2 Eksportkontrollregelverket
Utenriksdepartementet har ansvaret for kontrollen med eksport fra Norge av våpen, ammunisjon og annet militært materiell 1 , flerbruksvarer 2 , teknologi og tjenester. Kontrollen utøves på grunnlag av et eget regelverk, som omfatter lov, forskrifter, retningslinjer og kontrollister.
Utenriksdepartementet gjennomførte to lovendringer i 2005. I 2004 ble det foretatt en rekke endringer i forskriftene. Utenriksdepartementet arbeider med nye forskriftsendringer for å sikre gjennomføring av lovendringene som ble iverksatt 1. juli 2005.
I dette kapittelet redegjøres det for de politiske retningslinjene, som Utenriksdepartementet legger til grunn i saksbehandlingen av søknader om tillatelse til å utføre forsvarsmateriell. Deretter gis en omtale av eksportkontrolloven- og forskriftene.
2.1 Utenriksdepartementets retningslinjer
Retningslinjer for Utenriksdepartementets behandling av søknader om eksport av våpen, militært materiell, samt teknologi og tjenester for militære formål ble offentliggjort 28. februar 1992. Retningslinjene beskriver bl.a. hvilke prinsipper som skal legges til grunn ved vurderingen av hvilke land som kan motta forsvarsmateriell fra Norge. Retningslinjene definerer hvilke kategorier materiell som kan eksporteres til de forskjellige landgruppene, samt hvilke krav som stilles til dokumentasjon. Retningslinjene er publisert for å gi større åpenhet om og forutsigbarhet med hensyn til mulighetene for å få utførselstillatelse.
Kontrollen med eksport av forsvarsmateriell bygger på Regjeringens erklæring av 11. mars 1959 og Stortingets vedtak av samme dato, som slår fast at «det skal ved avgjørelsen legges vekt på de utenriks- og innenrikspolitiske vurderinger, og hovedsynspunktet bør være at Norge ikke vil tillate salg av våpen og ammunisjon til områder hvor det er krig eller krig truer, eller til land hvor det er borgerkrig». I vedtak av samme dato tar Stortinget «til etterretning den erklæring Statsministeren på vegne av Regjeringen har lagt frem. Stortinget vil sterkt understreke at eksport av våpen og ammunisjon fra Norge bare må skje etter en nøye vurdering av de uten- og innenrikspolitiske forhold i vedkommende område. Denne vurderingen må være avgjørende for om eksport skal finne sted». Utenriksdepartementets vurdering av disse forholdene omfatter en rekke politiske og tekniske spørsmål, herunder spørsmål knyttet til demokratiske rettigheter og respekt for grunnleggende menneskerettigheter, jfr. også St.meld. nr. 43 (1997-98), nr. 45 (2000-2001), nr. 29 (2001-2002), nr. 35 (2002-2003) og nr. 36 (2004-2005).
Et enstemmig Storting sluttet seg til en presisering som Bondevik I-regjeringen gjorde i 1997 om at «Utenriksdepartementets vurdering av disse forholdene omfatter en vurdering av en rekke politiske spørsmål, herunder spørsmål knyttet til demokratiske rettigheter og respekt for grunnleggende menneskerettigheter».
I vurderingen av en søknad om eksportlisens stilles det allerede strenge krav til situasjonen på menneskerettighets-området i det aktuelle mottakerlandet. Departementet vil likevel vurdere om det kan ligge en merverdi i å nedfelle internasjonal humanitærrett og menneskerettigheter som vilkår i regelverket på eksportkontrollområdet.
Retningslinjene opererer ikke med landlister, men definerer tre retningsgivende landgrupper for Utenriksdepartementets vurdering av hvem som kan motta forsvarsmateriell fra Norge. Landgruppe 1 er NATOs medlemsland og de nordiske land, samt andre land som etter en grundig vurdering kan godkjennes av departementet som mottakere av våpen og ammunisjon. Landgruppe 2 er land som Norge på grunn av regelverket ikke kan eksportere forsvarsmateriell til. Dette er land hvor det er krig eller krig truer, land der det er borgerkrig, land der en omhyggelig vurdering av de uten- og innenrikspolitiske forhold tilsier at eksport av forsvarsmateriell ikke bør finne sted, og land som FNs sikkerhetsråd har vedtatt sanksjoner mot. Landgruppe 3 består av land utenfor gruppe 1 og 2 som Norge ikke selger våpen og ammunisjon til. Land i gruppe 3 kan, etter en nøye vurdering, eventuelt motta annet militært materiell.
