dette som utgangspunkt foreligger flere muligheter. Viktige avklaringer bør blant annet gjøres langs følgende tre dimensjoner:

  • Tidsdimensjonen: Skal tilrettelegging for arbeidsinnvandring tjene et kortsiktig og/eller et langsiktig behov i arbeidsmarkedet?

  • Kompetansedimensjonen: Er det en bestemt type arbeidskraft vi har behov for?

  • Geografidimensjonen: Fra hvilke områder bør vi rekruttere?

Disse tre dimensjonene er ikke uavhengige. De bør derfor ses i sammenheng når man skal utarbeide prinsipper for framtidig reguleringspolitikk. I de tre følgende avsnittene vil derfor de ulike dimensjonene kunne gli noe over i hverandre, selv om avsnittene tar utgangspunkt i dimensjonene hver for seg.

12.1.1 Tidsdimensjonen

Arbeidsinnvandring dekker deler av arbeidskraftbehovet og har bidratt til å dempe presset i norsk økonomi. Den markante veksten i arbeidsinnvandring vi har hatt de senere årene har muliggjort en sterk sysselsettingsvekst i flere bransjer og dempet den generelle lønns- og kostnadsveksten. Arbeidsinnvandringen har økt kapasiteten i arbeidsmarkedet og fått økonomien til å fungere mer fleksibelt, noe som har hindret lønnspress og gjort at veksten er blitt høyere enn det som ellers ville ha vært mulig. På denne måten forlenges konjunkturoppgangen, sysselsettingen holdes oppe og flere personer får muligheten til å delta i arbeidslivet, jf. kapittel 11.

Arbeidsmigrasjon har tradisjonelt spilt en betydningsfull rolle gjennom å bidra til å dekke svingninger i behovet for arbeidskraft over sesonger og konjunkturer. Det må ses i sammenheng med at etterspørselen etter arbeidskraft er den viktigste drivkraften for arbeidsmigrasjon. Det gjelder særlig for den arbeidsmigrasjonen som har skjedd innenfor det felles nordiske arbeidsmarkedet og i de siste årene fra de nye medlemslandene i EU. Arbeidsvandring mellom de nordiske landene har bidratt til mer fleksible arbeidsmarkeder i Norden. Det har for eksempel vært betydelig arbeidsinnvandring, særlig fra Sverige, under høykonjunkturer i Norge. Flertallet av disse arbeidstakerne har returnert til hjemlandet når høykonjunkturen er over, selv om mange borgere fra andre nordiske land også har bosatt seg i Norge, jf. kapittel 3.

Mye tyder på at det vil være stort behov for arbeidskraft også i årene framover. Den demografiske utviklingen tilsier at vi i de neste 10 – 15 årene vil få en kraftig vekst i antall personer i arbeidsstyrken som når en alder som gir dem mulighet til å gå av med tidligpensjon eller alderspensjon i folketrygden. Samtidig vil de aldersgruppene som kommer inn i arbeidsstyrken, være betydelig mindre enn de årskullene som forlater arbeidslivet, jf. kapittel 2.

Effekten av de demografiske endringene på yrkesdeltakelsen vil være særlig sterk de kommende 10 – 15 årene. I denne perioden øker forsørgelsesbyrden markert, jf. kapittel 2. Etter dette, fra 2020 til 2040, vil vridningen i aldersstrukturen i mindre grad påvirke arbeidstilbudet, men først og fremst innebære at gjennomsnittsalderen i befolkningen øker. Dette vil føre til et økende personellbehov i helse- og omsorgssektoren.

De økonomiske virkningene av arbeidsinnvandring over tid avhenger av om arbeidsinnvandrerne bare blir her midlertidig eller om de bosetter seg permanent og eventuelt sammen med familie. Midlertidig arbeidsinnvandring som følger konjunkturene og som bidrar til å fylle kortsiktige behov i arbeidsmarkedet, bidrar til økt fleksibilitet og økt kapasitet i arbeidsmarkedet. Avgjørende for de langsiktige samfunnsmessige effektene av permanent arbeidsinnvandring er først og fremst utviklingen i langsiktig yrkesaktivitet og produktivitet hos arbeidsinnvandrerne som velger å bli her, samt graden av familiegjenforening og yrkesfrekvensen til eventuelle familiemedlemmer, jf. kapittel 11. Beregninger både fra Statistisk sentralbyrå og fra FN viser at arbeidsinnvandring i liten grad påvirker forsørgelsesbyrden på lang sikt, jf. kapittel 2.

Arbeidsinnvandring øker de tilgjengelige ressursene i form av økt arbeidstilbud, men på sikt vil det være den samlede sysselsettingsraten over livsløpet til alle som kommer, både arbeidsinnvandreren selv og medfølgende familiemedlemmer, som er avgjørende for utviklingen i forsørgelsesbyrden. Arbeidsinnvandring vil likevel være viktig på kort og mellomlang sikt for å skaffe oss den arbeidskraften vi har behov for, bidra til å fjerne flaskehalser, og for å jevne ut sesongmessige og konjunkturelle variasjoner i etterspørselen etter arbeidskraft.

12.1.2 Kompetansedimensjonen

Det er vanskelig å framskrive det langsiktige behovet for arbeidskraft innenfor detaljerte utdannings- eller kompetansegrupper på en pålitelig måte. Behovet for arbeidskraft varierer over tid både med hensyn til art og omfang. På et par år kan arbeidsmarkedet forandres uten at det fanges opp i beregningene. Jo lenger fram i tid framskrivningene strekker seg, desto større blir usikkerheten. Det vil derfor være store problemer knyttet til å utforme en langsiktig politikk for arbeidsinnvandring basert på å lage spesielle ordninger for spesifikke arbeidstakergrupper, for eksempel bestemte stillings- eller faggrupper. Når behovet for en bestemt type arbeidskraft oppstår, må regelverket være utformet på en fleksibel måte, slik at nødvendig arbeidskraft kan rekrutteres fra utlandet når det ikke finnes tilstrekkelig innenlandsk arbeidskraft tilgjengelig.

Et viktig utgangspunkt er at det er bedrifter og virksomheter som etterspør og rekrutterer arbeidskraft. Myndighetenes rolle er å legge til rette et rammeverk som gjør at de får tak i arbeidskraft når behovet oppstår. Det taler for å utarbeide et generelt rammeverk som ikke diskriminerer mellom ulike yrkesgrupper eller faggrupper, men som i størst mulig grad gir virksomhetene adgang til å rekruttere den arbeidskraften de til enhver tid etterspør. I denne sammenhengen er det særlig to forhold som det kan være aktuelt å vurdere; i hvilken grad Norge evner å konkurrere om den internasjonalt mobile arbeidskraften innenfor ulike kvalifikasjonsnivåer, og virkningene for ulike arbeidstakergrupper i Norge.

Som beskrevet i kapittel 10 er erfaringene at Norge stiller relativt sterkt i konkurransen om lavt og middels kvalifisert arbeidskraft, mens vi kan ha større problemer med å tiltrekke oss arbeidstakere med høyest kompetanse. Dette skyldes først og fremst at Norge har en sammenpresset lønnsstruktur.

Behovet for kvalifisert arbeidskraft øker. Den teknologiske utviklingen og internasjonaliseringen av arbeidslivet og samfunnet for øvrig bidrar blant annet til dette. Strukturendringer innebærer også at kunnskapsinnholdet i produksjonen øker. Samtidig fører en liknende utvikling i andre land til at etterspørselen etter denne arbeidskraften kommer til å øke på det globale arbeidsmarkedet. Selv med høy innenlandsk utdanningskapasitet vil tilgang til høyt kompetent arbeidskraft fra utlandet kunne styrke norsk næringsliv. Det har blant annet sammenheng med at norsk næringsliv vil ha behov for økt kunnskap om internasjonale forhold, språk, kultur mv. for å klare seg på den internasjonale arenaen. I tillegg kan mangfold i seg selv skape dynamiske miljøer og fremme utvikling på den enkelte arbeidsplassen. Dette tilsier at man bør vurdere regelverket for høyt kvalifisert arbeidskraft fra tredjeland for å legge til rette for økt rekruttering av denne gruppen.

Virkningene for ulike arbeidstakergrupper i Norge vil kunne bli forskjellige avhengig av situasjonen på arbeidsmarkedet og yrkesbakgrunnen til arbeidsinnvandrerne. Etterspørselen etter visse arbeidstakergrupper kan øke dersom arbeidsinnvandring bidrar til å løse flaskehalsproblemer i arbeidsmarkedet. På den annen side kan arbeidsinnvandring bidra til å fortrenge innenlandsk arbeidskraft. Særlig i de delene av arbeidsmarkedet hvor det rekrutteres ufaglært arbeidskraft, kan innvandring føre til at ledig innenlandsk arbeidskraft fortrenges og til å svekke avtaler og regelverk, jf. kapittel 11. Det må også legges vekt på at en del innvandrergrupper som allerede har opphold i Norge, er blant dem som har størst vanskeligheter med å få innpass på arbeidsmarkedet. Dersom man utvider adgangen til arbeidsinnvandring fra tredjeland for ufaglærte, vil dette kunne gjøre arbeidet med integrering og inkludering i det norske samfunnet gjennom arbeid vanskeligere. Ufaglærte utlendinger vil også kunne være mer utsatte for langvarig ledighet i perioder med lavkonjunktur. Disse forholdene taler for en begrenset mulighet for arbeidsinnvandring av ufaglært arbeidskraft fra tredjeland. Arbeidsinnvandring av ufaglærte vil trolig i stor grad kunne dekkes opp gjennom EØS/EFTA-arbeidsmarkedet. I tillegg er det betydelig innvandring fra tredjeland basert på beskyttelsesbehov og familieinnvandring.

Helsepersonell

Veksten i behovet for arbeidskraft i helse- og omsorgssektoren vil trolig utgjøre en av de mest markante strukturelle endringene i arbeidsmarkedet over de neste tiårene, jf. kapittel 2. Den sterke veksten i behovet for denne typen arbeidskraft brukes av og til som begrunnelse for en betydelig internasjonal rekruttering av slik arbeidskraft til Norge.

Det er tre grunner som taler for at Norge i størst mulig grad bør satse på egen rekruttering av helsepersonell framfor rekruttering fra tredjeland:

  • Den globale situasjonen: De demografiske utfordringene er både nasjonale og transnasjonale. Aldring i befolkningen vil utløse økt behov for omsorgstjenester i mange land. Samtidig er det mangel på helsepersonell i mange land og den er prekær i mange utviklingsland, jf. kapittel 9.

  • Det planleggingsmessige aspektet: Behovet for helsepersonell er drevet av kjente demografiske utviklingstrekk, behovsøkningen kommer gradvis og hovedutfordringen ligger flere år fram i tid. Vi har derfor både tid og muligheter til å legge til rette for innenlandsk rekruttering til denne sektoren.

  • Det varige behovet: Når behovet i denne sektoren først inntrer, vil det være varig. Vi bør unngå å komme i en situasjon hvor et varig behov for en yrkesgruppe må dekkes fra utlandet.

Regjeringen vil derfor satse på tilstrekkelig innenlandsk utdanningskapasitet og egen rekruttering av helsepersonell i tråd med St.meld. nr. 25 (2005 – 2006) Mestring, muligheter og mening. Samtidig bør individuelle arbeidssøkere fra utlandet innenfor helse- og omsorgssektoren gis samme mulighet til å komme til Norge som andre arbeidsinnvandrere når de tilfredsstiller kravene til å få arbeidstillatelse. Det er ikke aktuelt å innføre spesielle restriksjoner i de individuelle mulighetene for å søke og få arbeidstillatelse. Regjeringen vil likevel understreke at det ikke er aktuelt med en aktiv rekruttering av helsepersonell fra utviklingsland, jf. kapittel 14.

12.1.3 Geografidimensjonen

Tradisjonelt har det nordiske arbeidsmarkedet spilt en viktig rolle for Norge. Overenskomsten om et felles nordisk arbeidsmarked ble inngått i 1954. Arbeidsvandring i Norden har bidratt til å utjevne konjunkturforskjeller mellom de nordiske landene og skapt mer fleksible arbeidsmarkeder, jf. kapittel 3. Det nordiske arbeidsmarkedet innebærer at nordiske borgere ikke trenger tillatelse for å ta arbeid i et annet nordisk land.

Det felles europeiske arbeidsmarkedet, som Norge ble en del av i 1994, innebærer at borgere i de tilsluttede landene kan ta arbeid i de andre landene i inntil tre måneder uten tillatelse. Det gjelder både arbeidstakere og tjenesteytere. Borgere av de EU-landene som er omfattet av overgangsregler, må ha tillatelse dersom de skal ta arbeid hos en arbeidsgiver i Norge. De kan likevel starte arbeidet når fullstendig søknad om tillatelse er levert. Regelverket er nærmere beskrevet i kapittel 5.

Det nordiske arbeidsmarkedet har gitt oss tilgang til et arbeidsmarked som er tre til fire ganger så stort som vårt eget. EØS/EFTA-arbeidsmarkedet gir oss tilgang til et arbeidsmarked som er om lag hundre ganger så stort som vårt eget. Dette gir rike muligheter for arbeidssøkere til å søke etter jobber og for bedrifter til å rekruttere arbeidskraft innenfor et stort område. Arbeidsvandring vil påvirkes av variasjoner i etterspørselen etter arbeidskraft og bidra til å glatte ut konjunkturforskjeller mellom landene i EØS samt Sveits, som er det området som omfattes av det felles europeiske arbeidsmarkedet. Målet er at dette skal bidra til mer effektive og fleksible arbeidsmarkeder i hele det aktuelle området.

EØS/EFTA-området og tredjeland

EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen legger viktige rammer for EØS/EFTA-borgernes mobilitet over landegrensene, herunder mulighetene for arbeidsinnvandring til Norge. Det er derfor innvandring av tredjelandsborgere myndighetene har anledning til å styre gjennom fastsettelse av nasjonale regler. Også rekruttering innenfor EØS/EFTA-området kan påvirkes, blant annet gjennom informasjon, rekrutteringskampanjer og andre tiltak med sikte på å gjøre Norge kjent som et attraktivt sted å jobbe.

Det meste av arbeidsinnvandringen til Norge kommer fra EØS/EFTA-området. Også i framtiden er det grunn til å tro at det meste av arbeidsvandringen som berører Norge, vil foregå innenfor det nordiske og det stadig mer betydningsfulle, åpne europeiske arbeidsmarkedet. Det er grunn til å anta at dette området vil være hovedarena for rekruttering av arbeidskraft fra utlandet i mange år framover, jf. kapittel 10.

Tilgangen på arbeidskraft fra EØS/EFTA-området må ses i sammenheng med det arbeidet som foregår internt i EU for å skape et mer fleksibelt arbeidsmarked i Europa med høyere mobilitet mellom landene, jf. kapittel 9. Dessuten kommer mulighetene for ytterligere framtidige utvidelser av EU. Det betyr at tilbudet av arbeidskraft som har tilgang til det norske arbeidsmarkedet gjennom EØS-avtalen, kan komme til å øke.

Behovet for arbeidsinnvandring fra tredjeland vil likevel avhenge av hvordan mobiliteten i det europeiske arbeidsmarkedet utvikler seg. Selv om EØS/EFTA-området utvides, vil språklige og kulturelle forskjeller og geografiske avstander motvirke mobilitet og innebære at den neppe vil kunne bli like høy som den tradisjonelt har vært innenfor det nordiske arbeidsmarkedet, eller som den har vært de siste årene fra noen av de nærliggende, nye EU-landene til Norge. Etter hvert som de nye medlemslandene nærmer seg de gamle EU-landenes økonomiske nivå, vil også mobiliteten kunne avta, selv om relative forskjeller i inntektsnivå og levestandard trolig fortsatt vil kunne være et insentiv til arbeidsvandring i mange år framover, jf. kapittel 10. Aldringen av befolkingen i Europa vil også påvirke migrasjonspotensialet til Norge, ikke minst fra de nye EU-landene.

Regulert arbeidsinnvandring fra tredjeland bør derfor være en viktig del av strategien for at norske arbeidsgivere skal kunne tiltrekke seg nødvendig arbeidskraft fra utlandet, spesielt kvalifisert arbeidskraft. Konkurransen om den kvalifiserte arbeidskraften antas å øke på det globale arbeidsmarkedet etter hvert som behovet for spesielle grupper arbeidskraft med høy utdanning og kompetanse øker. Med økt utdanningskapasitet i mange tredjeland som Norge rekrutterer fra, vil tilgangen på godt utdannet mobil arbeidskraft kunne øke i årene framover. Dessuten forutsetter globalisering og verdenshandel bevegelse over landegrensene.

Nøytralitet mellom tredjeland

Utenfor EØS/EFTA-området er det ønskelig at regelverket i størst mulig grad utformes med henblikk på nøytralitet mellom land. I dette ligger at det ikke er noe ønske om særbehandling av arbeidskraft fra enkeltland, for eksempel gjennom bilaterale avtaler. På denne måten sikrer en at mobile arbeidssøkere behandles mest mulig likt uavhengig av opprinnelsesland og at arbeidsgivere selv kan bestemme hvilke land den enkelte virksomheten skal rekruttere fra. Dette sikrer likebehandling av enkeltindivider og bidrar til å legge til rette for en etterspørselsstyrt arbeidsinnvandring.

Tre unntak fra nøytralitetsprinsippet kan tenkes. For det første må Norge ta hensyn til sine handelspolitiske interesser. Regulering av personbevegelser over landegrensene er ett av flere elementer i de pågående forhandlingene i verdens handelsorganisasjon (WTO). Bevegelighet av fysiske personer over landegrensene er særlig viktig i den delen av forhandlingene som gjelder handel med tjenester (GATS). Slik bevegelighet gjelder tradisjonelle forretningsreisende og ansatte i flernasjonale selskaper, men også arbeidsmigrasjon av kortere varighet, for å levere tjenester.

Parallelt med den multilaterale prosessen i WTO forhandler mange land og grupper av land om handelsavtaler. Norge forhandler primært gjennom EFTA som allerede har inngått flere avtaler. Foreløpig innebærer disse avtalene få forpliktelser av relevans for innvandringspolitikken. Det vurderes som sannsynlig at man i framtidige forhandlinger vil bli møtt med krav også på dette området. I en slik situasjon må Norges interesser på migrasjonsområdet veies mot de fordelene som avtalene gir. Eventuelle krav i forhandlingene vil mest sannsynlig gjelde tjenester som ytes av personer med høy utdanning under relativt kortvarige opphold.

For det andre kan det være aktuelt å legge spesielt til rette for god mobilitet i våre nærområder. Siden alle våre naboland med unntak av Russland omfattes av det nordiske arbeidsmarkedet og EØS/EFTA-arbeidsmarkedet, vil det særlig være tiltak som kan stimulere mobiliteten mellom Nord-Norge og Nordvest-Russland som her kan være aktuelle, jf. kapittel 15.

For det tredje kan det tenkes at forholdet til målene i utviklingspolitikken tilsier at arbeidsinnvandringsstrategien i enkelte sammenhenger bør ta spesielle hensyn til arbeidskraftsbehovene i fattige land, jf. kapittel 14. Dette gjelder blant annet muligheten for å legge inn migrasjon som et moment i utviklingssamarbeidet med enkelte land. Det kan både gjelde økt rekruttering av arbeidskraft som enkelte land gjerne ser reiser ut, utvekslingsavtaler med sikte på sirkulær migrasjon eller bevisst ikke-rekruttering av nøkkelpersonell som landene vil beholde selv.

12.1.4 Premisser for politikkutforming

Med utgangspunkt i de overordnede målene og drøftingene foran legges følgende premisser til grunn for en framtidig politikk for regulering av arbeidsinnvandring:

  • Framtidige arbeidskraftsbehov skal først og fremst dekkes ved mobilisering av innenlandske arbeidskraftsressurser.

  • Arbeidsmigrasjon er i utgangspunktet et gode. Det bidrar til å utjevne kortsiktige svingninger i behovet for arbeidskraft, løser opp flaskehalser og utvider arbeidstilbudet på kort og mellomlang sikt.

  • Norge er en del av et stort åpent europeisk arbeidsmarked. Dette gir rike muligheter for arbeidssøkere til å søke arbeid og for å rekruttere arbeidskraft innenfor et stort område.

  • Rekruttering fra tredjeland er en supplerende strategi.

Hovedstrategien for å møte den framtidige etterspørselen etter arbeidskraft er å mobilisere de innenlandske arbeidskraftsressursene. Mobilisering av innenlandske ressurser kan blant annet skje gjennom tiltak for å redusere arbeidsledighet, sykefravær, uføre- og tidligpensjonering, ufrivillig deltid mv. Videre må utdanningskapasiteten generelt legges til rette for på best mulig måte å møte de ulike behovene for kvalifisert arbeidskraft som oppstår innenfor ulike næringer og bransjer.

Det europeiske arbeidsmarkedet vil trolig kunne være hovedarena for rekruttering av arbeidskraft fra utlandet i mange år framover. EØS/EFTA-avtalene legger et godt grunnlag for dette.

Arbeidsinnvandring fra tredjeland bør likevel være en viktig del av strategien for å rekruttere arbeidskraft fra utlandet, spesielt kvalifisert arbeidskraft. I utformingen av politikken overfor tredjeland legges følgende premisser til grunn:

  • Regulert arbeidsinnvandring fra tredjeland skal ta utgangspunkt i behovet for arbeidskraft og skal legge til rette for at virksomhetene har adgang til å rekruttere nødvendig arbeidskraft innenfor rammer fastlagt av myndighetene.

  • Regelverket for rekruttering av arbeidskraft fra tredjeland bør i størst mulig grad utformes med henblikk på nøytralitet mellom land.

  • Rekruttering av utenlandsk arbeidskraft skal ikke være så høy at den fortrenger ledig innenlandsk arbeidskraft og skal heller ikke svekke avtaler og regelverk i norsk arbeidsliv.

  • Arbeidsinnvandring må ikke bidra til utilbørlig utnyttelse av velferdsordninger.

  • Rekruttering av arbeidskraft fra tredjeland må skje innenfor en global ramme som ikke fører til at fattige land tappes for nøkkelpersonell.

På bakgrunn av vurderingene over legges følgende strategi til grunn for regulering av arbeidsinnvandring etter kompetanse:

  • Behovet for ufaglært arbeidskraft vil trolig i hovedsak kunne dekkes innenfor EØS/EFTA-området, samt fra tredjeland gjennom sesongarbeid innenfor fastsatte kvoter. I tillegg er det betydelig innvandring fra tredjeland basert på beskyttelsesbehov og familieinnvandring.

  • Behovet for fagarbeidere, dvs. personer med yrkesutdanning på videregående skoles nivå eller høyere, vil trolig i hovedsak kunne dekkes innenfor EØS/EFTA-området, samt fra tredjeland gjennom en faglærtbestemmelse som legger til rette for en mer effektiv og enklere rekruttering.

  • Det bør legges bedre til rette for rekruttering av høyt kvalifiserte spesialister og nøkkelpersonell fra tredjeland.

Gitt de perspektivene og strategiene som er trukket opp ovenfor, er det en betydelig utfordring å legge et helhetlig grunnlag for rask og effektiv saksbehandling, en mer offensiv norsk rekrutteringsprofil og en forvaltning som understøtter dette. Det gjelder både informasjon og tiltak rettet mot aktuelle land og arbeidsvandrere, og det tilbudet de får når de kommer til Norge. Under drøftes og foreslås aktuelle tiltak knyttet til henholdsvis regelverk, informasjon og saksbehandling.

12.2 Generelle prinsipper og vilkår i utlendingsregelverket – nye initiativ og forslag

Regelendringene som drøftes og foreslås i dette avsnittet, er basert på hovedprinsippet om at det kreves tilbud om arbeid før tillatelse gis. Lovgivningen skal gi grunnlag for tilstrekkelig tilgang til arbeidskraft for arbeidsgivere med behov. Regelendringene bør samtidig bidra til at saksbehandlingstiden går ned. Tid er i seg selv et betydelig poeng i kampen om høyt kvalifiserte spesialister og nøkkelpersonell. For det første stilles virksomheter generelt overfor krevende leveranser fra kunder som setter korte frister. Det kan da være avgjørende å få tilgang til nødvendig kompetanse raskt. For det andre gir enklere regler og kort saksbehandling i seg selv et signal om at enkeltpersoner er ønsket i Norge. Det kan være avgjørende for om Norge velges framfor et annet land.

Et hovedgrep i et endret regelverksregime er å la arbeidsgiverne få en mer avgjørende innflytelse. Det gjelder primært det som er arbeidsgivernes ansvar uansett, nemlig å vurdere søkernes kompetanse. Forvaltningen bør få en mindre rolle på dette området enn i dag. Forvaltningens vurderinger bør først og fremst komme inn for å avgjøre om vilkår knyttet til faglært arbeidskraft er oppfylt. Med arbeidsgivernes økte ansvar kan en aktuell person begynne å arbeide tidligere enn i dag ved at selve tillatelsen gis i ettertid, innen bestemte frister.

Det kriteriet som er best egnet til å presisere arbeidsgivernes rolle, er lønnstilbudet. Det vil være et nytt kriterium i regelverket for å la arbeidsgivere ansette nøkkelpersonell og spesialister. Samtidig videreføres krav om lønnstilbud i tråd med landsomfattende tariffer og overenskomster som grunnlag for å kunne ansette på faglært nivå.

På denne måten sikres at arbeidsgiverne håndterer de økte fullmaktene i tråd med regelverkets intensjoner. Ved å anvende lønn som et gjennomgående vilkår for arbeidsgivers økte rolle, bygges det videre på den norske modellen med ansvarlige parter som samarbeider til virksomhetenes beste. Det sikrer også arbeidstakerne innsikt og innflytelse for å sikre norske lønns- og arbeidsvilkår.

12.2.1 Vurdering av sentrale elementer i regelverket for tredjelandsborgere

Ot.prp. nr. 75 (2006 – 2007) viderefører i hovedsak dagens prinsipper for tillatelser til arbeidsinnvandring og forutsetter nærmere regulering i forskrift. Dagens regler om arbeidsinnvandring går fram av utlendingsforskriften. Den oppleves som uoversiktlig. Lovforslaget legger grunnlag for en mer oversiktlig forskriftsregulering ved å synliggjøre at det er tre hovedgrupper arbeidsinnvandrere: arbeidstakere, tjenesteytere og selvstendig næringsdrivende. En nærmere vurdering av prinsippene og vilkårene for arbeidstakere åpner muligheter for ytterligere forenklinger og bedre tilpassing til en framtidig innvandringspolitikk for tredjelandsborgere. Endringene vil gjøre det enklere for søkerne, effektivisere saksbehandlingen og derved oppnå at rekrutteringen av arbeidskraften kan skje vesentlig raskere. Det skal bidra til et mer effektivt fungerende arbeidsmarked og styrke norske bedrifter i den globale konkurransen om kompetent arbeidskraft.

Som det framgår av kapittel 5, finnes det en rekke ulike grupper tillatelser for arbeidsinnvandrere fra tredjeland. Regjeringen ønsker å forenkle ytterligere etter de linjene som Ot.prp. nr. 75 (2006 – 2007) la opp til, og redusere antallet grupper vesentlig. Regelverket for arbeidstakere inndeles i få og oversiktlige grupper. Samtidig gis det god informasjon til de arbeidssøkerne det er viktig å legge til rette for.

Et hovedskille går mellom de to gruppene som i dag er mest aktuelle:

  1. Faglærte og spesialister som får tillatelse med grunnlag for varig opphold i landet og mulighet for å ta med seg sine familier.

  2. Sesongarbeidstakere som forutsettes å reise tilbake til hjemlandet når grunnlaget for tillatelsen bortfaller, og som ikke får familiegjenforening under oppholdet.

Det vil være nødvendig med enkelte suppleringer for at personer som ikke naturlig eller nødvendigvis faller inn i den ene av disse gruppene, lett skal finne ut hva som gjelder for dem, og for å muliggjøre forenklinger i saksbehandlingen. Regeltekniske tilpasninger kan for eksempel være aktuelt for spesialister som skal kunne rekrutteres særlig raskt, eller for arbeidstakere som ikke fyller kravene for tillatelse som faglærte, men som bør få tillatelser som varer lenger enn sesongarbeid.

Aktuell informasjon rettet mot ønsket arbeidskraft sammen med et forenklet regelverk vil gi en situasjon hvor søkerne finner fram blant et fåtall oversiktlige alternativer. Det vil innebære en vesentlig lettelse for den enkelte og for arbeidsgiverne. Det forenkler også for forvaltningen og gir godt grunnlag for mer effektiv behandling av søknadene og dermed raskere rekruttering for arbeidsgiverne. Samlet styrker dette bildet av Norge som et land åpent for arbeidsinnvandring.

Krav om tillatelse

Et grunnleggende vilkår er at utlendinger må ha tillatelse for å kunne oppholde seg og arbeide i Norge med mindre det er gjort unntak i regelverket. Det er gjort unntak for arbeidstakere med kortvarige arbeidsforhold i Norge. I enkelte tilfeller er unntaket kombinert med en meldeplikt til politiet. Unntakene omfatter blant annet forskere og tekniske eksperter som skal reparere maskiner mv. Ønske om kontroll for eksempel for å unngå svart arbeid og sosial dumping, gjør at Regjeringen vil holde fast ved hovedprinsippet om tillatelse, men fortsatt med klart angitte unntak. Tidspunktet for når tillatelsen må foreligge, er derimot aktuelt å vurdere.

Flere arbeidsgiverorganisasjoner har foreslått å gi større ansvar til arbeidsgivere ved rekruttering av arbeidstakere og la dem starte i arbeidet uten at utlendingsmyndighetene gir tillatelse på forhånd. Regjeringen ønsker å utvikle en slik ordning, særlig ved rekruttering av høyt kvalifiserte spesialister og nøkkelpersonell. Det vil gi mulighet for rask rekruttering.

En slik ordning kan innebære at arbeidsgiveren kan ansette en faglært arbeidstaker fra et tredjeland når søkeren har slik kompetanse, men at kompetansen ikke prøves på forhånd. Den kan også bygge på at arbeidsgiveren skal tilby lønn over et visst nivå som minst bør tilsvare lønn etter tariff for faglærte/spesialister. For å sikre at ordningen brukes av seriøse arbeidsgivere og for eksempel ikke for å omgå reglene for ufaglært arbeidskraft, kan den gjennomføres ved å stille særlige krav til arbeidsgiverne eller virksomhetene. Alternative krav som kan være aktuelle å vurdere er at virksomhetene

  • er bundet av norsk, landsomfattende tariffavtale,

  • er av en viss størrelse, for eksempel tilsvarende bedrifter med plikt til å opprette arbeidsmiljøutvalg, dvs. minst 50 ansatte,

  • er tilsluttet en norsk arbeidsgiverforening som har attestert at bedriften har kollektive og individuelle avtaler i samsvar med norsk lov,

  • fyller vilkårene etter lov om offentlige anskaffelser, det vil si at de kan legge fram attester for merverdiavgift og skatt og overholder lovbestemte krav innen helse, miljø og sikkerhet.

Det er mulig å gjennomføre en slik ordning ved å forhåndsgodkjenne aktuelle virksomheter. Da vil det ikke være tvil om hvem som kan foreta slike ansettelser før de gjennomføres, og det vil være notoritet over forholdet når Utlendingsdirektoratet skal instruere en utenriksstasjon til å gi visum. Samtidig vil selve forhåndsgodkjenningen innebære saksbehandling og kunne bli et forsinkende ledd. Et alternativ som bør utredes, er å stille de samme vilkårene uten at det foretas en formell godkjenning av arbeidsgiveren eller virksomheten på forhånd. I dette tilfellet foretas den reelle kontrollen av arbeidsgiver/virksomhet og om arbeidstakeren fyller vilkårene, etter at arbeidsforholdet er startet.

Utlendingsmyndighetens etterkontroll kan skje etter innlevering av søknad, om det er aktuelt for arbeidstakeren å skifte arbeidsgiver, ved fornyelse av tillatelsen eller på andre tidspunkter dersom det er grunn til å tro at vilkårene ikke etterleves. Dersom arbeidsgiveren/virksomheten ikke fyller vilkårene for å rekruttere på denne måten, vil arbeidsforholdet måtte opphøre og arbeidstakeren forlate landet. Arbeidsgiveren kan miste en framtidig mulighet til å rekruttere på en slik måte. I tillegg vil arbeidsgiveren kunne ilegges straff etter utlendingslovens straffebestemmelser dersom ordningen åpenbart misbrukes. Fyller arbeidsgiveren vilkårene for å rekruttere, vurderes om øvrige vilkår til arbeidskontrakten eller arbeidstakeren er til stede. Er kravene oppfylt, vil utlendingen få en tillatelse. Er vilkårene ikke oppfylt, blir tillatelse ikke gitt, og utlendingen må forlate landet.

Internasjonale selskaper

En annen gruppe arbeidstakere som Regjeringen mener ikke trenger tillatelse på forhånd, er ansatte i internasjonale selskaper hvor arbeidsoppholdet i Norge er av avgrenset varighet – for eksempel to år, og den ansatte etter oppholdet reiser tilbake eller til en annen virksomhet innen samme konsern. I slike tilfeller bør det være tilstrekkelig med forenklete saksbehandlingsrutiner ved den første tillatelsen og mulighet for arbeidstakeren til å starte arbeidet før vedtak foreligger. Dette kan gjelde både ordinære arbeidstakere og andre som for eksempel hospiterer i virksomheter innenfor samme konsern som ledd i opplæring, erfaringsutveksling eller liknende.

Ansatte i internasjonale selskaper vil stort sett ikke slå seg ned i Norge, men ta med seg sin kompetanse enten hjem eller videre til andre land. Selv om Norge ikke får varig kompetansetilførsel ved enkeltpersonene som oppholder seg og arbeider her en periode, er slike utvekslingsordninger viktige for selskapene og deres vilje til å etablere seg i landet. Enkle ordninger som letter utvekslingen, kan styrke kompetansen innen fagmiljøet generelt i Norge, bidra til viktige arbeidsplasser også for innenlandsk arbeidskraft og generelt bidra til et positivt omdømme av Norge som et godt sted å arbeide.

Søknads- og innreisebetingelser

Faglærte/spesialister og sesongarbeidere fra tredjeland kan søke om første gangs oppholdstillatelse fra hjemlandet eller fra Norge hvis de ellers oppholder seg lovlig her. Det at søkerne kan orientere seg nærmere om arbeidstilbudene letter rekrutteringen.

Faglærte kan også få innvilget arbeidssøkervisum i tre måneder for å undersøke mulighetene for arbeid i Norge. Regjeringen foreslår at det åpnes for å innvilge oppholdstillatelse i inntil seks måneder for dette. Det vil gi borgere fra tredjeland samme søkeperiode som EØS/EFTA-borgere har, og som foreslås for nyutdannete, jf. nedenfor.

Det er viktig å legge til rette for at faglærte/spesialister kan få med seg familien til Norge så snart som mulig etter at tillatelse er gitt. Departementet vil derfor se på mulighetene for fleksible løsninger i denne forbindelsen når man utformer forskrifter til den nye utlendingsloven.

For asylsøkere er det gjort et viktig unntak fra den adgangen faglærte/spesialister har til å søke fra Norge. De som leverer søknad om asyl ved ankomst til Norge, kan ikke fremme søknad om arbeidstillatelse under samme opphold. I Sverige er det foreslått å åpne for at asylsøkere skal gis mulighet til å fremme søknad om arbeid på nærmere bestemte vilkår. 56 Også i andre land er det visse muligheter for at asylsøkere med avslag kan søke om og få innvilget arbeidstillatelse på gitte vilkår.

Det er flere hensyn som taler mot at asylsøkere med avslag på asylsøknaden skal kunne søke om tillatelse til arbeid fra Norge:

  • Dersom man åpner for at asylsøkere skal kunne søke om tillatelse som arbeidsinnvandrere, vil det kunne føre til økte ankomster av asylsøkere, herunder betydelig økte ankomster av søkere med grunnløse asylsøknader. For arbeidssøkere vil det bli mulig å skaffe seg kost og losji på et asylmottak mens man søker jobb. For publikums tillit og oppslutning om asylinstituttet er det av stor betydning at man unngår ordninger som kan stimulere til en økning i antallet grunnløse asylsøknader og misbruk av systemet.

  • De markedsmessige fordelene ved å tillate at faglærte asylsøkere kan søke om tillatelse fra Norge, må veies opp mot de betydelige kostnadene som vil være knyttet til en sannsynlig økning i antallet asylsøkere.

  • Dersom man tillater at asylsøkere med avslag på asylsøknaden fremmer søknad om tillatelse fra Norge, må man regne med at det også er mange som ikke fyller vilkårene for slik tillatelse, som vil fremme søknader. Søknadsbehandlingen vil i seg selv være ressurskrevende.

  • Det vil også kunne åpne for forsøk på å trenere avslagsvedtak og svekke innsatsen for å sikre at utlendinger uten lovlig opphold forlater landet. Det vil kunne gjøre det vanskeligere å motivere til frivillig retur og øke belastningen på politiet som har ansvar for å gjennomføre tvangsreturer.

Regjeringen vil derfor fastholde hovedprinsippet om at asylsøkere med endelig avslag ikke kan søke om tillatelse til å arbeide fra Norge. Gjennom arbeidet med forskriftene til ny utlendingslov er det likevel grunn til å se på muligheten for å utforme regler som gir et visst rom for fleksibilitet for å unngå helt urimelige utslag. En slik mulighet måtte være reservert for asylsøkere som minimum er faglærte, har kjent identitet og ikke har skjult viktige forhold eller medvirket med gale opplysninger i asylsaksbehandlingen.

Konkret arbeidstilbud, alder, vandel og lønn

Grunnlaget for en tillatelse er at søkeren skal arbeide i Norge. Innvandringen skal dekke behovet for arbeidskraft. For at tillatelse skal kunne innvilges etter dagens regelverk, må søkeren som hovedregel ha et konkret tilbud om heltidsarbeid. Dette hovedprinsippet, som er diskutert og stadfestet i Ot.prp. nr. 75 (2006 – 2007), vil Regjeringen videreføre. Det er heller ikke aktuelt å foreslå endringer i alderskravet ved å åpne for at arbeidsinnvandrere under 18 år skal gis selvstendig tillatelse til arbeid i Norge.

Videre følger det av både gjeldende regelverk og Ot.prp. nr. 75 (2006 – 2007) at det ikke skal gis tillatelse hvis det foreligger omstendigheter som gir grunn til å nekte utlendingen innreise, opphold eller arbeid i medhold av andre regler i loven. Et annet viktig prinsipp i gjeldende regelverk er at lønns- og arbeidsvilkår ikke skal være dårligere enn etter gjeldende tariffavtale, regulativ eller det som ellers er normalt for vedkommende sted og yrke, jf. kapittel 5. Regjeringen ønsker å videreføre praksis etter disse bestemmelsene, jf. Ot.prp. nr. 75 (2006 – 2007).

Ikke aktuelt med poengsystem

For å sikre at arbeidsinnvandring først og fremst fyller behovene i arbeidsmarkedet, er det naturlig å videreføre hovedprinsippet i dagens regelverk om at det skal foreligge et konkret arbeidstilbud før tillatelse innvilges. Av samme grunn er det ikke grunn til å innføre tilbudsdrevne ordninger av typen poengsystem, lotteriordning eller liknende. Slike systemer er vanskelig å rette inn mot kompetansebehovene i norsk arbeidsliv. Det er dessuten forbundet med betydelige kostnader å oppholde seg lenge i landet uten inntekt fra arbeid. Tilbudsdrevne ordninger benyttes gjerne når hovedformålet med arbeidsinnvandringen er langsiktig, for eksempel ut fra et ønske om å vokse i folketall, jf. kapittel 9. Slike ordninger benyttes særlig til å rangere en kø av potensielle innvandrere som ønsker seg til landet. Det er mindre aktuelt for Norge hvor den årlige kvoten for faglærte/spesialister utenfor EØS/EFTA-området på 5000 tillatelser hittil ikke har begrenset tilgangen. Dessuten er slike tilbudsbestemte ordninger administrativt krevende.

For å sikre at arbeidsinnvandring bidrar til å fylle arbeidsmarkedets behov for arbeidskraft, ønsker Regjeringen å videreføre den etterspørselsdrevne strategien som har vært ført i Norge så langt, altså at det er bedriftenes og virksomhetenes behov for arbeidskraft som danner grunnlaget for å innvilge tillatelser.

Bestemt arbeid/arbeidssted – type arbeid

Etter gjeldende regelverk skal tillatelser til arbeid som hovedregel være knyttet til et bestemt arbeid og et bestemt arbeidssted. I Ot.prp. nr. 75 (2006 – 2007) foreslås det at tillatelser til faglærte/spesialister skal konkretiseres ved en bestemt type arbeid, jf. kapittel 5. I en ordning hvor arbeidsgivere skal kunne hente arbeidskraft uten at myndighetene foretar en vurdering av kompetansen, er det fortsatt grunn til å kreve at arbeidstakeren blir hos denne bestemte arbeidsgiveren inntil kontroll er foretatt. Det bør være en slik tilknytning for å unngå overgang til ufaglært eller underbetalt arbeid hos en annen arbeidsgiver etter kort tid.

Fortrinnsrett – kvoteordninger for arbeidstakere

Med utgangspunkt i målet om å sikre høy sysselsetting og lav ledighet har den innenlandske arbeidskraften fortrinnsrett til ledige stillinger. Videre gjelder det et prinsipp om fortrinnsrett for EØS/EFTA-borgere innenfor det felles europeiske arbeidsmarkedet.

Det er ikke utformet noe generelt krav til hvordan fortrinnsretten skal håndteres i praksis. Dette kan enten skje gjennom påbud om at det skal foretas en arbeidsmarkedsmessig behovsvurdering fra myndighetenes side i hver enkelt sak eller i form av kvoter for bestemte søkerkategorier. I Ot.prp. nr. 75 (2006 – 2007) videreføres begge ordningene for arbeidstakere. To typer kvoteordninger praktiseres i dag; den generelle nasjonale kvoten for faglærte/spesialister og en spesiell fylkesbasert kvoteordning for sesongarbeid i landbruket, jf. kapittel 5.

Ved bruk av generelle kvoteordninger for faglærte eller spesielle kvoteordninger for en bransje som sesongarbeid i landbruket, stilles ingen krav om utlysning av aktuelle stillinger gjennom Arbeids- og velferdsetaten eller EURES (Det europeiske arbeidsformidlingsnettverket). Begrunnelsen for bruk av disse kvoteordningene er at man generelt har vurdert og konkludert med at det foreligger et behov innenfor det aktuelle kompetansenivået eller bransjen og at rekruttering av utenlandsk arbeidskraft kan skje innenfor de fastlagte rammene uten at dette generelt kommer i konflikt med fortrinnsretten.

Andre land har valgt eller vurderer ulike løsninger. Erfaringer viser at arbeidsgivere generelt prioriterer innenlandsk arbeidskraft hvis slik arbeidskraft med riktig kompetanse er tilgjengelig. EØS/EFTA-borgere som er i landet, kan registrere seg som arbeidssøkere og på den måten være tilgjengelige for arbeidsgivere. Regjeringen legger til grunn at praksis på dette området videreføres. Kvotenes størrelse vil bli gjenstand for kontinuerlig vurdering ut fra behovene i arbeidsmarkedet, tilgangen på innenlandsk arbeidskraft og tilgangen på arbeidskraft fra EØS/EFTA-arbeidsmarkedet. I den sammenhengen er det viktig å følge utviklingen med hensyn til fortrinnsretten.

Returforutsetning – varig opphold

En tillatelse kan enten gi grunnlag for varig opphold i Norge eller forutsette at utlendingen skal reise ut av Norge hvis grunnlaget for oppholdet bortfaller. Personer som får tillatelse som faglært/spesialist, får en tillatelse som danner grunnlag for varig opphold, jf. kapittel 5.

Tillatelser som gis til andre grupper som sesongarbeidstakere, ufaglærte fra Barentsregionen og tjenesteytere, danner ikke grunnlag for varig opphold. Personer med slike tillatelser skal forlate Norge når tillatelsene løper ut. Ved vurderingen av søknader om slike tidsbegrensete arbeidsopphold blir det foretatt en vurdering av sannsynligheten for at søkeren vil returnere etter endt tillatelse. Da er det både relevant å legge vekt på søkerens individuelle forhold og de generelle forholdene i det landet eller området søkeren kommer fra.

Regjeringen vil videreføre gjeldende politikk på dette området. De som får tillatelse, må fylle lovens intensjon om retur dersom de ikke har et oppholdsgrunnlag her. Returforutsetningen for den enkelte søkeren må derfor fortsatt prøves dersom søknaden gjelder en tillatelse som ikke danner grunnlag for varig opphold i Norge.

Tilrettelegging for arbeid etter studier

Regjeringen vil gi større mulighet for utenlandske studenter i Norge til å søke arbeid og få tillatelse etter endt utdanning. Nyutdannete fyller vilkårene for å få en tillatelse som minst faglært. Det er ønskelig at deres mulighet til å benytte utdanningen her blir mer reell enn etter gjeldende regelverk.

Søknad om arbeidstillatelse må etter dagens regelverk leveres inn senest en måned før studietillatelsen utløper. Dersom søkeren ikke har skaffet seg et jobbtilbud innen dette tidspunktet, må vedkommende forlate Norge ved tillatelsens utløp og eventuelt søke om ny tillatelse fra hjemlandet. I enkelte bransjer er det stor rift om de flinkeste studentene, slik at noen får tilbud om arbeid før studiet er avsluttet. For mange studenter vil det være naturlig å intensivere jakten på fast arbeid etter siste eksamen. I et rekrutteringsperspektiv vil derfor en tillatelse etter studiet for å søke etter arbeid, kunne øke antallet nyutdannete som blir igjen etter utdanningen.

Regjeringen mener at nyutdannete som kan dokumentere at de har ervervet en kompetanse minst som faglært under oppholdet i Norge, skal kunne få tillatelse i inntil seks måneder mens de søker relevant arbeid (arbeidssøkerperiode). Tillatelsen skal gi utlendingen anledning til å arbeide full tid som ufaglært samtidig som vedkommende får tid til å søke arbeid i tråd med utdanningen. De som ikke skaffer seg slikt arbeid i løpet av arbeidssøkeperioden, må forlate landet. En slik ordning vil gjøre muligheten til å søke kvalifisert arbeid etter endte studier mer reell enn etter gjeldende regelverk og synliggjøre at Norge ønsker at flest mulig kvalifiserte nyutdannete skal kunne bli boende som arbeidsinnvandrere.

En slik endring av regelverket vil utvide rekrutteringsmulighetene for arbeidsgivere. Disse arbeidssøkerne har gjennom studietiden opparbeidet en tilknytning til Norge og har hatt mulighet til å etablere nettverk her. De har økt sine muligheter på det norske arbeidsmarkedet fordi de kjenner norske forhold og har lært seg norsk.

Utenlandske studenter er en sammensatt gruppe, også når det gjelder finansiering av studiene. Noen er selvfinansierte, mange kommer på ulike utvekslingsprogrammer, gjennom kulturavtaler eller med andre typer stipend. En spesiell gruppe er studenter omfattet av den såkalte kvoteordningen som har stipend fra Statens lånekasse for utdanning. Kvoteordningen har flere formål. Den skal

  • tilføre utenlandske studenter fra visse land kompetanse,

  • knytte institusjoner og næringsliv i studentenes hjemland til det globale kunnskapssamfunnet,

  • styrke norske institusjoners internasjonale samarbeid.

Kvoteordningen omfatter 1100 plasser pr. år. Av disse er 800 for studenter fra utviklingsland og 300 for studenter fra landene på Vest-Balkan og land i Øst-Europa og Sentral-Asia. Det betyr at det til enhver tid kan oppholde seg inntil 1100 studenter innenfor ordningen ved norske utdanningsinstitusjoner. De fleste plassene gjelder studier på masternivå eller høyere.

Studenter omfattet av kvoteordningen, som reiser til hjemlandet etter endt utdanning og har nødvendig dokumentasjon, kan etter ett år der søke om å få lånet ettergitt. Dersom de kommer tilbake til Norge før det har gått ti år etter endt utdanning, vil lånet bli «gjenopplivet». Norske myndigheter forsøker ikke å følge med på om de reiser til andre land etter at lånet er ettergitt. Hittil har om lag halvparten av studentene på kvoteordningen dokumentert opphold i hjemlandet etter ett år, størst andel fra utviklingsland. 57

Denne ordningen med ettergivelse av lån vil fortsatt være et insitament til sirkulær migrasjon. Dersom nyutdannete kvotestudenter likevel ønsker å bli i Norge for å arbeide, bør de få samme mulighet som andre utenlandske studenter til å søke arbeid etter endt utdanning. Også de som finansierer studiet via kulturavtaler eller stipend fra Norges forskningsråd, bør kunne få den muligheten.

En tilsvarende ordning til å søke arbeid bør også omfatte forskere, kulturformidlere mv. som kan regnes som faglærte når de søker slikt arbeid etter endt opphold på opprinnelig grunnlag, i utgangspunktet gjerne finansiert med egne midler, eventuelt supplert med inntekt fra deltidsarbeid.

Forbedringer for familier

Når arbeidstakere tar med seg sin familie eller familien kommer senere, oppstår spørsmålet om hva slags tillatelse familien skal gis. I gjeldende regelverk eksisterer et prinsipp om avledet status, det vil si at familien ikke skal gis mer vidtgående rettigheter enn hovedpersonen. Får hovedpersonen en oppholdstillatelse med adgang til å arbeide deltid, begrenses familiens rettigheter til arbeid tilsvarende. I praksis slår dette særlig uheldig ut for studentfamilier. Regjeringen mener det er grunn til å endre dette. Familiemedlemmer som ikke skal bruke tid på studier og som derfor har anledning til å arbeide full tid, bør få mulighet til det. De kan da delta i større grad i arbeidslivet, noe som vil være positivt både for samfunnet og den enkelte. Det kan også bedre den økonomiske situasjonen for studentfamilien og bidra til at Norge oppfattes som et mer attraktivt land å studere i.

12.2.2 EØS-regelverket

Ot.prp. nr. 75 (2006 – 2007) inneholder ikke forslag til nye bestemmelser om EØS/EFTA-borgere. Bakgrunnen for dette er arbeidet knyttet til direktiv 2004/38/EF som gir EU-borgere og deres familiers rett til å bevege seg fritt i EU-området, jf. kapittel 5.

Ved gjennomføringen av direktivet vil det ikke lenger være aktuelt med oppholdstillatelser for EØS-borgere, men det vil eventuelt bli innført en registreringsordning og en ordning med oppholdskort for familiemedlemmer. I tillegg til disse administrative forenklingene vil også ordningen med permanent opphold etter fem år innebære forenklinger både for de personene det gjelder og for forvaltningen.

Overgangsordningen for arbeidstakere fra Estland, Litauen, Latvia, Polen, Den tsjekkiske republikk, Slovakia, Slovenia og Ungarn løper fram til 1. mai 2009. Tilsvarende overgangsordninger for arbeidstakere fra Bulgaria og Romania løper fram til 1. januar 2009 med mulighet for forlengelse i inntil tre år. Hovedbegrunnelsen også da Bulgaria og Romania skulle innlemmes i EØS, var å bidra til ryddige og gode arbeidsforhold og hindre useriøse aktører i arbeidsmarkedet. Mange av tiltakene mot sosial dumping er iverksatt, mens enkelte fortsatt er under gjennomføring, jf. kapittel 7. Ved utgangen av 2008 vil handlingsplanen mot sosial dumping ha vært virksom så lenge at de fleste tiltakene vil være på plass. Det drøftes derfor med partene i arbeidslivet å avvikle overgangsordningene med alle EØS-land fra 1.1.2009. Bulgaria og Romania vil bli gitt en særskilt vurdering.

Nytt regelverk i samsvar med direktiv 2004/38/EF og opphevelse av overgangsordningene vil innebære langt enklere rutiner for borgere fra EØS-området. Disse vil ikke lenger trenge tillatelser, men kan reise inn i landet og begynne å arbeide med en gang de har en arbeidsavtale. Det vil gjøre rekrutteringen av arbeidskraft i EØS-området enklere enn i dag.

Tredjelandsborgere som har fast opphold i et EØS/EFTA-land, kan arbeide i Norge som ledd i en tjenesteyting. Trenger de individuell arbeidstillatelse, må de søke etter regelverket for tredjelandsborgere. En forenkling av tredjelandsborgernes tilgang til arbeid i Norge, vil også komme denne gruppen til gode.

I EU skjer det også en drøfting av arbeidskraftinnvandring fra tredjeland, jf. nærmere omtale i kapittel 9. Innvandring fra tredjeland er ikke en del av EØS-avtalen. EU-landenes regulering vil likevel ha stor betydning når Norge utformer egne regler. Regjeringen vil derfor følge nøye med i utviklingen i EU på dette feltet.

12.2.3 Forslag knyttet til regelverket

Regjeringen vil etablere et mer oversiktlig regelverk for arbeidsinnvandring fra land utenfor EØS/EFTA-området og vil redusere antallet arbeidstakergrupper i regelverket vesentlig. Det vil også i framtiden være arbeidstakere på minst faglært nivå som gis rett til tillatelser som kan danne grunnlag for varig opphold. Adgangen til arbeidsmarkedet for ufaglærte arbeidsinnvandrere fra tredjeland vil bare gjelde begrensete grupper som sesongarbeidstakere og enkelte grupper i særlige geografiske områder innenfor enkelte næringer eller eventuelt som ledd i bistandsprosjekter. For øvrige vil det eventuelt også gjelde en nærmere regulert adgang til arbeidsmarkedet for tjenesteytere og selvstendig næringsdrivende.

De viktigste gruppene

De viktigste gruppene fra land utenfor EØS/EFTA-området som regelverket skal legge til rette for er følgende:

  1. Høyt kvalifiserte spesialister og nøkkelpersonell defineres som personer med tilbud om lønn over et visst beløp. Det kan settes et beløp eller knyttes til tarifflønn. Dette vil bli drøftet med partene i arbeidslivet. Arbeidsgivere som oppfyller visse vilkår, skal kunne rekruttere direkte og la arbeidstakerne starte i arbeidet før tillatelse foreligger. Tillatelsen bindes til den aktuelle arbeidsgiveren for å unngå at det oppstår rene rekrutteringsselskaper hvor arbeidstakerne overføres til andre arbeidsgivere og andre arbeidsvilkår etter kort tid. Tillatelsen gir grunnlag for familiegjenforening og varig opphold. Det foretas kontroll av lønnsnivået, men ikke av formell kompetanse. Det skjer ingen arbeidskraftsmessig vurdering når rekrutteringen skjer innenfor den fastsatte kvoten.

  2. Faglærte defineres som arbeidstakere med minst yrkesutdanning på norsk videregående skoles nivå eller tilsvarende realkompetanse og personer med spesielle ferdigheter. Arbeidsgivere som oppfyller samme vilkår som under a, kan rekruttere disse direkte og la arbeidet starte før tillatelse foreligger. Kontroll av vilkår for tilsetting som faglært, herunder søkerens kompetanse og lønnsnivå, skjer ved søknad om tillatelse. Ved tilsetting hos andre arbeidsgivere eller når arbeidsgivere ikke ønsker å rekruttere direkte i gruppene a og b, følges dagens ordning for faglærte/spesialister hvor tillatelse må foreligge før arbeidets start. Tillatelsene gir grunnlag for familiegjenforening og varig opphold. Det foretas ingen arbeidskraftsmessig vurdering for tillatelser innenfor den fastsatte kvoten.

  3. Nyutdannete: Utlendinger fra tredjeland med avsluttet utdanning i Norge skal kunne få arbeidstillatelse i inntil 6 måneder, uansett type jobb, mens de søker relevant arbeid for å komme i gruppe a eller b. Nyutdannete innenfor den såkalte kvoteordningen for studenter fra utviklingsland mv. får samme mulighet dersom de ønsker å bli boende i Norge for å arbeide. De må da betale tilbake lånet i Statens lånekasse for utdanning på vanlige vilkår. Forskere, kulturarbeidere mv. på minst faglært nivå som har avsluttet opprinnelig opphold og som søker arbeid som faglært eller spesialist, vil også bli omfattet av denne arbeidssøkerordningen

  4. Sesongarbeidstakere må ha tillatelse før arbeidets start, som i dag. Den gis for inntil seks måneder og gir ikke grunnlag for familiegjenforening eller varig opphold. For søkere omfattet av kvote foretas ingen arbeidskraftsmessig vurdering.

  5. Ufaglærte: Her stilles ingen krav til kompetanse. Ufaglærte omfatter i dag i første rekke sesongarbeidstakere. I tillegg kan borgere fra Barentsregionen på visse vilkår ta arbeid. Det foreslås å innføre ufaglærte som egen generell gruppe som kan gis midlertidig tillatelse etter at departementet har gitt retningslinjer for hvilke geografiske områder eller næringsområder dette skal gjelde.

Regjeringen vil innføre en ordning som gir større ansvar for arbeidsgiver og mulighet til å ansette arbeidskraft fra gruppene a og b uten myndighetenes tillatelse på forhånd. Regelverket må åpne for å stille vilkår til arbeidsgiverne, eventuelt også for godkjenningsordninger, muliggjøre reelle etterkontroller og gi sanksjonsmuligheter ved brudd på vilkår og misbruk av ordningen.

Tabell 12.1 oppsummerer hvordan grunnlaget for familiegjenforening og varig opphold fordeler seg mellom de fem hovedgruppene. Gruppe a og b får tillatelse som gir grunnlag for familiegjenforening og varig opphold, mens gruppe d og e ikke får det.

Tabell 12.1 Grunnlaget for varig opphold og familiegjenforening i de fem hovedgruppene

  Grunnlag for
varig opphold familiegjenforening
a) Høyt kvalifiserte og nøkkelpersonell JA JA
b) Faglærte JA JA
c) Nyutdannete arbeidssøkere NEI1 JA2
d) Sesongarbeidstakere NEI NEI
e) Ufaglærte NEI NEI

1 Selve tillatelsen til å søke arbeid gir ikke grunnlag for varig opphold, men en overgang til gruppe a eller b vil gi det.

2 Det forutsettes at familier som allerede er her, kan få bli i søkeperioden, men tillatelsen til å søke arbeid gir ikke grunnlag for familiegjenforening for familie som ikke er i Norge.

Øvrige forslag til endringer i utlendingsregelverket er følgende:

  • Ansatte arbeidstakere og hospitanter i internasjonale selskaper kan få første tillatelse for inntil to år og starte i arbeidet før tillatelsen foreligger.

  • Perioden arbeidssøkere på minst faglært nivå kan oppholde seg i Norge for å søke arbeid utvides fra dagens arbeidssøkervisum for inntil tre måneder til oppholdstillatelse i seks måneder. Det gir disse tredjelandsborgerne samme mulighet som EØS/EFTA-borgere og som her foreslås for nyutdannete.

  • Tiltak for raskere behandling av familiegjenforening med arbeidsinnvandrere vil bli vurdert.

  • Regjeringen ønsker å gi familie til studenter mulighet for heltidsarbeid og ikke bare tilsvarende tillatelse til arbeid som studenten har (deltid).

  • Det drøftes med partene i arbeidslivet å avvikle overgangsordningene med alle EØS-land fra 1.1.2009. Bulgaria og Romania vil bli gitt en særskilt vurdering.

12.3 Informasjon, søknadsprosedyrer og organisering

12.3.1 Informasjon

Bedre tilgjengelig og mer samordnet informasjon om forhold som berører alle former for arbeidsinnvandring er et prioritert område for Regjeringen. I St.prp. nr. 1 (2007 – 2008) for Arbeids- og inkluderingsdepartementet slås det fast at:

«(D)epartementet vil utvikle en strategi for å samordne og gjøre bedre tilgjengelig informasjon knyttet til rettigheter og plikter for utenlandske arbeidstakere og virksomheter som skal jobbe i Norge, og for norske arbeidsgivere som ønsker å benytte utenlandsk arbeidskraft.»

Departementet vil arbeide videre med utviklingen av en slik strategi, blant annet basert på de forslagene og tiltakene som omtales i dette kapitlet. Det vil danne grunnlaget for den videre oppfølging og konkretisering av strategien. Bedre og mer samordnet informasjon i tilknytning til alle former for arbeidsinnvandring forutsetter innsats på flere områder, også utover det som gjelder rettigheter og plikter for arbeidstakere og arbeidsgivere.