Retningslinjene skiller mellom kategori A-materiell og kategori B-materiell. Begge kategoriene er omfattet av liste I. Med kategori A-materiell forstås våpen og ammunisjon av alle slag, samt materiell som i vesentlig grad vil kunne påvirke de militære styrkeforhold utover nærområdet, herunder materiell for havovervåking og elektroniske tiltak mot satellittbårne systemer. Kategori B-materiell er annet forsvarsmateriell som ikke har egenskaper eller bruksområder slik de er definert for varekategori A. Retningslinjene sier at det kan gis lisens for A-materiell bare når kunden er, eller opptrer på vegne, av forsvarsmakten i mottakerlandet. Dette må dokumenteres.
I vurderingen av om en vare eller teknologi er A- eller B-materiell, trekker Utenriksdepartementet ved behov på ekspertise fra først og fremst Forsvarets forskningsinstitutt og Institutt for energiteknikk.
Dokumentasjonskrav og sluttbrukerkontroll
Utenriksdepartementets saksbehandling skal sikre at det foreligger tilfredsstillende dokumentasjon før utførselstillatelse kan innvilges. Kravet til dokumentasjon vil være avhengig av mottaker og det aktuelle materiellets karakter.
Dokumentasjon er ofte en sluttbrukererklæring der mottaker erklærer at vedkommende er endelig bruker/mottaker av materiellet, opplyser hvor det skal installeres og brukes, samt at materiellet ikke skal videreselges uten etter norske myndigheters samtykke. Det kan i bestemte saker kreves at sluttbrukererklæringen skal være myndighetsbekreftet.
I visse tilfeller kan dokumentasjon som godtgjør sluttbrukeren være tilstrekkelig. Dette gjelder i tilfeller hvor mottakerlandet er medlemsland i NATO eller hvor det foreligger bilaterale avtaler om forsvarsmateriellsamarbeid. Når det gjelder innsatsvarer som krutt og sprengstoff eller komponenter, trengs det en kundeerklæring som gir forsikringer om at materiellet i sin helhet skal benyttes i importørens egen produksjon, at det ikke vil bli videreeksportert separat og at det vil inngå i det ferdige produktet uten at dette fremstår som norsk. Importsertifikat skal sikre at eventuell reeksport skjer i samsvar med importlandets eksportkontrollregler.
Ved eksport av våpen og annet militært materiell mellom NATO-lands forsvarsmyndigheter er det mangeårig praksis for at man som hovedregel ikke krever sluttbrukererklæring med re-eksportklausul. Årsaken til dette er at man har basert seg på tillit til at en annen alliansepartner ikke reeksporterer det importerte materiellet. Det har heller aldri vært lagt geografiske begrensninger på hvor forsvarsmyndighetene i NATO-land kan bruke militært materiell importert fra Norge.
Departementet tok nylig initiativ til dialog med en rekke allierte og nærstående land med sikte på å få klarhet i hvilke faktiske krav som stilles til sluttbrukerkontroll. Informasjonen som er fremkommet viser at disse landenes praksis i all hovedsak ligger på samme linje som den norske. Type materiell, dvs. om det er hele våpensystemer, innsatsvarer eller deler, og mottakerlandet, vil være bestemmende for hvilken type dokumentasjon som anses adekvat i det enkelte tilfelle.
Innenfor rammen av det multilaterale eksporkontrollregelverket utveksles informasjon om sluttbrukere som det knyttes bekymring til. Medlemslandene utveksler også informasjon om lisensavslag og relevant informasjon om anskaffelsesforsøk og lignende. Selv om det enkelte land ikke er bundet av andres avslag, inngår denne type informasjon i all behandling av lisenssøknader.
Det finner sted en internasjonal utveksling av opplysninger om og synspunkter på hvilke dokumentasjonskrav som bør stilles. Dette gjøres for å sikre mest mulig like rammevilkår og internasjonal samordning med hensyn til dokumentasjonskrav og sluttbrukerkontroll.