Informasjonsbehov og -kanaler

Behovet for informasjon varierer mellom ulike grupper og situasjoner:

  • Utenlandske arbeidstakere som søker arbeid i Norge.

  • Arbeidsgivere i Norge som søker arbeidskraft i utlandet.

  • Arbeidstakere med jobb og tillatelse, som befinner seg her.

  • Arbeidsgivere som har rekruttert og ansatt utenlandsk arbeidskraft.

Tilsvarende behov for informasjon gjelder også for utenlandske tjenesteytere som får oppdrag i Norge, og for dem som kjøper tjenester av disse.

Før en arbeidstaker begynner en søknadsprosess om arbeidstillatelse, vil de trenge informasjon om Norge, jobbmuligheter og aktuelle arbeidsgivere, lønn og arbeidsvilkår, mv. Slik informasjon om arbeidsmarkedet er grunnleggende for en vellykket rekruttering av ønsket arbeidskraft. I tillegg etterspørres gjerne informasjon om tilbudet av ulike typer offentlige tjenester, skatt, om boligmarkedet og andre sentrale rammebetingelser for et liv i Norge, jf. kapittel 13.

Videre har både arbeidstakere og eventuelt arbeidsgivere som ønsker å rekruttere utenlandsk arbeidskraft, behov for informasjon om blant annet vilkår for arbeidstillatelse og søknadsprosedyrer, godkjenning av utdanning, og rettigheter og plikter generelt, mv. Tilsvarende vil langt på vei også gjelde for utenlandske tjenesteytere og for dem som kjøper tjenester av disse.

Informasjon om vilkår og søknadsprosess for arbeidstillatelse er spesielt viktig i en tidlig fase. Informasjonsinnhenting om slike forhold løper parallelt med at man orienterer seg om situasjonen på arbeidsmarkedet. Dersom arbeidsgiver eller arbeidstaker konkluderer med at kostnadene ved å søke er for høye, eller at det eksisterer barrierer som vil gjøre det vanskelig å skaffe arbeidstillatelse, kan det bety at de ikke går videre i prosessen. Mangelfull informasjon kan også bidra til at arbeidssøker eller arbeidsgiver oppfatter prosessen som mer kompleks enn den faktisk er, eller at den tar lengre tid enn nødvendig.

Som omtalt i kapittel 6 finnes det i dag mange ulike kanaler eller kilder som tilbyr informasjon til de forskjellige aktørene. Samlet tilbys det mye informasjon, og på noen felter er denne tilstrekkelig. Mange opplever at det kan være vanskelig å orientere seg i den tilgjengelige informasjonen, spesielt med tanke på hvor man finner den og hvilken type informasjon som er relevant i det enkelte tilfellet. I tillegg er det ønskelig med mer informasjon på andre språk enn norsk.

Dette kommer klart fram i en brukerundersøkelse om nyankomne innvandreres informasjonsbehov utført av Statskonsult. 58 Arbeidstakere fra land innenfor EØS/EFTA-området bruker egne nettverk som den viktigste informasjonskanalen for arbeid og arbeidsbetingelser i Norge ifølge undersøkelsen. De ønsker mer informasjon tilgjengelig i skriftlig form på offentlige kontorer, gjerne på eget språk, og på internett. Systemet i Norge oppleves som byråkratisk og lite rasjonelt. Til tross for god service, kan det være mangel på relevant kunnskap i offentlige etater.

Faglærte/spesialister fra land utenfor EØS/EFTA bruker i større grad internett som informasjonskilde enn andre arbeidsinnvandrere. De etterlyser blant annet lettere tilgjengelig offentlig informasjon og en samlet oversikt over hele søknads- og etableringsprosessen i Norge. Informasjonen bør finnes på engelsk. I tillegg til internett spiller ulike typer rekrutteringsfirma og formidlingsagenter, både i hjemlandet og i Norge, en viktig rolle som informasjonskilde.

Arbeidsgivere opplever mye av det samme: Offentlig informasjon er for fragmentert og lite tilgjengelig. For lite er oversatt til aktuelle språk, og systemet oppfattes som uoversiktlig og komplisert. De etterlyser ordninger hvor flere tjenester kan utføres på samme sted, for eksempel hos Arbeids- og velferdsetaten. Videre er det ønske om egen nettportal for arbeidsgivere som ansetter utenlandsk arbeidskraft.

Sentrale offentlige etater som Utlendingsdirektoratet, politiet, Arbeids- og velferdsetaten, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, Arbeidstilsynet, Skatteetaten, Brønnøysundregistrene og Tollvesenet satser alle på internett som hovedkanal for sin informasjonsvirksomhet. De fleste har også en form for direkte informasjonsvirksomhet til publikum via spesielle svartjenester (telefon, e-post) og «over skranken». Etatene gir uttrykk for at det er rom for betydelige forbedringer, ikke minst når det gjelder oversettelse til ulike språk og generell tilgjengelighet.

I sin oppsummering av brukerundersøkelsen anbefaler Statskonsult følgende tiltak:

  • Berørte offentlige etater, og i særdeleshet ledelsen i disse, må gi høyere prioritet til informasjon, kommunikasjon og service til nyankomne arbeidsinnvandrere.

  • Mer informasjon på flere språk.

  • Bedre informasjon om språkopplæring.

  • Økt vekt på helhetlig informasjon.

  • Mer informasjon om tillatelser, lønn og skatt.

  • Større variasjon i bruk av informasjonskanaler, ikke bare internett.

  • Videreutvikling av internettportaler.

  • Styrket førstelinjetjeneste.

For noen av disse tilrådingene er det allerede iverksatt konkrete tiltak, jf. beskrivelsen av nytt servicesenter for arbeidsinnvandrere i kapittel 6.

Utlendingsdirektoratet har igangsatt et prosjekt for å kartlegge hvilken informasjon potensielle arbeidstakere trenger for å velge Norge som arbeidssted, og gjennom hvilke kanaler de ønsker denne informasjonen. Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI – tidligere Statskonsult) gjennomfører prosjektet på oppdrag fra Utlendingsdirektoratet.

Generelt kan informasjon om arbeidsinnvandring grovt sett deles i to. Første del gjelder søkeprosessen både for arbeidstakere og arbeidsgivere, eventuelt også tjenesteytere. For disse er det særlig aktuelt å bruke utenriksstasjonene, EURES, rekrutteringsfirmaer og ulike nettportaler. Andre del gjelder rettigheter og plikter for dem som arbeider i Norge, og arbeidsgivere og oppdragsgivere som har rekruttert fra utlandet. Her er det en spesiell utfordring å skaffe seg oversikt over regelverk og ordninger. I det følgende drøftes mulige tiltak på begge områder.

Utenriksstasjonene som informasjonskanal

Utenriksstasjonene er en viktig del av førstelinjetjenesten i utlendingsforvaltningen. Utenriksstasjonene mottar i mange tilfeller søknader om arbeidstillatelse, og enkelte stasjoner har også kompetanse til å innvilge søknader om arbeidstillatelse som faglært/spesialist når det ikke er tvil om at vilkårene er oppfylt. Tilbakemeldinger fra flere arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner viser at det kan være behov for å vurdere om norske myndigheter bør være mer aktive for å informere utenlands om mulighetene for arbeid i Norge. Det etterlyses bl.a. en informasjonsstrategi som kan bidra til å framheve Norges komparative fortrinn, vårt behov for arbeidskraft og hvordan man går fram dersom man ønsker seg til Norge. En slik strategi vil ikke frata norsk næringsliv det selvstendige ansvaret det har for å markedsføre jobbmuligheter i Norge ved behov.

På bakgrunn av den viktige rollen utenriksstasjonene allerede spiller, er det naturlig å vurdere om de bør tillegges en enda mer framtredende rolle. Det kan legges mer ressurser i informasjonsarbeidet som utføres, spesielt i særlig aktuelle land, slik det allerede er gjort i land som Polen og Tyskland. Det kan for eksempel vurderes om de i større grad skal være en rådgivningskanal for arbeidssøkere som ønsker å arbeide i Norge og norske arbeidsgivere som har behov for kvalifisert arbeidskraft. Erfaringer viser at en slik strategi bør kobles mot arbeidsgivernes behov og ledige stillinger i Norge. Strategien bør derfor samordnes med annen Norges-informasjon og med det som gjøres via EURES.

Som grunnlag for det videre arbeidet kan det være hensiktsmessig med et pilotprosjekt, hvor enkelte aktuelle ambassader tillegges et særlig ansvar for å fremme Norge som et godt land å bo og arbeide i. I denne sammenhengen er det aktuelt å starte opp med ambassader i land som allerede har mange arbeidsinnvandrere i Norge, og land med stort arbeidsmigrasjonspotensial.

EURES og Arbeids- og velferdsetatens rolle

Det europeiske arbeidsformidlingsnettverket, EURES, er viktig for spredning av informasjon om situasjonen på nasjonale arbeidsmarkeder, ledige stillinger i alle EØS-land og CV-er fra mobile arbeidssøkere. Informasjon gjøres gjennom dette systemet tilgjengelig på alle EØS/EFTA-språk, jf. kapittel 4.

Erfaringene fra EURES er at generell informasjon om arbeidsmuligheter i Norge ikke er tilstrekkelig for å tiltrekke seg ettertraktet arbeidskraft. Informasjon om reelle stillinger og praktiske råd og veiledning er viktig for arbeidssøkere som sier de gjerne vil til Norge for å jobbe.

EURES satser målrettet på informasjon og veiledning til både arbeidsgivere og arbeidssøkere. Videre bruker EURES media systematisk for å gjøre arbeidsgivere oppmerksom på EURES sine rekrutteringstjenester. Formidlingsbistanden gjennom EURES til norske arbeidsgivere er styrket gjennom flere EURES-konsulenter, jf. kapittel 4. Personell fra EURES er også mye brukt som foredragsholdere og eksperter.

I Norge driver Arbeids- og velferdsetaten EURES. Arbeids- og velferdsetaten er myndighetenes organ for gjennomføringen av arbeidsmarkedspolitikken både nasjonalt og internasjonalt innenfor EØS. Etaten har et generelt koordineringsansvar for informasjon om arbeidsformidling til arbeidssøkere og arbeidsgivere. En informasjons- og rekrutteringsstrategi for utenlandsk arbeidskraft med utgangspunkt i Arbeids- og velferdsetatens rolle er et godt utgangspunkt siden europeiske land trolig vil være hovedarena for rekruttering av slik arbeidskraft i mange år. En forankring av et samlet overordnet ansvar i Arbeids- og velferdsetaten markerer også at arbeidsinnvandringspolitikken er en integrert del av Regjeringens strategi for arbeid og velferd. Dette vil gi Arbeids- og velferdsetaten god mulighet til å balansere hensyn mellom det innenlandske arbeidsmarkedet på den ene siden og arbeidsinnvandringen på den andre siden. Flere arbeidsgivere har også uttrykt et ønske om økt ansvar til Arbeids- og velferdsetaten, jf. Statskonsults brukerundersøkelse som er omtalt ovenfor.

I lys av det ansvaret Arbeids- og velferdsetaten allerede har for informasjon om arbeidsformidling innenfor EØS/EFTA-området, er det naturlig å gi etaten et koordineringsansvar for informasjon også overfor innvandring fra tredjeland. De konkrete arbeidsoppgavene knyttet til koordineringsansvaret og arbeidsdelingen med andre sektorer vil bli vurdert nærmere. Det er behov for å avklare nærmere samspillet med andre aktører for å sikre at det tas et totalgrep som også omfatter oppdragsgivere og oppdragstakere for tjenesteleveranser. Uklare ansvarsforhold når det gjelder koordineringen av informasjon som gjelder alle former for arbeidsinnvandring, må unngås.

Informasjonsbasen i EURES kan også benyttes av personer fra tredjeland. Behovet for nye målrettede tiltak, som også skal bidra til at EURES i større grad kan brukes av søkere fra tredjeland, vil bli vurdert nærmere.

Nettbasert informasjon

Som nevnt i kapittel 6, inneholder mange nettsteder informasjon om norske samfunnsforhold og det norske arbeidsmarkedet, og om søknadsprosessen. Det er et mål å presentere informasjonen på en mer helhetlig og brukervennlig måte. Bedre samordning og forenkling av informasjonen som ulike instanser har lagt ut på nettet, er et aktuelt tiltak for å lette rekrutteringen av utenlandsk arbeidskraft.

Regjeringens mål er å skape et informasjonssamfunn for alle, jf. St.meld. nr. 17 (2006 – 2007) Eit informasjonssamfunn for alle. I meldingen vises det bl.a. til Soria-Moria-erklæringen der det er en uttalt ambisjon å gjøre Norge til en ledende kunnskaps- og IKT-nasjon. Det blir framhevet at « det skal satses på «universell utformet teknologi og en offensiv IKT-politikk i offentlig sektor.»

Den viktigste nettsiden for å informere utenlandske arbeidstakere om jobbmuligheter i Norge og norske arbeidsgivere om rekruttering av utenlandsk arbeidskraft fra EØS/EFTA-området er www.eures.no. Innbyggerportalen Minside, www.norge.no, og næringslivsportalen Altinn, www.altinn.no, er eksempler på portaler som bl.a. har som mål å gi brukerne enkel og samordnet tilgang til offentlig informasjon og offentlige elektroniske tjenester. Den engelskspråklige, utadrettede versjonen av innbyggerportalen er Norgesportalen, www.norway.no. Innholdet er tilpasset brukere som ønsker informasjon om norske samfunnsforhold og informasjon om offentlige etater på engelsk. Utlendingslovgivning og søknadsprosedyrer er i første rekke omtalt på www.udi.no. Det vises for øvrig til kapittel 6 for andre relevante nettsider.

Internett har gjort terskelen for å rendyrke budskap fra det offentlige på egne nettsteder og portaler meget lav. Dette er positivt så lenge brukeren vet hvilken portal som innehar den informasjonen en søker. Samtidig kan det være en kilde til frustrasjon og forvirring når det gjelder å finne fram til hvilken nettportal som inneholder den informasjonen brukeren søker etter. Nettportalene har dessuten navn og design av svært ulik karakter. Det er ingen standarder for utforming av offentlige nettsteder. Konsekvensene av dette er blant annet at den offentlige informasjonen kan framstå som fragmentert og vanskelig å finne fram i. Regjeringen vil derfor utrede muligheten for å utvikle en helhetlig og overordnet nettportal rettet mot utenlandske arbeidssøkere og arbeidsgivere som ønsker å rekruttere fra utlandet. Nettportalen bør tilsvarende rettes mot utenlandske tjenesteytere som får oppdrag i Norge, og for dem som kjøper tjenester av disse.

En særskilt portal for arbeidsinnvandring rettet mot både arbeidstakere og arbeidsgivere, herunder forhold som gjelder tjenesteytere, bør være en portal som primært er en oversiktlig og dekkende veiviser til de ulike nettstedene hvor den mest oppdaterte og utfyllende informasjonen til enhver tid befinner seg. I tillegg bør nettportalen inneholde informasjon levert av andre aktuelle instanser, men mer kortfattet og generell informasjon enn det som er å finne under de aktuelle nettstedene som driftes av andre faginstanser. Informasjonen bør også tilrettelegges slik at den er tilpasset søkernes varierende kunnskapsnivå om regelverk mv.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet vil i samarbeid med Nærings- og handelsdepartementet, Finansdepartementet og Kunnskapsdepartementet ta initiativ til at det utredes nærmere hvilken organisering en slik nettportal skal ha, herunder hvem som bør ha ansvaret for utvikling og drift av en felles nettportal. De viktigste faginstansene og bidragsyterne vil være:

  • Arbeids- og velferdsetaten

  • Utlendingsdirektoratet

  • Politiet

  • Arbeidstilsynet

  • Skatteetaten

  • Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

  • Tollvesenet

  • Brønnøysundregistrene/Altinn

  • Statens autorisasjonskontor for helsepersonell og andre godkjenningsmyndigheter for yrkeskvalifikasjoner mv.

  • NOKUT – Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen

Ansvaret for at det faglige innholdet i informasjonen er korrekt, oppdatert og foreligger på flere språk, bør følge faginstansen i tråd med det generelle sektoransvaret. Hvordan dette kan ivaretas på en hensiktsmessig måte vil bli vurdert videre i samråd med de berørte faginstansene. Utredning av en felles nettportal for informasjon bør også ses i sammenheng med en eventuell etablering av et kontaktpunkt for tjenestetilbydere, jf. omtale nedenfor.

Mest mulig utadrettet informasjon om Norge og om mulighetene til å kunne arbeide og bosette seg her bør også finnes på www.norway.no, med lenker til den nye nettportalen og eventuelt andre aktuelle sider. I tillegg vil det være aktuelt å gi noen etater et samleansvar for relevant informasjon på nivået under den nye nettportalen. Dette kan for eksempel gjelde Integrerings- og mangfoldsdirektoratets ansvar for koordinering av informasjon om bo og levekår generelt, samt informasjon om relevante offentlige tjenester i et integreringsperspektiv for nyankomne innvandrere, jf. nedenfor.

Etter hvert som mulighetene til å søke om tillatelse elektronisk utvides, vil det være nærliggende å se informasjonsbehov og portal for elektronisk søknad i sammenheng, jf. avsnitt 12.3.2.

Informasjon til nyankomne arbeidsinnvandrere

I tillegg til det ansvaret arbeidsgiverne har til å gi informasjon og opplæring til nyankomne arbeidsinnvandrere, er det viktig å sikre at de får ytterligere nødvendig informasjon om rettigheter og plikter i arbeidslivet generelt, for eksempel informasjon knyttet til velferdsordninger mv. For å sikre at informasjonen gis uavhengig av internettilgang, språkkunnskaper i norsk og engelsk, eller kjennskap til offentlige etater og ulike nettportaler, kan det være hensiktsmessig med en egen startpakke med skriftlig informasjon om nøkkelspørsmål ved arbeid og opphold i Norge. En slik startpakke vil også kunne inneholde en oversikt over og veiledning i hvor interesserte kan finne mer detaljert informasjon. Videre bør den oversettes til aktuelle språk som arbeidsinnvandrere forstår, oppdateres årlig og også finnes på Internett. Det vil være aktuelt å trekke organisasjonene i arbeidslivet og andre frivillige organisasjoner inn i informasjonsarbeidet. Startpakken bør også ses i sammenheng med en felles nettportal for informasjon. Tiltaket er nærmere omtalt i kapittel 13.

Kontaktpunkt for tjenesteytere

Gjennom lover og regler stiller myndighetene ulike krav om registreringer og rapporteringer til virksomheter.

Regjeringens handlingsplan for elektroniske tjenester til næringslivet har som mål at alle relevante tjenester rettet mot næringslivet skal gjøres tilgjengelige i Altinn-portalen i løpet av 2008. EUs tjenestedirektiv stiller krav om at hvert land oppretter ett eller flere elektroniske kontaktpunkt der all nødvendig informasjon og prosedyrer for å søke om tillatelser gjøres tilgjengelig for nasjonale og utenlandske tjenesteytere.

Regjeringen har foreløpig ikke tatt stilling til om direktivet skal innlemmes i EØS-avtalen. Dersom tjenestedirektivet innlemmes, vil et eventuelt kontaktpunkt bygge på Altinn-portalen. Intensjonen med kontaktpunktet er at alle prosedyrer og formaliteter skal kunne utføres elektronisk.

Kontaktpunkt for godkjenning av yrkeskvalifikasjoner

EU-direktivet om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner (direktiv 200736/EF) legger opp til et tettere samarbeid mellom godkjenningsmyndighetene i landene. I tillegg skal det utpekes et nasjonalt kontaktpunkt. Kontaktpunktet skal gi all nødvendig informasjon om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner etter direktivet, spesielt informasjon om nasjonal lovgivning for de regulerte yrkene. Videre skal det veilede arbeidstakerne i utøvelse av deres rettigheter og, ved behov, koordineres med de øvrige kontaktpunktene i EØS/EFTA-området. Direktivet gjelder ikke for søknader fra borgere utenfor EØS/EFTA-området.

12.3.2 Søknadsprosedyrer og organisering

Uavhengig av regelverkets innretting vil det være behov for å vurdere enklere og mer effektive søknadsprosedyrer ved rekruttering av utenlandsk arbeidskraft.

Brukerundersøkelsen blant nyankomne innvandrere, jf. avsnitt 12.3.1, og synspunkter fra ulike arbeidslivsorganisasjoner viser at det er utbredt misnøye med prosedyrer og saksbehandlingstider i forvaltningen, spesielt for arbeidstakere fra land utenfor EØS/EFTA-området. Generelt etterlyses en effektivisering for å gjøre søknadsprosedyrer – både når det gjelder arbeidstillatelser, personnummer og godkjenning av utdanning og yrkeskvalifikasjoner – enklere og raskere. Flere forslag er lagt fram for å bedre på situasjonen, blant annet:

  • Rask overgang til elektroniske saksbehandlingssystem i utlendingsforvaltningen og elektroniske søknadsprosedyrer.

  • Forbedre samhandlingen og informasjonsflyten mellom ulike offentlige myndigheter og instanser, spesielt mellom utlendingsforvaltningen og skattemyndighetene.

  • Tidsgaranti, for eksempel en måned, for behandlingen av arbeidstillatelsessaker.

  • Alle vedtak, også innvilgelser, må foreligge på engelsk.

På disse områdene er noen tiltak allerede iverksatt, mens andre vurderes og foreslås iverksatt.

Elektronisk søknad og saksbehandling

Dagens saksflyt og organisering av saksbehandlingen av søknader om arbeidstillatelser er basert på at søknadene sendes i papirform mellom instansene. Et viktig bidrag til enklere og raskere saksbehandling er innføring av elektronisk søknad og saksbehandling. Dette betyr økt service for brukerne gjennom raskere saksbehandling fordi informasjon sendes mellom etatene med minimal bruk av tid. I tillegg vil systemet i praksis gjøre det mulig for søkere å registrere informasjon i saken selv.

Regjeringens overordnede mål om effektivitet, kvalitet og service i offentlig sektor ligger til grunn for arbeidet. De nye løsningene skal ivareta nødvendig sikkerhet knyttet til de kravene som stilles i personopplysningsloven. Det legges opp til tett samarbeid med Datatilsynet ved valg og innføring av løsninger. Fleksibilitet er også viktig fordi det innebærer større grad av uavhengighet når det gjelder organisatorisk og geografisk plassering for saksbehandlere, søkere og samarbeidspartnere.

Arbeidet ble påbegynt i 2007, og en rekke tiltak og prosjekter er allerede gjennomført. Innføring av nye elektroniske løsninger for utlendingsforvaltningen vil etter planen bli implementert og tatt i bruk gradvis i perioden 2008 til 2010. Utviklingsprogrammet er modulbasert og arbeidssaker er gitt prioritet.

En elektronisk løsning for innlevering av søknad vil også kunne legge til rette for at det settes krav til fullstendig søknad før søknaden kan leveres. Hvordan slike løsninger eventuelt kan utformes på en formålstjenlig måte, vil kunne bli aktuelt å vurdere nærmere i arbeidet med nytt elektronisk saksbehandlingssystem.

Bedre samhandling: Felles informasjons- og saksbehandlingskontorer

Servicesenteret for utenlandske arbeidstakere i Oslo etablert 2007 innebærer en samlokalisering av medarbeidere fra Skattetaten, Utlendingsdirektoratet, politiet og Arbeidstilsynet. Senteret gir informasjon og veiledning og utfører enklere saksbehandling av de respektive etatene, jf. nærmere omtale i kapittel 6. Dette gjør det enklere å følge norsk lov, for eksempel når det gjelder skattereglene, og norske lønns- og arbeidsbetingelser. Samtidig styrkes førstelinjetjenesten i utlendingsforvaltningen med sikte på et enklere og mer oversiktlig system. De samarbeidende etatene har satt i gang en gjennomgang av oppgavene i kontoret og behandlingen av disse, med sikte på ytterligere forbedringer av oppgaveløsningen.

På bakgrunn av de gode erfaringene fra Oslo så langt er det grunnlag for å vurdere om en skal etablere flere felles informasjons- og saksbehandlingskontorer med sikte på en videre regionalisering av mer integrerte løsninger. Flere slike kontorer vil sikre et felles kontaktpunkt for informasjon og skrankebehandling av søknadene også utenfor Oslo-området. Det er grunn til å forvente at et slikt felles kontaktpunkt vil bidra til en betydelig enklere og raskere søke- og etableringsprosess for utenlandsk arbeidskraft. I tillegg vil det legge grunnlag for bedre service overfor målgruppen. I denne sammenhengen bør det blant annet vurderes nærmere hvordan det er mulig å ivareta større grad av skrankebehandling av kurante saker, enn innenfor dagens samlokaliseringsmodell. I kapittel 15 er det foreslått at ett av disse kontorene eventuelt etableres i Kirkenes som del av Regjeringens nordområdesatsing.

Saksflyt og angivelse av maksimal saksbehandlingstid for arbeidstillatelse

Politiet kan i enkle saker foreta skrankebehandling og innvilge foreløpige arbeidstillatelser og EØS-tillatelser. Enkelte utenriksstasjoner er også gitt anledning til å fatte vedtak for arbeidstillatelser etter bestemmelsene om faglært arbeidskraft. Mer krevende saker behandles av Utlendingsdirektoratet, men det kan ofte være behov for å innhente informasjon fra andre instanser. God saksbehandlingskapasitet og gode saksbehandlingsrutiner sikrer at de som fyller vilkårene for en tillatelse, kan begynne å arbeide så raskt som mulig. Som vist i kapittel 6, er det mange ulike instanser arbeidsinnvandrere må forholde seg til for å tilfredsstille de ulike kravene knyttet til et arbeidsforhold, både fra utlendingsforvaltningen og andre etater. Dette er med på å gjøre systemet komplisert og uoversiktlig, og fører til at det noen ganger tar lang tid før man får levert all dokumentasjon som er nødvendig for å kunne begynne i arbeid.

Når elektroniske løsninger er iverksatt for søknader om arbeidstillatelse og forslagene til nytt regelverk som er foreslått er på plass, jf. avsnitt 12.2, bør søker kunne påregne en maksimal saksbehandlingstid på 4 uker fra fullstendig søknad er mottatt til vedtak er fattet. En forutsetning for dette er at søkerens identitet er kjent og at dokumentasjonen er verifiserbar. En ytterligere forenkling av prosedyrer og kortere behandlingstid for det store flertallet av de arbeidsrelaterte utlendingssakene vil skje når overgangsordningene er opphevet og det ikke lenger er krav om å søke om tillatelse fra borgere av ulike EØS/EFTA-land. Det er foreslått å formalisere oppholdsretten for EØS/EFTA-borgere ved en registreringsordning. En ren registreringsordning vil innebære at det bare skal sjekkes at nødvendige identifikasjonspapirer foreligger og for arbeidstakere at det er en bekreftelse på ansettelsesforholdet.

Høsten 2007 ble det igangsatt et tverrdepartementalt prosjekt for effektiv ressursbruk og raskere saksgang med tilfredsstillende kvalitet og god service i utlendingsforvaltningen i samarbeid mellom Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Utenriksdepartementet og Justisdepartementet. 59 Prosjektet har som mål å legge grunnlag for tiltak som skal sikre bedre saksflyt, også for saker som gjelder arbeidsinnvandring.

På bakgrunn av arbeidet som er utført så langt, vil ansvars- og oppgavefordelingen i utlendingsforvaltningen gjennomgås med sikte på å vurdere løsninger som kan bidra til redusert saksbehandlingstid og økt brukerretting for utlendingssaker inklusive arbeidsinnvandringssaker. Gjennomgangen vil ta utgangspunkt i en vurdering av hva som er den beste oppgavedelingen for utlendingsforvaltningen sett under ett, med vekt på de enkelte aktørenes komparative fortrinn.

Spørsmålet om hvilke instanser som skal ha vedtakskompetanse må vurderes i sammenheng med innføring av elektronisk saksbehandling. Ved nye elektroniske løsninger kan innlevering av søknad i større grad løsrives fra hvor søknaden behandles. Hvordan en kan sikre størst mulig brukernærhet samtidig som en sikrer nødvendig spesialisering og kompetanse, herunder ivaretar kontrollmessige hensyn og legger til rette for stordriftsfordeler, vil bli vurdert nærmere.

Formidling av vedtak til søkeren

Personer som søker om arbeidstillatelse, kan fremme denne enten gjennom norsk utenriksstasjon i hjemlandet, eventuelt et annet land hvor søkeren har en fastere tilknytning, eller til politiet (i Norge) der vedkommende bor, jf. kapittel 6. Når vedtak om arbeidstillatelse treffes i Utlendingsdirektoratet, sendes vedtaket på norsk til politiet ved positivt vedtak, med en eventuell orientering om vedtaket på engelsk til utenriksstasjonen dersom søkeren befinner seg i utlandet. Når søkeren kommer til Norge og melder seg for politiet, vil vedtaket på norsk bli utlevert. Avslag på søknad sendes på engelsk til utenriksstasjonen. Det bør legges til rette for at alle vedtak formidles på engelsk.

Utlendingsdirektoratet vil fra og med inneværende år sende egne vedtak direkte til arbeids-/oppholdssøkere som har adresse i Norge, og til arbeidsgivere som søker på vegne av arbeidstakere, som ledd i arbeidet med å gi bedre service til brukerne.

12.3.3 Forslag knyttet til informasjon, søknadsprosedyrer og organisering

Undersøkelser gjort blant arbeidsinnvandrere og deres arbeidsgivere viser at mange ønsker raskere saksbehandling og bedre tilgjengelig og mer helhetlig informasjon på flere språk og gjennom flere kanaler.

En rekke igangsatte eller foreslåtte tiltak vil bidra til å forbedre situasjonen. Av igangsatte tiltak kan følgende nevnes:

  • Det er gitt prioritet til arbeidsinnvandringssaker i implementeringen av elektroniske løsninger og elektronisk saksbehandlingssystem for utlendingsforvaltningen.

  • UDI er bedt om å sende svar direkte til arbeids-/oppholdssøkere som har adresse i Norge, og til arbeidsgivere som søker på vegne av arbeidstakere, for å spare tid før vedtak kommer fram til søkerne.

  • Saksflyten i utlendingsforvaltningen gås gjennom i et helhetsperspektiv med sikte på mer effektive løsninger og økt brukerservice.

I tillegg foreslås følgende i denne meldingen:

Informasjonstiltak

  • Arbeids- og velferdsetatens koordineringsansvar for informasjon utvides til også å omfatte arbeidsinnvandring fra tredjeland. Arbeids- og velferdsetatens rekrutteringsservice til arbeidssøkere og arbeidsgivere skjer med utgangspunkt i EURES. De konkrete arbeidsoppgavene knyttet til koordineringsansvaret og arbeidsdelingen med andre sektorer vil bli vurdert nærmere.

  • Det settes i gang et arbeid for å vurdere en egen nettportal som inngang til all relevant informasjon som gjelder arbeidsinnvandring og tjenesteimport. Dette vil bli gjort i samråd med berørte faginstanser.

  • Det vurderes nærmere hvordan utenrikstjenesten kan brukes på en bedre måte for å markedsføre jobbmuligheter i Norge. I denne sammenhengen kan det være hensiktsmessig med et pilotprosjekt, hvor enkelte aktuelle ambassader tillegges et særlig ansvar for arbeidet med å fremme jobbmuligheter i Norge.

  • Det vurderes å utarbeide en egen startpakke med skriftlig informasjon om spørsmål ved arbeid og opphold i Norge til nyankomne arbeidsinnvandrere, jf. kapittel 13.

  • I tillegg pågår det et arbeid med å utvikle nye nasjonale kontaktpunkter for tjenesteytere og for godkjenning av yrkeskvalifikasjoner for lovregulerte yrker.

Tiltak rettet mot søknadsprosedyrer og saksbehandling

  • Det vurderes å etablere flere felles informasjons- og saksbehandlingskontorer med representanter fra de mest berørte instansene, basert på erfaringer med det felles servicekontoret som er etablert i Oslo.

  • Søkere skal kunne påregne en maksimal saksbehandlingstid på 4 uker for søknader om arbeidstillatelse fra fullstendig søknad er mottatt til vedtak er fattet, når nytt regelverk er på plass og når elektronisk saksbehandling er implementert. Det er en forutsetning at søkerens identitet er kjent og at dokumentasjonen er verifiserbar.

  • I lys av innføringen av elektroniske løsninger for utlendingsforvaltningen vil det kunne bli aktuelt å vurdere om det skal settes krav til fullstendig søknad før søknaden kan leveres.

  • Det legges til rette for at alle vedtak formidles til brukerne på engelsk

  • Gå gjennom ansvars- og oppgavefordelingen i utlendingsforvaltningen med sikte på å vurdere løsninger som kan bidra til redusert saksbehandlingstid og økt brukerretting for utlendingssaker inklusive arbeidsinnvandringssaker. Gjennomgangen vil ta utgangspunkt i en vurdering av hva som er den beste oppgavedelingen for utlendingsforvaltningen sett under ett.

12.4 Oppsummering

Hovedstrategien for å møte framtidige etterspørsel etter arbeidskraft er å mobilisere innenlandske arbeidskraftsressurser. I tillegg vil trolig det europeiske arbeidsmarkedet kunne være hovedarena for rekruttering av arbeidskraft fra utlandet i mange år framover. EØS/EFTA-avtalene legger et godt grunnlag for dette. Rekruttering fra tredjeland er en supplerende strategi.

Regjeringen ønsker å etablere et mer oversiktlig regelverk for arbeidsinnvandring fra land utenfor EØS/EFTA-området, og redusere antallet arbeidstakergrupper i regelverket vesentlig. Det vil også i framtiden være arbeidstakere på minst faglært nivå som gis rett til tillatelser som kan danne grunnlag for varig opphold. Adgangen til arbeidsmarkedet for ufaglærte arbeidsinnvandrere vil gjelde begrensete grupper som sesongarbeidstakere og enkelte grupper knyttet til særlige geografiske områder, næringer mv.

Regjeringen ønsker enklere søknadsprosedyrer og betydelig raskere saksbehandling i arbeidsinnvandringssaker og vil på visse vilkår åpne for at arbeidstakerne kan starte i arbeidet før tillatelse foreligger. Saksbehandlingstiden bør være så kort som mulig, for alle typer arbeidstillatelser. Innføring av nye elektroniske løsninger for saksbehandlingen i utlendingsforvaltningen vil legge til rette for mer effektiv saksgang. Regjeringen vil gjennomgå ansvars- og oppgavefordelingen i utlendingsforvaltningen med sikte på å vurdere løsninger som kan bidra til redusert saksbehandlingstid og økt brukerretting.

Bedre tilgjengelig og mer samordnet informasjon om alle forhold som berører arbeids- og tjenesteinnvandring er et prioritert område for Regjeringen. Det er et mål å presentere relevant informasjon på en mer helhetlig og brukervennlig måte. Det er behov for å utvikle en strategi for samordnet og utvidet informasjon til utenlandske arbeidstakere eller tjenesteytere som ønsker seg til Norge, og til norske arbeidsgivere eller oppdragsgivere som ønsker å benytte utenlandsk arbeidskraft eller tjenesteleverandører. En egen nettportal med felles inngang til all relevant informasjon som gjelder arbeidsinnvandring og tjenesteimport, utredes.

13 Arbeidsinnvandrernes deltakelse i samfunnet – spesielle utfordringer

13.1 Innledning

Siden arbeidsinnvandringen på 1970-tallet har Norge endret seg i retning av et mer flerkulturelt samfunn. I samme periode har myndighetene gjennomført en omfattende og bevisst integreringspolitikk. Integreringspolitikken skal bidra til å sikre en stabil samfunnsutvikling gjennom å legge til rette for at innvandrerbefolkningen gis like muligheter som befolkningen for øvrig til å bidra og delta i samfunnet. Målrettede integreringstiltak skal gi viktig «starthjelp» for at innvandrere som bosetter seg her, raskt skal få kjennskap til rettigheter og plikter, lære norsk og bidra på ulike samfunnsarenaer.

Erfaringen fra tidligere arbeidsinnvandring til Norge viser at behovet for særskilte tiltak for å sikre arbeidsinnvandrernes deltakelse i yrkes- og samfunnslivet over tid, varierer med arbeidsinnvandrernes kulturelle, språklige og utdanningsmessige bakgrunn samt deres utsikter og motiver for langvarig opphold i Norge.

De viktigste statlig finansierte integreringstiltakene, som opplæring i norsk og samfunnskunnskap og introduksjonsprogram, har flyktninger og familiegjenforente til disse som hovedmålgruppe. Arbeidsinnvandrere har ikke tilgang til særskilte statlig finansierte ordninger. De omfattes, som befolkningen for øvrig, av det norske velferdssamfunnets generelle ordninger, slik som helsevesen, skole og barnehage. Kommunene på sin side vil i ulik grad også følge opp de som ikke har rett til statlig finansierte ordninger med spesifikke integreringstiltak.

Arbeidsinnvandrere er en heterogen gruppe. Det viktigste de har felles er at de har kommet til Norge for å arbeide. Retten til varig opphold kan opparbeides over tid, avhengig av hva slags arbeidstilknytning den enkelte har, jf. kapittel 5.

Internasjonaliseringen av arbeidsmarkedene fører til økt konkurranse om arbeidskraften på tvers av land. Norge stiller i utgangspunktet med et handikap sammenliknet med en del andre land ettersom norsk er et lite språksamfunn og det er få utlendinger som har kjennskap til språket. Et fortrinn er at vi har et stabilt og forutsigbart samfunn med få sosiale konflikter, et velutbygd velferdssystem og relativt ordnede forhold i arbeidslivet, jf. drøftingene i kapittel 10.

13.2 Samfunnsmessige muligheter og utfordringer

13.2.1 Betydningen av omfang og sammensetning av arbeidsinnvandring

Omfanget av arbeidsinnvandring har økt betydelig de senere årene. Hvis arbeidsinnvandringen, i tillegg til annen innvandring, holder seg på et høyt nivå, vil det på lengre sikt ha betydning for befolkningens størrelse og sammensetting, jf. kapittel 2, og for samfunnsutviklingen for øvrig.

Størrelsen på innvandringen, og dermed den samlede befolkningen, vil ha betydning for strukturelle forhold som for eksempel planlegging av infrastruktur for kommunikasjon, boliger osv. Den vil også ha betydning for utbyggingen av sentrale tjenesteområder som barnehager, skole, helse og pleie- og omsorg. Dette er utfordringer som kommunene i stor grad vil stå overfor. Det er samtidig grunn til å anta at håndteringen av den konjunkturbestemte innvandringen vil påvirke nivået på den samlede innvandringen over tid.

Sammensetningen av arbeidsinnvandringen etter kjønn, alder, utdannelsesbakgrunn og opprinnelsesland er med på å bestemme hvilken innvirkning innvandringen vil ha på Norge som samfunn. Uansett er det sannsynlig at den økte innvandringen også vil endre Norge kulturelt og sosialt. Dagens arbeidsinnvandrere kommer i all hovedsak fra EØS/EFTA-området. Det er grunn til å tro at europeisk arbeidsinnvandring fortsatt vil være dominerende de nærmeste årene, supplert av et begrenset antall fra andre deler av verden. Selv om etterspørselen etter arbeidskraft fra norske arbeidsgivere er den viktigste drivkraften bak arbeidsinnvandringen, vil inn- og utvandring også kunne påvirkes av ytre drivkrefter vi ikke har kontroll over, ikke minst befolknings- og levekårsutviklingen i Europa og EUs utvidelsespolitikk. I forbindelse med denne stortingsmeldingen fikk ECON i oppdrag å lage ulike scenarier som kan inntreffe fram til 2040. Slike scenarier er ikke noe mer enn en strukturert spekulasjon om framtiden, men kan likevel gi verdifulle innspill til langsiktig politikkutforming. I boks 13.1 gis en oppsummering basert på scenarieprosjektet gjennomført av ECON.

Boks 13.1 Ulike scenarier for framtidig arbeidsinnvandring

ECON har utarbeidet tre scenarier for å illustrere konsekvenser av ulike typer framtidig arbeidsinnvandring som kan inntreffe fram til 2040.

I det første scenariet tenker ECON seg at arbeidsinnvandringen i hovedsak vil komme fra EØS-området samt andre europeiske land og land i Europas nærområder, bl.a. Tyrkia. Dette kan for eksempel skje gjennom flere EU-utvidelser. I dette scenariet ser man for seg at innvandringen til Norge er høy fram til 2040. De relative forskjellene i lønnsnivå mellom Norge og utvandringslandene holder seg, noe som bidrar til at arbeidsinnvandrere tar med familien og bosetter seg i Norge. De fleste, herunder etterkommere av dagens innvandrere, er bosatt i de største byene. En del arbeidsinnvandrere fra Øst-Europa og europeiske klimaflyktninger er bosatt i distriktene slik at avfolkningen av landsbygda er stoppet opp. I dette scenariet ser man for seg eksistensen av noen store innvandrergrupper, herunder en stor andel med muslimsk opphav, og en annen med betydelig innslag av katolikker. Gruppene er store nok til å ha en godt synlig samfunnsrolle og verdimotsetningene er blitt sterkere. Så vel de religiøse gruppene som nye grupper innvandrere som forfekter antimaterialistiske verdier står blant annet for konservative holdninger til familiens stilling i samfunnet. Arbeidsinnvandrerne er i stor grad på middels utdanningsnivå (fagutdannede) og i liten grad en byrde for velferdssamfunnet. Samfunnet er egalitært, med en sammenpresset lønnsstruktur, og sterke fagforeninger.

I det andre scenariet er arbeidsinnvandringspolitikken først og fremst betinget av at innvandringen fra EØS-området har tørket ut. EU har ikke utvidet sine grenser og har i tillegg begrenset innvandringen fra øst og sør. Arbeidsinnvandringspolitikken er innrettet på å trekke til landet arbeidstakere med høy kompetanse fra fattigere områder i verden med økonomisk vekst og et godt utbygd utdanningssystem. Den internasjonale konkurransen om arbeidskraft er sterk, og de best kvalifiserte arbeidsinnvandrerne krever høye lønninger for å komme til Norge. Prisen for å kunne lokke arbeidsinnvandrerne til Norge er å tillate større lønnsforskjeller. I 2040 har vi et samfunn med vesentlig større sosiale ulikheter, men forskjellene følger ikke skillet mellom innvandrere og «nordmenn». Innvandrerne finnes både blant de mest velstående og blant de med størst levekårsproblemer. Norge er sterkt urbanisert, og i storbyene finnes områder med store sosiale problemer, vold og ungdomskriminalitet. Mange religioner er representert.

I det tredje scenariet er arbeidsinnvandringspolitikken betinget av at innvandringen fra EØS-området avtar. Afrika-politikken står høyt på dagsorden. Det er et ønske om å bidra til vekst og stabilitet i regionen. Samtidig har norsk næringsliv sterke interesser i flere av de fattige landene og vil vise samfunnsansvar. Arbeidsinnvandringspolitikken er basert på bilaterale avtaler om import av arbeidskraft for begrensede perioder. Norge bidrar med finansiering av utdanningsinstitusjoner og sykehus i aktuelle land, mot at de som blir utdannet skal arbeide i Norge i 5 år. Norge er fremdeles ganske egalitært. Det er et ønske om at arbeidsinnvandring ikke skal føre til permanent bosetting. Siden systemet bare åpner for kortvarige arbeidsopphold, utgjør arbeidsinnvandringen ingen belastning på velferdssystemet og har liten betydning for befolkningsstørrelsen. Integrering er ikke noe mål, tvert imot er målet å opprettholde insentiver for retur. Arbeidsinnvandrerne er derfor lite integrert i det norske samfunnet. Dette skaper noe friksjon mellom dem og befolkningen ellers. Det har vært en økende strøm av illegal arbeidsinnvandring til Norge, og det har dannet seg et segment i arbeidslivet hvor arbeids- og lønnsvilkår er dårligere enn ellers.

Kilde: ECON (2008). Norge 2040 – konsekvenser av ulike løp for innvandring. Rapport 2008 – 012.

Scenariene viser at Norge kan se forskjellig ut på lang sikt, avhengig av hvem arbeidsinnvandrerne er og om integreringen lykkes. Det er også mulig å trekke opp en rekke andre scenarier som kan være vel så realistiske i beskrivelsen av hvordan Norge vil se ut. Det vesentlige i denne sammenhengen er å vise at usikkerheten er stor, men at det likevel kan være noen sentrale fellestrekk som har betydning for politikkutviklingen, herunder for hvordan man vurderer betydningen av integreringstiltak.

I meldingen er det lagt til grunn at arbeidsinnvandringen til Norge skal være styrt av behovene for arbeidskraft i ulike næringer. Hvordan ulike virksomheter i privat og offentlig sektor utnytter de mulighetene innvandringen gir har stor betydning for deres og samfunnets kortsiktige og langsiktige gevinster.

13.2.2 Arbeidslivets tilpasninger

Økt arbeidsinnvandring gjør det norske arbeidslivet mer sammensatt med hensyn både til kunnskap og kompetanse samt kulturelt mangfold. Arbeidsinnvandring vil kunne bidra til at den samlede produksjonen og velferden øker, gjennom at de enkelte virksomhetene blir mer produktive. Tilsvarende vil økt etnisk mangfold i arbeidslivet gi både utfordringer og muligheter for virksomhetene.

Økt arbeidsinnvandring gir et bedre grunnlag for å rekruttere kompetent arbeidskraft. Det gir også muligheter for å ha en arbeidsstyrke med kunnskaper om et marked som i økende grad består av heterogene konsumentgrupper med ulike preferanser, oppfatninger, kulturer og identiteter. Møtet mellom mennesker med ulik bakgrunn og livserfaring på arbeidsplassen gir større muligheter for at det utvikler seg nye tanker, ideer og skaperkraft. Dette vil kunne styrke konkurranseevnen i en globalisert verden, og det vil springe ut av mangfoldet i seg selv, ikke den enkeltes spesialkompetanse.

Gevinstene ved økt mangfold forutsetter et arbeidsliv som vet å verdsette personer med ulik kompetanse og bakgrunn. I tillegg til myndighetenes arbeid med å legge til rette for integrering vil det derfor være av stor betydning hvordan bedrifter, fagforeninger og samfunnet generelt forholder seg til innvandrerne.

13.2.3 Utfordringer for velferdssamfunnet

Verdimessige utfordringer

På lengre sikt er det grunn til å tro at ulikheter med hensyn til forhold som familieideologi, holdninger til kjønnslikestilling og religiøs praksis vil kunne øke som følge av økt innvandring, jf. boks 13.1. Konkurrerende verdisyn vil kunne få økt grad av legitimitet og oppslutning i større deler av befolkningen. Det kan i neste omgang påvirke oppslutningen om dagens velferdssamfunn. Oppslutningen om og bærekraften i dagens velferdssamfunn vil også avhenge av at holdninger til bruk og misbruk av sentrale velferdsordninger ikke endres. På kort og mellomlang sikt (5 – 10 år) er det liten grunn til å tro at den økte arbeidsinnvandringen vil ha konsekvenser for dagens oppbygning og organisering av velferdssamfunnet.

Sosial dumping, svart arbeid og illegal innvandring

Arbeidsinnvandringspolitikken bygger på en grunnforutsetning om at innvandrerne skal ha de samme lønns- og arbeidsvilkår som befolkningen ellers. Dette vilkåret er viktig for å unngå at arbeidsinnvandring bidrar til å undergrave standarder og avtaler i norsk arbeidsliv. Å bidra til ryddige arbeidsvilkår, herunder norsk lønn, kan virke positivt for å trekke arbeidsinnvandrere til landet. Det gjør også at innvandrerne får mulighet til ha en tilfredsstillende levestandard, herunder kunne betale for en tilfredsstillende bolig. Tiltakene i handlingsplanen mot sosial dumping er derfor av vesentlig betydning for å unngå en opphoping av dårlige levekår i enkelte grupper og for å hindre en todeling av arbeidslivet hvor det utvikler seg et eget segment for utenlandsk arbeidskraft med vesentlig dårligere vilkår og standarder enn de som gjelder i resten av arbeidslivet. Arbeidsrettslige regler og arbeidet mot sosial dumping er nærmere omtalt i kapittel 7 og drøftet i kapittel 11.

Det er spesielt tre forhold som gjør det påkrevd å rette oppmerksomhet mot svart arbeid og illegal innvandring i tilknytning til arbeidsinnvandring. For det første viser erfaring at det i tilknytning til store legale arbeidskraftsstrømmer også vil kunne følge en illegal innvandringsstrøm. For det andre vil de illegale innvandrerne være villige til å ta arbeidsoppgaver til en lavere lønn enn nordmenn. For det tredje vil det, dersom svart arbeid og illegal arbeidsinnvandring får lov til å utvikle seg over tid, kunne skapes grunnlag for annen kriminalitet.

Antall anmeldte forhold for vinningskriminalitet hvor den mistenkte eller siktede er en statsborger fra et land i Øst Europa, har økt betraktelig de siste årene. Det bidrar til å understreke behovet for å bekjempe svart arbeid og illegal innvandring. Innvandrere som oppholder seg illegalt i landet, forsørger seg som regel innenfor den svarte økonomien. Gjennom handlingsplanen mot sosial dumping arbeides det på bred front for å motvirke slike mulige utviklingstrekk. Tiltak for å motvirke og avsløre svart arbeid er også en viktig del av Regjeringens handlingsplan mot økonomisk kriminalitet, med vektlegging av samarbeid mellom de berørte etatene.

Betydelige arbeidskraftstrømmer

De framskrivingene som er gjort, tilsier at det vil være store strømmer av arbeidsinnvandrere ut og inn av landet. Det er grunn til å tro at en stor del av arbeidsinnvandringen fortsatt vil være av kort varighet. Uavhengig av varighet er det to utfordringer som er spesielt relevante. For det første gir den økte tilstrømmingen et behov for en forsterket informasjonsinnsats overfor den enkelte, ikke minst om rettigheter og plikter. For det andre vil antallet som har krav på og omfattes av de norske velferdsordningene, bli langt større. Det siste er blant annet en utfordring for den kapasiteten arbeids- og velferdsforvaltningen har til å følge opp på en rask og effektiv måte.

Økt behov for boliger

Økt tilflytting til landet skaper nødvendigvis økt behov for boliger. Arbeidsinnvandrerne vil, som de gjør i dag, søke til de områdene av landet der tilbudet av arbeid er størst. Dette er ofte i sentrale strøk hvor det også er størst press på boligmarkedet. Arbeidsinnvandringen vil kunne føre til noe mer press på boligmarkedet, særlig i leiemarkedet, i enkelte områder.

Økt arbeidsinnvandring til Norge kan i noen grad bidra til å forsterke tendensene til sentraliseringen i landet ved at innvandrere synes å bosette seg i noe større grad i sentrale kommuner enn befolkningen ellers, jf. kapittel 3. Det er behov for å få et bedre grunnlag for å vurdere hvilke spesielle boligpolitiske utfordringer økt arbeidsinnvandring kan medføre. Det er i dag i liten grad foretatt kartlegging av arbeidsinnvandreres boforhold mens de arbeider her. Det er behov for mer systematisert kunnskap om boligstandard, boutgifter og hvordan arbeids- og boforhold er koplet sammen.

Bruk av velferdsordningene

De fleste som kommer som arbeidsinnvandrere, er i en alder hvor det er vanlig å få eller ha barn. Det er derfor ikke overraskende at de velferdsytelsene som i dag brukes i størst grad, er knyttet til omsorg for barn, for eksempel barnetrygd og kontantstøtte. EØS-avtalen innebærer at arbeidsinnvandrere som er EØS-borgere, har rett til disse ytelsene også når familien befinner seg i hjemlandet.

Arbeidsinnvandringens virkning på velferdssystemet vil blant annet være avhengig av den gjennomsnittlige varigheten av arbeidsoppholdet. De som er på kortvarige opphold, enten som lønnstakere ansatt i en norsk bedrift eller som tjenesteleverandører ansatt i en bedrift i hjemlandet, har i mindre grad behov for velferdsstatens ytelser og nytter i liten grad tilgjengelige ordninger i dag.

Bruken av velferdsordninger henger også i stor grad sammen med i hvilken grad arbeidstakere opprettholder sin yrkesdeltakelse fram til ordinær pensjonsalder, jf. kapittel 11. Forskning viser at enkelte grupper som kom tidlig på 1970-tallet, er blitt uførepensjonister i større grad enn andre arbeidstakere, jf. kapittel 3. Slike erfaringer innebærer at det er viktig å være oppmerksom på eventuelle trekk ved arbeidsinnvandrerne, deres arbeids- og levekår, som tilsier økt risiko for at de får en spesielt kort yrkeskarriere.

Offentlige tjenester

Det offentlige tjenesteapparatet skal sørge for at også arbeidsinnvandrere og deres familier kan benytte velferdsordninger som arbeidsmarkedstjenester, helsetjenester, barnehage og skole på lik linje med den øvrige befolkningen. En betydelig del av disse tjenestene er kommunale tjenester. Arbeidsinnvandringen kan bidra til økt press på enkelte tjenester, slik som barnehage og skole, særlig fordi det kan ta tid for barna til arbeidsinnvandrerne å lære seg språket så godt at de får godt læringsutbytte. En annen utfordring kan være at det til enkelte kommuner kan komme mange nye innbyggere i løpet av kort tid og at kommunens tjenesteapparat ikke er dimensjonert for dette.

13.2.4 Integreringspolitikkens plass

Det er åpenbart at gevinstene ved økt arbeidsinnvandring vil variere sterkt, ikke minst avhengig av hvordan samfunnet takler en del av de utfordringene som er diskutert foran. I hvilken grad nye innvandrere blir integrert i arbeidslivet og samfunnet har stor betydning for at økt mangfold ikke skal føre til sosiale spenninger mellom majoritet og minoriteter og mellom minoritetene. Arbeidsinnvandrere stiller i utgangspunktet med dårligere forutsetninger enn norske arbeidstakere når det gjelder språk og kulturell og sosial innsikt i det norske samfunnet. Integreringspolitikkens oppgave i den sammenhengen er å bidra til å sikre at arbeidsinnvandrerne får de samme mulighetene til deltakelse i arbeidslivet og samfunnet som befolkningen for øvrig. Dette vil bidra til å hindre en utvikling av store levekårsforskjeller i befolkningen langs etniske skillelinjer.

Størrelsen på den illegale innvandringen og omfanget av svart arbeid kan angripes fra to sider. For det første er det viktig å endre norske bedrifter og husholdningers holdninger til svart kjøp av tjenester. Dette er ikke tema for denne meldingen, men i forlengelsen av allerede igangsatte tiltak mot sosial dumping er det Regjeringens mål å intensivere innsatsen på dette feltet. For det andre er det viktig å sørge for at tilbudet av svart arbeid reduseres. Innvandrernes egen holdning til dette er viktig. En antagelse er at legale arbeidsinnvandrere som er godt integrerte, vil kunne påvirke landsmenn som «søker lykken» i det illegale markedet, til heller å gå inn i ordnete forhold. For eksempel er det et velkjent fenomen at nyankomne innvandrere gjerne bosetter seg i nærheten av egne landsmenn, noe som blant annet letter den uformelle informasjonsflyten.

Det er ikke grunnlag for å si at dagens legale arbeidsinnvandrere utgjør en trussel mot velferdssamfunnets ordninger. Tvert imot viser erfaringene så langt at forbruket av midlertidige ytelser fra folketrygden er lavt i gruppen. Det er ikke noe som tyder på at holdningene til å utnytte velferdssamfunnets inntektssikringsordninger er annerledes i denne gruppen enn i befolkningen for øvrig. Det er ikke grunnlag for å si noe om hvorvidt utnyttelsen av slike ordninger vil øke over tid. Det er grunn til å tro at godt integrerte arbeidsinnvandrere med lønns- og arbeidsvilkår som resten av befolkningen vil være den beste garantien for at dette problemet ikke vil oppstå.

Det er grunn til å tro at integrering av arbeidsinnvandrere også har betydning for hvordan samfunnet er i stand til å ivareta innvandrere generelt. Hvis arbeidsinnvandrere lærer språket, deltar i samfunnet og oppleves å bidra positivt i samfunnsutviklingen, vil det være av betydning for hvordan vi klarer å inkludere innvandrerbefolkningen i stort.

13.3 Utfordringer ved arbeidsinnvandrernes deltakelse i yrkes- og samfunnslivet

Arbeidsinnvandrere har arbeid som grunnlag for oppholdet i Norge. Sysselsettingen i denne gruppen er derfor høy, i hvert fall i begynnelsen av oppholdet. I Integrerings- og mangfoldsdirektoratets (IMDi) undersøkelse av et utvalg arbeidsinnvandrere fra Polen og Baltikum som er folkeregistrert i Norge, svarer ni av ti at de er i arbeid. Åtte av ti er i fast jobb. Nesten alle menn, om lag 97 pst., og 78 pst. av kvinnene er i arbeid. 60 Ettersom undersøkelsen ikke inkluderer arbeidsinnvandrere som ikke er bosatte, og har en svarprosent på 43, kan den ikke tas til inntekt for hele gruppen av arbeidsinnvandrere som kommer fra disse landene.

I undersøkelsen fra IMDi, svarer syv av ti at de helt sikkert eller trolig kommer til å bo i Norge om fem år. Seks av ti som fortsatt har familie i hjemlandet, ønsker å få familien til Norge. Det er også registrert en sterk økning av tillatelser til familiegjenforening fra Polen fra 2006 til 2007. En annen undersøkelse utført av Fafo finner en tilsvarende tendens som IMDi. 61 Samtidig viser erfaringene så langt at mye av arbeidsinnvandringen er midlertidig, og at mange reiser ut av landet etter noen år, jf. kapittel 3.

Et flertall av dem som kommer på familiegjenforening med arbeidsinnvandrerne, er kvinner. Det norske samfunnet er i stor grad basert på to-inntektsfamilier for å sikre en normal levestandard. Det er viktig å bygge opp under og legge til rette for at kvinnene som kommer som familiegjenforente med arbeidsinnvandrere, deltar i arbeidslivet og får mulighet til å bidra i samfunnet. Det vil blant annet være viktig for å hindre at disse husholdningene gjennomgående får lavere inntekt enn resten av befolkningen.

Både for den enkelte arbeidsinnvandreren og for samfunnet samlet er det viktig at de arbeidsinnvandrerne og medfølgende familiemedlemmer som bosetter seg permanent i landet, har høy yrkesdeltakelse over livsløpet. Det er avgjørende at vi unngår en utvikling der mange faller ut av arbeidsstyrken og blir stønadsmottakere etter en tid i Norge, jf. kapittel. 3. Svak integrering i arbeidslivet og i samfunnet for øvrig kan føre til utstøtning fra arbeidsmarkedet på lengre sikt.

Behovet for informasjon og kunnskaper i norsk og om samfunnet

Undersøkelsen fra IMDi tyder på at flere arbeidsinnvandrere og deres familie opplever utfordringer med å finne fram til viktig informasjon om lover og regler, skaffe seg nødvendige norskkunnskaper, delta i organisasjonsliv og lokalmiljø og skaffe seg norske venner. Arbeidsinnvandrere skal være i arbeid, men både de og deres familie skal også kunne fungere og delta i samfunnet. Det er derfor viktig å ta tak i de spesielle utfordringene arbeidsinnvandrerne har.

God tilgang til informasjon og gode muligheter for norskopplæring er viktig for at arbeidsinnvandrere raskt skal få kjennskap til rettigheter og plikter i det norske samfunnet. Det vil også bidra til å forhindre dårlige bo-, arbeids- og lønnsvilkår og sosial dumping. På lengre sikt vil det bidra til å legge grunnlaget for en mer stabil utnyttelse av arbeidskraften til arbeidsinnvandrere som blir i landet.

I dag finnes det ikke en oversiktlig, samlet og lett tilgjengelig informasjon tilpasset nyankomne arbeidsinnvandreres behov. Mange etterspør lettere tilgjengelig informasjon om norske skatteregler, regler for oppholdstillatelse, om helsevesenet mv. Mange finner at informasjon fra det offentlige ofte er vanskelig å forstå, blant annet fordi deler av informasjonen bare finnes på norsk, og det er vanskelig å orientere seg om hvor i det offentlige systemet informasjonen kan finnes.

Fram til 1. januar 2004 kunne arbeidsinnvandrere og deres familiemedlemmer få inntil 850 timer gratis norskopplæring. I dag har arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS/EFTA-området etter introduksjonsloven plikt til å delta i 300 timers norskopplæring, og de må selv bekoste opplæringen. Arbeidsinnvandrere som kommer til Norge på grunnlag av EØS/EFTA-regelverket, har verken rett eller plikt til norskopplæring. De må også bekoste en eventuell opplæring selv.