Målet er å komme frem til mer ensartede standarder og prosedyrer på internasjonal basis, særlig med sikte på å forhindre ulovlig handel med håndvåpen og lette våpen. Både innenfor OSSE og Wassenaar-samarbeidet er det oppnådd enighet om veiledende formater for sluttbruker-sertifikater.
Delleveranser og flernasjonale produkter
Retningslinjene tar hensyn til at eksporten kan ha ulike formål, f.eks. samarbeids- og utviklingsprosjekter, tjenester eller teknologioverføringer. Produktene kan ha selvstendig funksjon eller være delleveranser. Med deler menes varer uten selvstendig funksjon, f.eks. elektronikkkomponenter, programvare eller metallhylser. For delleveranser skal søknaden i utgangspunktet behandles på samme måte som ved eksport av sluttproduktet. Retningslinjene åpner imidlertid for at norsk kontroll med sluttbruker unntaksvis kan fravikes. Dette gjelder blant annet ved samarbeidsavtaler som er godkjent av norske myndigheter, jf. retningslinjenes kap. VII.2. Disse reglene kommer til anvendelse når det ferdige produktet ikke fremstår som norsk.
Unntak fra hovedregelen om norsk sluttbrukerkontroll kan også gjøres på visse vilkår dersom produktet er resultat av et flernasjonalt samarbeid. I retningslinjenes kap. III om samarbeids- og utviklingsprosjekter gis det rom for at det ferdige produktet i slikt samarbeid kan eksporteres etter samarbeidslandets regler dersom produktet ikke fremstår som norsk.
Retningslinjene fra 1992 ga ikke full klarhet i hvordan søknader om utførsel av produkter med flernasjonal identitet skulle behandles. Økt integrasjon i forsvarsindustrien og økt internasjonalt samarbeid om utvikling og produksjon av forsvarsmateriell skapte nye utfordringer for eksportkontrollen.
I 1998 ble det derfor tatt inn et nytt kapittel IV som gir nærmere regler for behandlingen av flernasjonale produkter.
2.2 Eksportkontrolloven
Lov av 18. desember 1987 nr. 93 om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi m.v. er grunnlaget for eksportkontrollen. Alle varer og tjenester og all teknologi som kan være av betydning for andre lands utvikling, produksjon eller anvendelse av produkter til militære formål, eller som direkte kan tjene til å utvikle et lands militære evne, må ikke utføres uten tillatelse fra Utenriksdepartementet. Liste I (våpen og militært materiell) og liste II (flerbruksvarer) beskriver produkter og teknologi som krever slik tillatelse. Kontrollen med teknologi omfatter også immateriell teknologioverføring.
Loven setter forbud mot at personer som har bopel eller oppholdssted i Norge og norske selskaper, stiftelser og sammenslutninger driver handel med, formidler eller på annen måte bistår ved salg av våpen og militært materiell fra et fremmed land til et annet uten særskilt tillatelse.
Enhver plikter å gi departementet den bistand som kreves for å kontrollere at bestemmelsene i loven eller forskriftene blir fulgt. Det gjelder alle opplysninger som anses nødvendige i forbindelse med behandlingen av søknader om eksportlisens. En slik rett til innhenting av bedriftssensitiv informasjon har sitt motstykke i taushetsbestemmelsene i loven.
Eksportkontrolloven inneholder egne straffebestemmelser. Forsettlig brudd på regelverket straffes med bøter eller fengsel inntil fem år eller med begge deler. Uaktsom overtredelse kan straffes med bøter eller fengsel inntil to år. Når et lovbrudd er begått av en som handler på vegne av et selskap med begrenset ansvar, et kommandittselskap eller en annen sammenslutning eller en stiftelse, kan foretaket ilegges bot. Dersom et forhold ikke rammes av strengere straffebud kommer straffeloven til anvendelse.
Arbeidet med lovendringer
Bakgrunnen og behovet for å oppdatere lov av 18. desember 1987 nr. 93 om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi var at loven bare ga hjemmel for å regulere utførsel som kan «tjene til å utvikle et lands militære evne». Terroranslagene mot amerikanske mål 11. september 2001 førte imidlertid til at Utenriksdepartementet iverksatte et arbeid med sikte på å lovfeste krav om kontroll med utførsel av andre varer, teknologi og tjenester som kan benyttes for terrorformål. I tillegg til terrorismeaspektet, foreslo Utenriksdepartementets å hjemle kontroll med formidling av visse særlig sensitive flerbruksvarer. Slik kontroll innebærer at personer som har fast opphold i Norge og norske selskapet og institusjoner må ha tillatelse fra Utenriksdepartementet for å kunne formidle salg av slike varer mellom to tredjeland av slike varer. Dette vil bidra til å styrke kontrollen med den internasjonale handelen med slike varer og teknologi. Tiltaket utgjør også et ledd i kampen mot internasjonal terrorisme.