Selv om arbeidsinnvandrerne har et ansettelsesforhold ved ankomst til Norge, vil gode norskkunnskaper være av betydning blant annet for deltakelse i kompetansehevende tiltak og for karrieremessig utvikling. Gode norskkunnskaper vil fremme deltakelse i yrkes- og samfunnslivet for arbeidsinnvandrernes ektefeller. Ikke minst norskkunnskaper er nødvendig for å kunne følge opp barns skolegang og eventuelle fritidsaktiviteter.

IMDis undersøkelse blant arbeidsinnvandrere viser at om lag 42 pst. ikke hadde gjennomført norskopplæring. Andelen synker med økende botid, men også blant personer med 6 år eller lengre botid var det nesten 30 pst. som verken hadde fullført norskopplæring eller bestått en norskprøve. 71 pst. av dem som var i jobb, var helt eller delvis enig i utsagnet «jeg har behov for bedre norskkunnskaper for å fungere godt i jobben». Viktige barrierer mot å gå på norskopplæring oppgis å være manglende tilgjengelighet til opplæringen, problemer med å kombinere norskopplæring med lange arbeidsdager og kostnader ved opplæringen. 62

Sosialt nettverk

Arbeidsinnvandrerne er også samfunnsmedlemmer. Deres muligheter til å delta i ordinære sosiale sammenhenger varierer fra person til person. De aller fleste mener kontakten med det ordinære norske samfunnet er viktig. I IMDis undersøkelse blant arbeidsinnvandrere svarer 90 pst. av respondentene at de er helt eller delvis enig i påstanden «det er viktig for meg å ha norske venner». Til tross for dette ser det ut til at de fleste har få eller svake relasjoner til nordmenn. Mange opplever at det er vanskelig å få kontakt med nordmenn utenom arbeidstiden. Delvis skyldes dette manglende språkkunnskaper.

At arbeidsinnvandrere inkluderes i sosiale nettverk på arbeidsplassen og i lokalsamfunnet er viktig for deres integrering i samfunnet. Noen nyankomne arbeidsinnvandrere og deres familier vil kunne ha tilgang til nettverk av egne landsmenn som blant annet kan benyttes i tilpasningen til Norge. Dette vil ikke være tilfelle for alle, og det er heller ikke gitt at den informasjonen som gis gjennom slike nettverk alltid er korrekt. Ut fra integreringshensyn og for å øke den enkeltes valgmuligheter, er det viktig å vurdere hvordan en kan legge til rette for at arbeidsinnvandrerne utvider sine nettverk i det norske samfunn. Bedrifter som ansetter arbeidsinnvandrere, bør også ut fra egeninteresse vurdere tiltak for å inkludere arbeidsinnvandrere i sosiale nettverk på arbeidsplassen. Frivillige organisasjoner har også mye å bidra med i dette arbeidet, blant annet med å etablere møteplasser for arbeidsinnvandrere og lokalbefolkningen.

Situasjonen for barn i skolen

I et flergenerasjonsperspektiv er det avgjørende at barna til arbeidsinnvandrere som blir i landet, lykkes i å tilegne seg kunnskaper gjennom det norske skolesystemet og får en god overgang fra skole til arbeidsliv.

Det kan by på utfordringer for alle deler av skolesystemet å ta imot barn av arbeidsinnvandrere med forskjellige forutsetninger og forkunnskaper, herunder språkkunnskaper. Manglende norskkunnskaper kan føre til at de får problemer med å henge med i undervisningen. Dette er ikke en ny problemstilling, og det er mye kompetanse i utdanningssektoren om hvordan elever med innvandrerbakgrunn lettere kan følge undervisningen. Det er likevel en utfordring å sikre at skolen i praksis klarer å følge opp elevene på en god måte. Utfordringen er særlig stor i perioder med store endringer i antall innvandrerbarn i kommunene.

Elever som kommer sent i skoleløpet, innebærer en spesiell utfordring fordi de har liten tid til å oppnå kompetanse som grunnlag for videre utdanning eller arbeid i Norge. Kunnskapsdepartementet har fått gjennomført en kartlegging av rammebetingelser for opplæring av minoritetsspråklig ungdom med kort botid i Norge. Resultatene av kartleggingen vil offentliggjøres våren 2008. Kunnskapsdepartementet har våren 2008 fremmet forslag om å innføre rett til særskilt språkopplæring for minoritetsspråklige elever i videregående opplæring. Bestemmelsen skal tilsvare bestemmelsen om særskilt språkopplæring for minoritetsspråklige elever i grunnskolen.

Ordningene for godkjenning av utenlandsk høyere utdanning

Mange innvandrere, særlig fra land utenfor EØS-området, kan oppleve vanskeligheter med å få godkjent sine universitets- og høyskolegrader. Dette kan være et problem for den enkelte, som ikke kan få utnyttet sine faglige kvalifikasjoner. Det kan samtidig være et problem for samfunnet, fordi den enkeltes kompetanse ikke tas i bruk fullt ut. 1. april 2006 ble Utredningsutvalget for godkjenning og godskriving av høyere utdanning i Norge (Brautasetutvalget) oppnevnt for å blant annet foreslå tiltak for å gjøre saksbehandlingen av søknader om godkjenning av utenlandsk høyere utdanning enklere, raskere og mer brukervennlig. Bakgrunnen for oppnevningen var tredelt:

  • Et anmodningsvedtak fra Stortinget (nr. 384 (2004 – 2005)) der regjeringen blir bedt om å utarbeide retningslinjer for raskere kartlegging av kompetanse slik at denne kan benyttes som grunnlag for hel eller delvis godkjenning av fagkrets.

  • Departementets varsel om at det ville bli satt i gang et arbeid for å etablere bedre rutiner for godkjenning av utenlandsk høyere utdanning i Ot.prp. nr. 79 (2004 – 2005) om ny lov om universiteter og høyskoler.

  • Soria Moria-erklæringens formuleringer om å bedre innvandreres muligheter for inkludering og deltakelse i samfunns- og arbeidsliv ved at Regjeringen vil gjøre det enklere og raskere å få godkjent utdanning tatt i andre land.

Rapporten fra utvalget forelå i januar 2007. De viktigste forslagene var:

  • Opprettelse av et nasjonalt informasjonssenter for godkjenning av utdanning fra utlandet med et eget lett gjenkjennelig navn og eget domene på internett. Senteret skal være tilknyttet NOKUT.

  • Styrking av arbeidet med GSU-lista 63- ved å gi den en formell og tydelig status, og ved å øke ressursene til arbeidet med vedlikehold og oppdatering av lista.

  • I saker om generell godkjenning skal NOKUT i godkjenningsbrevet gi mer utfyllende informasjon om utdanningen fra utlandet enn det som gjøres i dag, for å øke arbeidsgivers forståelse av hva utdanningen tilsvarer.

  • Avklaring av ansvar for kapasitet og opplegg for norskopplæring for innvandrere som har, eller ønsker å ta, høyere utdanning, da dagens tilbud for disse gruppene er uoversiktlig og utilstrekkelig.

  • Opprettelse av en arbeidsgruppe for å gjennomgå Nasjonal database for godkjenning av utenlandsk høyere utdanning (NAG) slik at den kan fungere etter hensikten, som et redskap for forenkling og effektivisering av godkjenningsarbeidet.

  • Gjennomgang av universitets- og høyskoleloven med utgangspunkt i ny gradsstruktur med sikte på klarere terminologi.

Forslagene fikk gjennomgående tilslutning i høringen våren 2007.

Godkjenning av utenlandsk høyere utdanning er viktig fordi både utdannings- og arbeidsmarkeder internasjonaliseres. Dette er også et felt som er i rivende utvikling på grunn av annet internasjonalt utdanningssamarbeid, især når det gjelder kvalitetssikring og utviklingen av kvalifikasjonsrammeverk i Europa. Kort innebærer kvalifikasjonsrammeverk at et lands ulike utdanninger skal forklares med utgangspunkt i (forventet) læringsutbytte. Arbeid med kvalifikasjonsrammeverk er nå viktig både i Bolognaprosessen (46 europeiske land) og i EØS-sammenheng, og det vil også bidra til fortsatt utvikling av systemet for godkjenning av høyere utdanning i tiden framover.

13.4 Tiltak overfor arbeidsinnvandrere

Regjeringen ønsker å fremme og styrke arbeidsinnvandrernes og deres familiemedlemmers tilpasning til arbeidslivet og deltakelse i samfunnet. Språkkunnskaper og informasjon om norske samfunnsforhold er viktig for at dette skal være mulig. Regjeringen ser behovet for tiltak som kan legge til rette for at arbeidsinnvandrere blir kjent med sine plikter og kan bruke sine rettigheter på lik linje med befolkningen for øvrig. Det arbeides med følgende tiltak:

Startpakke med systematisk informasjon om rettigheter og plikter

Regjeringen mener at et av de viktigste tiltakene for å lette arbeidsinnvandrernes integrering i norsk arbeids- og samfunnsliv er systematisk informasjon om rettigheter og plikter ved arbeid og opphold og de generelle ordningene knyttet til barn, skole og helse. Regjeringen vil derfor vurdere å utarbeide en startpakke med informasjon om nøkkelspørsmål ved arbeid og opphold i landet for alle nyankomne arbeidsinnvandrere og deres familiemedlemmer.

Denne startpakken vil ses i sammenheng med øvrige informasjonstiltak for arbeidsinnvandrere og deres familiemedlemmer, jf. kapittel 12. Språk og tilgjengelighet knyttet til startpakken vil være et viktig vurderingstema. IMDi bør ha ansvar for en startpakke.

Utrede innføring av norskopplæring

Regjeringen vil utrede et tilbud om opplæring i norsk for alle arbeidsinnvandrere (både de fra EØS/EFTA-området og de fra andre land) og deres familiemedlemmer over 16 år, som er registrert bosatte. Dette vil i praksis si de som oppholder seg i Norge i minst seks måneder. Sesongarbeidstakere vil ikke inngå i målgruppen. Utredningen vil se nærmere på spørsmålet om avgrensning av målgruppen, opplæringens organisering og innhold, finansiering og eventuell egenandel.

Norskopplæring i utlandet for personer som skal tiltre en jobb i Norge kan være hensiktsmessig for arbeidsinnvandrere. Enkelte rekrutteringsfirmaer har et slikt tilbud hvor minstekunnskap i norsk vil være en betingelse for å kunne arbeide i Norge. Ofte kombineres norskopplæringen med testing av yrkeskvalifikasjoner. Aetat hadde på 1990-tallet et opplegg med norskopplæring i utlandet knyttet til rekruttering av helsepersonell. Slike opplegg krever god samhandling med arbeidsgivere slik at de som deltar i et slikt opplegg, faktisk får tilbud om jobb i tråd med forutsetningene. Opplæringen vil også kunne bli kostnadskrevende. Hvis norskopplæringen ikke skal brukes som en utvelgelsesmekanisme, vil ofte opplæring i norsk i Norge være mer effektivt. Det er for tiden ikke aktuelt for staten å lage opplegg for norskopplæring i utlandet.

Frivillig sektors arbeid med å støtte arbeidsinnvandrere

Regjeringen ser behov for innsats for å inkludere arbeidsinnvandrere i et sosialt nettverk i lokalmiljøet og i organisasjonslivet. Frivillige organisasjoner har mye å bidra med i dette arbeidet, blant annet med å etablere møteplasser og relasjoner mellom arbeidsinnvandrere og lokalbefolkningen. IMDi har lyst ut tilskuddsmidler til frivillige organisasjoner for å stimulere til iverksetting av informasjons- og veiledningstiltak rettet mot innvandrere som ikke omfattes av introduksjonsordningen, herunder arbeidsinnvandrere og deres familier.

Regjeringen vil videreføre dette arbeidet slik at de frivillige organisasjonene stimuleres til å bidra aktivt i arbeidet med å styrke arbeidsinnvandrernes sosiale nettverk og med å gi informasjon.

Sent ankomne elever i skolen

Utdanningssystemet er avgjørende for integrering også av barna til arbeidsinnvandrere, både i samfunnet og senere i arbeidslivet. Elever som kommer sent i skoleløpet, innebærer en spesiell utfordring fordi de har liten tid til å oppnå norskkompetanse som gir grunnlag for videre utdanning eller arbeid. Regjeringen vil vurdere tiltak for å styrke integreringen av disse elevene.

Bedre ordninger for godkjenning av utenlandsk høyere utdanning

Regjeringen vil videreføre arbeidet med å effektivisere og forbedre ordningene for godkjenning av utenlandsk utdanning. Som en oppfølging av Brautasetutvalgets forslag legger Kunnskapsdepartementet fram forslag til endring av universitets- og høyskoleloven våren 2008. Arbeidet med revisjon og oppgradering av NAG-databasen startet sent på høsten 2007. Av de øvrige tiltakene vil de fleste bli satt i gang i løpet av 2008. Det gjelder styrkingen av arbeidet med GSU-lista, at NOKUT skal gi mer utfyllende informasjon i de generelle godkjenningsbrevene og, ikke minst, opprettelse av informasjonssenteret om godkjenning av utenlandsk utdanning og yrkeskvalifikasjoner.

Kartlegge autorisasjonsordningene

For en del yrker kreves det særskilt autorisasjon for yrkesutøvelse i Norge, jf. kapittel 5. Som en oppfølging av stortingsmelding nr. 9 (2006 – 2007) Arbeid velferd og inkludering vil Arbeids- og inkluderingsdepartementet i samarbeid med Kunnskapsdepartementet sette i gang et arbeid for å kartlegge hvordan autorisasjonsordningene for lovregulerte yrker fungerer slik at det ikke skapes unødige barrierer for innpass på arbeidsmarkedet.

Legge til rette for gode flerkulturelle arbeidsplasser

Etnisk mangfold i arbeidslivet byr på store muligheter for bedriftene i Norge og vil kunne styrke det norske næringslivets konkurransekraft i en globalisert verden. Realisering av gevinstene som følger av det økte mangfoldet, forutsetter at bedriftene har kunnskap om hvordan gode, flerkulturelle arbeidsplasser kan utvikles og videreutvikles.

IMDi har i dag ansvar for å legge til rette for informasjon og veiledning til arbeidsgivere som vil utvikle gode, flerkulturelle arbeidsplasser. IMDis arbeid på dette feltet videreføres.

Utrede tilbakevendingsordninger

I lavkonjunkturperioder vil arbeidsledighet kunne ramme innvandrere hardere enn andre grupper, blant annet fordi de er overrepresentert i konjunkturfølsomme bransjer. En del arbeidsinnvandrere vil selv om de har vært lenge i Norge, kunne overveie å returnere til hjemlandet. Dette valget kan fortone seg vanskelig særlig om støtteordningene i Norge oppleves som gode. Det kan derfor være behov for å utrede hvordan det kan lages insentiver eller ordninger som gjør det attraktivt for den enkelte eventuelt å fortsette en yrkeskarriere i hjemlandet.

13.5 Oppsummering

Omfanget av arbeidsinnvandring har økt betydelig de senere årene. Hvis arbeidsinnvandringen i tillegg til annen innvandring holder seg på et høyt nivå, vil det på lengre sikt ha betydning for samfunnsutviklingen.

God tilgang til informasjon og gode muligheter for norskopplæring er viktig for at arbeidsinnvandrere raskt skal få kjennskap til rettigheter og plikter i det norske samfunnet. Det vil også bidra til å forhindre dårlige bo-, arbeids- og lønnsvilkår og sosial dumping. På lengre sikt vil det bidra til å legge grunnlaget for en mer stabil utnyttelse av arbeidskraften til arbeidsinnvandrere som blir i landet.

Et godt opplegg som støtter arbeidsinnvandrerne som blir i landet og deres ektefeller og barn til å fungere godt i samfunnet, vil også kunne gi norske bedrifter ytterligere fortrinn i den internasjonale konkurransen om arbeidskraft og bidra til å gjøre Norge til et attraktivt land også for høyt kvalifiserte.

Det arbeides med følgende tiltak for å fremme og styrke arbeidsinnvandrere og deres familiemedlemmers tilpasning til arbeidslivet og deltakelse i samfunnet:

  • Innføring av norskopplæring vil bli vurdert.

  • Systematisk informasjon om rettigheter og plikter. Det vurderes å utarbeide en startpakke.

  • Videreføre støtte til frivillige organisasjoners arbeid for arbeidsinnvandrere.

  • Følge situasjonen til elever som kommer sent i skoleløpet.

  • Videreføre arbeidet med å forbedre ordningene for godkjenning av utenlandsk høyere utdanning og kartlegge autorisasjonsordningene for lovregulerte yrker.

  • Legge til rette for gode, flerkulturelle arbeidsplasser.

  • Utrede tilbakevendingsordninger.

14 Arbeidsmigrasjon og utviklingspolitikken

14.1 Arbeidsmigrasjon fra utviklingsland

Med økt globalisering er migrasjonsbevegelsene blitt mer komplekse. Det ligger en økende utfordring i migrasjonsstrømmene fra utviklingsland til Europa og Nord-Amerika. I tillegg til det generelle arbeidet med å styre migrasjonen bedre har det internasjonale samfunnet de senere årene derfor begynt å arbeide fram en helhetlig tilnærming til migrasjon og utvikling.

I Europa leder EU og enkelte EU-land an i arbeidet med å utforme planer, forsøk og konkrete tiltak. 64 FN satte temaet migrasjon og utvikling på sin dagsorden under høynivådialogen i september 2006. Dette indikerer at det internasjonale samfunnet nå er på vei mot en bedre og felles forståelse av utfordringene knyttet til sammenhengene mellom migrasjon og utvikling. Sommeren 2007 møttes FNs medlemsland til et globalt forum om migrasjon og utvikling. Dette vil trolig bli en årlig begivenhet, og neste møte skal avholdes i Manila høsten 2008. Norge er en aktiv støttespiller i dette.

Historisk har arbeidsmigrasjon vært et viktig element i utviklingen av innvandringslandenes økonomi. I mange tilfeller har det også gagnet opprinnelseslandet gjennom redusert fattigdom, redusert press på begrensede ressurser og tilbakeføring av kompetanse og penger. Både opprinnelsesland og mottakerland kan legge forholdene bedre til rette for å utnytte ressursene som egne borgere i utlandet utgjør. Det kan skje både gjennom tiltak som retter seg mot migrasjon og mot utvikling, og ved tiltak som ligger i skjæringspunktet mellom innvandrings- og utviklingspolitikken.

Selv om fattigdommen reduseres på verdensbasis, er forskjellene mellom fattige og rike land fortsatt betydelige. Arbeidsmigranter blir i mange land betraktet som såkalt reservearbeidskraft. De arbeider på kortvarige kontrakter og kan hentes inn og sendes ut av landet i takt med konjunkturene. For mange av arbeidstakerne betyr likevel muligheten til å ta arbeid i andre land at de kan forbedre sine levekår. Fra norsk side er oppmerksomheten også rettet mot at mange arbeidsinnvandrere i en del land lever og arbeider under dårlige forhold og har mindre rettsbeskyttelse enn vertslandenes egne borgere. Norge arbeider aktivt i internasjonale fora for å sikre og forbedre arbeidsmigranters rettigheter.

Kunnskapen om effekter av migrasjon for utviklingsland er mangelfull og fragmentert. Utflytting påvirker utvikling på ulike måter og gjennom mange kanaler. Det er uklart hvor sterke disse virkningene er under ulike forhold. Dessuten er det komplisert å skille ut effekten av arbeidsmigrasjon, for eksempel på veksten i bruttonasjonalproduktet, fra andre faktorer.

Det er heller ikke klart hvilke krefter i utviklingslandene som er viktigst for å fremme ulike former for migrasjon. En reduksjon i inntektsforskjellen mellom fattige og rike land, for eksempel som følge av økte eksportinntekter, vil i det lange løpet kunne redusere det økonomiske insentivet for utvandring. På kort sikt derimot, kan en inntektsøkning føre til økt migrasjon ved at personer som lenge har ønsket å ta arbeid i rikere land, men ikke har hatt økonomi til det, reiser ut fordi de får råd, jf. drøfting av dette i kapittel 10. Politiske og sosiale forhold virker dessuten sterkt inn i samspill med de økonomiske.

Det er viktig å være oppmerksom på at mange utviklingsland lenge har hatt migrasjon som en del av sin utviklingsstrategi. Filippinene har i en årrekke utdannet både helsearbeidere og sjøfolk i større antall enn det hjemlige arbeidsmarkedet etterspør. Mange av disse har fått arbeid i OECD-land og om bord på for eksempel norskregistrerte båter. De har bidratt og bidrar til betydelige overføringer av penger til sine hjemland og til høyere levestandard for sine familier. India utdannet gjennom mange år langt flere IKT-ingeniører og akademikere enn de hadde behov for. Etter hvert som landets økonomi er blitt modernisert, har behovet for folk med IKT-utdanning økt, færre emigrerer og mange av de utflyttede kommer hjem. Disse bringer ikke bare med seg de formelle kunnskapene de dro ut med, men også nyttige erfaringer av faglig, organisasjonsmessig og kulturell art.

Situasjonen vil selvsagt være ulik i ulike avsenderland, avhengig av hvor stort behovet for folk med ulike utdanninger er og hvor effektivt arbeidsmarkedet fungerer. Land som India og Filippinene med en relativt stor tjenesteytende sektor og mange mennesker med høyt utdanningsnivå, vil takle slik utflytting bedre enn fattige land med få høyt utdannete, for eksempel land i Afrika sør for Sahara. I tillegg er det betydelige forskjeller mellom land med hensyn til hvem som finansierer utdanningen. I noen land, for eksempel India og Filippinene, skjer utdanningen av helsearbeidere for en stor del ved private utdanningsinstitusjoner, slik at kostnadene bæres av den enkelte. I en del fattige land, spesielt i Afrika sør for Sahara, skjer utdanningen først og fremst i offentlig regi. 65 Det er særlig situasjonen i den sistnevnte gruppen land som gjør at hjerneflukt kan omtales som et betydelig problem.

Boks 14.1 Målene for utviklingspolitikken og relasjonen til arbeidsmigrasjon

Norsk utviklingspolitikk er en integrert del av norsk utenrikspolitikk. FNs første tusenårsmål om å halvere andelen ekstremt fattige i verden innen 2015 er et hovedmål for norsk utviklingssamarbeid. Norsk bistand så vel som andre deler av norsk politikk mobiliseres for å nå dette målet. Realisering av tusenårsmålene vil kunne bidra til en mer balansert økonomisk utvikling mellom verdens regioner og færre konflikter mellom land, og dermed bidra til redusert behov for migrasjon fra sør til nord. I siste instans handler dette om å redusere gapet i levestandard mellom sør og nord og dermed om utvikling generelt.

Utviklingspolitikk er langt mer enn bistandspolitikk og går lengre enn til å oppfylle tusenårsmålene. Den har en utenrikspolitisk dimensjon når den griper inn i utviklingslands styresett, forhold til omverdenen og levekår som over tid kan gjøre utviklingsland til likeverdige økonomiske partnere. Tilsvarende har utenrikspolitikken en utviklingspolitisk dimensjon når den bidrar til å bedre sikkerhet og levekår for folk i fattige land. Også politikk som føres i Norge på områder som for eksempel energi, klima, handel og helse, har betydning for bekjempelse av fattigdom i utviklingsland.

Gjennom påvirkning av sikkerhet og økonomiske og sosiale levekår i utviklingsland har norsk politikk betydning for et bredt spekter av forhold som motiverer folk til å utvandre for å finne arbeid.

I lys av at fred og sikkerhet er en viktig forutsetning for varig utvikling og omvendt, engasjerer Regjeringen seg sterkt for å bidra til å bilegge konflikter og stimulere til økonomisk vekst og sosial utvikling i utsatte land og regioner. Slik innsats skjer dels gjennom støtte til FNs fredsinnsats, dels bilateralt i områder hvor FN er mindre aktiv. Krig og uro forringer og ødelegger livs- og arbeidsvilkårene der de rammer og bidrar dermed også til å fremme utvandring for å finne arbeid.

Bedre helse og utdanning er viktige forutsetninger for en positiv utviklingsprosess i utviklingslandene. Utryddelse av farlige sykdommer blant annet ved vaksinasjon av barn er viktig i denne sammenhengen. Dårlig helse- og utdanningsforhold i utviklingsland gir insentiver for folk flest til å søke seg dit de kan få bedre helsetjenester og utdanning. For helsepersonell stimulerer dårlige arbeidsvilkår og lønnsforhold til å søke arbeid utenlands.

Dårlig styresett med korrupsjon, svak offentlig finansforvaltning, usosial bruk av overskuddet fra utvinning av naturressurser og manglende håndhevelse av private og kontraktsmessige rettigheter, er faktorer som virker negativt på tilgangen på arbeid og stimulerer til utflytting. Norge skal bekjempe korrupsjon både ute og her hjemme. Norge er vertskap for EITI (det internasjonale Extractive Industries Transparency Initiative) som skal sikre åpenhet og etterprøvbarhet rundt inntekter fra olje, gass og gruvevirksomhet.

Reduksjon av skadelige klimaendringer, bedre miljø og bærekraftig utvikling er også sentrale mål for norsk utviklings- og utenrikspolitikk. Forsvarlig forvaltning av ressursene og inntektene fra dem, samt bruk av miljøvennlig teknologi, kan bedre både inntektsforholdene til befolkningen i utviklingsland og miljøet, og dermed redusere insentivene til å flytte fra for eksempel områder hvor det drives petroleums- eller mineralutvinning.

14.2 Tap av kvalifisert arbeidskraft

Stor utvandring av kvalifiserte personer fra nøkkelsektorer virker negativt inn på fattige lands evne til å fremme og vedlikeholde økonomisk vekst og sosial utvikling. Dette er vel dokumentert blant annet i helsesektoren. Personellbehovene er store både i fattige og rike land, men de rike landene har store konkurransefortrinn både når det gjelder arbeidsforhold og lønn. For mange fattige land gjør mangelen på kvalifiserte leger og sykepleiere det umulig å møte utfordringene fra hiv/aids-pandemien og fattigdomsrelaterte sykdommer. Omfang og virkninger av hjerneflukt er nærmere beskrevet i kapittel 9.

I enkelte land hvor det fra før av er generell mangel på høyt utdannet arbeidskraft, er det grunn til å frykte at arbeidsmigrasjon kan føre til at en ikke lenger makter å opprettholde livsviktige tjenester. Enkelte rike land har iverksatt tiltak for å hindre aktiv rekruttering av slikt personell fra fattige utviklingsland.

I tillegg til utvandringen av personer med høyere utdanning og kvalifikasjoner, er det mange studenter fra utviklingsland, som har tatt høyere utdanning i Europa, Nord-Amerika og Oseania, som ikke vender hjem etter endt utdanning. Dette er ofte ressurssterke personer fra relativt velstående familier. Utvandringslandet mister dermed ytterligere kunnskapsressurser og potensielle gründertalenter.

Arbeidsinnvandring av kvalifisert arbeidskraft fra utviklingsland til Norge har så langt vært svært begrenset i omfang, jf. kapittel 3.

14.2.1 Tiltak for å motvirke hjerneflukt

Arbeidsmigrasjon drives av behovet for arbeidskraft i mottakerlandene, forskjeller i lønn, arbeidsforhold og generelle levekår mellom land og overskudd på ulike typer arbeidskraft i avsenderlandene. Å flytte for å bedre sine kår gjennom å finne bedre betalt arbeid bør være et frivillig valg. Å begrense den enkeltes valgfrihet kan ikke være et mål. Flyttestrømmene kan imidlertid påvirkes og i noen grad reguleres. Tiltak med dette for øye må ta hensyn til både hvilke faktorer som virker tiltrekkende i mottakerland, og hvilke faktorer som medvirker til at man flytter fra avsenderland.

I den internasjonale debatten har det vært foreslått å redusere og kompensere for hjerneflukten gjennom å øke utdanningskapasiteten i utviklingsland når det gjelder ulike typer personell det er stor knapphet på, for eksempel visse typer akademikere, uten at utviklingslandene selv skal dekke kostnadene. Norsk utviklingspolitikk sikter blant annet mot å utvikle rammevilkår i avsenderland som kan gjøre det mer attraktivt for høyt utdannete og velkvalifiserte fagfolk å bli værende. Generelt bidrar Norge til utvikling av bedre styresett, både politisk og administrativt. Spesielt gjøres det en betydelig bistandsinnsats for å styrke rammevilkårene for helse- og utdanningssektoren i utviklingsland. Samarbeidet mellom norske utdanningsinstitusjoner og deres samarbeidspartnere innen universitets- og høgskolesektoren støttes også.

Blant andre tiltak for å hindre hjerneflukt finner vi ordninger som krever at studenter fra utviklingsland som får sin utdanning på nøkkelfelter i et OECD-land, må reise tilbake til hjemlandet og arbeide der en viss tid etter endt utdanning. Et vanlig problem i slike tilfeller er at kandidatene i stedet reiser til et tredjeland hvor utdanningen deres gir betydelig større inntekt enn i hjemlandet. Dette kan også skje i samband med den norske kvoteordningen i Statens lånekasse for utdanning, jf. kapittel 12. For dem som vender hjem etter endt utdanning i Norge, omgjøres studielån til stipend.

Tatt i betraktning behovet for høyt utdannet arbeidskraft og høy arbeidsledighet i utviklingsland og de mange andre faktorene som får folk til å flytte, er økt utdanningskapasitet en riktig strategi. Fra norsk side kan det i bilaterale avtaler med utviklingsland som har særlige problemer med utvandring av akademikere, være aktuelt å legge økt vekt på tiltak for å motvirke eller kompensere for hjerneflukt. I tillegg til utdanningsprogrammer kan støtte til nettverksbygging over landegrensene for å øke utvekslingen av erfaring og kunnskap, samt bidrag til internasjonale fondsordninger være aktuelle tiltak i slike avtaler.

På sikt er antakelig den eneste bærekraftige løsningen for å oppnå mer balansert arbeidsmigrasjon, også for folk med høyere utdanning, at sysselsettingsmulighetene, lønns- og arbeidsbetingelser og levevilkårene i disse landene forbedres betydelig og nærmer seg vårt nivå. Dette oppnår vi best gjennom å bidra til å fremme utvikling på bred basis.

Rike land bør på kort sikt unngå aktivt å bidra til utarmingen av fattige lands knappe faglige ressurser. Både Norge og Storbritannia har forpliktet seg til å avstå fra aktiv rekruttering av helsepersonell fra utviklingsland. På norsk side utredes det nå hvordan en generelt kan unngå å undergrave utviklingslands store behov for utdannet helsepersonell.

Norge bør vise vei og bidra til internasjonal konsensus om en rekrutteringspraksis som ikke tømmer utviklingsland for fagfolk. Selv om vi representerer et lite arbeidsmarked, vil rekruttering av fagpersonell til Norge også kunne få indirekte virkninger på etterspørselen etter arbeidskraft fra utviklingsland. Vi bør derfor generelt sikre at Norge, slik vi gjør i helsesektoren, ikke bidrar til å tappe utviklingsland for nøkkelpersonell de selv har for få av. Virkningene av regelverket for arbeidsinnvandring må derfor følges nøye, spesielt med henblikk på eventuelt uheldige konsekvenser for fattige land.

EU er i ferd med å utvikle europeiske standarder for forsvarlig rekruttering av nøkkelpersonell. For Norge er det fornuftig med felles standard med EU ettersom vi har et felles arbeidsmarked. Det vil være aktuelt å foreslå dette både som et mulig element i et etisk regelverk for internasjonal rekruttering som ulike land kan slutte seg til, og overfor næringslivets organisasjoner nasjonalt og internasjonalt som element i deres arbeid for økt samfunnsansvar.

Et internasjonalt etisk regelverk for rekruttering kan eventuelt forankres i en internasjonal konvensjon mot aktiv rekruttering av nøkkelpersonell fra utviklingsland. Storbritannias regler for rekruttering av helsepersonell kan være én modell i arbeidet med en slik konvensjon, jf. boks 14.2. EUs «European Charter for Researchers and the Code of Conduct for their Recruitment» og samveldeministrenes «Commonwealth Teacher Recruitment Protocol» er initiativer med lignende formål som også kan tjene som modeller.

Regjeringen vil bidra til at det etableres internasjonale standarder for å motvirke aktiv rekruttering av arbeidstakere med høyere utdanning og kvalifikasjoner som utviklingsland har stor mangel på. Slik regulering skal likevel ikke begrense disse arbeidstakeres rett til å søke arbeid i andre land. I påvente av internasjonale standarder vil Regjeringen utarbeide nasjonale retningslinjer med bakgrunn i grunnlagsarbeid fra helse- og omsorgssektoren.

14.2.2 Sirkulær migrasjon

Med sirkulær migrasjon menes at en person reiser ut for å arbeide i kortere eller lengre tid og deretter, midlertidig eller permanent, vender tilbake til opprinnelseslandet. Å legge til rette for sirkulær migrasjon framheves i det internasjonale ordskiftet om migrasjon og utvikling som en god strategi som kan motvirke hjerneflukt og ha positive effekter for opprinnelsesland, innvandringsland og for migrantene selv. 66

Mange innvandringsland ønsker å utvikle bedre systemer for sirkulær migrasjon som et virkemiddel for tidsbegrenset inntak av arbeidskraft etter behov og samtidig regulere migrasjonsstrømmene og begrense varig innvandring. Bruken av asiatiske arbeidsmigranter i flere stater i Midtøsten er et eksempel på denne typen sirkulær migrasjon. Fra norsk side har man et bevisst forhold til at større fleksibilitet og økt vekt på midlertidighet krever at man kan sikre at arbeidstakernes lønns- og arbeidsforhold og rettigheter ikke blir dårligere enn hva nasjonale standarder tilsier.

Generelt vil Regjeringen framheve at det parallelt med utviklingen av slike systemer må utarbeides internasjonale avtaler som sikrer arbeidstakere mot å bli utnyttet. Norge er engasjert i Den internasjonale arbeidsorganisasjonen, ILO, for å se på internasjonale standarder for verdige arbeidsforhold («decent work»). Regjeringen vil bidra til studier i ILO-regi for å få bedre oversikt over sammenhengene mellom arbeidsvilkår i det enkelte landet og arbeidsmigrasjon.

Kunnskapen om hvordan man best skal legge til rette for sirkulær migrasjon, er begrenset, men problematikken drøftes i mange internasjonale fora. 67 Blant tiltak som blir vurdert som potensielt virkningsfulle, er bedre muligheter for å ta med seg pensjonsrettigheter og andre rettigheter opparbeidet under oppholdet i vertslandet ved hjemreise. Et annet eksempel på mulige tiltak er å innvilge arbeidstillatelse som gir rett til gjentatte oppholdsperioder uten søknad om fornyelse. Dette vil gjøre det enklere å reise tilbake til hjemlandet uten å risikere å miste arbeidstillatelsen eller retten til varig opphold. Muligheten for dobbelt statsborgerskap blir også sett som et virkemiddel i denne sammenhengen.

Større mulighet for dobbelt statsborgerskap er ikke aktuelt i Norge, jf. Ot.prp. nr. 41 (2004 – 2005) og Innst.O. nr. 86 (2004 – 2005). Spørsmålet om utvidet anledning til eksport av trygderettigheter drøftes kort i kapittel 10. Muligheten for tredjelandsborgere til å oppholde seg utenlands i perioder uten konsekvenser for retten til varig opphold i Norge, er godt ivaretatt i dag. Utgangspunktet for dem som har tillatelse til å arbeide i Norge, er at de skal være i landet. Det er likevel mulig å oppholde seg utenlands i inntil sju måneder i den treårsperioden man opparbeider rett til bosettingstillatelse/permanent tillatelse. Dersom arbeidsgiveren ønsker at utlendingen skal arbeide for virksomheten i utlandet, kan utenlandsoppholdet utvides til 15 måneder uten at dette går utover retten til varig opphold i Norge.

Mange personer med innvandrer- og flyktningbakgrunn ønsker å gjøre en innsats for å forbedre forholdene i eget eller foreldrenes opprinnelsesland. Det finnes ulike programmer, blant annet i regi av International Organization for Migration (IOM), som gir mulighet for et slikt engasjement. I tillegg er det et uttalt politisk mål å bedre involvere personer med innvandrerbakgrunn i utviklingspolitikken. Det er også ønskelig at bistandsorganisasjoner i større grad skal bruke deres kompetanse i sine prosjekter og annen virksomhet i utviklingsland. Denne typen tiltak vil kunne bidra til sirkulær migrasjon, enten det skjer på midlertidig eller mer varig basis.

Økt adgang for utviklingslandenes innbyggere til tjenesteyting i rike land gjennom rett til midlertidig opphold der, er et sentralt tema også i forhandlingene i Verdens handelsorganisasjon, WTO, om handel med tjenester, jf. kapittel 9. Dette er utviklingslandenes viktigste krav i forhandlingene. Disse landene framhever salg av tjenester utført av personer som beveger seg over landegrensene, som ett av de få fortrinn de har. Denne adgangen er per definisjon midlertidig og skal ikke kunne konverteres til permanente oppholdstillatelser og dermed bli en bakdør til det øvrige arbeidsmarkedet. Slike tjenesteleveranser vil eventuelt måtte skje etter at arbeidstillatelse er gitt. Det forutsetter bl.a. norske lønns- og arbeidsvilkår.

Forslag i denne meldingen om å vurdere å åpne noen flere muligheter for midlertidig ufaglært arbeidsinnvandring fra tredjeland innenfor rammen av bistandsprosjekter, kan bidra til å fremme sirkulær migrasjon, jf. avsnitt 14.5. Slike ordninger passer godt inn i mange utviklingslands ønske om at migrasjon skal tilføre landet verdifulle erfaringer, kompetanse og pengeoverføringer og på den måten bidra til utvikling.

14.3 Spesielle tiltak i helsesektoren

Helsesektoren i utviklingsland er sterkt utsatt for hjerneflukt både gjennom individuelt motivert utvandring og gjennom aktiv rekruttering fra privat og offentlig helsevesen i rike land. Den er særlig sårbar på grunn av svak bemannings-, medisin- og utstyrssituasjon i de fleste utviklingslandene, hiv/aids-pandemien og fattigdomssykdommer som krever stor innsats og tar mange liv, også blant helsepersonell. Det vises til St.meld. nr. 25 (2005 – 2006) Mestring, muligheter og mening, til rapporten «En solidarisk politikk for rekruttering av helsepersonell» 68 og til nærmere omtale i kapittel 9.

14.3.1 Helse på den utenrikspolitiske dagsorden

Strømmen av helsearbeidere, særlig fra mange land i Afrika, gjør det nødvendig å sikre at utviklingslandene ikke unødig rammes av tiltak vi setter inn for å dekke våre behov. Med et integrert europeisk og delvis globalisert arbeidsmarked er dette en oppgave som krever internasjonalt samarbeid. Underskudd på helsepersonell i ett EØS/EFTA-land som følge av rekruttering til blant annet Norge, kan få etterspørselsmessige ringvirkninger i land utenfor EØS/EFTA-området. I siste instans kan dette ramme utviklingslandene negativt. Norge vil bidra til å hindre at det skjer. Også internasjonale retningslinjer og avtaler må til for å sikre de svakeste leddene i denne kjeden mot å bli tappet for kvalifisert arbeidskraft. Samtidig må slike avtaler ivareta interessene til personer som ønsker å søke arbeid i andre land.

Et felles initiativ fra Norges og Frankrikes utenriksministre om helse og utenrikspolitikk ble lansert i New York i september 2006, med tilslutning fra utenriksministrene fra Brasil, Indonesia, Senegal, Sør-Afrika og Thailand. Initiativet omfatter blant annet styrking av kapasitet og beredskap ved epidemier, helse som en viktig faktor i økonomisk og sosial utvikling, internasjonale handelsforbindelser, og helsetiltak under kriser og konflikter, gjenoppbygging og fredsbygging.

Etter forslag fra en ekspertgruppe vedtok et ministermøte i Oslo i 2007 en erklæring: «The Oslo Ministerial Declaration: Global Health – a Pressing Foreign Policy Issue of Our Time» og en handlingsplan: «Foreign Policy taking up the Challenges of Global Health: Agenda for Action». Der pekes det blant annet på at beredskap mot og kontroll med smittsomme sykdommer og evnen til å møte trusler mot helse, relatert til konflikt, kriser, hiv/aids og helse og miljø, krever god tilgang på helsepersonell i alle land. Initiativet understreker viktigheten av å unngå aktiv rekruttering av helsepersonell i utviklingsland.

14.3.2 Initiativer og samarbeid for forsvarlig rekruttering

En rekke land og internasjonale organisasjoner trapper nå opp arbeidet for å motvirke hjerneflukt fra helsesektoren i utviklingsland. Norge deltar aktivt i dette arbeidet og vil bidra til å skape god sammenheng mellom norsk og internasjonal politikk for rekruttering av helsepersonell.

Storbritannia er blant de europeiske OECD-landene som har rekruttert flest helsearbeidere fra utlandet, blant annet fra afrikanske land. Samtidig arbeider svært mange britiske leger og sykepleiere i andre OECD-land. I følge OECD har landet spilt en ledende rolle i arbeidet med å utvikle etisk forsvarlig rekruttering av heldepersonell. De første retningslinjene for den statlige helsetjenestens internasjonale rekrutteringsvirksomhet ble publisert i 2001 og ytterligere presisert og strammet inn i 2004. 69

Boks 14.2 Storbritannias sjekkpunkter ved rekruttering av helsepersonell

Storbritannia har en relativt streng praksiskodeks for rekruttering av helsepersonell til den offentlige helsetjenesten, National Health Service (NHS). Her er et utdrag av reglene:

  • All internasjonal rekruttering fra helsevesenet skal følge god rekrutteringspraksis og ha en klar etisk tilnærming.

  • Det skal ikke rekrutteres fra de utviklingsland som Helsedepartementet til enhver tid har på sin liste.

  • Rekruttering internasjonalt skal ikke destabilisere lokale helsebehov.

  • Rekrutteringsfirma både i Storbritannia og i utlandet skal avstå fra å rekruttere helsepersonell dersom det ikke foreligger en stat til stat avtale om slik rekruttering. NHS-ledere skal bare forholde seg til rekrutteringsfirma som følger retningslinjene. Disse er gjengitt på Helsedepartementets hjemmeside.

  • Helsedepartementet skal lede an i rekrutteringskampanjer.

  • Helsearbeidere skal ikke avkreves avgifter for å få arbeid i Storbritannia, og søkere skal ikke betale honorar til noe rekrutteringsfirma eller annet organ for å få arbeid. Alle slike kostnader, inkludert kostnader til arbeidstillatelse men ikke visum, skal belastes arbeidsgiver.

  • Helsearbeidere skal ha tilgang til all relevant informasjon om stillingen de søker, inkludert arbeidsbeskrivelse, personlige egenskaper, lønnsstruktur, lønn og arbeidssted, nødvendig informasjon om kravene for å praktisere i Storbritannia og hvordan de kan få autorisasjon.

  • Alle internasjonale søkere må ha nødvendige engelskkunnskaper til å utføre arbeidet effektivt og tilfredsstille kravene til den aktuelle registreringsmyndighet, så de kan praktisere trygt og kommunisere med pasienter og kolleger.

  • Helsearbeidere kan søke arbeid i Storbritannia på egen hånd utenom rekrutteringsfirma. Disse bør få dekket reisekostnader til jobbintervju.

  • Alle ansettelser av helsepersonell i Storbritannia skal skje på samme betingelser som for de som rekrutteres fra Storbritannia. Alle skal få tilfredsstillende introduksjon, støtte og nødvendige kurs og få vite hvor de kan få den hjelp de trenger. Dette gjelder også bistand til å finne seg til rette i Storbritannia mht. bolig, lønn, fastlege og tannlege, informasjon om fagorganisasjoner og sosiale nettverk.

Verdens helseorganisasjon, WHO, har oppfordret medlemsstatene til å inngå stat-til-stat-avtaler som en strategi for å håndtere utvandringen av helsepersonell. 70 Storbritannia og Sør-Afrika inngikk en slik avtale i oktober 2003. De skal utveksle ekspertise og informasjon samt gi muligheter for tidsavgrensende utplasseringer for å oppnå arbeidserfaring i hverandres land.

På bakgrunn av de økende problemene som særlig små land opplever på grunn av utvandring av helsepersonell, vedtok helseministrene i de 53 samveldelandene i 2003 felles retningslinjer for internasjonal rekruttering av helsearbeidere. Dette er den første multilaterale avtalen av sin art. Den er et sett av frivillige retningslinjer som blant annet fraråder målrettet rekruttering av helsearbeidere fra land med mangel på helsepersonell. Samtidig skal den sikre personers rett til å flytte til og arbeide i det landet de selv måtte ønske.

I OECD-land som Australia, Storbritannia, New Zealand og USA er andelen leger med utdanning fra utlandet mellom 25 og 40 pst. Mange er utdannet i utviklingsland som India, Filippinene og Kina. OECD har et eget helsepersonell- og migrasjons-prosjekt med sikte på å lage en oversikt over internasjonale helsearbeidere i OECD-landene. Prosjektet skal analysere migrasjonsstrømmer og migrasjonspolitikk i medlemslandene, beskrive og analysere politikkutformingen og planleggingen av rekruttering av helsepersonell og formulere en politikk for å øke fordelene ved internasjonal mobilitet av profesjonelle helsearbeidere, både i utvandrings- og innvandringslandene, jf. kapittel 9.

Verdens helseforsamling vedtok i 2004, 2005 og 2006 resolusjoner om helsepersonell. 71 WHOs generaldirektør ble her bedt om å utvikle etiske retningslinjer for internasjonal rekruttering av helsepersonell. Forslag til slike retningslinjer vil trolig bli lagt fram under Verdens helseforsamling i mai 2009. I WHOs Europaregion har medlemslandene bedt regionaldirektøren legge fram forslag til regionale retningslinjer for etisk rekruttering av helsepersonell. Disse vil bli presentert for regionalkomiteen høsten 2009. Norge deltar aktivt i dette arbeidet.

«The Global Health Workforce Alliance» (GHWA) fra 2006 er en samarbeidsplattform for å håndtere helsepersonellkrisen som støttes av nasjonale, regionale og globale ledere. GHWA involverer både myndigheter, det sivile samfunn, globale helseinitiativer, profesjonenes fagforbund, akademia, FN og andre internasjonale instanser. Norge spilte en sentral rolle i etableringen av GWHA og sitter i styret for alliansen. På Det globale forum for helsearbeidere i Kampala i mars 2008 ble det vedtatt et veikart som skal veilede innsatsen både i det enkelte land og globalt. Videre er spørsmål knyttet til personellressurser del av arbeidet med å styrke helsesystem i flere sammenhenger der Norge sitter i ulike arbeidsgrupper og styrende organer.

Høynivå-arbeidsgruppen «The Health Worker Global Policy Advisory Council» (HWGPAC) med utspring i WHO, vektlegger behovet for internasjonale retningslinjer for rekruttering av helsepersonell. Gruppen består av nøkkelaktører på tvers av sektorer, disipliner, nasjoner og regioner. Med basis i resolusjoner om migrasjon av helsepersonell fra Verdens helseforsamling i 2004 og 2005, ønsker den å synliggjøre personellkrisen innen helsesektoren i utviklingsland og finne internasjonale løsninger på den. Under det første møtet i 2007 drøftet man nasjonale erfaringer rundt helsepersonellkrisen, behovet for en praksiskodeks samt en internasjonal konvensjon om helsearbeidermigrasjon.

I 2007 vedtok EUs Ministerråd «The European Programme of Action to Tackle Critical Shortage of Health Workers in Developing Countries». Ministerrådet forutsetter i sitt vedtak at medlemslandene og EU-kommisjonen skal rapportere om gjennomføring av planen. Første rapport ventes framlagt i 2008.

14.4 Samarbeid med EU

EUs asyl- og innvandringspolitikk er sterkt preget av de siste tiårenes betydelige innvandring til Europa. Den illegale innvandringen av personer som ønsker arbeid i Europa, ser heller ikke ut til å avta. EU ønsker partnerskap med både opprinnelses- og transittland for om mulig å finne varige løsninger på problemet i disse landene. EU erkjenner at en i sterkere grad må rette oppmerksomheten mot årsakene til at de store migrasjonsstrømmene oppstår, dvs. nød, usikkerhet, mangel på utdannings- og arbeidsmuligheter og vanskelige levekår generelt.

EU er også opptatt av hvordan man skal kunne tiltrekke seg kvalifisert arbeidskraft uten å bidra til hjerneflukt fra utviklingsland. Sirkulær migrasjon ses som et virkemiddel når det gjelder midlertidig arbeidskraft, herunder sesongarbeid. EU ser i denne sammenhengen også på muligheter for å lette innvandrernes pengeoverføringer til sine opprinnelsesland.

Norge har innledet et samarbeid med EU om migrasjon og utvikling. Målet er å finne fram til samarbeidsprosjekter med aktuelle utvandrings- og transittland som kan bidra til bedre levekår og sysselsettingsmuligheter, og som kan forebygge uønsket migrasjon. I første omgang er det snakk om å utvikle og delta i pilotprosjekter i ett eller noen få land for å vinne erfaringer før man går videre med samarbeidet.

14.5 Arbeidsmigrasjon og ufaglært arbeidskraft

Som nevnt er utviklingslandene ikke bare opptatt av hjerneflukt, men også av at personer med lavere utdanning og ufaglærte får anledning til å ta arbeid i andre land. Disse gruppene utgjør ofte en langt større andel av befolkningen i utviklingsland enn de gjør i rikere land. For fattige land gir utvandring av ufaglærte flere netto positive virkninger enn når personer med høyere utdanning reiser ut. Begge grupper sender penger hjem, men når det gjelder de ufaglærte er hjemlandets motpost i form av tap av kompetanse mindre. Denne gruppen og deres etterkommere representerer også et visst potensial for netto gevinst av kompetanse når de eventuelt vender hjem med økt utdanning og kvalifikasjoner.

Utvandring av ufaglært arbeidskraft kan også gi positive virkninger for dem som er igjen, slik man blant annet så ved utvandringen fra de nordiske landene til Nord-Amerika på 1800-tallet. Begrenset jordbruksland til fordeling førte den gangen til utflytting fra mange bygder, og resultatet ble mer jord for de gjenværende. Tilsvarende kan dagens utvandring fra områder i utviklingsland med overskudd av arbeidskraft skape bedre balanse i arbeidsmarkedet og dermed øke inntektene både for dem som reiser ut, og for dem som blir igjen. Utviklingslandene er derfor interessert i at forholdene legges til rette for migrasjon også for denne gruppen.

For rike land kan en viss innvandring av ufaglærte arbeidstakere virke positivt. I en situasjon med stramt arbeidsmarked og mangel på ufaglært arbeidskraft, skapes det muligheter for at ufaglærte innvandrere kan fylle disse jobbene. Dersom utviklingsland, utviklede land og den enkelte migranten skal høste fordeler av dette, må slik innvandring skje under forhold som tar hensyn til virkningene både i avsenderlandet og mottakerlandet, og sikrer den enkeltes rettigheter som arbeidstaker. Særlig når det gjelder rekruttering av ufaglært arbeidskraft, kan det oppstå problemer knyttet til å fortrenge innenlandsk arbeidskraft og å svekke avtaler og regelverk i norsk arbeidsliv, jf. kapittel 11.

Regjeringen vil utrede muligheten for å åpne for noe større midlertidig arbeidsinnvandring av ufaglært arbeidskraft fra utviklingsland innenfor rammen av bistandsfinansierte prosjekter i enkelte land. Det vil blant annet være ledd i en videreutvikling av ordninger som legger til rette for sirkulær migrasjon. Utredningen vil ta utgangspunkt i behovene både i det nasjonale arbeidsmarkedet og i fattige lands behov. Integreringsmessige utfordringer må også vurderes.

14.6 Bidrag til økonomisk utvikling i utvandringsland

14.6.1 Private pengeoverføringer og investering

Pengeoverføringer fra arbeidsmigranter spiller en stor rolle i økonomien til mange opprinnelsesland og bidrar til etterspørsel etter både utdanning, bedre helse, konsumgoder og investeringer, jf. omtale i kapittel 9. Dette er private midler, og mottakernes personlige preferanser avgjør hvordan de blir brukt. For å fremme utvikling er det ønskelig å legge til rette tiltak som kan gjøre det enklere å overføre penger og foreta investeringer i næringstiltak og infrastruktur i opprinnelseslandet, og som kan redusere risikoen ved å investere ut over den nærmeste familiekretsen. I mottakerlandene kan dette blant annet stimuleres ved at det legges til rette for at mer av pengeoverføringene kanaliseres gjennom kredittinstitusjoner.

Arbeidsmigranter som ønsker å sende deler av inntekten tilbake til opprinnelseslandet, finner i enkelte tilfeller at kostnadene ved dette er relativt høye i Norge. 72 Det henger til dels sammen med at vårt regelverk for å etablere virksomhet for pengeoverføringer er relativt restriktivt sammenlignet med en del andre OECD-land. De økonomiske kostnadene pr. transaksjon blir også av andre grunner ofte uforholdsmessig høye når migranter sender hjem småbeløp. Slike transaksjoner skjer derfor oftest gjennom pengeformidlingsbyråer, uformelle systemer 73 og private forsendelser. Når transaksjonskostnadene senkes til et rimelig nivå, vokser volumet av overføringer. Slike overføringer er lønnsomme for finansnæringen. Økt aktivitet fra norsk finansnæring på dette området kunne bli et nyttig supplement til bedrifter som spesialiserer seg på rene pengeoverføringer.

I denne sammenhengen trengs det dialog med så vel samarbeidspartnere i Norge som med finanssektoren og myndighetene i mottakerlandene. Både skattemessige forhold og tradisjonene innen sektoren i de enkelte landene er avgjørende for hvor enkelt og billig det er å foreta private pengeoverføringer. Forekomsten av lokale nettverk av sparebanker, postbanker og lignende desentraliserte finansinstitusjoner som kan formidle pengeoverføringer og tilby spare- og lånemuligheter til både private og selskaper i mottakerlandene, er avgjørende. Med bakgrunn i kostnadene ved pengeoverføringer fra Norge, vil en se nærmere på hvordan slike overføringer til utviklingsland kan bli enklere og billigere. En dialog med innvandrermiljøer, finansnæring og statlige myndigheter er i gang. 74

Problemstillingene må også ses i lys av at det er vesentlig å hindre at det etableres et system der foretak med konsesjon fra norske myndigheter i praksis benyttes som mulig kanal for finansiering av terrorisme og til å føre ut av landet utbytte fra profittmotivert kriminalitet, blant annet fra narkotikaomsetning, menneskehandel, hallikvirksomhet, korrupsjon og svart arbeid. Å utforme regelverk og kontrollsystemer som ivaretar disse hensynene, og som også kan ivareta behovet for enkle og billige overføringskanaler for migranters pengeoverføringer til hjemlandet, kan være utfordrende. Økokrim utarbeidet høsten 2007 en analyse av «uformelle verdioverføringssystemer» (herunder såkalte «hawala»-systemer). Finansdepartementet har gitt Kredittilsynet i oppdrag å vurdere rapporten, og å vurdere mulige tiltak som på forsvarlig måte kan legge bedre til rette for at innvandrere kan sende penger til hjemlandet.

Godt styresett er en forutsetning for et godt investeringsklima, og dette gjelder også private investeringer med basis i pengeoverføringer. En betydelig del av norsk bistand går til å styrke styresett og forvaltning i samarbeidsland og bidrar dermed generelt til å fremme investeringer, også fra pengeoverføringer.

I mange tilfeller går migranter på frivillig basis sammen om prosjekter som kan bidra til å redusere fattigdom i sine lokalsamfunn. Slike opplegg som kan innbefatte utvikling av vannforsyning, vanningssystemer og andre fellestjenester for landsbyer og lokalsamfunn, har status av utviklingsprosjekter. Norge utvikler nå et pilotprosjekt basert på at norske myndigheter bidrar med like mye bistandsmidler som man vil overføre privat. Målet er at noen deler av migrantenes pengeoverføringer gjennom kobling til utviklingssamarbeidet skal bidra til mer bærekraftig utvikling i migrantenes opprinnelsesregioner.

Pengeoverføringer til arbeidsinnvandrernes opprinnelsesland kan komme flere til gode dersom en del av midlene overføres gjennom lokale spare- og postbanker. Dette vil kunne danne grunnlag for økte lånerammer, og det lokale bankvesenet vil da kunne bidra med mer midler til lokale utviklingsprosjekter. Fra norsk side vil en drøfte med myndighetene i mottakerlandene og i regionene som pengeoverføringene oftest går til, hvordan dette best kan skje.

Regjeringen vil fortsette dialogen med finanssektoren både her og i utviklingsland, med innvandrergrupper i Norge og med myndigheter i deres opprinnelsesland med sikte på at private pengeoverføringer til utviklingsland skal bli enklere og billigere, samtidig som kontrollhensyn ivaretas.

14.6.2 Handel

Arbeidsinnvandrere bidrar til økt handel mellom vertslandet og sine opprinnelsesland. De kjenner muligheter, potensielle markeder og distribusjonskanaler, har kontakter, kjenner språket og eksporterer varer fra sine nye hjemland til sine opprinnelsesland. Mange har også sett potensialet som ligger i etterspørsel etter varer fra hjemlandet og importerer disse. De bidrar dermed til økonomisk vekst også gjennom de inntektene denne handelen gir hjemlandet. Den norske ordningen med generelle preferanser for utviklingsland, som nettopp er blitt utvidet til å gjelde flere land, samt støtteordninger basert på bistand, stimulerer til slik import fra utviklingsland.

14.7 Oppsummering

Det er viktig å begrense hjerneflukt. For å oppnå det trengs det både positive insentiver som gjør det attraktivt for dyktige fagfolk å fortsette å bo og arbeide i hjemlandet, og nasjonale og internasjonale regler som hindrer at nøkkelpersonell blir aktivt rekruttert til rikere land. Regjeringen ønsker at Norge skal bidra aktivt i dette arbeidet, blant annet gjennom tiltak på følgende områder:

  • Det er innledet et samarbeid med EU om migrasjon og utvikling. Målet er å finne fram til samarbeidsprosjekter med aktuelle utvandrings- og transittland som kan bidra til bedre levekår og sysselsettingsmuligheter, og som kan forebygge uønsket migrasjon.

  • Norge vil bidra til at det etableres internasjonale standarder for å motvirke aktiv rekruttering av arbeidstakere med høyere utdanning og kvalifikasjoner som utviklingsland har stor mangel på. Slik regulering skal ikke begrense disse arbeidstakernes rett til å søke arbeid i andre land. I påvente av internasjonale standarder vil Regjeringen utarbeide nasjonale retningslinjer med bakgrunn i grunnlagsarbeid fra helse- og omsorgssektoren.

  • Det kan ta tid å få på plass internasjonale standarder. Parallelt må derfor Norge og andre OECD-land med mangel på arbeidskraft samarbeide om internasjonale tiltak som kan redusere presset på utviklingslandene. Det kan for eksempel være målrettede tiltak for utdannings- og helsesektoren i utvandringslandene og bedre tilrettelegging for sirkulær migrasjon.

  • I bilaterale avtaler med utviklingsland som har særlige problemer med utvandring av akademikere, kan det fra norsk side være aktuelt å legge økt vekt på tiltak for å motvirke eller kompensere for hjerneflukt.

Migrasjon kan også ha klart positive virkninger for fattige land. Særlig gjelder det hvis utvandrerne er ufaglærte. Slik arbeidskraft er det et stort overskudd av i mange fattige land. Arbeidsmigrasjon betyr bedre inntektsmuligheter for de som drar, og større sjanse for å finne arbeid for dem som blir igjen. I tillegg innebærer utvandring mulighet for at betydelige private pengeoverføringer finner veien til opprinnelsesland, noe som kan gi positive økonomiske ringvirkninger. Følgende tiltak er relevante i denne sammenhengen:

  • Muligheten for å åpne for noe større midlertidig arbeidsinnvandring av ufaglært arbeidskraft fra utviklingsland innenfor rammen av bistandsprosjekter i enkelte land vil bli utredet. Det vil blant annet være ledd i en videreutvikling av ordninger som legger til rette for sirkulær migrasjon.

  • Dialogen med finanssektoren både her og i utviklingsland, med innvandrergrupper i Norge og med myndigheter i deres opprinnelsesland vil bli videreført med sikte på at private pengeoverføringer til utviklingsland skal bli enklere og billigere.