I tråd med Innst.O.nr. 74 (2004-2005) og Ot.prp.nr. 47 (2004-2005) besluttet Stortinget (jf. Besl.O.nr. 72 (2004-2005)) å endre eksportkontrolloven som foreslått. Endringene trådte i kraft 1. juli 2005. Begge endringene gjaldt lovens § 1, henholdsvis første og annet ledd (endringene fremgår i kursiv):
«Kongen kan bestemme at varer og teknologi som kan være av betydning for andre lands utvikling, produksjon eller anvendelse av produkter til militært bruk eller som direkte kan tjene til å utvikle et lands militære evne, samt varer og teknologi som kan benyttes til å utøve terrorhandlinger, jf. straffelovens § 147 a første ledd, ikke må utføres fra norsk tollområde uten særskilt tillatelse. Det kan også settes forbud mot at det uten særskilt tillatelse ytes tjenester som nevnt i første punktum. Det kan settes vilkår for tillatelsene.
Kongen kan likeså sette forbud mot at personer som har bopel eller oppholdssted i Norge og norske selskaper, stiftelser og sammenslutninger uten særskilt tillatelse driver handel med, formidler eller på annen måte bistår ved salg av våpen og militært materiell fra et fremmed land til et annet. Tilsvarende gjelder for strategiske varer og teknologi som er nærmere angitt i forskrift.
Kongen gir nærmere forskrifter til utfylling og gjennomføring av loven.»
Utenriksdepartementet har igangsatt arbeidet med å sikre gjennomføring av lovendringene i forskrift.
2.3 Forskrift til gjennomføring av eksportkontrollen
Det er utferdiget en forskrift i medhold av eksportkontrolloven. Forskrift av 10. januar 1989 gir nærmere regler om gjennomføring av eksportreguleringen. Denne forskriften inneholder bl.a. krav om lisens ved utførsel av varer og tilhørende teknologi beskrevet på vareliste I (våpen og militært materiell) og vareliste II (flerbruksvarer). Det kreves også tillatelse ved utførsel av nærmere angitt teknologi, herunder immaterielle ytelser, tekniske datapakker og produksjonsrettigheter for varer, samt visse tjenester. Videre inneholder forskriften bestemmelser om visse unntak fra lisensplikten, samt administrative bestemmelser om oppbevaring av tillatelser og departementets rett til å stille vilkår for innvilgelse av lisens. I 2000 ble en ny paragraf (§ 13) tilføyet. Den gir departementet anledning til å tilbakekalle en lisens dersom grunnlaget for innvilgelsen er blitt vesentlig endret.
For gjennomføring av bindende vedtak i FNs Sikkerhetsråd om fullstendig eller delvis handelsembargo mot visse land, blir det utferdiget forskrifter med hjemmel i Lov av 7. juni 1968 nr. 4 om gjennomføring av bindende vedtak av FNs Sikkerhetsråd. På denne måten blir bindende vedtak i Sikkerhetsrådet gjort til norsk rett.
Arbeidet med forskriftsendringer
I st.meld.nr. 36 (2004-2005) om utførsel av forsvarsmateriell fra Norge, eksportkontroll og internasjonalt ikke spredningssamarbeid ble det redegjort grundig for forskriftsendringer som ble gjennomført i 2004.
Utenriksdepartementet arbeider nå med hvordan lovendringene som ble iverksatt 1. juli 2005 kan gjennomføres i forskrift. Utenriksdepartementet arbeider med sikte på å legge frem et forslag til revidert forskrift i løpet av 2006.
Utenriksdepartementet vurderer i denne sammenheng også en helt ny forskrift til eksportkontrolloven, og som vil omfatte følgende handlinger:
forbud mot transport av våpen til land underlagt en våpenembargo vedtatt av FN eller ved andre tiltak som Norge har sluttet opp om;
forbud mot utførsel og formidling av varer, teknologi og tjenester når det er kjent at de er tenkt benyttet i utøvelse av terrorhandlinger eller til bruk i forbindelse med masseødeleggelsesvåpenprogrammer.