Et mer balansert internasjonalt migrasjonsbilde vil antakeligvis først finnes når forskjellene mellom levekår i ulike land er klart redusert. Dette er en langsiktig oppgave. Politikk på en rekke andre områder hvor Norge spiller en aktiv rolle, må trekkes inn. Det gjelder for eksempel bistand, handel, næring og kommunikasjon, investeringer i utviklingsland, klima- og miljøtiltak, innsats mot korrupsjon, suverenitetsutøvelse og innsats for fred og sikkerhet i verden. Et sentralt mål for Regjeringen er å sikre bedre sammenheng mellom hva vi gjør på de ulike områdene, også for å nå migrasjonspolitiske og utviklingspolitiske mål.

15 Arbeidskraftsbevegelser mellom Russland og Norge

15.1 Innledning

Det er et mål for Regjeringen å legge til rette for god tilgang til og god mobilitet av arbeidskraft i nordområdene. Siden alle våre naboland med unntak av Russland omfattes av det nordiske arbeidsmarkedet og EØS/EFTA-arbeidsmarkedet, er det særlig aktuelt å vurdere tiltak som kan stimulere mobiliteten mellom Nord-Norge og Nordvest-Russland.

Regjeringen ønsker å intensivere Nordområdesamarbeidet med Russland på bred basis. Større mulighet for personbevegelser over grensen mellom Russland og Norge er en forutsetning for dette. Å legge bedre til rette for arbeidskraftsbevegelser over landegrensen er et viktig virkemiddel for å oppnå et mer omfattende samarbeid.

Tiltak som kan bidra til grensenedbygging, vil i mange tilfeller kreve gjensidige tiltak fra norsk og russisk side, for eksempel felles åpningstider på grensekontrollstasjonene. Enkelte tiltak kan gjennomføres ensidig fra norsk side, blant annet hvilke krav som stilles for å gi tillatelser. Regjeringen er innstilt på å iverksette tiltak som på kort sikt kan gi lettelser i personbevegelsen over grensen mellom Russland og Norge. I denne stortingsmeldingen omtales flere tiltak som vil gjøre det lettere for russere i Barentsregionen å få innreise eller søke arbeid i Norge. Disse lettelsene vil også komme befolkningen i Nord-Norge, og særlig nordnorske arbeidsgivere, til gode. I dette kapitlet brukes nordområdene og Barentsregionen som synonyme betegnelser.

15.2 Regjeringens nordområdestrategi

Regjeringen la ved utgangen av 2006 fram sin nordområdestrategi. 75 Det overordnede målet med strategien er å bidra til å skape bærekraftig vekst og utvikling i nordområdene. Et sentralt element er å styrke samarbeidet med Russland. Forholdet til Russland som nabo og som det landet vi deler Barentshavet med, er den sentrale tosidige dimensjonen i nordområdepolitikken. Et godt russisk-norsk samarbeid kan bidra til å bedre levekårene og fremme bærekraftig ressursutnyttelse og ansvarlig miljøutvikling i nordområdene.

Samarbeidet med Russland er i sterk utvikling, og samhandelen øker raskt. Stadig flere norske bedrifter er aktive i Nordvest-Russland, og kontakten over grensen er større enn noen gang. På stadig flere områder inngår norske og russiske bedrifter et nært og omfattende samarbeid. Myndighetene vil legge til rette for at den positive næringsutviklingen i nordområdene kan fortsette, herunder fremme norske næringslivsinteresser i Russland. En åpnere grense vil kunne gi en ekstra stimulans til utviklingen i Finnmark.

I Regjeringens nordområdestrategi ble flere virkemidler for å fremme Norges samarbeid med Russland lansert. Ett var å etablere en økonomisk og industriell samarbeidssone som omfatter både russisk og norsk territorium i grenseområdene. Norge har siden framleggelsen av strategien lansert idéen om en slik sone overfor Russland. Det er enighet mellom landene om å utrede mulighetene videre. Et annet forslag var å etablere et utviklingsprogram for russiske studenter ved norske læresteder. De første stipendene ble delt ut i 2007. Programmet løper i tre år.

Det er framforhandlet en ny visumavtale med Russland. Denne avtalen vil forenkle visumprosedyrene for mange kategorier av reisende nordmenn og russere. Avtalen gir visumsøkere bedre muligheter til å få innvilget flerreisevisum. Avtalen er ikke trådt i kraft fordi den ennå ikke er ratifisert på russisk side. Det er videre oppnådd enighet mellom Russland og Norge om å utvide åpningstidene ved Storskog grensestasjon ved Kirkenes. Regjeringen har lagt til rette for snarlig gjennomføring av dette og avventer tilsvarende tiltak på russisk side.

En interdepartemental arbeidsgruppe har foretatt en gjennomgang av mulighetene for å lette grensepasseringer mellom Russland og Norge over Storskog grensestasjon innenfor rammene av Schengen-avtalen. Blant annet har den sett på tiltak for enklere og raskere søknadsbehandling og kontroll av visum. Arbeidsgruppen har også kommet med forslag til å fremme arbeidskraftsmobiliteten. Flere av forslagene er omtalt i dette kapitlet.

15.3 Arbeidsmarkedet i Finnmark

Høykonjunkturen i Norge har gitt økt etterspørsel etter arbeidskraft i hele landet, også i Finnmark. I landets nordligste fylke har andel sysselsatte og andel ledige nærmet seg landsgjennomsnittet. Til tross for god vekst er deltakelsen i arbeidslivet i Finnmark fremdeles i den laveste tredjedelen blant landets fylker, og arbeidsledighetsraten i fylket er med god margin den høyeste i landet. I 2007 var gjennomsnittlig registrert ledighet i Finnmark 3,3 pst., mot 1,9 pst. som gjennomsnitt for Norge. Tilpasningen for kvinner er om lag som for landsgjennomsnittet, mens menn både har lavere sysselsettingsandel og høyere ledighet enn for landet som helhet.

15.3.1 Et lite arbeidsmarked med ulike strukturelle utfordringer

Arbeidsmarkedet i Finnmark er relativt lite, med store geografiske avstander og mer ensidig næringssammensetning enn i mange andre fylker. Det bidrar til at sysselsettingen varierer noe mer over tid enn i fylker med høyere befolkningskonsentrasjon og bredere næringsgrunnlag. Næringsstrukturen i Finnmark er mer ensidig enn i de fleste andre fylkene. I en analyse gjennomført av NIBR 76 deles fylket inn i tre arbeidsmarkedsregioner som på ulike måter har strukturelle utfordringer. Region Indre Finnmark er kjennetegnet ved vedvarende strukturelle utfordringer knyttet til omstillingsproblemer i reindriftsnæringen, utflytting av kvinner og personer med høyere kompetanse og relativt høy arbeidsledighet. Region Sør-Varanger har vært utsatt for store omstillinger knyttet til nedleggelsen av selskapet AS Sydvaranger, men har senere opplevd vekst og utvikling blant annet med grunnlag i en åpnere grense mot Russland. Region Kyst-Finnmark har gjennomlevd både perioder med knapphet på arbeidskraft og arbeidsledighet. Utviklingen i regionen påvirkes i stor grad av utviklingen i fiskeindustrien. Fiskeindustrien er utsatt for store variasjoner i aktiviteten etter ressurstilgangen. I perioden 2000 – 2004 ble sysselsettingen i fiskeindustrien mer enn halvert. 77

15.3.2 Liten arbeidsinnvandring til Finnmark

Av den registrerte sysselsettingsveksten som har funnet sted i Finnmark de seneste tre årene (2004 – 2006), skyldes om lag halvparten økt sysselsetting blant finnmarkinger. Den andre halvparten er om lag likt fordelt mellom pendling fra andre fylker og innflytting av utlendinger. Innvandrere utgjør knapt 7 pst. av de sysselsatte i Finnmark, litt lavere enn landsgjennomsnittet (2006). Innvandrerkvinner utgjør 9 pst. av de sysselsatte og menn 5 pst. Lønnstakere på korttidsopphold, dvs. ikke-bosatte, kommer i tillegg til dette. Disse har vært relativt mange de siste årene, blant annet knyttet til utbyggingen av Snøhvit.

Arbeidsinnvandringen til Finnmark er relativt liten, jf. kapittel 3. Den største innvandrergruppen i Finnmark er fra Finland (1,7 pst. av befolkningen, 20 – 66 år), dernest følger russere (1,5 pst.). Av de 2 400 sysselsatte innvandrerne som var bosatt i Finnmark i 2006, hadde noe mindre enn halvparten vestlig bakgrunn. Det var sysselsatt noe over 500 russere i Finnmark i 2006. Disse utgjør vel 20 pst. av sysselsatte innvandrere. Hele 82 pst. av de russiske innvandrerne til Norge etter 2000 har vært kvinner. Den høye kvinneandelen har sammenheng med at det store flertallet av russiske innvandrere har fått opphold på grunnlag av ekteskap. Kvinner er i første rekke sysselsatt i hotell- og restaurantbransjen, privat tjenesteyting, industri og helse- og sosialtjenester. De russiske mennene er særlig sysselsatt innen industri og hotell- og restaurantbransjen. Finnmark har i motsetning til Sør-Norge hatt liten vekst i sysselsettingen som følge av innvandring av personer fra de nye EU-landene.

15.3.3 Stor etterspørsel etter arbeidskraft

Arbeids- og velferdsetaten gjennomfører regelmessig undersøkelser blant arbeidsgivere i alle fylker for å skaffe informasjon om sysselsettingsutsikter og rekrutteringsproblemer. Undersøkelsen fra høsten 2007 viser forventninger om videre sysselsettingsvekst i 2008. Det rapporteres om rekrutteringsproblemer i mange områder, også i Finnmark. Etterspørselen etter arbeidskraft i Finnmark er størst i bygg- og anleggsbransjen og i forretningsmessig tjenesteyting. Etterspørselen er også stor i varehandel, i helse- og sosialtjenester og i offentlig forvaltning. Noe av etterspørselen må ses i sammenheng med utbyggingen av Snøhvitanlegget ved Hammerfest. Planlagt gjenoppstart av gruvedrift ved Sydvarangeranlegget i Kirkenes vil de nærmeste par årene kunne gi behov for om lag 200 personer.

Arbeids- og velferdsdirektoratet peker på at rekrutteringsproblemer først og fremst gjør seg gjeldende i de større kommunene. Problemene skyldes i stor grad manglende samsvar mellom bedriftenes behov og arbeidssøkernes kompetanse. Arbeidssøkere bor ofte i andre kommuner enn der det er ledige stillinger. Arbeidssøkere som er mobile, reiser ofte til et annet fylke hvis de først må flytte, snarere enn til en annen kommune i fylket. Dette har igjen sammenheng med store avstander som vanskeliggjør dagpendling.

Flere forhold trekker i retning av at behovet for arbeidskraft vil øke også i et lengre perspektiv. Oppbygging av petroleumsaktivitet i nordområdene og i Barentshavet, og ringvirkninger av denne, vil kunne gi betydelig behov for arbeidskraft. Mye av arbeidskraftsbehovet Finnmark står overfor i årene som kommer, vil vanskelig kunne la seg dekke ved egne arbeidskraftsressurser. Mange må trolig rekrutteres fra andre fylker, fra EØS/EFTA-området og fra Russland. Arbeidsgivere framhever Russland som et særlig aktuelt rekrutteringsområde med begrunnelse at russerne i Barentsregionen er vant til samme klimatiske forhold som i Finnmark.

15.4 Kontakten mellom Norge og Russland

Etter at grensen til Russland ble åpnet på slutten av 1980-tallet, har det vært mulig å ha mer ordinær trafikk mellom landene. Dagens restriksjoner er knyttet til visumkrav og krav til arbeidstillatelse. Det er mange som krysser grensen både i forbindelse med næringsvirksomhet og turisme. Det er betydelig kontakt mellom ulike myndigheter på begge sider av grensen.

Barentsregionen i Russland opplever også en positiv arbeidsmarkedsutvikling som følge av rask økonomisk utvikling. Dette bidrar til å redusere de økonomiske forskjellene mellom landene i Barentsregionen.

15.4.1 Russisk innvandring til Norge

Den årlige innvandringen fra Russland til Norge har økt jevnt fra 1992 (166 personer) til 2003 (1 835 personer). Etter 2003 har innvandringen avtatt noe, mens utvandringen av russere har økt. Nettoinnvandringen av russiske statsborgere har dermed gått noe ned etter 2003. I 2006 var det en nettoinnvandring på 926 fra Russland til Norge.

En mindre del av de russiske borgerne som kommer til Norge, bosetter seg i Finnmark. Sett i forhold til folketallet er innvandringen fra Russland til Finnmark likevel viktig. På landsbasis utgjør russere (i alderen 20 – 66 år) 0,3 pst. av befolkningen, mens de i Finnmark utgjør 1,5 pst.

Russiske innvandrere til Finnmark kommer primært fra den russiske delen av Barentsregionen, særlig Murmansk fylke. Geografisk nærhet gjør det mulig å opprettholde kontakten med familie og nettverk i Russland. Russisk innvandring til resten av Norge (utenfor Nord-Norge) kommer primært fra de store byene i Sentral-Russland.

15.4.2 Visum

Trafikken ved Storskog grensestasjon i Kirkenes gir en indikasjon på samkvem mellom landene. I 2006 reiste om lag 107 000 personer over den norsk-russiske grensen ved Storskog. Vel halvparten av disse var visumpliktige russere, mens vel 20 000 var sjøfolk med sjømannsbok. I 2006 ble det behandlet 39 000 visumsøknader til Norge ved utenriksstasjonene i Russland. Borgere fra Russland står for mer enn 1/3 av alle visumsøknader til Norge.

Tall over visumutstedelser fra Det norske generalkonsulatet i Murmansk viser at interessen for å få visum til Norge, har økt betydelig i perioden etter at grensen ble åpnet. Generalkonsulatet i Murmansk står for om lag 30 pst. av alle innvilgede visa til russiske borgere. Av de vel 12 000 visa utstedt av generalkonsulatet i Murmansk i 2007 var forretningsformål begrunnelsen i om lag en fjerdedel av tillatelsene. Turisme var den nest største gruppen. Familiære formål utgjorde vel 10 pst.

15.4.3 Arbeidstillatelser

Mange arbeidsinnvandrere i Norge har oppdrag av kort varighet. Dette er tilfelle også for russere. Antall gyldige arbeidstillatelser på ett tidspunkt utgjør derfor bare en mindre del av alle utstedte tillatelser i løpet av et år. 78 Av antallet gyldige arbeidstillatelser til russere i 4.kvartal 2006 utgjør tillatelser til arbeid i petroleumsvirksomhet den største andelen. Når vi betrakter antallet utstedte arbeidstillatelser i løpet av 2006, er jordbruk og fiske den største sektoren. Dette må ses i sammenheng med at det innen jordbruk og fiske er stort innslag av kortvarig sesongarbeid.

Russere bosatt i Barentsregionen kan også få arbeidstillatelse uten krav til kvalifikasjoner til midlertidig arbeid i fiskeindustrien i de tre nordligste fylkene. Omfanget av slike tillatelser er lavt. De seneste årene er det bare gitt mellom 20 og 30 arbeidstillatelser årlig med bakgrunn i dette regelverket, hovedsakelig til arbeidsgivere i Nordland. Liten bruk av ordningen i Troms og Finnmark må ses i sammenheng med omstillingsproblemene i fiskeindustrien.

15.4.4 Enkelte samarbeidsprosjekter

Arbeids- og velferdsetaten i Finnmark har siden 1992 hatt et samarbeid med Den statlige sysselsettingstjenesten i Murmansk fylke (SST). I de første årene var dette et bistandsprosjekt, men fra 2000 har det vært et samarbeid mellom to likeverdige parter, under navnet Prosjekt Russland. Prosjektet skal blant annet bidra til lettere flyt av arbeidskraft over den norsk-russiske grensen. En viktig del av prosjektet er å kvalifisere arbeidskraft i Murmansk fylke innen yrker som er etterspurt på det russiske eller norske arbeidsmarkedet i dette området. Det skjer blant annet i et opplæringssenter for yrker innenfor olje- og gassindustri i Murmansk.

Prosjektet samarbeider med norske bedrifter. Bedriftene deltar i opplæringen, bidrar med utstyr, utarbeidelse av materiell og fagplaner. Deltakerne lærer språk (norsk og engelsk) og HMS (helse, miljø og sikkerhet) i tillegg til at de kurses i sine faglige disipliner for å kvalifisere for nødvendige sertifikater for arbeid i Norge. Et utvalg norske bedrifter tar etter kursets slutt imot russiske arbeidstakere gjennom en hospitantordning. Først ut var en gruppe sveisere, videre kom servicearbeidere innenfor kantine- og vaktmesterfag og deretter industrimalere. Russiske instruktører blir også lært opp i Norge innen forskjellige yrkesdisipliner. De skal kunne overta opplæringen i Murmansk og vil kunne være bindeledd mellom russere og norske bedrifter.

Det foregår et samarbeid mellom arbeidsmarkedsmyndighetene i Nord-Norge, Norrbotten, Nord-Finland og Murmansk fylke, samt foretaksorganisasjoner 79 i deltakerlandene. Samarbeidet har fått navnet Prosjekt Barents Arbeidsmarked. Hensikten med prosjektet er å framskaffe kunnskap om blant annet utviklingen i arbeidsmarkedet, arbeidskraftsbehovet og å fremme godkjenning av likeverdig utdanning mellom landene.

Artic Jobneter en felles internettside for arbeidsmarkedsetatene på Nordkalotten, dvs. den nordlige delen av Norge, Sverige, Finland og Kolahalvøya i Russland. Denne nettsiden søker å fremme arbeidskraftens mobilitet på Nordkalotten gjennom å tilby aktuell informasjon om arbeidsmarkedet og arbeidslivet i regionen, herunder informasjon om ledige stillinger.

15.5 Dagens regelverk for personbevegelser mellom Russland og Norge

15.5.1 Visumkrav

Norge tar del i Schengensamarbeidet, og den norsk-russiske grensen er en Schengengrense mot et tredjeland. Det er visumplikt mellom Russland og Schengenområdet. I Norge har politiet ansvaret for å foreta inn- og utreisekontroll av reisende som krysser Schengenområdets yttergrense. Øst-Finnmark politidistrikt utfører grensekontroll ved Storskog grenseovergang i henhold til utlendingsloven og Schengenregelverket. 

Utlendingsregelverket om visum er utformet og praktiseres i samsvar med Norges forpliktelser gjennom Schengensamarbeidet. For å få visum er det et vilkår at de oppsatte innreisevilkårene er oppfylt. Den felles konsulære instruksen angir felles retningslinjer for visumutstedelse. Dette er implementert i norsk regelverk og praksis. Blant annet stilles det krav om at den reisende framlegger en rekke dokumenter for utenriksstasjonen før visum kan utstedes. Det er videre et vilkår at visumsøkeren har midler til å dekke fram- og tilbakereisen, krav om reisesykeforsikring og dokumentasjon av reisens formål.

Kravet til dokumentasjon kan variere avhengig av innvandringsregulerende hensyn og lokale forhold. Dokumentasjonskravet, for eksempel invitasjon i forbindelse med søknad om visum og grensepassering, kan reduseres og eventuelt frafalles. Likeledes kravet om å dokumentere reisens formål. Videre åpner Schengenregelverket for et system med forenklet grensepassering uten visum for personer bosatt i en sone på 30 – 50 km på begge sider av grensen. Dette forutsetter at det inngås en bilateral avtale mellom de to landene som godkjennes av EU-kommisjonen. En slik avtale vil blant annet innebære at man kan krysse grensen med et særskilt grenseboerbevis. Regjeringen har satt i gang et arbeid med å utrede muligheten for å inngå en avtale med Russland om dette.

Med virkning fra sommeren 2007 har EU og Russland inngått avtaler om visumlettelser og tilbaketakelse. Avtalen om visumlettelser stadfester intensjonen om på lang sikt å innføre visumfrie reiser mellom Russland og EU. Sommeren 2007 signerte Russland og Norge tilsvarende avtaler. Avtalen om visumlettelser innebærer at prosedyrene for utstedelse av visum forenkles. Avtalen åpner også for innvilgelse av flerreisevisum med gyldighet opp til fem år for bestemte grupper så som medlemmer av nasjonale og lovgivende forsamlinger og visse dommere, ektefeller og barn under 21 år eller som blir forsørget, deltakere i offisielle delegasjoner, næringslivsfolk, yrkessjåfører, togpersonell, personer som deltar i vitenskapelig/kulturell/kunstnerisk program, deltakere på internasjonalt idrettsarrangement, journalister og deltakere i offisielle utvekslingsprogrammer organisert av vennskapsbyer. Videre er visumgebyret fastsatt til 35 euro, mot 60 euro for ordinært Schengenvisum. I henhold til avtalen skal flere kategorier av reisende fritas for visumgebyr. Dette gjelder blant annet nære slektninger, elever/studenter, funksjonshemmede og politikere. Avtalen innholder også bestemmelser om en øvre grense på saksbehandlingstiden på 10 kalenderdager i normale saker og 30 dager for saker som krever særskilte undersøkelser.

Fra norsk side er avtalen fulgt opp med endringer i utlendingsforskriften med virkning fra 15. januar 2008. Denne endringen og en nærmere angivelse av andre personkategorier som gis mulighet for flerreisevisum med inn til fem års gyldighet, er gjort kjent gjennom rundskriv. Avtalen vil tre i kraft når Russland meddeler at deres ratifikasjonsprosess er gjennomført.

Utlendingsforskriften hjemler mulighet for å innvilge utvidet flerreisevisum også der det ikke er foreligger noen bilateral avtale, forutsatt at søkerne er omfattet av en av følgende personkategorier: forretningsreisende, yrkessjåfører, sjømenn, deltakere i offisielle besøk, nærmeste familiemedlemmer til person med lovlig opphold i Norge, nærmeste familiemedlemmer til norsk borger bosatt i utlandet, familiemedlemmer til EØS/EFTA-borgere som utøver sin rett til fri bevegelse etter EØS/EFTA-regelverket og har lovlig opphold i Norge, og personer som deltar i vitenskapelige, kulturelle eller idrettsrelaterte programmer/arrangementer. Russiske borgere som omfattes av de personkategoriene forskriften omhandler, kan således allerede i dag, uavhengig av den norsk-russiske avtalen, søke om flerreisevisum med gyldighet i flere år.

15.5.2 Krav for å få arbeidstillatelser

Arbeidsinnvandring fra Russland til Norge reguleres av regelverket for borgere fra land utenfor EØS/EFTA-området, tredjelandsborgere. Hovedregelen er at tredjelandsborgere må ha arbeidstillatelse for å kunne arbeide i Norge. Arbeidssøkere fra Russland kan, som arbeidssøkere fra andre land utenfor EØS/EFTA-området, søke om arbeidstillatelse med grunnlag i tilbud om arbeid. Dette gjelder arbeidstillatelser til søkere som er faglærte/spesialisterog tillatelser til sesongarbeid. Reglene for dette er redegjort for i kapittel 5 og nærmere vurdert i kapittel 12.

For russere i Barentsregionen er det, som nevnt foran, i tillegg en egen tillatelse for midlertidig arbeid hvor det ikke stilles kvalifikasjonskrav. Russiske borgere fra Barentsregionen kan få tillatelse til å arbeide i virksomhet som har behov for ufaglært arbeidskraft som midlertidig ikke kan dekkes innenlands eller fra EØS/ EFTA-området. I dag gjelder dette bare fiskeindustrien i Finnmark, Troms og Nordland. Arbeidstillatelsen kan gis for inntil to år og gir ikke grunnlag for varig opphold eller familiegjenforening. Det kan gis ny tillatelse etter samme bestemmelse etter ett års opphold utenfor Norge. Arbeids- og velferdsdirektoratet foretar en arbeidsmarkedsmessig vurdering som grunnlag for utlendingsmyndighetenes behandling av hver søknad.

15.6 Erfaringer

Russisk arbeidskraft er viktig for Finnmark i dag og kan ved økt økonomisk samkvem med Russland bli enda viktigere i årene framover. Mange aktører i Finnmark har erfaring med rekruttering og bruk av arbeidskraft fra Russland. Det gjelder både myndighetene, interesseorganisasjoner og ikke minst private arbeidsgivere. Arbeidsgivere framhever at russiske arbeidstakere har høy klimakompetanse og fungerer godt i Finnmark både på arbeidsplassene og i lokalsamfunnene. Det bidrar til høyere stabilitet i sysselsettingen. Det pekes likevel på at kompetansen til mange av de bosatte russerne kan utnyttes bedre. Bedre kunnskaper i norsk språk, faguttrykk og HMS (helse, miljø og sikkerhet) kan bidra til å styrke arbeidsinnvandrernes posisjon både på arbeidsmarkedet og i samfunnet forøvrig.

Arbeidsgivere peker på at søknadsprosessen for å få arbeidstillatelse føles tungvint og ofte tar lang tid. Noe av problemet med lang saksbehandlingstid i dag er knyttet til tidkrevende samhandling mellom utlendingsmyndighetene og Arbeids- og velferdsetaten. Det er også en rekke praktiske problemer knyttet til selve grensepasseringene som gjør at disse kan ta lang tid. 80

Mange arbeidsgivere uttrykker ønsker om at det bør bli enklere for russere å få arbeidstillatelse. Det kan tyde på at det er et potensial for økt arbeidsinnvandring, både permanent og midlertidig, samt grensependling, om forholdene legges bedre til rette for dette. En positiv økonomisk utvikling på begge sider av grensen gir mulighet for at arbeidskraftutveksling kan skje på likeverdige vilkår.

15.7 Forslag til endringer

I Regjeringens nordområdestrategi er det et mål å legge til rette for vekst og utvikling i nordområdene. Økt samarbeid over den norsk-russiske grensen og økt arbeidskraftsmobilitet vil bidra til å fremme dette målet. De foreslåtte forenklingene i reglene for tredjelandsborgere, jf. omtale i kapittel 12, vil komme arbeidssøkere fra Russland og norske arbeidsgivere i Nord-Norge til gode. Regjeringen mener det er grunn til å vurdere spesielle tiltak for å fremme arbeidskraftmobilitet i nordområdene. Russland er vårt eneste naboland som ikke inngår i EØS/EFTA-arbeidsmarkedet. Nedenfor omtales særlige tiltak Regjeringen vil arbeide videre med.

15.7.1 Tiltak for å fremme bedre utveksling av arbeidskraft

Midlertidig arbeidstillatelse uten krav til kompetanse

Regjeringen legger til grunn at regelverket for rekruttering av arbeidskraft fra tredjeland som hovedregel bør utformes med henblikk på nøytralitet mellom land. Det vil på best mulig måte tjene norske arbeidsgiveres behov. Russland er, som nevnt, det eneste landet utenfor EØS/EFTA-området Norge deler grense med. Det er derfor grunn til å rette spesiell oppmerksomhet mot forholdene for arbeidsmigrasjon i grenseområdet mellom Russland og Norge. Regjeringen legger vekt på at økt samkvem mellom grenseregionene på norsk og russisk side skal bidra til å fremme den økonomiske utviklingen på begge sider av grensen. Dette begrunner enkelte særregler for arbeidsinnvandring fra Nordvest-Russland.

Regjeringen ønsker å utvide muligheten for russere fra Barentsregionen uten dokumentert kompetanse til å kunne arbeide i alle næringer i de tre nordligste fylkene. Ordningen for ufaglært arbeidskraft gjelder i dag bare fiskeindustrien, men her har behovet de senere årene vært lite, særlig i Finnmark.

Ved utvidelse av ordningen til flere sektorer vil det bli opp til arbeidsgiveren å avklare at russerne de ansetter har tilstrekkelige ferdigheter for de aktuelle jobbene. Lønns- og arbeidsvilkår må ikke være dårligere enn etter gjeldende tariffavtale, regulativ eller det som ellers er normalt for vedkommende sted og yrke. Forslaget kan innebære at flere ufaglærte vil få tillatelse. Dette skal fortsatt være en midlertidig tillatelse på inntil to år som gjelder for arbeid i Nord-Norge og som ikke gir grunnlag for varig opphold. Dessuten vil kravet om en arbeidsmarkedsmessig vurdering fra Arbeids- og velferdsetaten bli opprettholdt. Dette gjøres for å skjerme lokale arbeidssøkere fra å bli utkonkurrert av russiske arbeidssøkere. Den økte tilgangen på arbeidskraft som forslaget legger opp til, kan bidra til en bredere kontaktflate over grensen. Det kan igjen stimulere den økonomiske aktiviteten i regionen i form av økt handel.

Økt mulighet til arbeid for pendlere

For å få arbeidstillatelse kreves det i utgangspunktet heltidsarbeid. Regjeringen ønsker å fjerne dette kravet for søkere som ønsker å pendle fra Russland. Kravet om heltidsarbeid er satt for å sikre at innvandrerne skal ha tilstrekkelig inntekt til å kunne ha mulighet for god levestandard, herunder tilfredsstillende bolig. En slik bekymring er ikke relevant for pendlere som bor på den russiske siden av grensen. Opphevelse av kravet for grensependlere fra Russland kan synes særlig viktig i en periode hvor en ønsker å øke samhandlingen over grensen. I en del sammenhenger er det ikke tilstrekkelig økonomisk grunnlag for å kunne tilby russiske arbeidssøkere heltidsstillinger. Endringen vil kunne bidra til å dekke en etterspørsel som på kort sikt er av mindre omfang. 

Opprettelse av felles informasjons- og saksbehandlingskontor i Kirkenes

Arbeidsgiverne i regionen mener at lang saksbehandlingstid for arbeidstillatelser bidrar til å hemme kontakten mot Russland. Sist høst ble det etablert et servicekontor på Tøyen i Oslo med medarbeidere fra flere etater for å dekke behovet hos arbeidsinnvandrere. Servicekontoret gjør at arbeidssøkere og arbeidsgivere har fått ett sted å forhold seg til. Tilbakemeldinger om dette kontoret er meget positive. Regjeringen ønsker å opprette et felles informasjons- og saksbehandlingskontor i Kirkenes etter mønster av servicekontoret i Oslo.

Et slikt felleskontor vil gi russiske arbeidssøkere og norske arbeidsgivere lettere og smidigere tilgang til informasjon om regelverk og søknadsprosedyrer. Kontoret vil gjennom samlokalisering av de aktuelle etatene legge til rette for at søknader om arbeidstillatelser, skattekort mv. kan behandles raskt. Servicekontoret i Oslo omfatter en samlokalisering av medarbeidere fra Skatteetaten, Utlendingsdirektoratet, politiet og Arbeidstilsynet. Kontoret i Kirkenes bør i hovedsak bygges over samme modell, men med lokal tilpasning. Et felles informasjons- og saksbehandlingskontor i Kirkenes bør ha et tett samarbeid med Arbeids- og velferdsetaten.

15.7.2 Tiltak for å lette reisevirksomhet og grensepassering

Norge kan ikke innføre visumfrihet for russiske borgere grunnet våre Schengenforpliktelser. For å sikre at en fra norsk side i størst mulig grad benytter den fleksibilitet som Schengenregelverket gir, vil visumpraksis bli gjennomgått, og det vil bli gitt opplæring av personell ved norske utenriksstasjoner i Russland. Grensepasseringen vil forenkles blant annet ved at nødvendig dokumentasjon for visumkontroll gjøres tilgjengelig elektronisk på grensekontrollstedet.

Det er grunn til å anta at de problemene som påberopes, til dels skyldes manglende informasjon om regelverk, praksis og søknadsprosedyrer. Det foreslåtte felles informasjons- og saksbehandlingskontoret i Kirkenes vil bli bemannet med ekspertise som er kompetent til å gi informasjon og praktisk veiledning om visumforhold og andre regler, for eksempel for familiegjenforening.

Det vil videre bli åpnet for at flerreisevisum for inntil fem år kan gis etter at visumsøkere har overholdt vilkårene for et tidligere visum, og at persongruppen som kan få flerreisevisum utvides. Dagens regelverk gir mulighet til å innvilge utvidet flerreisevisum for nærmere angitte persongrupper. Russiske borgere innenfor disse persongruppene kan allerede i dag søke om flerreisevisum gyldig for flere år.

Et ytterligere tiltak for forenklet grensepassering kan være å inngå bilateral avtale med Russland om «grenseboerbevis» for deler av befolkningen i grensenære områder hhv. i Norge og i Russland, jf. EU-forordning 1931/2006. En utredning om dette vil bli påskyndet.

15.8 Oppsummering

Arbeidskraftsbevegelsene over grensen mellom Russland og Norge er beskjeden. Samtidig er deler av arbeidsmarkedet i Nord-Norge, og i særlig grad i Finnmark, preget av liten mobilitet og til dels kompetansemessige flaskehalser. Stillinger kan være vanskelig å besette, og på noen områder er det betydelig utskifting av arbeidskraft. Mens resten av Norge geografisk ligger nær EØS/EFTA-arbeidsmarkedet og har hatt betydelig arbeidskraftsutveksling med EØS/EFTA og Norden, er dette ikke på samme måte tilfelle for Finnmark. Tilgangen på arbeidskraft fra Finland synes mindre enn tidligere. På denne bakgrunn ønsker Regjeringen å stimulere utviklingen i Nord-Norge ytterligere ved å utnytte fordelen som ligger i nærheten til Russland.

Regjeringen presenterer i denne meldingen forslag til flere tiltak som vil gjøre arbeidsinnvandring til Norge enklere for personer utenfor EØS/EFTA-området. Disse tiltakene vil også komme russiske arbeidssøkere til gode. I tillegg vil Regjeringen innføre særlige tiltak som vil lette arbeidskraftsmobiliteten i nordområdene over den norsk-russiske grensen. Regjeringen foreslår følgende:

  • Midlertidig tillatelse til russere fra Barentsregionen med muligheter til å kunne arbeide i alle næringer i de tre nordligste fylkene uten at tillatelsen stiller krav til kompetanse.

  • Mulighet til deltidsarbeid for grensependlere fra Russland.

  • Opprettelse av et felles informasjons- og saksbehandlingskontor i Kirkenes som skal gi informasjon til arbeidsinnvandrere og arbeidsgivere og praktisk veiledning om visumforhold mv.

  • Legge til rette for enklere grensepasseringer ved å gjennomgå og endre praksis ved behandling av visumsøknader og innreisekontroll ved grensestasjonene.

  • Utrede tiltak for forenklet grensepassering i form av en bilateral avtale mellom Russland og Norge om grenseboerbevis.

16 Økonomiske og administrative konsekvenser

16.1 En helhetlig og robust arbeidsinnvandringspolitikk

Hovedmålet for arbeidsinnvandringspolitikken er å legge til rette for at bedrifter og virksomheter kan rekruttere arbeidskraft fra utlandet på en enkel og effektiv måte når de måtte ha behov for det. Samtidig bør rammer og tiltak utformes slik at de gevinstene som følger av arbeidsinnvandring kan realiseres på en balansert måte for arbeidsgiver, individ og samfunn. Hver enkelt arbeidsinnvandrer skal sikres gode forhold i arbeid og samfunnsliv for øvrig. Politikken bør utformes slik at arbeidsinnvandring bidrar til en bærekraftig utvikling av velferdssamfunnet.

Regjeringens arbeidsinnvandringspolitikk legger til rette for en arbeidsinnvandring som bidrar positivt til produksjonen av varer og tjenester. Arbeidsinnvandringen skal ikke føre til at innenlandske arbeidssøkere blir fortrengt eller til økte utgifter for våre velferdsordninger. Politikken skal motvirke at avtaler og regelverk i norsk arbeidsliv blir svekket. Regjeringen ønsker heller ikke en rekrutteringspolitikk som fører til alvorlige konsekvenser for fattige avsenderland gjennom å rekruttere deres nøkkelpersonell. Rammene for arbeidsinnvandringspolitikken som blir lagt i denne meldingen, bør både bidra til å styrke norske arbeidsgivere som mangler kompetanse, og være til gagn for det norske samfunnet, jf. nærmere vurderinger av arbeidsinnvandringens konsekvenser for norsk økonomi i kapittel 11.

I dette kapitlet presenteres noen foreløpige vurderinger av økonomiske konsekvenser av de hovedgrepene og tiltakene som varsles i meldingen. De samfunnsøkonomiske gevinstene ved en bedre tilrettelegging for arbeidsinnvandring vil blant annet komme som følge av raskere tilgang på arbeidskraft og kompetanse som ikke er tilgjengelig innenlands, kortere ventetid for arbeidsgivere ved rekruttering som følge av redusert ressursinnsats gjennom forenklet saksbehandling. De samfunnsøkonomiske gevinstene vil være avhengige av omfang og atferd og er derfor usikre og ikke mulig å gi konkrete anslag for.

Meldingens overordnede karakter gir grunnlag for en generell vurdering av økonomiske og administrative konsekvenser for de mest sentrale forslagene i meldingen. Mer konkrete økonomiske og administrative konsekvenser av de enkelte forslagene må vurderes nærmere. Dette vil skje som ledd i arbeidet med konkretiseringen av forslagene.

16.2 Forslag om regelendringer

Meldingen har en rekke forslag til regelendringer på utlendingsfeltet, herunder at:

  • Regelverket for arbeidsinnvandrere inndeles i få og oversiktlige grupper.

  • Arbeidsgivere får større ansvar ved rekruttering og kan la arbeidsinnvandreren starte i arbeid før tillatelse foreligger.

  • Ansatte i internasjonale selskaper kan starte i arbeid før tillatelse foreligger når de forflytter seg mellom bedrifter i konsernet.

  • Arbeidssøkere på minst faglært nivå fra tredjeland får mulighet til å søke arbeid i Norge i 6 måneder.

  • Familiemedlemmer til studenter får mulighet til heltidsarbeid.

  • Nyutdannede fra norsk lærested får oppholdsgrunnlag i 6 måneder for å søke arbeid i samsvar med utdanningen. Tilsvarende gjøres gjeldende for forskere og kulturarbeidere mv. på minst faglært nivå.

  • Det drøftes med partene i arbeidslivet å avvikle overgangsordningene med alle EØS-land fra 1.1.2009. Eventuell avvikling av overgangsordningene for Bulgaria og Romania vil bli vurdert særskilt.

Forslagene skal bidra til å forenkle søknadsbehandlingen. Det innebærer mindre ressurser brukt på behandlingen av hver enkelt søknad, når endringene er iverksatt. Forslaget vil gi arbeidsgivere store muligheter til å sette arbeidsinnvandrere som er minst fagutdannet i arbeid før tillatelsen er behandlet. Det vil bidra positivt til produksjonen. På grunn av det store antallet søknader, antas avviklingen av overgangsordningene å være den viktigste regelendringen sett fra et administrativt synspunkt. Et enklere regelverk og andre forslag i denne meldingen kan samtidig føre til økt tilgang av søknader om tillatelse for arbeid fra tredjelandsborgere. Budsjettmessige konsekvenser av eventuelle tiltak vil bli vurdert i forbindelse med utarbeidelsen av de årlige statsbudsjettene.

16.3 Forslag knyttet til informasjon, søknadsprosedyrer og organisering

Regjeringen ser mer og bedre samordnet informasjon som en viktig del av arbeidsinnvandringspolitikken. Alle etatene som har informasjon av relevans for arbeidsinnvandrere, bør gjøre den lett tilgjengelig på internett, helst også på flere språk. Dette er en naturlig del av den enkelte etatens ansvar.

Meldingen skisserer en utvidet innsats på informasjonsområdet for å fremme mer helhetlig informasjon. Det foreslås satt i gang et arbeid for å vurdere en egen nettportal som inngang til all relevant informasjon om arbeidsinnvandring og tjenesteimport. Arbeids- og inkluderingsdepartementet i samarbeid med Finansdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet og Kunnskapsdepartementet skal utarbeide et mandat for en arbeidsgruppe bestående av de mest sentrale faginstansene for å utrede rammene for portalen. Arbeidsgruppens utredning bør foreligge innen utgangen av 2008. Ressursbruk og form på samarbeidet må også vurderes. Kostnaden ved denne satsingen vil først foreligge når utredningen er ferdig.

Det vurderes å etablere flere felles informasjons- og saksbehandlingskontorer med representanter fra de mest berørte offentlige etatene. Ressursbruk og form på samarbeidet utredes nærmere. Hensikten med slike kontorer er å yte bedre service til arbeidssøkere fra utlandet med tilbud om arbeid i Norge og til arbeidsgivere som rekrutterer fra utlandet. Slike kontorer bidrar også til redusert belastning på moderetatene og fremmer ryddige arbeidsforhold, herunder lovlydighet, når personer raskt kan motta arbeidstillatelse, skattekort mv.

Arbeids- og velferdsetatens koordineringsansvar for informasjon til arbeidssøkere og arbeidsgivere foreslås utvidet til også å omfatte arbeidsinnvandring fra tredjeland. Det vil bli vurdert nærmere hvordan en kan nyttiggjøre seg utenrikstjenesten på en bedre måte for å markedsføre jobbmuligheter i Norge. Budsjettmessige konsekvenser av eventuelle tiltak vil bli vurdert i forbindelse med utarbeidelsen av de årlige statsbudsjettene.

Meldingen omtaler en rekke prosesser og arbeid som foregår i utlendingsforvaltningen med sikte på raskere søknadsbehandling av arbeids- og oppholdstillatelser. Meldingen foreslår flere endringer i regelverket som skal bidra til raskere og enklere saksbehandling, men foreslår ingen nye kostnadskrevende tiltak. Regjeringen legger til grunn at søkere kan påregne en maksimal saksbehandlingstid på 4 uker for søknader om arbeidstillatelse fra fullstendig søknad er mottatt til vedtak er fattet, når nytt regelverk er på plass og elektronisk saksbehandling innført. Det er en forutsetning at søkernes identitet er kjent og at alle papirer er i orden.

16.4 Forslag for å lette integreringsutfordringer

Integreringspolitikken er en sentral del også av arbeidsinnvandringspolitikken. Viktige elementer er informasjon, språkopplæring og tiltak for integrering i samfunnet.

Meldingen påpeker behovet for informasjonstiltak og tiltak for å styrke arbeidsinnvandrernes sosiale nettverk. Flere mulige ordninger omtales.

Regjeringen ønsker å utrede innføring av tilbud om norskopplæring for arbeidsinnvandrere. Kostnadene av et slikt tiltak vil avhenge av en rekke forhold, herunder tilbudets omfang, hvem som får dette og eventuelle egenandeler. Utnyttelsen av tilbudet vil også kunne variere med hvordan det er utformet. Mulige ordninger for arbeidsinnvandre som blir arbeidsledige og ønsker å vende tilbake til hjemlandet, vil også bli utredet. Budsjettmessige konsekvenser av eventuelle tiltak vil bli vurdert i forbindelse med utarbeidelsen av de årlige statsbudsjettene.

16.5 Forslag om tiltak for å begrense hjerneflukt, fremme sirkulær migrasjon og forenkle hjemsending av penger

Regjeringen vil bidra til at det etableres internasjonale standarder for regulering av aktiv rekruttering av arbeidstakere med høyere utdanning og kvalifikasjoner som utviklingsland har stor mangel på. Slik regulering skal ikke begrense den enkelte arbeidstakerens rett til å søke arbeid i andre land.

Inntil internasjonale standarder foreligger vil Regjeringen utarbeid egne standarder med bakgrunn i grunnlagsarbeid fra helse- og omsorgssektoren. Dette arbeidet vil skje i samarbeid med berørte departementer, herunder Utenriksdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

Regjeringen vil utrede muligheten for at ufaglærte arbeidstakere fra utviklingsland kan søke midlertidig arbeid i Norge innenfor bistandsprosjekter, blant annet som ledd i videreutvikling av ordninger for sirkulær migrasjon.

Regjeringen vil ha en dialog med finanssektoren både her og i utviklingsland, med innvandrergrupper i Norge og med myndighetene i deres hjemland om hvordan hjemsending av penger fra Norge kan gjøres enklere og billigere.

De foreslåtte tiltakene forutsettes finansiert innenfor gjeldende budsjettrammer.

16.6 Tiltak for å styrke nordområdene

Regjeringen ønsker å stimulere det økonomiske samkvemmet over den felles grensen mellom Norge og Russland. En effektiv grensekontroll er et viktig tiltak for å fremme økt kontakt. Justisdepartementet vil i 2008 foreta enkelte utbedringer av grensestasjonen ved Storskog, som kan gi grunnlag for enklere og raskere grensepassering. Ytterligere tiltak vurderes som ledd i de årlige budsjettene.

Stortingsmeldingen omtaler følgende nye tiltak:

  • Dagens særordning for ufaglærte russere fra Barentsregionen med mulighet for tillatelse til arbeid i fiskeindustrien i de tre nordligste fylkene utvides til å gjelde alle næringer.

  • Kravet om fulltidsstilling oppheves for russiske grensependlere med tilbud om arbeid.

  • Det opprettes et informasjons- og saksbehandlingskontor i Kirkenes for å betjene arbeidskraft fra utlandet og gi veiledning og informasjon om visumforhold og andre regler.

  • Gjennomgang av praksis med sikte på oppmyking av dokumentasjonskrav ved søknad om visum for russiske borgere og grensepassering ved Storskog igangsettes.

  • Det åpnes for at flerreisevisum med inntil fem års varighet kan gis søkere som har overholdt vilkårene for tidligere visum, samt utvidelse av persongruppen som kan få flerreisevisum.

  • Regjeringen vil ta initiativ overfor Russland til en utredning av muligheten for å inngå avtale om «grenseboerbevis».

Opprettelse av et informasjons- og saksbehandlingskontor i Kirkenes vil dekkes innenfor budsjettrammene for de etatene som deltar. Budsjettmessige konsekvenser av en eventuell avtale med Russland om grenseboerbevis vil en eventuelt komme tilbake til på et senere tidspunkt. De øvrige tiltakene antas ikke ha vesentlige administrative og økonomiske konsekvenser.

Fotnoter

1.

PIONEUR, Pioneers of European Integration «from below»: Mobility and the emergence of European identity among national and foreign citizens in the EU. Executive Summary; Ettore Recchi, University of Florence. Notat til EU-US Seminar «Labour mobility in the EU and the US: Trends and Challenges ahead», Brussel, 6 – 7 April 2006

2.

Eurobarometer survey on geographic and labour market mobility. September 2005. Norge var ikke med i undersøkelsen.

3.

Peter.A. Fischer, Einar Holm, Gunnar Malmberg, og Thomas Straubhaar, Why do people stay? Insider Advantages and Immobility. Hamburg Institute of International Economics. HWWA Discussion Paper 112, 2000

4.

Europakommisjonen, Employment in Europe 2006

5.

Kjetil Bjorvatn, Victor D. Norman, Linda Orvedal og Stig Tenhold, Globetrotterne. Norsk økonomi i en verden med fri handel, arbeidsvandring og internasjonaliserte bedrifter. Bergen: CASE- Centre for Advanced Studies in Economics, Samfunns- og næringslivsforskning, 2007

6.

Omdømmeutvalgets sluttrapport, Nyskapende i samspill med naturen. 2006

7.

FN, Human Development Report 2007/2008. Fighting climate change: Human solidarity in a divided world, 2007

8.

Skaar, Mahncke, Espegren, Stiberg-Jamt og Brunk, Få kommer, mange blir – En sammenligning mellom ulike europeiske land om forhold som kan påvirke arbeidsinnvandring for høykompetent arbeidskraft, og en kvalitativ analyse av grunner til at slike Global Professionals kommer til Norge. Kristiansand. Oxford Research 2007

9.

Joanna Napierala, Myter og fakta om migrasjon fra Polen til Norge. Integreringskart 2007. Arbeidsinnvandring – en kunnskapsstatus. Oslo: Integrerings- og mangfoldsdirektoratet. IMDi-rapport 9-2007

10.

NOU 2007:3: Om grunnlaget for inntektsoppgjørene 2007, tabell 3.8 s. 63

11.

OECD Taxing Wages 2005 – 2006.

12.

Joanna Napierala, Myter og fakta om migrasjon fra Polen til Norge. Integreringskart 2007. Arbeidsinnvandring – en kunnskapsstatus. Oslo: Integrerings- og mangfoldsdirektoratet. IMDi-rapport 9-2007

13.

Nordea Markets, Baltic Rim Outlook. November 2007

14.

Jon Erik Døvik og Line Eldring, Arbeidsmobilitet fra de nye EU-landene til Norden – utviklingstrekk og konsekvenser. København. Sluttrapport fra en nordisk arbejdsgruppe under Nordisk Ministerråd. TemaNord 2008:502

15.

Marianne Røed og Pål Schøne, Virkninger av arbeidsinnvandring – en kunnskapsoversikt. Oslo: Institutt for samfunnsforskning. Rapport 2007:12

16.

Line Eldring, Utviklingen i polsk byggenæring etter EU-utvidelsen. Oslo: Institutt for samfunnsforskning. Søkelys på arbeidsmarkedet: Rapport 2/2007

17.

Marianne Røed, Effekter av innvandring i arbeidsmarkedet – en norsk kontekst. Oslo: Institutt for samfunnsforskning. Rapport 2005:4

18.

Skaar, Mahncke, Espegren, Stiberg-Jamt og Brunk, Få kommer, mange blir – En sammenligning mellom ulike europeiske land om forhold som kan påvirke arbeidsinnvandring for høykompetent arbeidskraft, og en kvalitativ analyse av grunner til at slike Global Professionals kommer til Norge. Kristiansand. Oxford Research 2007

19.

Lars Nerdrum, Inge Ramberg og Bo Sarpebakken, Inngående forskermobilitet til Norge, Oslo: NIFU Skriftserie nr. 10/2003

20.

Jon Fredrik Rye, De nye landarbeiderne. En kvantitativ kartlegging av utenlandsk arbeidskraft i det norske landbruket. Trondheim: Bygdeforskning. Rapport 9/2006

21.

Anne Mette Ødegård, Sigmund Aslesen, Mona Bråten og Line Eldring, Fra øst uten sikring? EU-utvidelsen og HMS-konsekvenser på norske bygge- og anleggsplasser. Oslo: Fafo. Rapport 2007:03

22.

Joanna Napierala, Myter og fakta om migrasjon fra Polen til Norge. Integreringskart 2007. Arbeidsinnvandring – en kunnskapsstatus. Oslo: Integrerings- og mangfoldsdirektoratet. Rapport 9-2007

23.

Lars Nerdrum, Inge Ramberg og Bo Sarpebakken, Inngående forskermobilitet til Norge, Oslo: NIFU Skriftserie nr. 10/2003

24.

Jon Erik Døvik og Line Eldring, Arbeidsmobilitet fra de nye EU-landene til Norden – utviklingstrekk og konsekvenser. København. Sluttrapport fra en nordisk arbejdsgruppe under Nordisk Ministerråd. TemaNord 2008:502

25.

Jon Fredrik Rye, De blir nesten som familiemedlemmer. Integreringskart 2007. Arbeidsinnvandring – en kunnskapsstatus. Oslo: Integrerings- og mangfoldsdirektoratet. IMDi-rapport 9-2007

26.

Mikkel Mailand, «Rekruttering av udenlandsk arbejdskraft». København: Faos. Notat 080, juni 2007

27.

Skaar, Mahncke, Espegren, Stiberg-Jamt og Brunk, Få kommer, mange blir – En sammenligning mellom ulike europeiske land om forhold som kan påvirke arbeidsinnvandring for høykompetent arbeidskraft, og en kvalitativ analyse av grunner til at slike Global Professionals kommer til Norge. Kristiansand. Oxford Research 2007

28.

Rainer Münz, Thomas Strabhaar, Florin Vadean og Nadia Vadean, The Costs and Benefits of European Immigration. Hamburg Institute of International Economics. 2006

29.

De teoretisk forventede virkningene av arbeidsinnvandring er diskutert bl.a. i Marianne Røed, Effekter av innvandring i arbeidsmarkedet – en norsk kontekst. Oslo: Institutt for samfunnsforskning. Rapport 4, 2005

30.

Jon Erik Dølvik, Line Eldring, Jon Horgen Friberg, Torunn Kvinge, Sigmund Aslesen og Anne Mette Ødegård, Grenseløst arbeidsliv? Fafo-rapport 548, 2006

31.

Arbeids- og velferdsdirektoratet, Arbeid og velferd, Oslo. Rapport nr. 1, 2007

32.

Statistisk sentralbyrå, Økonomiske analyser 3/2007

33.

For en oversikt, se Rainer Münz, Thomas Straubhaar, Florin Vadean og Nadia Vadean, The Costs and Benefits of European Immigration. Hamburg Institute of International Economics. 2006

34.

Europakommisjonen, Report on the Functioning of the Transnational Arrangements set out in the 2003 Accession Treaty. Com(2006) 48 final

35.

Europakommisjonen, Employment in Europe 2006. Kapittel 5

36.

For oversikt se: - Marianne Røed, Effekter av innvandring i arbeidsmarkedet – en norsk kontekst. Oslo: Institutt for samfunnsforskning. Rapport 4, 2005 - Rainer Münz, Thomas Straubhaar, Florin Vadean og Nadia Vadean, The Costs and Benefits of European Immigration. Hamburg Institute of International Economics. 2006

37.

Bjørn Olsen, Manns- og EU-dominert arbeidsinnvandring. I Integreringskart 2007. Arbeidsinnvandring – en kunnskapsstatus. Oslo: IMDi. Rapport 9. 2007

38.

SOU 2006:87 Arbetskraftsinvandring til Sverige – förslag och konsekvenser, Slutbetänkande av Kommittén för arbetskraftsinvandring, Stockholm 2006

39.

ECON og MENON, Alderdom og spesialisering. Norsk næringsstruktur i 2025 i lys av eldrebølge og globalisering. ECON-rapport nr. 2007-042

40.

Jon Erik Dølvik, Line Eldring, Jon Horgen Friberg, Torunn Kvinge, Sigmund Aslesen og Anne Mette Ødegård, Grenseløst arbeidsliv. FAFO-rapport 548, november 2006

41.

Jon Horgen Friberg og Guri Tyldum (red.), Polonia i Oslo. En studie av arbeids- og levekår blant polakker i hovedstadsområdet. FAFO-rapport 27, 2007

42.

Anne Mette Ødegård, Sigmund Aslesen, Mona Bråten og Line Eldring, Fra øst uten sikring? EU-utvidelsen og HMS-konsekvenser på norske bygge- og anleggsplasser. Oslo: Fafo-rapport 2007:03

43.

Sigmund Aslesen, EU-utvidelsen. Mulige tilpasningsstrategier i norske skipsverft. Oslo: Fafo-notat 2005:07

44.

Line Eldring og Paulina Trevena, Polsk byggenæring i bevegelse. Fafo-notat 2007:05

45.

Kristine Nergaard og Torgeir Aarvaag Stokke, Organisasjonsgrader og tariffavtaledekning i norsk arbeidsliv 2004/2005. Fafo-rapport 518, 2006

46.

Line Eldring, i Jon Horgen Friberg og Guri Tyldum (red.), Polonia i Oslo. En studie av arbeids- og levekår blant polakker i hovedstadsområdet. Fafo-rapport 2007:27. Kapittel 8

47.

For en oversikt over litteraturen, samt en redegjørelse for empiriske resultater for Danmark, se Poul Schou, Immigration, Integration and Fiscal Sustainability. Journal of Population Economics 19: 671-689. 2006

48.

DREAM, Indvandrere, offentlige udgifter og finanspolitisk holdbarhed. Rapport til det danske Ministeriet for Flyktninge, Indvandrere og Integration. 2005. Se også Lars H. Pedersen, Indvandring og integration – Betydning for samfundsøkonomi og det offentlige budget. København: Samfundsøkonomen 2004:1

49.

Hans Roodenburg, Rob Euwals og Harry ter Rele, Immigration and the Dutch Economy. Study Report CFB. 2003

50.

Kjetil Storesletten, Sustaining Fiscal Policy Through Immigration. Journal of Political Economy 108(2). 2000

51.

Kjetil Storesletten, Fiscal Implication of Immigration – A Net Present Value Calculation. Scandinavian Journal of Economics 105(3). 2003

52.

David Coleman og Robert Rowthorn, The Economic Effects of Immigration into the United Kingdom. Population and Development Review 30(4). 2004

53.

Rainer Münz, Thomas Strabhaar, Florin Vadean og Nadia Vadean, The Costs and Benefits of European Immigration. Hamburg Institute of International Economics. 2006

54.

SOU 2006:87 Arbetskraftsinvandring till Sverige – förslag och konsekvenser, Slutbetänkande av Kommittén för arbetskraftsinvandring, Stockholm 2006.

55.

Statistisk sentralbyrås beregninger er presentert i Econ, Norge 2040 – konsekvenser for ulike løp for innvandring. Econ-rapport 2008-012

56.

DS 2007:27, Ett effektivt och flexibelt system för arbetskraftsinvandring. Stockholm: Justitiedepartementet. Lagrådsremiss, 27. mars 2008, Nya regler för arbetskraftsinvandring, Stockholm: Justitiedepartementet.

57.

Ingebjørg Birkeland, Gjennomgang av kvoteordningen. Bergen: Senter for internasjonal utdanning 2007

58.

Statskonsult, Effektiv og målrettet informasjon og kommunikasjon med innvandrergrupper. Statskonsult rapport 2007: 1

59.

På bakgrunn av St.prp. nr. 56 (2006-2007) Tilleggsbevilgning til utlendingsforvaltningen – økt saksbehandlingskapasitet, nedbygging av restanser og sterkere vektlegging av barns tilknytning til riket.

60.

IMDi-rapport (1-2008), Vi blir… Om arbeidsinnvandring fra Polen og Baltikum

61.

Jon Horgen Friberg og Guri Tyldum red. (2007), Polonia i Oslo. En studie av arbeids- og levekår blant polakker i hovedstadsområdet. Fafo-rapport 2007:27

62.

IMDi-rapport (1-2008) Vi blir… Om arbeidsinnvandring fra Polen og Baltikum

63.

GSU-lista er en oversikt over kvalifikasjonene fra utlandet som tilfredsstiller kravene til generell studiekompetanse – med navn på utdanning og eventuelle tilleggskrav, og den er svært viktig både ved opptak av utenlandske søkere til høyere utdanning i Norge og ved godkjenning av høyere utdanning fra utlandet.

64.

Europakommisjonen, Communication from the Commission on Migration and Development: Some concrete orientations, COM (2005) 390 1. September 2005

65.

OECD, International Migration Outlook. Annual Report 2007

66.

Global Commission on International Migration, Migration in an interconnected world: New directions for action, 2005

67.

Sirkulær migrasjon er et tema på svært mange konferanser, seminarer og liknende om migrasjon og utvikling, enten det er i regi av EU, ulike FN-organer eller uavhengige instanser som Global Forum on Migration and Development.

68.

Sosial- og helsedirektoratet, En solidarisk politikk for rekruttering av helsepersonell. Rapport 15-1490, 2007

69.

OECD, International Migration Outlook, Annual Report 2007

70.

WHO-resolusjon 57.19

71.

Det gjelder følgende World Health Assembly resolusjoner: WHA 57.19 (2004) WHA 58.17 (2005) og WHA 59.23 (2006).

72.

Jørgen Carling m.fl. Legal, Rapid and Reasonably Priced? A Survey of Remittance Services in Norway. PRIO-rapport 3/2007

73.

Det meste kjente kalles hawalasystemet. Dette er utbredt i mange land, blant i Somalia og land i Midtøsten. Nærmere omtale finnes i Carling m.fl., jf. noten over.

74.

Websiden «www.sendmoneyhome.org» er et eksempel på hvordan et bredt spekter av praktiske råd om pengeformidling kan formidles til publikum.

75.

Regjeringens nordområdestrategi, Utenriksdepartementet, desember 2006

76.

Elisabeth Angell og Ivar Lie, Arbeidsmarkedet i tre Finnmarksregioner. Oslo: NIBR. NIBR-rapport 2002:2

77.

Trine Kvidal, Ivar Lie og Vigdis Nygaard, Russisk arbeidskraft i Finnmark. Alta: Norut. Notat 2008

78.

For russiske borgere utgjør den gjennomsnittlige beholdningen av arbeidstillatelser om lag 15 pst. av alle utstedte tillatelser i 2007.

79.

Bedriftsforbundet i Norge og tilsvarende organisasjoner i de øvrige deltakerlandene

80.

Trine Kvidal, Ivar Lie og Vigdis Nygaard: Russisk arbeidskraft i Finnmark. Alta Norut, 2008

Til toppen
Til dokumentets forside