Kontrollistene
Utenriksdepartementets kontrollister er en del av forskriftene. Forsvarsproduktene som omfattes av denne meldingen er spesifisert i liste I. Flerbruksvarer er beskrevet i liste II. For utførsel av varer som er spesifisert i listene kreves utførselslisens fra Utenriksdepartementet. Det kreves også skriftlig tillatelse ved overføring av teknologi og utføring av tjenester for utenlandsk kunde, enten tjenesten utføres i Norge eller i utlandet.
Liste I dekker alle våpen og militære varer som omfattes av internasjonale varelister. Den norske listen er utformet på en meget generisk måte ved at den omfatter alle kategorier våpen og militært materiell, og at den definere lisensplikt for alle varer og teknologi som er spesielt konstruert eller modifisert for militære formål.
I etterkant av terroranslagene 11. september, er det innenfor de multilaterale eksportkontrollregimene tatt initiativ til identifisering av varer og teknologi som i gitte situasjoner kan benyttes i terrorvirksomhet. Siktemålet er at slike varer og teknologi blir underlagt eksportkontroll. Det er fattet flere vedtak om utvidelse av listene, bl.a. når det gjelder ubemannede luftfarkoster (UAV) og visse glattborede skytevåpen. Ytterligere forslag om inkludering av nye varer og teknologi på listene er under diskusjon.
Annen lisensplikt. Særlige unntak fra lisensplikten
I tillegg til lisensplikten for varer, teknologi og tjenester spesifisert i kontrollistene er det regler i forskriftene som i spesielle tilfeller fanger opp varer som ikke er spesifisert i listene. Det finnes tre forskjellige såkalte «fanger alt»–regler i forskriftene (§ 1 bokstavene f, g og h).
Den ene regelen sier at det ved utførsel for militær bruk til områder hvor det er krig eller krig truer eller til land hvor det er borgerkrig, er alle varer, teknologi og tjenester lisenspliktige selv om de ikke er omfattet av listene.
Den andre regelen gir hjemmel for å kreve lisens for alle varer, teknologi og tjenester selv om de ikke er omfattet av Utenriksdepartementets lister i tilfeller der eksportøren er kjent med at disse er beregnet for eller vil bli brukt i forbindelse med utvikling, produksjon, vedlikehold, lagring, deteksjon, identifikasjon eller destruksjon av kjernevåpen eller kjemiske eller biologiske våpen. Tilsvarende gjelder i forbindelse med utvikling, produksjon, vedlikehold eller lagring av missiler som leverer slike våpen.
I tillegg er det lisensplikt for alle varer, teknologi eller tjenester til militær bruk i områder som er gjenstand for en våpenembargo vedtatt av FNs Sikkerhetsråd med hjemmel i FN-paktens kapittel VII. Dette er i tråd med vedtak fattet innenfor rammen av Wassenaar-samarbeidet.
2.4 EUs adferdskodeks
Norge sluttet seg til EUs adferdskodeks for våpeneksport i 1998. Kodeksens åtte kriterier har hittil blitt håndhevet innenfor rammen av det norske regelverket. Kodeksen har utviklet seg til å fremstå som et internasjonalt referanseverk for lisensiering av våpen og militært materiell. I det multilaterale eksportkontrollsamarbeidet refereres det i økende grad til EU-kriteriene. I tillegg danner kodeksen i økende grad rammen for åpenhet om utførsel av våpen og militært materiell. Innenfor EU arbeides det nå for å videreutvikle og styrke kodeksen.
Fra norsk side er det lagt vekt på å bidra til internasjonal aksept for høye standarder på dette området, både når det gjelder ansvarlighet i behandlingen av søknader om utførsel og når det gjelder åpenhet om slik handel. På denne bakgrunn inngikk Norge og EU i 2004 en avtale om et nærmere samarbeid innenfor rammen av adferdskodeksen. Samarbeidet innebærer bl.a. at det utveksles regelmessig informasjon om avslag på søknader om eksport av våpen og militært materiell med utgangspunkt i kodeksens prinsipper. Oversikt over avslag på søknader om utførselslisens er gitt i kap. 7.